蘇 娟

一、我國地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀

國務(wù)院在2014年10月下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43 號）其中規(guī)定我國地方政府不能再通過融資平臺舉債。2015年1月修改后的《預(yù)算法》正式實施，按照新的政策規(guī)定，地方政府舉債只能采取發(fā)行債券的方式，地方政府債務(wù)也被全部納入預(yù)算管理。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府隱性債務(wù)就是未納入政府債務(wù)限額管理的、地方政府通過非正規(guī)渠道舉債所形成的債務(wù)。

我們按債務(wù)的來源將隱性債務(wù)分為兩類：一類是由地方政府提供擔(dān)保或財政資金支持償還的由府融資平臺等單位替地方政府舉借的債務(wù)；另一類是政府通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式，設(shè)立的政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等投資方式形成的中長期支出事項債務(wù)。

二、地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)分析

1.地方政府顯性債務(wù)規(guī)模增長相對平穩(wěn)、債務(wù)風(fēng)險可控

地方政府顯性債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，在某一時點上，依據(jù)某個法律或者合同所承擔(dān)的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)到期時，政府具有清償?shù)姆ǘx務(wù)。包括各級地方政府債務(wù)（一般債務(wù)和專項債務(wù)）、外債等，具體包括：（1）由財政部代理發(fā)行的地方政府債券；（2）省級財政部門在債務(wù)規(guī)模內(nèi)代理發(fā)行的地方政府債券；（3）政府統(tǒng)一借貸統(tǒng)一歸還的資金；（4）預(yù)算法規(guī)定的其他支出，具有法律約束力的長期預(yù)算支出。

表1 2015—2017年地方政府顯性債務(wù) （單位：萬億元）

從數(shù)據(jù)來看，地方政府顯性債務(wù)規(guī)模總體平穩(wěn)增長。分別為2015年顯性債務(wù)規(guī)模為14.76 萬億元，2016年為15.32 萬億元，2017年為 16.47 萬億元（見表1），財政部公布的全國人大批準的地方政府債務(wù)限額規(guī)模為：2015年 16.01 萬億元；2016年 17.19 萬億元；2017年 18.82 萬億元，對比2015年至2017年地方政府顯性債務(wù)規(guī)模均在限額規(guī)模內(nèi)，且各年顯性債務(wù)規(guī)模均低于債務(wù)限額規(guī)模。

2.地方政府隱性債務(wù)增長較快

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，我國當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)成風(fēng)險防控焦點，現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險突出表現(xiàn)為：隱性債務(wù)缺乏監(jiān)管，隱性債務(wù)規(guī)模增速過快，隱性債務(wù)債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且不透明。

表2：2017年中國地方政府隱形債務(wù)規(guī)模

根據(jù)中誠信估算2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在34.52 萬億元，是顯性債務(wù)的2.1 倍（見表2）。估算過程中地方政府隱性債務(wù)主要包括融資平臺、地方國企的債務(wù)以及政府和社會資本合作項目中政府付費項目、政府投資基金等內(nèi)容。由于無法確定在政府產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模中地方政府可承擔(dān)的比重，在此隱性債務(wù)規(guī)模測算過程中政府產(chǎn)業(yè)基金暫時未納入測算范圍。

表3：2015—2017年地方政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)規(guī)模對比（單位：億元）

財政部在2015年對地方政府存量債務(wù)進行清理甄別時顯示，2014年底地方政府的隱性債務(wù)為8.6 萬億元，2015年地方政府隱性債務(wù)為18.19 萬億元，2016年為27.18 萬億元，2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模根據(jù)中誠信估算在34.52 萬億元；2015年地方政府顯性債務(wù)為14.76萬億元，2016年地方政府顯性債務(wù)為15.32 萬億元，2017年地方政府顯性債務(wù)為16.47 萬億元（如表3）。

2015年至2017年我國地方政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)規(guī)模的比值在不斷增加，從1.23 增加至2.1，說明隱形債務(wù)規(guī)模迅速增長。

從估算的結(jié)果看，2016年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模比2015年增加了8.99 萬億元，比2015年增長了49%，2017年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模比2016年增加了7.43 萬億元，比2016年增長了27%，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模2016年、2017年增長較快。從內(nèi)部構(gòu)成來講，融資平臺的貸款和非標融資（包括信托、資管等形式）占比最高，分別占48%和24%（如表4）。

表4：2017年地方政府隱形債務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)

3.地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的占債務(wù)總規(guī)模比重較大。

我國地方政府的債務(wù)總規(guī)模由兩部分構(gòu)成，顯性債務(wù)規(guī)模和隱形債務(wù)規(guī)模。

2017年全國地方政府負債率（債務(wù)規(guī)模與財政實力的比率）直接上升至62%（如表5），大幅高于發(fā)展中國家平均水平。

表5：2015—2017年全國地方政府負債率考慮隱形負債

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險表現(xiàn)

（一）隱性債務(wù)存在著存量大、增量快的規(guī)模性風(fēng)險

隱性債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L是由于地方政府非正規(guī)的舉債行為造成的。隱性債務(wù)規(guī)模比顯性債務(wù)規(guī)模增長快速，同時它還具有償還的不確定性，隱性債務(wù)風(fēng)險將成為我國地方政府面臨的中長期風(fēng)險之一。

（二）隱性債務(wù)存在著結(jié)構(gòu)復(fù)雜與融資成本高的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險

地方政府隱形債務(wù)主要是由融資平臺貸款構(gòu)成，從本文分析來看，2017年融資平臺貸款占地方政府隱性債務(wù)的48%，在地方融資平臺發(fā)展的初期，最主要的資金來源是銀行貸款。在2010年之后，銀監(jiān)會有意識地限制銀行對地方融資平臺的新增貸款，地方融資平臺紛紛通過以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的影子銀行體系進行舉債融資。由此可見，融資平臺資金的復(fù)雜不透明和融資高成本組合使得地方政府隱性債務(wù)存在著不可忽視的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，在今后債務(wù)的償還過程中極有可能會演化為債務(wù)違約危機。

（三）隱性債務(wù)存在著投資收益低，債務(wù)無法償還的風(fēng)險

2015年之后，許多地方政府通過融資平臺貸款，資金仍然是投向了本應(yīng)屬于地方財政承擔(dān)的市政領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復(fù)建設(shè)，項目有許多建成即虧損，很多項目都是周期長、低回報的項目，當(dāng)這些投資大量集中在欠發(fā)達的人口流出地時，項目投資收益更是堪憂，債務(wù)償還無法保證，給當(dāng)?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀?dān)，也降低了經(jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

四、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的防范措施

基于上述分析，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。關(guān)鍵要做到以下幾點

（一）建立和完善政府債務(wù)管理的各項機制

首先，建立政府債務(wù)信息公開披露制度。其次，建立嚴格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，明確項目負責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。第三，建立償債準備金制度，完善政府債務(wù)償還機制。第四，建立健全地方政府擔(dān)保機制。第五，要對政府債務(wù)進行歸口管理。第六，加強商業(yè)銀行監(jiān)管，完善社會保障體系，防范間接風(fēng)險。

（二）堅決遏制隱性債務(wù)增量，地方政府嚴格控制債務(wù)規(guī)模

一是改革政府的投資方式。二是不準政府部門擅自舉債。加強風(fēng)險源頭管控，從強化項目本身入手控制新增，對地方政府要硬化預(yù)算約束，對金融機構(gòu)要管控金融“閘門”。

（三）積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)

地方政府應(yīng)積極主動化解處理不良債務(wù)。對以前年度形成的地方政府隱性債務(wù)，針對債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)義務(wù)不同，采用不同的方式和途徑來分類化解存量債務(wù)。地方政府應(yīng)制定出詳盡的償債方案。地方政府應(yīng)努力拓寬償債渠道。

在相關(guān)債務(wù)人確實很難依靠自有財力與資產(chǎn)償還債務(wù)的情況下，地方政府應(yīng)通過控制項目規(guī)模、統(tǒng)籌政府收入、成立地方資產(chǎn)管理公司處置國有資產(chǎn)、引入社會資本以及債務(wù)重組等方式，鼓勵以市場化、法治化手段分類分步穩(wěn)妥推進存量債務(wù)化解。

（四）加強政府工作人員的思想作風(fēng)建設(shè)，完善德、勤、績考核標準

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確政績觀、學(xué)好預(yù)算法，地方政府依法一律采取發(fā)行政府債券方式規(guī)范舉債。建立科學(xué)合理的量化考核指標體系和決策責(zé)任追究機制，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間的“社會經(jīng)濟成效—政績運作成本—債務(wù)風(fēng)險水平”的聯(lián)動考核標準，將債務(wù)的借用、歸還及債務(wù)風(fēng)險化解作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任制和離任審計的重要考核內(nèi)容，增加黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)算約束感。

（五）健全監(jiān)管體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

地方債務(wù)危機所引發(fā)的影響是全面的，因此政府部門尤其是財政部門應(yīng)盡快建立起完備的風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)督管理體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)。在建立風(fēng)險預(yù)警機制時，應(yīng)充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力、負債率、償債率、債務(wù)依存度等因素，并根據(jù)現(xiàn)實情況不斷對預(yù)警系統(tǒng)進行調(diào)整和完善。加強地方監(jiān)管部門和社會公眾對地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，防止債務(wù)資金濫用。同時，加強金融機構(gòu)對政府借貸資金條件的審核，建立健全政府信用評估體系，完善債務(wù)借貸手續(xù)，提高對政府債務(wù)資金后續(xù)使用過程及方式的監(jiān)管。