黃萍

摘 要：住房公積金制度是在中國(guó)特殊的社會(huì)背景下建立的，其目的是發(fā)揮住房保障功能。本文從我國(guó)住房公積金制度發(fā)展現(xiàn)狀著手，探討其存在的“限高保低”的繳存原則難以縮小收入差距、對(duì)低收入群體的住房需求支持力度較小、提高覆蓋率存在的局限性、提高管理效率存在的局限性等方面的問(wèn)題，并提出設(shè)置科學(xué)合理的繳存基數(shù)與繳存比例、加大對(duì)中低收入群體住房需求的支持力度、加強(qiáng)法律建設(shè)、改革管理模式、大力宣傳住房公積金制度等改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：住房公積金 住房保障 住房需求

一、前言

2015年11月，國(guó)務(wù)院公布《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱修訂送審稿）并面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，這一舉動(dòng)引起了社會(huì)各界群眾的廣泛討論，也重新將住房公積金制度的改革問(wèn)題引入眾人的視野。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)的住房公積金制度越來(lái)越完善，但在接下來(lái)的發(fā)展階段中，住房公積金制度的發(fā)展依舊存在各種亟待解決的問(wèn)題。

二、我國(guó)住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）繳存基數(shù)和繳存比例不公平

我國(guó)公積金繳存基數(shù)一直被簡(jiǎn)單地規(guī)定為職工本人上一年度的月平均工資，直到2005年才在建金管[2005]號(hào)中補(bǔ)充規(guī)定繳存基數(shù)在原則上不能超過(guò)當(dāng)?shù)卦缕骄べY的2倍或者3倍，但是實(shí)際上只有少數(shù)城市明確限定了其上限。由于不同的單位與行業(yè)之間，職工的實(shí)際工資差距較大，由此導(dǎo)致公積金繳存基數(shù)的差距也十分巨大。

2002年《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂版）》（以下簡(jiǎn)稱修訂版）一直沒(méi)有限定公積金繳存比例上限，只限定了5%的下限。在建金管[2005]號(hào)中規(guī)定了5%—12%的繳存比例，但這個(gè)規(guī)定只是一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，并不具有很強(qiáng)的法律強(qiáng)制力，很多城市規(guī)定的上限仍然高于12%繳存基數(shù)和繳存比例，差異巨大直接導(dǎo)致的后果是住房公積金個(gè)人賬戶積累額差距較大，這對(duì)于職工來(lái)說(shuō)是極其不公平的。

（二）住房公積金制度的覆蓋率較低

據(jù)報(bào)道，到2017年末，實(shí)際繳納公積金的職工人數(shù)為13737.22萬(wàn)人；2017年末全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員為42462.0萬(wàn)人，其中個(gè)體城鎮(zhèn)就業(yè)人員為9348.0萬(wàn)人。根據(jù)2002年《修訂版》規(guī)定的公積金制度的覆蓋人群可知2017年全國(guó)應(yīng)繳公積金的人數(shù)為33114萬(wàn)人。因此，依據(jù)應(yīng)繳人數(shù)33114萬(wàn)和實(shí)繳人數(shù)13737.22萬(wàn)兩個(gè)數(shù)據(jù)可以測(cè)算得到截至2017年年末我國(guó)住房公積金制度的覆蓋率為41.48%。這一比例仍舊較低，實(shí)繳人數(shù)未達(dá)到一半。從理論上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的住房公積金制度是具有強(qiáng)制性的，但現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂(lè)觀，全國(guó)各地存在很多應(yīng)繳未繳的情況，這會(huì)阻礙該制度規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮，從而限制該制度效率的提高。

（三）住房公積金的管理效率不高

我國(guó)住房公積金管理中心帶有準(zhǔn)政府部門的性質(zhì)，在其行使權(quán)力的過(guò)程中很有可能就成為了尋租的對(duì)象，管理效率也會(huì)因?yàn)閷ぷ庑袨槎艿接绊?。此外，管理中心和商業(yè)銀行之間存在著委托代理關(guān)系，但由于管理中心自身資源的限制和非金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，它們之間的委托代理關(guān)系存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致委托效率低下。商業(yè)銀行受管理中心的委托代其歸集資金、發(fā)放貸款和進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。在進(jìn)行實(shí)際委托時(shí)，由于交易環(huán)節(jié)的增多，會(huì)導(dǎo)致管理中心對(duì)受委托銀行的監(jiān)督不到位，從而造成環(huán)節(jié)中存在效率的損失。

三、我國(guó)住房公積金制度存在的問(wèn)題

（一）“限高保低”的繳存原則，難以縮小收入差距

“上限12%下限5%”的住房公積金繳存比例限制并不是什么新的規(guī)定，早在建金管[2005]號(hào)文件中就有規(guī)定。并且，有關(guān)繳存基數(shù)“2倍或3倍”的上限和“不低于60%”的下限也存在一定的問(wèn)題。事實(shí)上，這一限制的作用并不明顯。比如，假定某個(gè)地區(qū)的平均工資為5000元，某位職工的月薪為3000元，按5%比例，每月公積金只有300元，而一個(gè)月薪1.5萬(wàn)的企業(yè)管理人員，按12%比例，公積金則可以高達(dá)3600元，兩者的懸殊仍可以達(dá)到12倍。雖然設(shè)定了繳存比例及基數(shù)的上限，但差距依舊比較大。

（二）對(duì)低收入群體的住房需求支持力度較小

2016年之前，我國(guó)公積金存貸款利率一直遵循的是“低存低貸”的原則。由于不合理的繳存原則，很有可能造成住房公積金的繳存者和使用者之間出現(xiàn)資金錯(cuò)配的情況。具體來(lái)講就是部分公積金繳存人可能一直都沒(méi)有資格申請(qǐng)公積金貸款，這樣他就遭受了低于同期市場(chǎng)利率的損失，而又無(wú)法享受到“低貸”所帶來(lái)的對(duì)于“低存”的損失補(bǔ)貼，他的付出與收獲并沒(méi)有對(duì)等，是一種結(jié)果不公平的表現(xiàn)，缺乏對(duì)低收入群體住房需求的支持，且會(huì)降低住房公積金對(duì)低收入群體的吸引力，阻礙住房公積金覆蓋率的提高。

（三）提高覆蓋率存在的局限性

2002年修訂版施行期間，我國(guó)住房公積金制度在公共部門的覆蓋率是比較高的，而在私營(yíng)部門的建立狀況卻不容樂(lè)觀。這種分化情況在2002年修訂版大修之后可能依舊存在。從法律角度來(lái)說(shuō)，這種分化是由于相關(guān)法律規(guī)定存在相互制約的情況，如今這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。企業(yè)在繳存住房公積金存在困難時(shí)可以申請(qǐng)降低繳存比例或緩繳，這表明繳納公積金與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況是相聯(lián)系的，并不是強(qiáng)制性的。這一條規(guī)定實(shí)際上將繳納公積金這一法定義務(wù)降低為了企業(yè)可以量力而行的情況，這也弱化了繳納公積金義務(wù)的強(qiáng)制性，因此管理中心在實(shí)際執(zhí)法中存在困難，也會(huì)阻礙住房公積金覆蓋率的提高。

（四）提高管理效率存在的局限性

我國(guó)公積金制度以管理中心為中心，采用了類似于公司治理的管理結(jié)構(gòu)，但其所采用的公司式管理并不完善，其內(nèi)部的決策執(zhí)行體系趨于行政化；另外，我國(guó)公積金的統(tǒng)籌層次過(guò)低，委托—代理鏈過(guò)長(zhǎng)，這樣一來(lái)就容易產(chǎn)生監(jiān)管上的問(wèn)題；同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督方式也沒(méi)有被充分運(yùn)用起來(lái)。這些管理缺陷無(wú)疑會(huì)降低管理中心的運(yùn)行效率。

四、完善我國(guó)住房公積金制度的政策建議

住房公積金制度的發(fā)展既要注重公平，也要重視效率。公平與效率的改進(jìn)將會(huì)對(duì)該制度的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生無(wú)法替代的作用。接下來(lái)結(jié)合上面的分析，提出進(jìn)一步完善該制度的政策建議。