白如鈺

十八屆三中全會指出，要大力推進(jìn)國家治理體系建設(shè)，隨著我國的快速發(fā)展，國家治理體系也在不斷完善。國家治理能力是國家制度執(zhí)行能力的具體體現(xiàn)，對于我國的現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。而國家治理的執(zhí)行則需要財(cái)政審計(jì)發(fā)揮作用，從而對國家治理起到監(jiān)督作用。近年來，預(yù)算審計(jì)一直是國家審計(jì)的重要內(nèi)容，特別是新預(yù)算法出臺后，對財(cái)政預(yù)算審計(jì)提出了新的要求。但是，仍然存在一些不利因素制約財(cái)政預(yù)算審計(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，這是我國需要解決的重要問題。通過梳理文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)前人對財(cái)政預(yù)算審計(jì)問題的研究主要從總體上進(jìn)行分析，而本文則從預(yù)算編制、執(zhí)行和決算三個階段進(jìn)行論述。因此，本文對國家治理視角下財(cái)政預(yù)算審計(jì)改進(jìn)策略的研究具有重要意義，在發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題的同時(shí)，提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略。

一、國家治理的概念與目標(biāo)

（一）國家治理的概念

國家治理是指在特定的范圍之內(nèi)，使用權(quán)威進(jìn)行秩序維持，在引導(dǎo)公民行為的同時(shí)，滿足公眾的需要。國家治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等各個方面，共同組成了國家治理體系。

（二）國家治理的目標(biāo)

國家治理的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)國家秩序穩(wěn)定，以及社會資源的合理利用。從政治目標(biāo)來看，國家治理是為了實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)信息的公開，逐步推進(jìn)民主與法治建設(shè)。從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)來看，是為實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，全面建成小康社會。從社會目標(biāo)來看，國家治理是為構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)社會公平公正，維持社會的長期穩(wěn)定。

二、財(cái)政預(yù)算審計(jì)在國家治理中的作用

（一）維護(hù)國家治理中的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

財(cái)政預(yù)算審計(jì)對國家治理的影響主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面。國家治理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，而財(cái)政預(yù)算審計(jì)則主要是對國家各級政府在編制預(yù)算及執(zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行稽核，從而保證國家財(cái)政預(yù)算收支的平衡。由此可見，財(cái)政預(yù)算審計(jì)也是為了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，這與國家治理的目標(biāo)具有一致性。

（二）為國家治理決策提供服務(wù)

財(cái)政預(yù)算審計(jì)能夠在體制、機(jī)制層面發(fā)現(xiàn)問題并提出相應(yīng)的解決措施，這樣能夠?qū)⑾嚓P(guān)信息及時(shí)反饋，有利于推進(jìn)國家治理工作，提高國家治理的效率和執(zhí)行能力。國家治理體系的建立需要多方面發(fā)揮作用，以促進(jìn)國家治理體系的完善。財(cái)政預(yù)算審計(jì)在進(jìn)行信息反饋后，相關(guān)部門可以根據(jù)信息內(nèi)容進(jìn)行決策，從而有效推進(jìn)國家治理的效率。

（三）提高國家治理的透明度

財(cái)政預(yù)算審計(jì)結(jié)果會通過多種渠道進(jìn)行公開，公眾可以了解財(cái)政預(yù)算的收支情況，并對政府的履職情況進(jìn)行有效監(jiān)督，因此國家治理的透明度也得到提升。財(cái)政預(yù)算審計(jì)有利于提升政府與公眾的信息對稱性，有利于促進(jìn)國家治理的公開。

三、我國財(cái)政預(yù)算審計(jì)中存在的問題

我國財(cái)政預(yù)算審計(jì)的起步時(shí)間較晚，與發(fā)達(dá)國家還存在很大差距，我國的審計(jì)體系還有很大的提升空間。我國財(cái)政預(yù)算主要分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算三個階段，本文基于這三個階段對財(cái)政預(yù)算審計(jì)中存在的問題進(jìn)行分析。

（一）財(cái)政預(yù)算編制審計(jì)存在的問題

審計(jì)內(nèi)容不完整。財(cái)政預(yù)算編制審計(jì)不僅要對預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的合理性進(jìn)行審計(jì)，還要對預(yù)算收入和支出的合理性進(jìn)行審計(jì)，檢查其是否在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算編制，另外還要審計(jì)部門預(yù)算編制的合理性。但是在實(shí)際審計(jì)工作中，往往容易忽視部門預(yù)算編制的審計(jì)，只是從總體上對預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容缺乏完整性。

審計(jì)監(jiān)督不足。從目前的情況來看，我國更加重視對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)，對預(yù)算編制環(huán)節(jié)的重視程度不足，影響審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。這是因?yàn)槲覈念A(yù)算審計(jì)存在一定的滯后性，往往傾向于事中、事后審計(jì)。除此之外，在預(yù)算編制審計(jì)中，對基礎(chǔ)材料的收集不夠全面，未實(shí)現(xiàn)從形式審計(jì)向?qū)嵸|(zhì)審計(jì)的轉(zhuǎn)變，不利于審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

預(yù)算編制審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不足。預(yù)算編制審計(jì)人員不僅需要具備過硬的專業(yè)素質(zhì)，而且需要具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，這樣才能實(shí)現(xiàn)對預(yù)算編制的全面審計(jì)。但是，目前基層預(yù)算編制審計(jì)人員中，存在專業(yè)知識與崗位需求不匹配的問題，而且部分審計(jì)人員工作態(tài)度也不夠端正，存在“形式主義”的問題。

（二）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問題

案例：S 區(qū)在財(cái)政分權(quán)改革之初，相關(guān)法律法規(guī)還不是很完善的背景下，實(shí)施了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，從局部試點(diǎn)到穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作逐漸步入正軌。S 區(qū)共有近100 個預(yù)算單位，2015年對6 個區(qū)級部門實(shí)施了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。審計(jì)過程中，對預(yù)算指標(biāo)管理等審計(jì)內(nèi)容實(shí)施了計(jì)算機(jī)管理，但并未安裝最新的審計(jì)信息化軟件。從S 區(qū)審計(jì)局的人員配備來看，全局共有21 人，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的只有2 人，人員配備比例不足10%。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目中，加上抽調(diào)人員可以配備的人員也只有6人，負(fù)責(zé)全區(qū)100 個預(yù)算單位的執(zhí)行審計(jì)工作。

從上述案例可以看出，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中還存在諸多問題。第一，財(cái)政預(yù)算審計(jì)未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。這也是我國財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中存在的普遍問題，審計(jì)覆蓋缺乏全面性則會影響審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和公正性。第二，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方法缺乏創(chuàng)新性。這一問題主要表現(xiàn)在審計(jì)信息化程度不高，特別是在一些基層財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，由于部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，所以對計(jì)算機(jī)使用的重視程度不足，影響預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效率提升。第三，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)人員配備比例較低，與實(shí)際需求不符。S 區(qū)的案例中6 名審計(jì)人員負(fù)責(zé)100 個預(yù)算單位的審計(jì)工作，需要花費(fèi)大量的時(shí)間，不利于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量的提高。

（三）財(cái)政決算審計(jì)存在的問題

財(cái)政決算是對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，是預(yù)算管理的最終環(huán)節(jié)。財(cái)政決算審計(jì)則主要針對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果以及決算的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)。財(cái)政決算審計(jì)中存在的問題主要體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果缺乏有效性。

第一，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制影響審計(jì)結(jié)果的客觀性。以地方審計(jì)為例，地方審計(jì)局既要受到地方政府的約束，也要將相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果上報(bào)給上一級審計(jì)機(jī)關(guān)，這樣就產(chǎn)生了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。地方政府為了自身利益可能會阻止地方審計(jì)局將發(fā)現(xiàn)的審計(jì)問題上報(bào)，這樣就影響了財(cái)政決算審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。第二，財(cái)政決算審計(jì)的績效評價(jià)體系不健全。相關(guān)的審計(jì)結(jié)果并未與人事任免等績效考核方式相結(jié)合，對審計(jì)結(jié)果的績效評價(jià)重視程度不足，直接影響了審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。因此，應(yīng)當(dāng)建立完善的審計(jì)結(jié)果評價(jià)體系，才能保證審計(jì)職能的充分發(fā)揮。第三，對審計(jì)結(jié)果的披露力度不足。在財(cái)政決算審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)機(jī)關(guān)會出具相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告，從而披露財(cái)政預(yù)算審計(jì)中存在的問題，為今后的預(yù)算管理提供決策依據(jù)。但是審計(jì)報(bào)告一般都是上報(bào)上一級審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)報(bào)告的透明度并不高。因此，社會監(jiān)督無法充分發(fā)揮作用，對預(yù)算單位的違規(guī)行為制約力度有限。

四、國家治理視角下財(cái)政預(yù)算審計(jì)改進(jìn)策略

（一）強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算編制審計(jì)

財(cái)政預(yù)算編制審計(jì)是預(yù)算審計(jì)的初始環(huán)節(jié)，主要應(yīng)當(dāng)從三方面進(jìn)行強(qiáng)化。首先，提高預(yù)算編制審計(jì)內(nèi)容的完整性。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要對預(yù)算編制的科學(xué)性、合法性進(jìn)行審計(jì)，而且要對相關(guān)的編制原則和制度進(jìn)行審計(jì)，避免違規(guī)行為的發(fā)生。同時(shí)，審計(jì)部門不僅要從總體上對預(yù)算編制情況進(jìn)行檢查，而且還要對部門預(yù)算編制情況進(jìn)行審計(jì)，保證部分與整體預(yù)算的統(tǒng)一性。其次，不斷提升對預(yù)算編制審計(jì)的重視程度。預(yù)算編制審計(jì)是容易被忽視的環(huán)節(jié)，但卻是預(yù)算審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。我國應(yīng)當(dāng)在重視預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的同時(shí)，不斷提高對預(yù)算編制審計(jì)的重視程度，由事前、事中、事后審計(jì)都給予足夠重視，從而推動審計(jì)質(zhì)量的提升。最后，強(qiáng)化預(yù)算編制審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)。一方面，預(yù)算編制審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)端正工作態(tài)度，改善“形式主義”等工作作風(fēng)，養(yǎng)成認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作習(xí)慣，這是審計(jì)人員的基本職業(yè)素養(yǎng)。另一方面，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化專業(yè)知識，從崗位需求的角度出發(fā)，完善自身技能，增強(qiáng)與預(yù)算編制審計(jì)崗位的匹配度。

（二）優(yōu)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是預(yù)算審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此應(yīng)當(dāng)著眼于全局，從多方面進(jìn)行優(yōu)化。第一，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有全面性、科學(xué)性等特征，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政預(yù)算的收入和支出情況。審計(jì)部分根據(jù)審計(jì)目標(biāo)的要求，分階段、分步驟的安排預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，有利于審計(jì)工作效率的提升和保證審計(jì)的客觀公正。第二，不斷創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方法，改善方法單一性。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方法的創(chuàng)新主要在于信息化程度的提升。特別對于地方預(yù)算審計(jì)來說，由于存在地區(qū)差異性，相對落后的地方更加應(yīng)當(dāng)注重審計(jì)信息化水平的提升，及時(shí)更新審計(jì)軟件，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。審計(jì)方法的創(chuàng)新是保證預(yù)算審計(jì)真實(shí)性和公正性的重要手段。第三，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)不斷提升。我國的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)起步較晚，與西方發(fā)達(dá)國家還存在很大差距，整體審計(jì)質(zhì)量并不高。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，提高自身的審計(jì)工作效率和水平。

（三）完善財(cái)政決算審計(jì)

財(cái)政決算審計(jì)是財(cái)政預(yù)算審計(jì)的最終環(huán)節(jié)，同樣發(fā)揮著不可磨滅的作用。對于財(cái)政決算審計(jì)的完善，本文主要從審計(jì)結(jié)果的有效性進(jìn)行簡述。第一，改善雙重領(lǐng)導(dǎo)體系問題。應(yīng)當(dāng)充分保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，從而提升審計(jì)結(jié)果的客觀性。特別對于地方預(yù)算審計(jì)來說，應(yīng)當(dāng)減少地方政府的干預(yù)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)報(bào)送上級審計(jì)機(jī)關(guān)，并落實(shí)解決對策，從而提升審計(jì)質(zhì)量。第二，健全財(cái)政決算審計(jì)的績效評價(jià)體系。我國應(yīng)當(dāng)建立完整的審計(jì)質(zhì)量評價(jià)體系，選取合理的審計(jì)評價(jià)指標(biāo)，采用科學(xué)的審計(jì)評價(jià)方法，對預(yù)算審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行完整評價(jià)。例如，可以將績效評價(jià)與審計(jì)人員的人事任免掛鉤，激勵審計(jì)人員制定客觀公正的審計(jì)報(bào)告，從而保證審計(jì)結(jié)果的有效性。第三，不斷提高審計(jì)結(jié)果的透明度，加強(qiáng)信息公開。加強(qiáng)對預(yù)算審計(jì)結(jié)果的公開，通過多種渠道對預(yù)算審計(jì)結(jié)果進(jìn)行披露，在接受相關(guān)主管部門監(jiān)督的同時(shí)，接受社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量的重要途徑，在財(cái)政決算審計(jì)中能夠提高審計(jì)結(jié)果的有效性，從而實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。

五、結(jié)論

財(cái)政預(yù)算審計(jì)主要分為預(yù)算編制審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算審計(jì)三個階段。本文通過對三個階段問題的分析，得出了相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算審計(jì)改進(jìn)策略。從預(yù)算編制階段來看，主要存在審計(jì)內(nèi)容不完整、監(jiān)督不足和人員素質(zhì)低的問題；從預(yù)算執(zhí)行審計(jì)來看，本文以S 區(qū)為案例，指出了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中普遍存在的問題；從決算審計(jì)來看，主要針對審計(jì)結(jié)果的有效性問題進(jìn)行分析。因此，我國應(yīng)當(dāng)從多角度、多層次進(jìn)行財(cái)政預(yù)算編制審計(jì)的強(qiáng)化、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的優(yōu)化和決算審計(jì)的完善。