曾 嵐

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府投資規(guī)模越來越大，現(xiàn)有政府各級審計機(jī)關(guān)已不能滿足需要。為解決人手少、任務(wù)重的矛盾，地方各級審計機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格依法依規(guī)外聘中介機(jī)構(gòu)參與投資審計，認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)，大力推進(jìn)審計全覆蓋，取得了較好效果。但也存在外聘中介機(jī)構(gòu)不規(guī)范、審計經(jīng)費(fèi)保障不到位、由項目業(yè)主承擔(dān)外聘費(fèi)用的問題，一定程度上影響了審計的獨(dú)立性和審計質(zhì)量，本文就此提出自己的思考和建議。

二、中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計的必要性

（一）現(xiàn)有政府審計隊伍難以滿足需求

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，地方政府不斷加大政府投資項目的力度，一些地方政府將審計納入到工程款支付的鏈條中，以審計結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)，造成政府投資項目審計的數(shù)量也一直居高不下，以某市審計局近幾年來政府投資項目審計數(shù)據(jù)為例：2014年完成投資類項目審計3865 個，2015年完成投資類項目審計3949個，2016年完成投資類項目審計3896 個，2017年完成投資類項目審計3350 個。審計項目如此之多，涉及的政府投資項目資金規(guī)模之大，遠(yuǎn)非審計機(jī)關(guān)現(xiàn)有的政府投資審計人員可以完成的。

（二）政府審計人員知識結(jié)構(gòu)存在缺陷

黨的十九大提出的健全黨和國家監(jiān)督機(jī)制，改革國家審計管理體制，對審計工作提出了新目標(biāo)，而現(xiàn)有審計機(jī)關(guān)人員知識結(jié)構(gòu)，已經(jīng)很難滿足新形勢下對審計工作提出的新要求。投資審計工作涉及的審計事項復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，例如，工程造價審計項目，不僅需要審計人員具備工程造價方面的專業(yè)知識，為了發(fā)現(xiàn)勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)方面的違規(guī)情況，必然需要具備這些方面的專業(yè)知識，然而，目前政府投資項目審計人員知識結(jié)構(gòu)僅以造價或是財務(wù)人員為主，其他專業(yè)人員較少，既懂財務(wù)又了解工程全過程相關(guān)專業(yè)知識的人員就更是少之又少。

（三）各級黨委政府對審計工作的要求越來越高

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快，政府對民生及公益設(shè)施建設(shè)投入也越來越大，為了使政府投資項目資金安全有效的運(yùn)行，提高資金的使用效益，節(jié)約政府投資，根據(jù)《審計法》第二十條規(guī)定，全國各省、市紛紛下發(fā)了投資審計監(jiān)督辦法，將政府投資建設(shè)項目納入了“必審制”，要求政府投資審計做到覆蓋面廣、反映問題準(zhǔn)、查處問題深、原因分析透、措施建議實等，但從各級審計機(jī)關(guān)現(xiàn)狀來看，受機(jī)構(gòu)及人員編制、現(xiàn)有人員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)、日益增長的審計數(shù)量等影響，審計機(jī)關(guān)難以滿足新形勢下的審計新要求。

三、中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計存在問題

（一）中介機(jī)構(gòu)素質(zhì)參差不齊

審計機(jī)關(guān)聘請中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計一般采取公開招標(biāo)的方式，這就不可避免的出現(xiàn)有資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)中標(biāo)后，不是自己組織實施審計，而是轉(zhuǎn)包給一些不夠資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)具體組織實施審計，或者聘請一些剛畢業(yè)的學(xué)生來審計；一些不符合招標(biāo)資質(zhì)要求的社會中介機(jī)構(gòu)掛靠符合招標(biāo)要求的社會中介機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)，一旦中標(biāo)，具體的審計工作就由這些不符合資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)實施；當(dāng)然還有些審計機(jī)關(guān)自身風(fēng)險意識不夠，任意指定一些社會中介機(jī)構(gòu)參與實施項目審計，其結(jié)果都必將會影響到最終的審計成果和審計質(zhì)量，存在較大的審計風(fēng)險。而且，目前社會中介機(jī)構(gòu)行業(yè)內(nèi)部的競爭激烈，受經(jīng)營目標(biāo)和人力資源的限制，往往存在一名員工同時參與多個項目，或是臨時聘請一些剛畢業(yè)的大學(xué)生參與審計項目的問題，人員、時間、質(zhì)量均得不到有效的滿足，使我們的審計工作無法達(dá)到應(yīng)有的深度、廣度。另外政府投資項目審計所涉及的對象廣泛、審計內(nèi)容復(fù)雜、審計方法多樣，而有些中介機(jī)構(gòu)審計人員因沒有過硬的專業(yè)知識和豐富的工作經(jīng)驗，很難抓住審計過程中的重點(diǎn)和疑點(diǎn)，留下質(zhì)量隱患。

（二）審計理念的差異

中介機(jī)構(gòu)屬于社會審計機(jī)構(gòu)，與政府審計機(jī)關(guān)在審計目標(biāo)、審計重點(diǎn)、規(guī)范準(zhǔn)則和思維方式等方面都存在著較大的差異，這就造成中介機(jī)構(gòu)在開展審計項目時更注重對形式和程序?qū)用娴囊?guī)范性的審查，如支出的相關(guān)合同協(xié)議、發(fā)票、原始單據(jù)以及審批手續(xù)齊全，均予以認(rèn)可。審計理念的差異，造成了中介機(jī)構(gòu)僅審查了合規(guī)性，未對合理法和合法性的分析，缺乏政府審計工作應(yīng)有的敏銳性和追根究底的韌性，對審查項目深層次的問題，沒有作審查，勢必影響審計質(zhì)量和效果。其次，社會中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計的最終目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益。在參與政府投資項目審計過程中，中介機(jī)構(gòu)往往更側(cè)重于工程造價的核減，以便取得更高的回報，對項目的可行性研究、基本建設(shè)程序、招投標(biāo)管理、工程質(zhì)量控制以及項目投資效益等與其經(jīng)濟(jì)利益無關(guān)的方面，表現(xiàn)的積極性不高，在審計過程中經(jīng)常被刻意的忽略。

（三）廉政建設(shè)的風(fēng)險

一方面，一些中介機(jī)構(gòu)為了獲取政府投資審計訂單，利用招投標(biāo)程序的漏洞，通過不正當(dāng)手段行賄審計部門工作人員或招投標(biāo)機(jī)構(gòu)工作人員。另一方面，有些中介機(jī)構(gòu)在聘請人員方面，往往重能力輕品行，再加上人員流動性大，管理較為松散，缺乏必要的教育和監(jiān)管，久而久之，部分中介機(jī)構(gòu)審計人員法紀(jì)觀念變淡，在各種的誘惑面前，原則底線失守，隨意接受被審計單位等的禮品和吃請，被“小恩小惠”等各種糖衣炮彈所俘虜，使我們的審計存在極大的風(fēng)險。

四、提高中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計質(zhì)量的建議

一是規(guī)范中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計行為。通過出臺《社會中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步明確委托中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任，規(guī)范其參與審計工作行為，提高審計質(zhì)量；制訂《社會中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計工作流程》，規(guī)范審計工作方案的報批、審計發(fā)現(xiàn)重大問題的情況匯報、現(xiàn)場的踏勘、工程量的核對、報告初稿的提交、項目檔案資料的移送等具體工作，確保各節(jié)點(diǎn)環(huán)環(huán)相扣；制訂《社會中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計工作考核辦法》，不斷督促中機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變思想觀念，提升和完善自身的服務(wù)水平和質(zhì)量，有效保證審計工作質(zhì)量。同時，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入機(jī)制，通過網(wǎng)上發(fā)布公告形式，堅持公開透明、公平競爭、公正參與的“三公”原則，選取資質(zhì)良好、經(jīng)驗豐富、審計能力強(qiáng)、誠信度高的中介機(jī)構(gòu)加入到政府投資項目審計的隊伍中。

二是調(diào)動社會各界積極參與監(jiān)督工作。在鉚實項目業(yè)主單位建設(shè)的主體責(zé)任基礎(chǔ)上，審計機(jī)關(guān)委托中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目的審計工作，也切忌不能一“托”了之，聽之任之，因最終審計報告仍以審計機(jī)關(guān)的名義出具。審計機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對社會中介機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)督，同時還需要學(xué)習(xí)借鑒香港等地經(jīng)驗，對工程項目從最初的可研、立項等各環(huán)節(jié)就及時、全面公開，充分聽取各界意見，接受社會監(jiān)督。在我們的中介機(jī)構(gòu)開展政府投資項目審計階段，也應(yīng)積極聽各方意見，依據(jù)提供的線索展開審計調(diào)查，并自覺接受大家的監(jiān)督。如定期開展被審計單位走訪調(diào)查、組織座談，開通直通單位主要負(fù)責(zé)人投訴監(jiān)督電話專線，增設(shè)接受群眾監(jiān)督檢查來信來函郵箱等方式，接受社會各界對中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計過程中存在的違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)審計質(zhì)量、廉政行為的監(jiān)管。

三是推動傳統(tǒng)審計向數(shù)字化審計轉(zhuǎn)變。以“大數(shù)據(jù)”為核心，積極探索大數(shù)據(jù)審計在政府投資項目中的運(yùn)用，加快推進(jìn)政府投資項目建設(shè)、管理和審計的互通互聯(lián)機(jī)制，實現(xiàn)信息共享，形成監(jiān)督合力。將政府投資項目各環(huán)節(jié)中介機(jī)構(gòu)參與情況和審計機(jī)關(guān)委托中介機(jī)構(gòu)信息進(jìn)行共享，使同一中介機(jī)構(gòu)在同一項目的招標(biāo)代理、清單和控制價編制、跟蹤和結(jié)（決）算審計等環(huán)節(jié)只允許介入一次，有效避免中介機(jī)構(gòu)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象，同時數(shù)據(jù)共享也在一定程序上避免了因信息的不公開透明，導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)兩頭套利的現(xiàn)象。加強(qiáng)現(xiàn)有系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合升級，科學(xué)統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、集約共享、開放高效，搭建包括政府投資、重大項目、民生重大實事、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)等共享平臺，及時傳遞項目建設(shè)進(jìn)展信息。充分運(yùn)用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，采集政府投資項目全程電子數(shù)據(jù)，實現(xiàn)宏觀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建立，有針對性的開發(fā)智能分析模型。

四是加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)。定期組織入圍中介機(jī)構(gòu)開展相關(guān)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識及黨風(fēng)黨紀(jì)等專題教育培訓(xùn)，不僅要加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)參審人員國家審計準(zhǔn)則、地方審計法規(guī)等的學(xué)習(xí)，防止對政府投資項目審計工作的質(zhì)量、要求理解偏差，更要加強(qiáng)社會中介機(jī)構(gòu)參審人員黨風(fēng)廉政教育，避免出現(xiàn)與被審計單位等串通舞弊隱瞞審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題、利用受聘工作機(jī)會從被審計單位獲取不當(dāng)利益、違反保密紀(jì)律或回避規(guī)定等不當(dāng)行為的發(fā)生。通過“提要求，明紀(jì)律”合理下達(dá)審計任務(wù)，提高中介機(jī)構(gòu)審計人員的整體審計水平和責(zé)任風(fēng)險意識。

五是健全中介機(jī)構(gòu)審計質(zhì)量考評體系。中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項目審計的質(zhì)量，直接影響整個項目完成的質(zhì)量和效果，因此政府部門應(yīng)當(dāng)逐步健全中介機(jī)構(gòu)質(zhì)量考評體系，構(gòu)建誠信平臺，嚴(yán)懲審計過程中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。一般可以從中介機(jī)構(gòu)合同履行情況、審計工作效率、執(zhí)業(yè)素質(zhì)與職業(yè)道德、審計誤差或重大違紀(jì)違規(guī)問題應(yīng)披露而未披露等方面出發(fā)，設(shè)置具體的考評內(nèi)容、考評標(biāo)準(zhǔn)和考評方法?？荚u結(jié)果直接關(guān)系到中介機(jī)構(gòu)入選政府投資項目中介機(jī)構(gòu)庫的資格，作為今后選擇中介機(jī)構(gòu)的重要參考，有利于保持中介機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量、高水平，更好發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在審計政府投資項目中的作用。對中介機(jī)構(gòu)在政府投資項目審計中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)遵循“誰審計，誰負(fù)責(zé)”的原則，通過委托審計合同明確界定、制定相應(yīng)的制度辦法等加以明確。另外，對于中介機(jī)構(gòu)未按合同履行義務(wù)、違反審計準(zhǔn)則和職業(yè)道德、出具虛假審計報告、違法收取其他費(fèi)用、故意隱瞞審計發(fā)現(xiàn)問題等情況，立即取消其參與政府投資項目審計的資格，強(qiáng)制移出中介機(jī)構(gòu)庫，并進(jìn)行必要的責(zé)任追究。