昝軍　劉毅

摘? 要：近年來(lái)我國(guó)突發(fā)災(zāi)害事件頻發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)民生造成重大傷害。應(yīng)急管理正逐步受到政府部門和社會(huì)各界的高度重視，隨著應(yīng)急管理部的組建，對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和資源進(jìn)行了整合優(yōu)化，標(biāo)志著我國(guó)邁入現(xiàn)代應(yīng)急治理新的階段。在此背景下，該文對(duì)國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展背景、應(yīng)急體制和運(yùn)行情況等進(jìn)行了梳理和總結(jié)，并分析新形勢(shì)下我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。研究?jī)?nèi)容可為我國(guó)應(yīng)急研究人員和應(yīng)急機(jī)構(gòu)管理者提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理? 應(yīng)急機(jī)構(gòu)? 災(zāi)害

中圖分類號(hào)：F253 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2019）12（a）-0186-02

全球變暖、快速城市化等問(wèn)題日益凸顯，導(dǎo)致突發(fā)災(zāi)害事件頻發(fā)，各類災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p害了人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與機(jī)制的建設(shè)在歷經(jīng)多年探索后，在政府與社會(huì)各界的多方努力下，應(yīng)急體系日益完善，應(yīng)急管理工作成效顯著[1]。但在應(yīng)急處置方面，仍然存在應(yīng)急管理職能過(guò)于分散、法制機(jī)制不完善等問(wèn)題。隨著我國(guó)應(yīng)急管理部的組建，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和資源重新整合，標(biāo)志著我國(guó)邁入現(xiàn)代應(yīng)急治理新的階段[2]。在應(yīng)急管理新形勢(shì)下，更有必要對(duì)國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)進(jìn)行研究總結(jié)，從發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)、理念等方面的優(yōu)勢(shì)中得到啟示，分析新形勢(shì)下我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)，供我國(guó)應(yīng)急研究人員和應(yīng)急機(jī)構(gòu)管理者參考。

1? 國(guó)外應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 美國(guó)

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，美國(guó)的應(yīng)急體系由聯(lián)邦、州、縣、市和社區(qū)5個(gè)級(jí)別的機(jī)構(gòu)組成的一整套應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體系。聯(lián)邦政府中由總統(tǒng)作為總指揮負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，可通告全國(guó)宣布國(guó)家處于緊急狀態(tài)[3]。聯(lián)邦層面上，應(yīng)急管理事務(wù)由聯(lián)邦應(yīng)急管理局連同國(guó)土安全部負(fù)責(zé)。在地方上，各州、市、縣均有緊急響應(yīng)中心，承擔(dān)管理范圍內(nèi)突發(fā)安全事件的響應(yīng)和處置工作。社區(qū)層面上，應(yīng)急管理由志愿者為主的非盈利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。除此之外，美國(guó)大量的民間團(tuán)體也積極參與應(yīng)急響應(yīng)與救援，政府系統(tǒng)與民間機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)合作。由此看出，美國(guó)已逐漸形成完善、成熟的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制，應(yīng)急管理呈現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化的特點(diǎn)。

1.2 加拿大

在加拿大，應(yīng)急管理體系分自上而下有3個(gè)層次，包括聯(lián)邦、省和市郡[4]。在聯(lián)邦一級(jí)，專門設(shè)置了公共安全部負(fù)責(zé)聯(lián)邦應(yīng)急管理[5]。其下屬的政府應(yīng)對(duì)中心處于國(guó)家應(yīng)急管理體系的核心位置，負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理。各省區(qū)市均有相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)的安全事故應(yīng)和提供支持[6]。加拿大應(yīng)急管理的一個(gè)重要的特征是法制健全，各級(jí)政府都有詳細(xì)的應(yīng)急管理法律法規(guī)，在制定預(yù)案、建設(shè)應(yīng)急團(tuán)隊(duì)、籌備應(yīng)急資源等各個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定。在完整的標(biāo)準(zhǔn)下運(yùn)行，加拿大的應(yīng)急應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制有序、效率高。

1.3 日本

在日本，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在從中央到地方逐級(jí)設(shè)置、內(nèi)閣首相作為第一負(fù)責(zé)人，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，并通過(guò)內(nèi)閣會(huì)議等主要決策機(jī)構(gòu)研究并制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)規(guī)則，由警察廳、消防廳等各省廳各部門提供支持配合[7]。內(nèi)閣首相擁有處置安全突發(fā)事件的最高決定權(quán)，內(nèi)閣官房在重大安全事件相應(yīng)中承擔(dān)溝通協(xié)調(diào)的任務(wù)，負(fù)責(zé)了解準(zhǔn)確的受災(zāi)情況并將消息傳達(dá)到相應(yīng)的下級(jí)部門，帶領(lǐng)各地方政府制定相應(yīng)的救災(zāi)機(jī)制，再通過(guò)中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)確認(rèn)應(yīng)對(duì)對(duì)策，最終由各省廳、各部門來(lái)配合上級(jí)指揮部門進(jìn)行具體救援任務(wù)的實(shí)施和執(zhí)行[8]。一旦發(fā)生重點(diǎn)安全事故，根據(jù)事故規(guī)模大小，將由總理府、省級(jí)和地方機(jī)關(guān)協(xié)作，由相關(guān)領(lǐng)域和各界人士構(gòu)成融合了多個(gè)層次和多個(gè)領(lǐng)域的合作體系，形成一個(gè)全面、立體、綜合的突發(fā)性事件響應(yīng)的機(jī)構(gòu)體系和管理架構(gòu)。

2? 我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)一直以來(lái)施行“專事專辦”的應(yīng)急管理機(jī)制，即針對(duì)不同類型的突發(fā)事件由相對(duì)應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，火災(zāi)事故由消防部門負(fù)責(zé)救援、自然突發(fā)災(zāi)害如洪水、泥石流等由民政部門負(fù)責(zé)施救、公共衛(wèi)生事如突發(fā)疫情和傳染病等由衛(wèi)生部門采取措施救援。雖然我國(guó)通過(guò)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議、政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)等各種方式，努力解決跨部門協(xié)調(diào)障礙，但是，應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)分散在數(shù)十個(gè)不同的政府職能部門，相互之間的溝通協(xié)調(diào)成本非常高，“碎片化”問(wèn)題非常突出。

根據(jù)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》、中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，不再保留國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，改為組建應(yīng)急管理部，承擔(dān)原國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理、公安部的消防管理、民政部的救災(zāi)、國(guó)土資源的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火、中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的相應(yīng)職責(zé)，公安消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后也由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)主管[9]。應(yīng)急管理部的成立將對(duì)應(yīng)急管理宏觀決策方面的工作全面統(tǒng)籌，對(duì)推動(dòng)形成統(tǒng)籌指揮、上下協(xié)作、專常兼用、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理機(jī)制體制有重要意義。

3? 對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)的思考

美國(guó)、日本、加拿大的應(yīng)急機(jī)制為我國(guó)建設(shè)先進(jìn)的安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)提供了有益的啟發(fā)，從系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)體系架構(gòu)的角度出發(fā)，進(jìn)行具有前瞻性的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前安全應(yīng)急實(shí)際情況，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案之間的銜接。雖然我國(guó)與西方國(guó)家在應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及資源、人員管理配置等多方面情況不盡相同，但仍然可以參考其應(yīng)急指揮體系框架、資源和人員管理配置機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)的信息化管理，合理分析在組建了新的應(yīng)急管理部的形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)急關(guān)鍵機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)[10]。

（1）統(tǒng)籌應(yīng)急管理機(jī)制體制改革和創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。

應(yīng)急管理部的職責(zé)不僅局限在本部門，而且需要承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃和推動(dòng)應(yīng)急管理體制改革和創(chuàng)新的全面工作。應(yīng)急管理部需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急管理體制改革和創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)工作，從應(yīng)急管理的基本理念到制度工具，從總體目標(biāo)、規(guī)劃組織到實(shí)施、響應(yīng)、處置上，從中央政府層面體制機(jī)制設(shè)計(jì)到指導(dǎo)地方進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，從各級(jí)政府到各類社會(huì)組織之間的聯(lián)動(dòng)，從國(guó)內(nèi)應(yīng)急事務(wù)到國(guó)際交流合作，都要納入工作體系，都需要積極發(fā)揮作用，推動(dòng)形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效、綜合的應(yīng)急管理體制。

（2）建立應(yīng)急管理部與其他相關(guān)職能部門的新型關(guān)系。

按照扁平化、信息化的原則，設(shè)計(jì)新型部際關(guān)系，明確政府部門間應(yīng)急管理事權(quán)劃分的規(guī)則，加強(qiáng)所有涉及應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)職能、資源與力量的優(yōu)化配置。應(yīng)急管理部的核心職能不會(huì)與政府其他部門交叉，但是在一般職能上難免會(huì)重復(fù)。應(yīng)急管理部承擔(dān)著防范與應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的任務(wù)，這需要科學(xué)地劃分各個(gè)職能部門的管理邊界。應(yīng)急管理體制改革創(chuàng)新的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性上。

（3）建立跨界跨區(qū)域的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，打破行政區(qū)劃管轄邊界，實(shí)施跨部門、跨地區(qū)、跨專業(yè)的應(yīng)急管理體系。探索建立應(yīng)急管理資源補(bǔ)償機(jī)制，提升應(yīng)急管理區(qū)域合作的內(nèi)在激勵(lì)制度化水平。在災(zāi)害屬地管理的準(zhǔn)則上，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)不同地方政府共同協(xié)作，構(gòu)建區(qū)域?yàn)?zāi)害統(tǒng)籌管理機(jī)制。加強(qiáng)各級(jí)政府、各個(gè)地區(qū)、和各相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，做好分工，形成以應(yīng)急管理部為主導(dǎo)、各機(jī)構(gòu)配合、軍地結(jié)合的應(yīng)急管理工作格局。

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