摘 要:地方環(huán)境立法能針對地方特有的環(huán)境問題,確立適合區(qū)域特點的環(huán)境保護措施,因此,對地方環(huán)境立法進行實證研究具有現(xiàn)實意義。通過對湖北省地方性環(huán)境法規(guī)分析可知,目前湖北省地方環(huán)境立法體現(xiàn)地方特色但也存在諸多問題。
關(guān)鍵詞:湖北省 地方環(huán)境立法 實證分析
地方環(huán)境立法,是指依據(jù)《立法法》享有立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定、修改和廢止地方性環(huán)境法規(guī)的活動。地方環(huán)境立法的表現(xiàn)形式一般分為省級地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)兩種,本文的研究分析的對象是湖北省內(nèi)享有地方立法權(quán)的人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的地方性環(huán)境法規(guī),時間跨度是從1987至2018年[1]制定的現(xiàn)行有效的環(huán)境法規(guī)。
一、湖北省地方環(huán)境立法的現(xiàn)狀
2015年,以新頒布的《立法法》為起點,被賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市都逐步開始展開以環(huán)境保護為重點的地方立法實踐。以湖北省為例,就有12個設(shè)區(qū)的市、自治州被賦予地方立法權(quán)。為加強生態(tài)文明法制建設(shè),湖北省新被賦予地方立法權(quán)的12個設(shè)區(qū)市已正式頒布17部環(huán)境保護方面的地方法規(guī),這些正式頒布的地方環(huán)境法規(guī),積極響應(yīng)國家政策,緊跟國家立法、主題相連,同時也能根據(jù)本地的需要和實際情況選擇不同的重點,形成了一批具有一定地方特色的環(huán)境法規(guī)。例如,咸寧市2017年頒布的《咸寧市地?zé)豳Y源保護條例》,2017年襄陽市頒布的《漢江流域水環(huán)境保護條例》,2017年十堰市頒布的《十堰市武當山古建筑群保護條例》等。
(一)湖北省地方立法權(quán)授予的概況
在地方環(huán)境立法方面,湖北省及其人大常委會制定的地方環(huán)境法規(guī)從數(shù)量上講是最多的,其立法權(quán)的授予時間也是最早的,是在1979年在《地方組織法》第六條中做出的規(guī)定。隨后在1986年修正的《地方組織法》中新增省人民政府所在地的市擁有地方立法權(quán),自此,武漢市人大及其常委會也擁有立法權(quán),在幾個設(shè)區(qū)的市中,武漢市地方性法規(guī)數(shù)量占絕對優(yōu)勢,數(shù)量為24部,和省級人大及其常委會頒布的法規(guī)數(shù)量相當,立法活動較為突出,數(shù)量較多。與之相比,黃石市、十堰市等12個設(shè)區(qū)市取得立法權(quán)時間較短,均為2015年《立法法》修改之后,在2016年湖北省人大常委《關(guān)于確定設(shè)區(qū)的市和自治州人大及常委開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》實施之后才被賦予的立法權(quán),立法技術(shù)上不完善,因而立法活動較少,尚不突出,數(shù)量較少,有些設(shè)區(qū)市環(huán)境立法數(shù)量甚至還是零部,如鄂州市、隨州市。恩施土家族苗族自治州擁有民族自治法規(guī)立法權(quán)和地方性法規(guī)立法權(quán)兩項立法權(quán),擁有制定自治州自治條例和單行條例的時間是1991年,依據(jù)是湖北省人大常委會出臺的《恩施土家族苗族自治州自治條例》,其立法活動也較為突出,地方環(huán)境立法數(shù)量僅次于武漢市,立法數(shù)量為8部;2015年《立法法》的修訂也賦予自治州人大常委會制定地方環(huán)境法規(guī)的權(quán)利,進一步擴大了恩施自治州的立法權(quán)范圍。
(二)湖北省地方環(huán)境立法的特點
1、立法數(shù)量較為龐大
湖北省地方環(huán)境立法數(shù)量較為龐大,筆者統(tǒng)計湖北省從1984年起頒布的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī),其中省級地方性法規(guī)32部,占立法總數(shù)量的39.5%;武漢市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)24部,占湖北省地方環(huán)境立法總數(shù)量的29.62%;2015年《立法法》修訂以后的設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)17部,占總數(shù)量的20.98%,自治條例和單行條例8部,占9.9%;地方環(huán)境立法的數(shù)量共計81部,立法數(shù)量可觀,形式多樣。
2、立法領(lǐng)域全面,體系已基本完備
將國家有關(guān)環(huán)境保護的法律分為綜合類、污染防治類、自然資源利用與保護類、能源利用與保護類、災(zāi)害防治類、歷史文物保護類等六大分類標準,湖北省和武漢市的地方環(huán)境立法已基本覆蓋這六類,立法領(lǐng)域涉及較為全面,地方環(huán)境立法涉及環(huán)境保護、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源能源、文物保護、氣象災(zāi)害、農(nóng)牧業(yè)等幾大基本領(lǐng)域,基本上涵蓋了需要保護的環(huán)境要素和亟待解決的環(huán)境問題。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析可知,在湖北省人大及其常委會的32件環(huán)境立法中,涉及自然資源利用與保護的較多,共計12件,占湖北省人大及其常委環(huán)境立法總數(shù)的37.5%;其次是能源來發(fā)利用與綜合保護類的立法,占地方環(huán)境立法總數(shù)的18.75%%;占地方環(huán)境立法總數(shù)最少的是歷史文化保護類,只有1件,約占總數(shù)的3.1%,亟需進一步加強和完善。在武漢市人大及其常委會的地方環(huán)境立法中,也是資源利用與保護類占比最大,約占地方環(huán)境立法的33%;綜合保護類的環(huán)境立法緊隨其后共7件,占比29%。
3、立法部分體現(xiàn)地方特色,具有創(chuàng)新性
湖北省地方環(huán)境立法上不乏一些創(chuàng)新性、引領(lǐng)性的創(chuàng)制。于2016年2月1日,湖北省第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過了《湖北省土壤污染防治條例》。這是我國首部土壤污染防治地方法規(guī),被譽為全國土壤污染防治立法的“湖北樣本”,具有探路奠基意義。湖北省在地方湖泊立法保護和防洪、抗旱等災(zāi)害防治立法等方面也同樣具有很大地方特色,制定了專門的湖泊保護立法——《湖北省湖泊保護條例》(2012年)也是全國第一批制定湖泊保護地方性法規(guī)的省份之一;于2014年制定《湖北省抗旱條例》,更是早在1996年就制定 《湖北省分洪區(qū)安全建設(shè)于管理條例》,這些法規(guī)充分尊重湖北省地方環(huán)境和自然環(huán)境等方面的特色,地方立法先行先試,切合地方實際,為當?shù)厝罕妿砹撕艽髮嵒菖c福利。
二、湖北省地方環(huán)境立法存在的問題
近年來,湖北省地方環(huán)境立法取得了很大的成效,但是,湖北省地方環(huán)境立法仍然還存在著一些問題。
(一)制定和修訂法規(guī)的時效性弱且不穩(wěn)定
首先,制定法規(guī)的時效性不穩(wěn)定。選取湖北省人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的32部地方環(huán)境法規(guī)分析:(1)從1987年—2007年近20年的時間里,湖北省的地方環(huán)境立法數(shù)量僅13部,有些年份甚至沒有,是地方環(huán)境立法的“休眠期”。環(huán)境立法不積極很大程度上反映當時的經(jīng)濟發(fā)展忽視環(huán)境保護,都以犧牲環(huán)境為代價的現(xiàn)實,自然環(huán)境和污染不能得到有效的法制保護。(2)2007年-2017年間是湖北省省級地方性環(huán)境立法的“活躍期”,這10年間湖北省人大及其常委會共制定環(huán)境法規(guī)17部,其中2014年就制定法規(guī)4部,為所有年份中制定法規(guī)最多的一年?!靶菝咂凇焙汀盎钴S期”的對立也充分反映了湖北省制定和修訂法規(guī)的時效性弱且不穩(wěn)定的立法實際。
其次是立法時間上不均衡。在1987年至1998年近10年的時間里,現(xiàn)行有效的環(huán)境法規(guī)僅5部,立法活動并不突出,同樣在2001年至2008年這一時間段立法活動也不突出,只有在2009年和2014年分別出現(xiàn)兩個制高點,環(huán)境立法呈現(xiàn)階段化、碎片化的特點。
(二)立法領(lǐng)域不均衡、存在立法空白。
總結(jié)分析近30年湖北省人大及其常委會的環(huán)境法規(guī),其立法內(nèi)容上還存在一些不均衡,這種不均衡主要體現(xiàn)在兩個方面:第一,立法內(nèi)容上不均衡,很多內(nèi)容還是空白,立法并沒有涉及。第二,立法時間上不均衡。在1987年至1998年近10年的時間里,現(xiàn)行有效的環(huán)境法規(guī)僅5部,立法活動并不突出,同樣在2001年至2008年這一時間段立法活動也不突出,只有在2009年和2014年分別出現(xiàn)兩個制高點,環(huán)境立法呈現(xiàn)階段化、碎片化的特點。
雖然湖北環(huán)境立法的趨勢開始逐漸由傳統(tǒng)的礦產(chǎn)、土地、林地等資源保護逐步向湖泊保護、土壤污染防治及耕地保護伸展,環(huán)境立法保護范圍在不斷擴大,但是其仍有相當大的局限性,主要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域上,立法領(lǐng)域尚不均衡,存在法律空白。第一,相較于上位法,湖北省地方環(huán)境立法在土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等綜合立法方面的相對欠缺,甚至尚處于零狀態(tài);第二,相對于上位法的污染防治類的法律規(guī)范的規(guī)定,湖北省雖率先制定了全國第一部《土壤污染條例》,但對水資源(包括地下水)、固體廢物、環(huán)境噪聲、放射性污染等的防治都沒有相應(yīng)規(guī)定,體系尚不完善,環(huán)境立法顯得零散雜亂,在諸多領(lǐng)域還存在法律空白;第三,立法大多反映城市的環(huán)境需要而相對忽略了經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村環(huán)境需求,地方環(huán)境立法存在“城市中心主義”的問題。
(三)立法質(zhì)量有待提高
從立法權(quán)的功能設(shè)置上看,中央環(huán)境保護法律法規(guī)的條文內(nèi)容更加宏觀,宣示性更強,具有全國指導(dǎo)性,而地方環(huán)境立法的法律條文更加具體適用,對地方環(huán)境問題的針對性更強,有更強的地方特色。[2]然而,在實際立法中,地方環(huán)境立法與中央環(huán)境立法相比并沒有更強的針對性和實用性,就湖北省地方環(huán)境法規(guī)來看,主要存在立法重復(fù)的問題。第一,重復(fù)上位法條款。例如1994年制定的《湖北省環(huán)境保護條例》在很大程度上就是照抄照搬了1989年制定的《環(huán)境保護法》,只有少量作了修改,既無根據(jù)具體當?shù)貙嶋H制定的針對性立法條文,也少有對上位法的具體細化;第二,與上位法相抵觸。例如根據(jù)2016年中央第三環(huán)境保護督察組對湖北省開展環(huán)境保護督察表明,在硃山湖北部近200畝水面、武漢官蓮湖西北部10個湖邊塘、湯遜湖約145畝湖邊塘均屬湖北省地方性法規(guī)——《湖北省湖泊保護條例》規(guī)定應(yīng)予保護的水域,但在下位法武漢市地方性法規(guī)——《武漢市湖泊條例》中全部被劃出保護范圍,并作為建設(shè)用地出讓,在2013年以后被陸續(xù)填占,并用于房地產(chǎn)和工業(yè)開發(fā)。[3]下位法嚴重抵觸上位法,給湖泊水環(huán)境保護帶來巨大壓力。
三、湖北省地方環(huán)境立法的完善對策與發(fā)展方向
(一)及時立法,不斷提高立法技術(shù)
針對湖北省地方環(huán)境立法不及時,立法滯后的問題,在今后一段時期,必須要加快立法進程,查漏補缺。首先,要及時清理、廢止不適用的環(huán)境法規(guī),對于不適用的、相抵觸的法規(guī)要及時清理并制定相應(yīng)的符合環(huán)境保護切實要求的法規(guī)。其次,及時修改2014年新《環(huán)保法》修訂之前未修改的法律,根據(jù)統(tǒng)計的32部湖北省級地方性環(huán)境法規(guī),其中有21部是在2014年新《環(huán)保法》修訂之前頒布的,占到比重的70%,新《環(huán)保法》是環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法規(guī),地方環(huán)境法規(guī)的制定均應(yīng)與新《環(huán)保法》保持一致,符合上位法的原則和精神要求。
(二)均衡立法內(nèi)容,整合立法領(lǐng)域
地方環(huán)境立法應(yīng)充分考慮不同區(qū)域環(huán)境問題的具體情況,平衡不同利益主體、不同地區(qū)對環(huán)境的不同需求,及時出臺關(guān)系經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的、急需的法規(guī)和規(guī)章,杜絕階段化、碎片化、形式化立法,讓環(huán)境立法真正發(fā)揮實效。湖北省地方性立法在水資源(包括地下水)、固體廢物、環(huán)境噪聲、放射性污染、促進循環(huán)經(jīng)濟條例、化學(xué)品污染處理、生物安全等領(lǐng)域的空白,地方環(huán)境立法也應(yīng)逐步去完善,均衡立法領(lǐng)域。
(三)加強立法協(xié)調(diào)性,提高立法質(zhì)量
湖北省地方環(huán)境立法近年來呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢,各地都在進行立法實踐與探索,各具特色、百花齊放,也創(chuàng)造出了一些有價值的制度和經(jīng)驗,為避免和解決地方立法帶來的沖突和差異,減少重復(fù)性立法和宣示性立法等問題,必須要建立一個協(xié)調(diào)機制,加強中央與地方(主要是中央與省級立法機構(gòu))及地方與地方(主要是省級立法機構(gòu)與設(shè)區(qū)市地方立法機構(gòu))之間的協(xié)調(diào),其中省級立法機構(gòu)是協(xié)調(diào)的核心和關(guān)鍵所在。[4]
(四)注重“因地制宜”,根據(jù)實際需要制定環(huán)境法規(guī)
地方環(huán)境立法要堅持“因地制宜”和“可實施性”,“因地制宜”要求地方立法突出其個性、特殊性和差異性,符合地方實際和具體需要;“可實施性”就是要求地方立法能解決地方實際問題,是地方立法的關(guān)鍵,[5]兩者都是地方環(huán)境立法過程中應(yīng)當遵守的原則。地方特色就是體現(xiàn)地方的生態(tài)環(huán)境和環(huán)境保護的特殊性,地方性是地方立法的靈魂,沒有地方性的地方立法是無謂的立法。[6]
參考文獻
[1] 本文中法規(guī)的時間一律是最近一次修訂、修正的時間,如法律從未修訂或修正,法律統(tǒng)計時間則為法律實施生效的時間,時間截止點是2018年4月30日。
[2] 溫宇.論地方環(huán)境立法權(quán)的邊界[D],云南:昆明理工大學(xué),2017
[3] 中華人民共和國環(huán)境保護部.中央第三環(huán)境保護督察組向湖北省反饋督察情況[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201704/t20170414_411497.htm
[4] 李摯萍.地方環(huán)境立法發(fā)展走向分析——以廣東環(huán)境立法為考察重點[J].地方立法研究,2017(2)
[5] 李昌鳳.《立法法》修改后地方環(huán)境立法面臨的機遇與挑戰(zhàn)[J].學(xué)習(xí)論壇,2016(2)
[6] 周偉.論我國地方立法存在的問題及其解決[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2013(2)
作者簡介:方配,女,漢族,武漢大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生,研究方向:環(huán)境與資源保護法學(xué)。