摘 要：近些年，新聞中出現(xiàn)“政府年底突擊花錢”的表述，引起公眾關(guān)注?！澳甑淄粨艋ㄥX”指年末財政的相對高支出，這不僅是一個社會問題，也是法律問題。本文將從法律視角分析這一現(xiàn)象，解讀該現(xiàn)象治理中的法律思維。

關(guān)鍵詞：年底 財政支出 預(yù)算法 合法律

一、現(xiàn)象概述

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第十八條：“預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止”。

近年來，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”[1]，政府在11、12月預(yù)算期限到來前將財政資金集中支出，使年末財政支出明顯偏高的現(xiàn)象時有發(fā)生。

對于年末財政支出，專家學(xué)者多有論述。財政部新聞發(fā)言人、辦公廳主任戴柏華曾明確 指出：“據(jù)實結(jié)算和以收定支的項目在12月支出較多，項目資金通常三四季度支出較多”；李香菊、劉浩在其文章中指出：在多數(shù)年份的政府支出中，10月財政支出占全年支出的比重小于7.1%，而11、12月均超過8.3%[2]；財政部網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2010—2015年，11—12月的財政支出均高于年內(nèi)其他時間。

二、合法律分析

那么，如何用法律思維看待年底高財政支出的行為呢？

從法律視角看問題，首先需要將該問題轉(zhuǎn)化為一個法律問題，關(guān)注其對象與內(nèi)容。對象指人的行為，內(nèi)容指該行為的合法性與合法律性。合法是與自然法、與“道”相契合，合法律指行為符合一國現(xiàn)行法律的規(guī)定。此處我們主要關(guān)注行為的合法律性，因此，本案我們需要討論的問題即為：年底集中支出財政資金的行為合法律嗎？

據(jù)1994年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱預(yù)算法）第四十三條、五十一條、五十二條可知：本級政府及其財政部門是預(yù)算執(zhí)行的主體。根據(jù)法理學(xué)“法不禁止即可為”，只要政府年底集中支出財政資金不是法律規(guī)定的禁止行為，就是合法律范圍的運(yùn)作。那么財政資金在預(yù)算期限到來前集中支出的行為能否在法律中找到禁止依據(jù)呢？

根據(jù)1994年預(yù)算法第四十七條，各級政府財政部門應(yīng)依法律、行政法規(guī)、國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額撥付預(yù)算資金。然而，1994年的相關(guān)文件并沒有直接涉及財政預(yù)算的月度分配問題?？梢?，當(dāng)時年底集中財政支出是合法律的。

查找法律法規(guī)的同時，筆者發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)制的不完善一定程度上也是政府年底集中財政支出的誘因。

1994年預(yù)算法第二十五條、二十八條、三十四條對當(dāng)年預(yù)算額的形成方式、結(jié)余資金去向及財政支出限度作出了限制，第七十三條明確了各級政府違規(guī)的法律責(zé)任。事實上，預(yù)算資金到達(dá)基層單位的時間太晚（有時已是歲尾），是“被動”突擊花錢的主要原因之一。3月的人代會本就晚于預(yù)算年度的開始日期，而預(yù)算經(jīng)人代會審議后還要經(jīng)層層批復(fù)才能到達(dá)基層[3]。再加上“執(zhí)行定預(yù)算、收支平衡”的約束，各級政府為追求政績，防止結(jié)余資金的收繳，保障來年預(yù)算，不得不在年底集中支出。盡管1994年預(yù)算法第三十條明文規(guī)定了節(jié)約原則，但此類未明確法律責(zé)任的原則性條款在現(xiàn)實中并不能起到實質(zhì)的約束作用。

所以，雖然年底突擊支出財政資金于合法性有所偏頗，但其是一種合法律的行為。然而，合法律是底線，不合法的合法律行為必須被加以規(guī)范。

三、新法出臺

根據(jù)中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2014年8 月31日通過的關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，新的預(yù)算法于2015年1月1日開 始施行。

新預(yù)算法第四十二條與1994年預(yù)算法第三十四條均對上年財政結(jié)余資金進(jìn)行了規(guī)定。新預(yù)算法表述為“應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出”，舊法表述為“可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出”。相較而言，新預(yù)算法四十二條中的“應(yīng)當(dāng)”二字，牢固了本級政府預(yù)算結(jié)余用于本級政府之后開銷的屬性，削弱了各級政府因擔(dān)心當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行數(shù)額低而減少下年可支配資金的擔(dān)憂。

新預(yù)算法第五十三條將預(yù)算執(zhí)行主體確定為具體實施單位，將預(yù)算開銷落實到具體實施的單位，明確其“對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”，減少了過去具體工作由本級政府財政部門負(fù)責(zé)時，各執(zhí)行部門搭本級政府財政部門便車現(xiàn)象的發(fā)生。

同時，新預(yù)算法第五十四條對預(yù)算年度開始后、預(yù)算草案批準(zhǔn)前這段空白時間內(nèi)政府可以自主安排的支出范圍作出了明確規(guī)定，且要求政府對支出情況作后續(xù)說明，而非原預(yù)算法籠統(tǒng)的“先按上年同期預(yù)算支出數(shù)額安排支出”。這既直接降低了政府預(yù)算前開銷的可能，也為新預(yù)算法第十二條中的節(jié)約高效原則提供了實際可操作的保障。

在此基礎(chǔ)上，財政部于2018年相繼出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理 加快支出進(jìn)度的通知》和《地方財政預(yù)算執(zhí)行支出進(jìn)度考核辦法》，明確要求各級政府編制分月用款計劃，要求財政部建立健全考核機(jī)制，對地方財政收支按月度進(jìn)行審查。由此，財政預(yù)算安排與支出的整體機(jī)制大大優(yōu)化，政府年末突擊花錢的行為是時候畫上句號了。

四、結(jié)語

自該現(xiàn)象被重視并受到約束以來，年末財政支出的比例的確明顯下降。政府年底財政支出的比例從2008年的27%到2017年已降至8%。

如前所述，年末集中支出財政資金的行為雖違背民眾期許，卻一直是合法律的。但近年新預(yù)算法的出臺及財政部文件的下達(dá)使這一不合理行為的合法律性漸漸喪失，使其受到約束，年底財政支出居高的現(xiàn)象也因而有了顯著好轉(zhuǎn)。該現(xiàn)象成為歷史指日可待。

參考文獻(xiàn)

[1] 汪德華，李瓊.美國聯(lián)邦政府治理年末“突擊花錢”的經(jīng)驗與啟示——兼論國家審計如何促進(jìn)年末“突擊花錢”的治理[J].審計研究，2016（02）：16-21.

[2] 李香菊，劉浩.基于突擊花錢視角的我國預(yù)算制度改革研究[J].西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2016，29（02）：5-11.

[3] 馬蔡琛.預(yù)算管理視野中的年終突擊花錢問題——年終突擊花錢的類型分布、形成機(jī)理及改革路徑[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2014，53（06）：40-46.

作者簡介：安美霖（1998-），女，漢族，四川省南部縣人，西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，主要從事經(jīng)濟(jì)法方面研究。