武士杰，李紹榮

(北京大學 經(jīng)濟學院，北京 100871)

一、前言

自2014年國家從政府層面推動政府與社會資本合作(以下簡稱“PPP”)以來，PPP模式作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要調(diào)控工具獲得了社會的高度認可。為了更好的促進PPP市場科學、規(guī)范發(fā)展，財政部PPP中心于2017年10月將全部入庫項目劃分為管理庫和儲備清單。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)所示，截止到2018年9月末，PPP入庫總項目數(shù)累計12470個，其中管理庫項目累計8289個，投資額12.3萬億元，儲備清單4181個，投資額5萬億元，覆蓋了31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域，PPP在廣度和深度方面都得到了巨大的發(fā)展。

十三屆全國人大一次會議的政府工作報告明確指出要防范和化解地方政府債務風險。《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)第二十五條明確規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。PPP模式是否會加重地方政府債務，是否會促進項目創(chuàng)新，政府該如何有效設(shè)計PPP合約，這些問題一直是學術(shù)界和實業(yè)界關(guān)注的熱點。

PPP的回報機制是PPP合約設(shè)計的中心內(nèi)容，不同的回報機制對政府財政預算會造成截然不同的影響。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)回報機制主要是三種：使用者付費、政府付費(政府補貼)和可行性缺口補助(即政府市場混合付費)。據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2018年9月末，管理庫中使用者付費項目623個，政府付費項目3259個，可行性缺口補助項目4407個，分別占管理庫的7.5%，39.3%和53.2%。從趨勢上看，使用者付費類項目的比重呈逐季度小幅下降趨勢，可行性缺口補助類和政府付費類項目的比重變化趨勢則相反。其中，使用者付費項目可以完全采用市場化方式，政府僅承擔監(jiān)管責任，而政府付費項目或可行性缺口補貼項目，政府需要將此債務納入到自身的財政預算中。

合理的回報機制對于PPP項目各階段的實施，風險的把控和創(chuàng)新的激勵均具有積極的影響，國內(nèi)外研究較多的將重點放在了PPP回報機制該如何制定上，忽略了該機制會如何影響企業(yè)創(chuàng)新。

從國內(nèi)來看，關(guān)于PPP項目回報機制的研究集中在何種因素會影響項目的收益分配，主要從三個方面入手分析。第一個方面是研究何種因素影響收益分配方式，孫桂祥和杜靜(2009)[1]的研究認為資金流、基準收益率和特許經(jīng)營權(quán)這三個因素是決定收益分配和影響項目成敗的關(guān)鍵。張涵等(2015)[2]研究了PPP公路項目的收益分配機制，認為應該以觀測的交通量和私營房效用損失為基礎(chǔ)來確定收益分配比例。蔡曉琰和周國光(2016)[3]通過建立社會資本服務偏好的投資回報分配模型，指出PPP回報機制要有懲罰措施，從而減少道德風險。第二個方面是構(gòu)建定量分析模型，運用Shapley值對PPP項目收益分配進行研究。胡麗等(2011)[4]建立Shapely修正的利益分配模型，將投資比重、合同執(zhí)行度和風險分攤系數(shù)等因素納入分配計劃，協(xié)調(diào)PPP參與方的利益。馬小鋒(2013)[5]基于對交通基礎(chǔ)PPP項目的分析，將風險因子納入Shapley值模型從而得出收益分配標準，通過比較認為其比僅考慮投資因素更有激勵作用。第三個方面是通過激勵機制研究收益分配，賴丹馨與費方域(2009)[6]通過構(gòu)建不完全合約模型，認為建設(shè)階段的創(chuàng)新外部性、社會收益與經(jīng)濟價值的關(guān)系決定了最優(yōu)合約的特征，決定了收益與風險的分配。徐飛和宋波(2010)[7]認為企業(yè)最優(yōu)努力程度、政府監(jiān)督和預期收益是構(gòu)建有效PPP回報制度的關(guān)鍵要素。

國外對于PPP項目回報機制的研究主要是從收益分配和風險分擔的角度出發(fā)，且很早就做了大量的理論性研究。Grout和Stevens(2003)[8]通過對公務服務資金提供和服務提供兩方面的分析，賦予私人部門直接獲得使用者付費的方式，分析了公共部門和私人部門在激勵上和角色上的異同，進而得出了最優(yōu)的合約形式。Bentz，Grout和Halonen(2005)[9]將道德風險和逆向選擇納入模型，從激勵成本的角度闡述了最優(yōu)合約，即最優(yōu)合約應該以最小的激勵成本導致建設(shè)者合適投資和運營者揭示自己的服務成本。Bennett和Iossa(2006)[10]通過賦予SPV剩余索取權(quán)，從風險分擔的角度分析了SPV會如何最優(yōu)化自己的創(chuàng)新和服務行為。Irwin(2007)[11]認為在考慮道德風險、逆向選擇和風險偏好的情況下，合理的風險分擔會使得項目社會收益最大化，且風險必須由其相應的受益者來承擔。Martimort和Pouyet(2007)[12]通過賦予建造階段的創(chuàng)新會影響工程質(zhì)量和運營成本，從道德風險的視角分析了最優(yōu)的風險分擔。Iossa和Martimort(2015)[13]擴展了上述研究，通過構(gòu)建不同的回報機制，從成本補貼、收入補貼和利潤補貼三個視角來分析了PPP各方參與人的最優(yōu)經(jīng)濟行為。Engel，F(xiàn)ischer和Galetovic(2013)[14]認為使用者付費比政府付費方式資金成本更低，在市場需求不確定性的背景下求解分析了政府與私人部門在PPP項目中的經(jīng)濟行為和最優(yōu)合約的特征。

本文的創(chuàng)新之處在于：構(gòu)建了一個更完善的框架，除了考察Engel，F(xiàn)ischer和Galetovic(2013)[14]提到的政府付費方式具有更高的資金成本外，擴充了私人部門的經(jīng)濟行為，允許私人部門在PPP項目建設(shè)階段進行創(chuàng)新來降低建設(shè)成本。

二、基本模型

在公共服務項目中，PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)政府購買模式的一個關(guān)鍵特征是：在PPP模式下，項目的設(shè)計、建造與運營都是由同一家私人部門負責的。因此，本文假定存在一個風險中性的政府，與由私人部門組建的SPV(Special-Purpose-Vehicle，即特殊目的企業(yè)，以下均簡寫為企業(yè))簽訂長期特許合約，由這家企業(yè)提供對公共服務項目的資金、設(shè)計、建造和運行。

假定項目建造初始成本為I>0，在建設(shè)的過程中，企業(yè)可以進行可觀測的創(chuàng)新活動a[注]本文假定企業(yè)進行的創(chuàng)新活動a可以被政府觀測到，在現(xiàn)實經(jīng)濟中，企業(yè)可以創(chuàng)新建造工藝來縮短工期，企業(yè)可以請更優(yōu)秀的設(shè)計師來設(shè)計圖紙，企業(yè)可以請更有經(jīng)驗的團隊來建造工程，這些活動都是可以被政府和企業(yè)同時觀測到的。來降低建造成本，使得建造成本變?yōu)镮-a，但進行a單位的創(chuàng)新活動企業(yè)需要付出φ(a)單位的成本。企業(yè)是風險厭惡和效用最大化者，且其效用函數(shù)u(·)嚴格凹。為了集中討論市場需求不確定下最優(yōu)合約對創(chuàng)新的影響，我們進一步假定項目不存在運營和維修成本。

現(xiàn)實PPP運營中的企業(yè)收入大多數(shù)來自于使用者付費或者政府付費或者兩者的結(jié)合，其中使用者付費面臨著很大不確定性，造成此不確定因素的來源有如下幾個方面：一是存在替代性服務的競爭，比如人們從一個地方到另一地方會有幾種不同的方式，比如乘坐公共汽車，乘坐火車，乘坐飛機或者乘坐輪船，即使在同一種交通運輸方式中，也會存在競爭，比如自己開車走國道還是走收費的高速公路；二是使用者偏好的改變，工程提供的服務給使用者帶來的價值當然會依據(jù)使用者偏好的變化而變化；三是宏觀條件上的變化，經(jīng)濟環(huán)境好時人們可能更希望政府建造更多的公園和景點來滿足更高的精神需求。因此，本文選擇企業(yè)使用者付費收入來刻畫市場需求的不確定性，假定使用者付費收入的最小值為vmin，最大值為vmax，且服從密度函數(shù)為f(v)，分布函數(shù)為F(v)的分布。政府和企業(yè)均知道此分布，為共同知識，且市場需求在事后實現(xiàn)時均可以被政府和企業(yè)所觀測。

為了刻畫政府的行為，我們首先定義PS(v)是在市場需求為v時的生產(chǎn)者(企業(yè))剩余，CS(v)市場需求為v時的使用者剩余，政府的目標是最大化社會總剩余：

(1)

同時要滿足企業(yè)的參與約束：

(2)

其中u(0)是企業(yè)不參與此項目的機會效用，進一步，我們假定u(0)=0。

為了最大化(1)式，政府需要決定在每種需求狀態(tài)v下，企業(yè)可以得到多少的使用者付費和政府付費，分別用R(v)和S(v)表示。因此我們有：

PS(v)=R(v)+S(v)-(I-a)-φ(a)

(3)

任何政府給與企業(yè)的貨幣轉(zhuǎn)移都可以認為是政府給企業(yè)的付費S(v)，在傳統(tǒng)的購買中，政府會預先支付一筆建造費用，這里我們可以理解為S(v)在任何狀態(tài)v下都一樣；在BOT(Build-Operate-and-Transfer)項目中，政府付費是在運營階段支付的，根據(jù)不同的v付費不同的S(v)，進而保證企業(yè)能夠得到規(guī)定的“最低收入保障”。

在需求為v狀態(tài)時，企業(yè)獲得了R(v)而政府獲得了v-R(v)，使用者不可能支付超過自己保留效用v的價格，因此0≤R(v)≤v。除非PPP項目的期限是無限期的，那么便有v-R(v)>0，政府獲得的這些資金可以減少在其他地區(qū)或者其他PPP項目中的稅收扭曲，令λ>0表示稅收扭曲，即征收1單位稅收的實際成本為1+λ，因此我們有：

CS(v)=[v-R(v)-(1+λ)S(v)]+λ[v-R(v)]

(4)

(4)式中考慮了政府稅收帶來的扭曲，但是它忽略了政府在給與企業(yè)付費時的無效率。在現(xiàn)實經(jīng)濟中，相較于使用者付費會直接進入企業(yè)財務賬戶而言，政府付費并不是一直是有效率的。政府人員的冗雜，行政審批程序的繁雜，缺乏對過度花費的監(jiān)管以及一些隱形的腐敗活動等等均會增加政府支付企業(yè)付費時的邊際成本，因此本文認為如果企業(yè)得到1單位的付費，那么政府的實際支付是大于1單位的。令η來表示政府資金運用的效率損失，那么當企業(yè)得到S(v)單位的政府付費時，實際的社會成本為(1+λ)(1+η)S(v)，因此使用者剩余變?yōu)椋?/p>

CS(v)=[v-R(v)-(1+λ)(1+η)S(v)]+λ[v-R(v)]

(5)

上式右邊第一項v-R(v)-(1+λ)(1+η)S(v)表示使用者在需求為v狀態(tài)下的意愿支付和實際轉(zhuǎn)移給企業(yè)的金額之差，其中政府付費成本由于稅收扭曲和政府資金運用的無效率被以(1+λ)(1+η)的倍率增加；第二項λ[v-R(v)]表示政府在此PPP項目中收入可以用來減少其他項目的稅收扭曲的值。

將(3)和(5)代入到(1)，政府的目標是最大化：

經(jīng)過化簡，在觀測到企業(yè)的創(chuàng)新活動a之后，政府的目標可以表示為下述最小化問題：

(6)

0≤R(v)≤v

S(v)≥0

當需求高的時候，政府付費為0，此時R(v)0；當需求處于中間狀態(tài)時，政府會盡可能的減少S(v)，如表1所示。

表1三種需求情況下政府的最優(yōu)選擇標準

(一)市場需求為高或低狀態(tài)下的最優(yōu)合約

政府在設(shè)計合約的時候會盡量降低S(v)同時增加R(v)來補償企業(yè)，但是如果僅僅依靠R(v)會增加企業(yè)面臨的風險。當使用者付費收入足以彌補企業(yè)建造成本和創(chuàng)新成本，即vmin>I+u-1(φ(a))-a成立時，這時候無論需求狀態(tài)v是多少，政府可以僅僅用使用者付費來彌補企業(yè)成本，降低企業(yè)風險，此時政府的最優(yōu)選擇為：

R(v)=I+u-1(φ(a))-a

當使用者付費收入無論在任何狀態(tài)需求下都不能彌補企業(yè)的建造和創(chuàng)新成本，即vmax0。這種情況下，政府在任何需求狀態(tài)時都不可能繼續(xù)增加使用者付費收入降低付費來補償企業(yè)的成本。

因此，當市場需求是高需求或者低需求時，最優(yōu)合約是完全保險合約，即R(v)+S(v)=I+u-1(φ(a))-a。給定市場需求的實現(xiàn)值v，那么政府在工程是高需求時獲得收入v-[I+u-1(φ(a))-a]，在工程是低需求時給與企業(yè)的付費為[I+u-1(φ(a))-a]-v。當市場具有高需求時，無論市場需求狀態(tài)如何，僅僅依靠使用者付費就可以支付企業(yè)的成本，相較于傳統(tǒng)政府購買而言，使用者付費方式降低了社會的總成本，提升了社會福利；當市場具有低需求時，政府必須提供付費來彌補需求的不足，假如存在極端情況如v=0，此時政府必須全部以付費的方式支付企業(yè)的成本，與傳統(tǒng)政府購買模式?jīng)]有任何差異，但是只要v>0，那么PPP模式比傳統(tǒng)政府購買模式更能帶來更低的社會成本和更高的社會福利。

(二)市場需求為中間狀態(tài)下的最優(yōu)合約

當市場需求處于中間的狀態(tài)時，即vmin

可知：(I′-ΔI′)F(I′)+(I′+bΔI′)(1-F(I′))=I′，企業(yè)的期望收入也能彌補其建造和創(chuàng)新成本。但是這種修訂提升了社會福利：在需求低的時候，減少的政府付費的社會邊際收益為κ>1，而在需求高的時候，增加的使用者付費的邊際成本僅為1，因此較小ΔI′的變動會提升相應比例的社會福利增加。根據(jù)上述分析，一個具有“最低收入保障”為I′-ΔI′和“最高收入限制”為I′+bΔI′的合約是可行的且相較于完全保險合約而言提升了社會福利。

對于市場處于中間需求狀態(tài)而言，最優(yōu)的合約由兩個變量來描述：“最低收入保障”e和“最高收入限制”E。當市場需求處于較低狀態(tài)時，即vE，此時企業(yè)受到了最高收入限制的約束，其收入全部來自于使用者付費，此時R(v)=E,S(v)=0，政府可以獲得v-E的剩余收入；當市場需求處于中間狀態(tài)時，即e

政府的目標可以表述為下述最小化方程：

(7)

同時要滿足企業(yè)的參與約束：

(8)

令μ來表示企業(yè)參與約束的拉格朗日乘子，構(gòu)造拉格朗日方程，分別對e和E求解一階導數(shù)，我們可得：

(9)

(10)

聯(lián)立(9)與(10)可知：u′(e-I+a)=κu′(E-I+a)

(11)

三、不同需求狀態(tài)下企業(yè)的創(chuàng)新行為

由前面的均衡結(jié)果可知，當市場需求處于高或者低狀態(tài)的時候，政府需要提供完全保險合約，此時資金運用的效率損失η和企業(yè)建造階段的創(chuàng)新水平a均不會影響企業(yè)面臨的風險水平。

而當市場需求處于中間狀態(tài)時，企業(yè)面臨的風險程度是受到參數(shù)η和企業(yè)的決策a影響的，相較于完全合約而言，最低收入保障e和最高收入限制E之間的差值E-e(以下稱為固定回報差)在一定程度上很好的刻畫了企業(yè)面臨的風險，差值越大意味著企業(yè)受到市場需求影響的作用也越大，面臨的風險程度也就越高，反之則變低。

命題：當市場需求處于中間狀態(tài)的時，政府可以通過固定回報差“E(η,a)-e(η,a)”來影響企業(yè)的創(chuàng)新水平。特別的，當企業(yè)具有絕對風險厭惡系數(shù)遞減時，固定回報差越大，企業(yè)的創(chuàng)新水平越高；當企業(yè)具有絕對風險厭惡系數(shù)遞增時，固定回報差越大，企業(yè)的創(chuàng)新水平越低；當企業(yè)具有常數(shù)絕對風險厭惡系數(shù)時，固定回報差不會影響企業(yè)的創(chuàng)新。

當市場需求處于中間狀態(tài)時最優(yōu)合約的特征，對企業(yè)的參與約束(8)關(guān)于κ進行微分可得：

(12)

同時，我們對一階條件等式(11)關(guān)于κ進行微分可得：

(13)

聯(lián)立(12)、(13)可知：

(14)

由上式我們可以得知企業(yè)面臨的風險隨著資金運用無效程度的增加而增加，這源自于政府的最優(yōu)化行為，因為使用者付費相比政府付費而言會帶來更低的邊際社會成本，政府在制定合約時會盡可能利用使用者付費的方式，資金運用無效程度η越高，付費方式間的替代效應會越強，更多的使用者付費方式意味著企業(yè)會面臨更多市場需求不確定性帶來的風險，此時政府更愿意犧牲企業(yè)的風險來提升整個社會福利。進一步，如果我們假定企業(yè)具有遞減的絕對風險厭惡系數(shù)，那么有：

政府可以制定一系列的(a;e(η,a),E(η,a))的組合讓企業(yè)來選擇自己的創(chuàng)新水平，針對企業(yè)的風險厭惡偏好，政府可以預期到企業(yè)會選擇何種程度的創(chuàng)新，進一步獲得政府想要的創(chuàng)新水平，或者當企業(yè)選擇了一定的組合時，政府也可以推理出企業(yè)的風險偏好類型，進一步收集到關(guān)于企業(yè)更多的私人信息。同樣的，我們對一階條件等式(11)關(guān)于a求微分：

(15)

進一步，兩邊同除以u′(e-I+a)可得：

(16)

因此，當企業(yè)具有遞減的絕對風險厭惡系數(shù)時，即：

在現(xiàn)實經(jīng)濟中，市場需求多數(shù)會處于中間狀態(tài)，在PPP項目中，政府的行為會通過回報機制影響企業(yè)，對企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)生一定的影響。為了更好地設(shè)計合約，提升項目質(zhì)量和創(chuàng)新水平，政府需要對企業(yè)的風險類型做出一定的評估，

四、結(jié)論與政策建議

本文構(gòu)建了在市場需求不確定性下的PPP模型，通過賦予使用者付費相較于政府付費具有更低的邊際社會成本的前提下，討論了在不同的市場需求狀態(tài)下，最優(yōu)合約的特征以及企業(yè)的創(chuàng)新行為，得出了以下幾個基本結(jié)論：

(1)市場需求低或者高時，“完全保險合約”是政府的最優(yōu)選擇，但在此種狀態(tài)下，政府無法通過回報機制來影響企業(yè)的創(chuàng)新行為，政府可操作的空間不大。

(2)當市場需求處于中間狀態(tài)時，政府可以通過固定回報差“E(η,a)-e(η,a)”并根據(jù)企業(yè)的風險偏好相應的增加或者減小固定回報差來提升企業(yè)的創(chuàng)新水平。

根據(jù)以上結(jié)論，本文提出以下政策建議：

(1)通過模型我們可以得知，對市場需求的良好判斷是制定合理PPP合約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有具備堅實的人才保障，才能有效利用PPP模式提高公共服務的效率、效能，才能實現(xiàn)政府、社會資本、公眾等PPP利益相關(guān)者共贏。

(2)合理的收益分配和風險分擔是PPP能夠成功和發(fā)揮PPP制度優(yōu)越性的重要內(nèi)容。

(3)PPP模式相較于傳統(tǒng)政府購買模式而言，PPP模式激發(fā)了社會資本創(chuàng)造活力，如何更好地解放社會資本創(chuàng)新投入是PPP高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

(4)PPP的快速和規(guī)范發(fā)展離不開政府政策的支持和法規(guī)的引導。PPP項目投資金額規(guī)模大，周期長和結(jié)構(gòu)復雜，創(chuàng)新空間大，PPP的改革是一項系統(tǒng)性的工程。