程芳

幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目，是指政府與社會(huì)資本以創(chuàng)新模式進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老和教育等復(fù)合型產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)等。2018年以來(lái)，幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)密集出臺(tái)，政府部門(mén)、融資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本開(kāi)始將更多的目光轉(zhuǎn)移到與人民幸福生活息息相關(guān)的文化、旅游等幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目上。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)PPP項(xiàng)目相比，文化、旅游等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目進(jìn)入門(mén)檻相對(duì)較低，更易于社會(huì)資本的參與。在文化等幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式，有助于以高質(zhì)量的文化供給，為社會(huì)資本，特別是民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入文化領(lǐng)域拓寬渠道，最終擴(kuò)充項(xiàng)目建設(shè)的投融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的投入機(jī)制。

市場(chǎng)空間與發(fā)展?jié)摿?/p>

幸福產(chǎn)業(yè)也被稱(chēng)為幸福導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，是指以滿(mǎn)足人由生存到發(fā)展的多元幸福訴求為導(dǎo)向，以健康、綠色、時(shí)尚、智慧為特征的新興產(chǎn)業(yè)。2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見(jiàn)》，正式將幸福產(chǎn)業(yè)的主要范圍歸納為文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老和教育六大產(chǎn)業(yè)，因其與人民的生活質(zhì)量和幸福感相關(guān)，因而被稱(chēng)為幸福產(chǎn)業(yè)。

幸福產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面，有助于提升國(guó)民幸福感、改善國(guó)民生活品質(zhì)；另一方面，可以拉動(dòng)消費(fèi)升級(jí)增長(zhǎng)，推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)增長(zhǎng)。

據(jù)財(cái)政部PPP中心的最新數(shù)據(jù)，整理2018年截至三季度的幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)，可以看出幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的數(shù)量和投資額均大幅提升，市場(chǎng)空間廣闊。

2018年第一季度幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目雖比2017年年底減少1個(gè)，但是投資額增量巨大，達(dá)到1084億元之多；2018年第三季度也是一個(gè)“豐收季”，幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目增加58個(gè)，投資額增加762億元。

根據(jù)2018年10月財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2018年三季度報(bào)》，截至2018年9月，全國(guó)PPP管理庫(kù)項(xiàng)目共8289個(gè)。其中，文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育等幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目共有1409個(gè)，占總PPP項(xiàng)目數(shù)的17.0%；幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目投資額1.3萬(wàn)億元，僅占項(xiàng)目庫(kù)投資總額的10%。也就是說(shuō)，文化、旅游等代表的幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目在未來(lái)還有很大的發(fā)展空間。

管理庫(kù)中落地的幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)共619個(gè)，占總落地PPP項(xiàng)目數(shù)的15.1%，幸福產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目投資額5038億元，占總落地PPP項(xiàng)目投資額的8.0%。項(xiàng)目數(shù)前三位是教育182個(gè)、健康131個(gè)、旅游122個(gè)；投資額前三位是旅游1687億元、教育967億元、健康802億元。

可以看出，旅游產(chǎn)業(yè)不論是項(xiàng)目數(shù)量還是項(xiàng)目投資額，都是幸福產(chǎn)業(yè)中的排頭兵，優(yōu)勢(shì)明顯。

從以上的數(shù)據(jù)可以看出文化、旅游、教育等幸福產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不論是項(xiàng)目數(shù)量還是金額的占比，在整個(gè)PPP項(xiàng)目中都不是很突出。文化、旅游類(lèi)的項(xiàng)目，其實(shí)是非常優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，因?yàn)槠浯罅坎捎昧耸褂谜吒顿M(fèi)的方式。

政策支持與激勵(lì)

為了引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與到文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中，2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次將文化領(lǐng)域納入PPP模式的推廣范圍。其中，在第二批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目中11個(gè)文化項(xiàng)目被納入，總投資規(guī)模超1000億元。

2015年底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，規(guī)定自2016年起按照投資規(guī)模對(duì)納入政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬(wàn)元。

2016年6月，財(cái)政部聯(lián)合文化部等20部門(mén)印發(fā)《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》。文化部門(mén)首次作為工作的推動(dòng)部門(mén)，出現(xiàn)在國(guó)家PPP戰(zhàn)略實(shí)施的文件中。

2018年4月，文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，通過(guò)在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)政府承擔(dān)的旅游公共服務(wù)事項(xiàng)的綜合提升，優(yōu)先支持開(kāi)放型景區(qū)開(kāi)展旅游PPP項(xiàng)目建設(shè)。

2018年下半年，一度全面收緊的PPP政策再度向文旅板塊傾斜。文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定，具有可經(jīng)營(yíng)性，能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)的文化項(xiàng)目，采用PPP模式，并明確了設(shè)立文化PPP基金。

在當(dāng)前社會(huì)資本仍未走出PPP投資緩沖期之際，國(guó)家部門(mén)頻繁出臺(tái)政策力挺文旅類(lèi)項(xiàng)目，這或許意味著這一領(lǐng)域很可能站上PPP的新風(fēng)口，成為我國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)資本重回PPP的主流渠道之一。

創(chuàng)新模式探索

PPP模式一般用于重資本投資項(xiàng)目，回報(bào)周期長(zhǎng)，這成為社會(huì)資本進(jìn)入的一大阻礙。因此，各部門(mén)應(yīng)客觀分析幸福產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是否具備采用PPP模式的基本條件，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的自身特點(diǎn)具體分析。

政府可在項(xiàng)目中做好“一頭一尾”工作：一方面，政府作為項(xiàng)目發(fā)起方，初期可參與小部分投資作為項(xiàng)目啟動(dòng)資金支持；另一方面，后期根據(jù)運(yùn)營(yíng)成果給予相應(yīng)補(bǔ)貼。在充分利用PPP模式做好前期基礎(chǔ)性投入的同時(shí)，還需保證后期社會(huì)資本有一個(gè)穩(wěn)定的收益來(lái)源，有效縮短社會(huì)資本的投資回收周期，增強(qiáng)民企進(jìn)入幸福產(chǎn)業(yè)的信心。

在政策和法律保障上，要讓項(xiàng)目更具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。從項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估到契約簽訂和事中事后監(jiān)管，都可以納入法制化軌道，以公眾受益為原則，如此可以真正提高幸福產(chǎn)業(yè)的效率。

各地政府也可以多運(yùn)用引導(dǎo)基金、夾層投資、劣后資金等手段，吸引更廣泛的民間資本共同參與幸福產(chǎn)業(yè)。

創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制

在政策支持和示范先行的引導(dǎo)下，文化PPP項(xiàng)目的實(shí)施有了進(jìn)一步保障，但同時(shí)也存在一些發(fā)展難題：文化類(lèi)PPP項(xiàng)目一般具有準(zhǔn)公共物品屬性，社會(huì)效益突出，經(jīng)濟(jì)效益有限，對(duì)社會(huì)資本的吸引力較弱。因此，促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地，先要解決融資問(wèn)題。

如今各方已就設(shè)立文化PPP投資基金達(dá)成共識(shí)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的運(yùn)作，來(lái)推動(dòng)PPP項(xiàng)目盡快落地建設(shè)。2018年11月印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，要加快設(shè)立文化PPP基金。而PPP基金在連接政府與社會(huì)資本的過(guò)程中，“規(guī)范操作”則成為不可逾越的“紅線”。

維持現(xiàn)金流穩(wěn)定的另一個(gè)方法是創(chuàng)新、優(yōu)化文化PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。文化PPP項(xiàng)目能相對(duì)產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，獲得相應(yīng)的金融支持，是PPP模式的理想適用領(lǐng)域。優(yōu)化文化PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，也是《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)的要點(diǎn)之一。文件明確指出要通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)，開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)确绞教岣唔?xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的前提下，最大限度挖掘項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)值，提高社會(huì)資本投入的積極性。