韓秋紅 楊道迎

自2017年起淄川區(qū)作為全國100 個試點縣(市、區(qū))之一，全面啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作。以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)為總體思路，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面做了大量的探索性的工作，取得了一定的成績，對一些矛盾問題也找到了對策，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了較好地范本。

一、試點工作情況

淄川區(qū)改革村居424 個，經(jīng)過近兩年時間，全面完成清產(chǎn)核資、成員身份認定、資產(chǎn)量化、合作社成立等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，共清查資產(chǎn)44.04 億元；核實資產(chǎn)43.68 億元；認定成員475905 人；量化資產(chǎn)13.03 億元；確認股權(quán)總數(shù)488186 股，其中，61 個村居留有集體股21939 股。共印制股權(quán)證22.45 萬份，目前，改革工作已轉(zhuǎn)入股份經(jīng)濟合作社注冊登記、規(guī)范運營階段。

二、推進試點的主要做法及成效

（一）分類施策，推動改革有序開展

按照全區(qū)各村居的不同情況劃分為三類，一是城區(qū)村，重點是明確原集體經(jīng)濟組織成員權(quán)和收益分配權(quán)，適當兼顧不同時期遷入人群利益，強化社區(qū)管理服務(wù)職能。二是園區(qū)村，圍繞全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等發(fā)展平臺打造，逐步破除原行政區(qū)劃，推動合村并居，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間和支持。三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，重點是明晰產(chǎn)權(quán)，界定成員資格，落實集體經(jīng)濟組織成員權(quán)和收益分配權(quán)，打破農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)之間自由流動的瓶頸制約，為加快“人的城鎮(zhèn)化”奠定基礎(chǔ)。共確定城區(qū)類型村116 個，園區(qū)類型村30 個，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村287 個。

（二）規(guī)范設(shè)計，為改革提供制度保障

自2017年制定了試點工作方案，在此基礎(chǔ)上，隨著工作推進，及時研究出臺了工作流程及相關(guān)的各類指導(dǎo)意見等一系列規(guī)范性文件并匯編成冊，從清產(chǎn)核資、成員身份確認、股權(quán)量化及管理、合作社章程、合作社登記及后續(xù)運營、收益分配等各個環(huán)節(jié)予以明確，保證了改革依法依規(guī)有序推進。

（三）把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保改革落地見效

1.堅持全面清產(chǎn)核資，一是堅持全面清查。對村居集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，進行徹底清查核實，全面掌握集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運營效益情況。二是堅持專業(yè)清查。對資產(chǎn)多或構(gòu)成復(fù)雜的村居，由會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、測繪公司等專業(yè)機構(gòu)參與，并與國土、林業(yè)等部門進行數(shù)據(jù)比對，確保數(shù)據(jù)真實。三是清理規(guī)范合同。結(jié)合清產(chǎn)核資，聘請專業(yè)律師，對村集體經(jīng)濟合同不規(guī)范問題進行清理規(guī)范，重點對顯失公平、超出法定期限、程序不規(guī)范等7 類合同依法依規(guī)進行了清理和規(guī)范?，F(xiàn)已清查合同6798 份，涉及金額3.49 億元，一次性清欠1296 萬元，其中規(guī)范合同1331份，可為村集體每年增收1140 萬元，確保集體資產(chǎn)保值增值不流失。

2.嚴格成員身份確認，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。成員身份確認，是改革的重點和難點，特別是淄川作為一個老工礦區(qū)、山區(qū)庫區(qū)，城鄉(xiāng)人口流動比較活躍，集體成員身份的確認更為復(fù)雜。為此，在成員身份確認上，我們堅持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，堅持“情理法”相結(jié)合，有效防止“多數(shù)人決定少數(shù)人權(quán)益”的傾向，切實維護好農(nóng)民的合法權(quán)益。在整個改革過程中，首先做好政策指導(dǎo)，其次律師全程介入，對改革中有悖法律政策的做法，先后出具51 份《律師提示函》和法律建議書，告知違法事實和法律法規(guī)，提示法律風險，全區(qū)沒有因成員身份確認而引發(fā)群體性信訪問題。實現(xiàn)了民主決策與法律法規(guī)的有機統(tǒng)一。

3.合理設(shè)置股權(quán)，探索權(quán)能拓展。股權(quán)以成員股為主，一人一股。提倡實行“生不增、死不減，入不增、出不減”的股權(quán)靜態(tài)管理模式，通過折股量化把原本依附在戶籍上的權(quán)益剝離出來。積極探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)能。集體股不參與分紅，非集體經(jīng)濟組織成員繼承股份后，僅享受收益分紅，但不享受成員其他權(quán)利，不能取得成員身份。如公孫股份經(jīng)濟合作社通過改革有效破解“拆遷難”問題，改制后的股份合作社累計分紅2600 萬元。與農(nóng)村商業(yè)銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，獲得3900 萬元的融資授信，合作社內(nèi)流轉(zhuǎn)股權(quán)，開始讓“不動產(chǎn)”活了起來。

4.始終強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新加強村居基層治理。明確規(guī)定，基層黨組織書記必須擔任集體經(jīng)濟組織理事長，股份經(jīng)濟合作社理事會、監(jiān)事會等由現(xiàn)在的村兩委、村務(wù)監(jiān)督委員會直接過渡，不另行選舉，村居黨組織必須掌握村級集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。在推進改革中，我們借勢借機對村居的組織架構(gòu)、治理體系、制度規(guī)范、監(jiān)管機制及時進行了修訂完善，把強化黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入合作社章程，明確黨組織的作用是政治引領(lǐng)、統(tǒng)攬全局、把握方向；集體經(jīng)濟組織主要職責是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，村居委會主要職責是加強社會事務(wù)管理、服務(wù)村居群眾，村居黨員和村民代表等積極發(fā)揮模范帶頭作用，構(gòu)建了黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系。為保障基層組織運轉(zhuǎn)，提高村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，區(qū)財政每年投入近6000 萬元，用于村居干部報酬和村居運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障，明確各級的涉農(nóng)資金項目要從集體經(jīng)濟組織的渠道撥付和落實，有效打通了社區(qū)服務(wù)、基層管理、政策落實、服務(wù)群眾的“最后一公里”，農(nóng)村基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力、廣大群眾的獲得感滿意度得到同步提升。

5.積極盤活要素資源，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力。改革完成之后，我們把集體資產(chǎn)的盤活整合、高效利用作為重點，依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)信息化平臺，積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款試點，努力使更多的資源要素向農(nóng)村集中。目前，全國已流轉(zhuǎn)土地10 萬畝，農(nóng)民每年獲得收益上億元，在推動鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧、舊村改造、園區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。比如，淄川經(jīng)濟開發(fā)區(qū)把推進改革與合村并居同步進行，騰出1.7 萬畝的發(fā)展空間，實現(xiàn)多方“共贏”；西河鎮(zhèn)南坪村合作社將200 畝土地集中流轉(zhuǎn)用于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，每年村集體增收4 萬元，帶動8 名貧困群眾實現(xiàn)徹底脫貧。

三、存在的主要問題及原因

1.成員身份確認有遺漏。淄川區(qū)出臺的集體經(jīng)濟組織成員資格認定指導(dǎo)意見主要參照《農(nóng)村土地承包法》及《山東省實施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法> 辦法》，但因法律法規(guī)不夠具體明確，與實際情況差異較大。部分“空掛戶”等人群難以被確認為集體經(jīng)濟組織成員，特別是上世紀九十年代左右，我區(qū)實施山區(qū)人口搬遷工程，原為農(nóng)村戶口的群眾戶籍遷入或掛到城中村或所在街道，很多轉(zhuǎn)為地方城鎮(zhèn)戶口，當時對遷出的人口在原集體經(jīng)濟組織所有的土地等資源性資產(chǎn)未明確權(quán)屬歸遷入的集體經(jīng)濟組織所有，導(dǎo)致遷入地原始村民不接受其集體經(jīng)濟組織成員，同時因其戶口早在20 多年前遷出原籍，原集體經(jīng)濟組織也不認定其成員資格，這部分群體在此次改革中很多人成了“兩頭空”。

2.股權(quán)擔保抵押貸款難以推向深入。盡管我們做了嘗試，但因缺乏法律法規(guī)支撐，股份經(jīng)濟合作社、專業(yè)銀行、政府等各方短期內(nèi)難以將股權(quán)擔保抵押貸款試點全面推開。銀行更多是認可股份經(jīng)濟合作社依其全部資產(chǎn)抵押，不認可成員以個人股權(quán)抵押擔保，而合作社更多是考慮集體利益，也不愿意以合作社整體資產(chǎn)為成員擔保，區(qū)縣級政府難以提供較大的擔保基金承接風險。

四、問題對策及完善法律法規(guī)政策的建議

（一）問題對策

1.成員身份確認遺漏問題。我們讓部分股份經(jīng)濟合作社預(yù)留了10%左右的集體股，將來重新被確認的成員股份由集體股拿出，解決股權(quán)靜態(tài)管理下，無股份可調(diào)劑分配的矛盾。

2.探索推行政經(jīng)分離。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社登記注冊完成后，重點從“機構(gòu)職能、財務(wù)核算、議事決策、資產(chǎn)管理”四個方面推行政經(jīng)分開，以財務(wù)核算為突破口，完善股份經(jīng)濟合作社運作機制、內(nèi)部管理、投資決策、經(jīng)營管理與考核激勵和股東（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等制度，盡快走上規(guī)范化、制度化運作管理和發(fā)展軌道。

（二）法律法規(guī)政策建議

1.出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法或管理辦法、條例。應(yīng)明確農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的法律地位、注冊登記、組織機構(gòu)產(chǎn)生等具體內(nèi)容。

2.修訂完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理和財務(wù)會計制度。新的財務(wù)會計制度要適應(yīng)新的集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和管理方式的基本要求，涉及稅收政策的應(yīng)予以明確。

3.出臺加大對農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的扶持政策。圍繞發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，引領(lǐng)和支撐農(nóng)民增收致富，振興鄉(xiāng)村來謀劃，鼓勵鎮(zhèn)村充分利用和整合各類集體資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源、集體積累和政府幫扶資金等，發(fā)展符合規(guī)劃、符合群眾需求的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的有效途徑。尤其是加大政策突破，進一步盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地等土地資源要素，讓土地給農(nóng)村集體和農(nóng)民帶來更多的紅利。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間通過抱團發(fā)展、與各類經(jīng)濟實體聯(lián)合合作等方式，創(chuàng)新集體資產(chǎn)運營機制，有效提升集體經(jīng)濟市場化運營水平。