代欣召 王建軍 董博

摘要：目前，我國許多大中城市的老舊小區(qū)都相繼進入更新改造的階段。在系統(tǒng)梳理美國“社會建筑”、日本“造街運動”和中國臺灣“社區(qū)營造”等社區(qū)更新活動的組織模式、參與主體、更新內(nèi)容、相關(guān)政策及實踐特色的基礎(chǔ)上，提出社區(qū)更新模式的國際化導(dǎo)向。以社區(qū)更新的國際化導(dǎo)向為參照，思考廣州市老舊小區(qū)改造模式。針對廣州市老舊小區(qū)改造中存在的組織方式機械化、改造內(nèi)容碎片化、公眾參與形式化以及融資模式單一化等問題，要從優(yōu)化頂層設(shè)計、提升改造內(nèi)容，倡導(dǎo)共同締造，助力社區(qū)治理，創(chuàng)新融資模式，激發(fā)改造動力，完善配套政策、建立長效機制等方面提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)更新；老舊小區(qū)；廣州模式

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.006

引言

改革開放以來，我國經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化過程，特別是20世紀(jì)80年代中后期以來隨著房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，幾乎所有大中城市的老舊小區(qū)都要進入更新改造的階段。據(jù)初步統(tǒng)計，全國31個省、自治區(qū)、直轄市共有老舊小區(qū)近16萬個，涉及居民超過4 200萬戶，建筑面積約40億平方米。[1]為進一步提高城市發(fā)展的宜居性，持續(xù)改善老舊小區(qū)中居民的生活，并有效拉動經(jīng)濟，中央城市工作會議提出“加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，加快老舊小區(qū)改造，高度重視做好建筑節(jié)能”。2017年12月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部王蒙徽部長在全國老舊小區(qū)改造試點工作座談會上提出，要充分利用共同締造理念，在部分城市開展老舊小區(qū)改造試點，堅持共謀共建共管共評共享，全面開展美好環(huán)境與和諧社會共同締造行動，探索老舊小區(qū)改造新模式。2018年3月16日，全國老舊小區(qū)改造工作座談會再次強調(diào)要抓好“共同締造”，發(fā)動群眾共謀、共建、共管、共評、共享，建立長效管理機制。

廣州市是一座具有2 200多年歷史的國家歷史文化名城，也是我國改革開放的前沿陣地，在社區(qū)制建設(shè)和住房制度改革等方面一直走在國家前列。早在1989年，廣州市政府就公布了《廣州市住房制度改革實施方案》，成為全國第一個全面實施住房制度改革的省會城市，大大促進了居住區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。經(jīng)過近30年的發(fā)展建設(shè)，許多當(dāng)時建設(shè)的居住區(qū)已經(jīng)面臨設(shè)施和功能更新的迫切需要。因此，廣州從2016年開始就提出了《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》，通過老舊小區(qū)微改造，補齊配套短板，增強功能內(nèi)涵，傳承嶺南文脈，加強社區(qū)建設(shè)，重塑街區(qū)活力，促進老城區(qū)控量提質(zhì)。經(jīng)過兩年多的探索實踐，走出了一條符合廣州實際的老舊小區(qū)微改造模式，但改造中面臨的困惑和問題也集中爆發(fā)。2017年底，廣州市被列為全國第一批老舊小區(qū)改造試點城市，在新的起點上，系統(tǒng)評估、檢討廣州市老舊小區(qū)改造模式，探索優(yōu)化路徑，具有重要現(xiàn)實意義。

一、社區(qū)更新的國際背景

社區(qū)的概念最早出現(xiàn)在工業(yè)化和城市化發(fā)育較早的西方社會，最早起源于德國社會學(xué)家F·滕尼斯于1887年出版的《社區(qū)和社會》，滕尼斯指出，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合。[2]社區(qū)更新作為城市更新的一種類型，由于貼近人們?nèi)粘Ｉ?，逐漸引起廣泛關(guān)注。從國際經(jīng)驗看，社區(qū)更新的重要性在于預(yù)防社區(qū)衰敗，衰敗越嚴(yán)重，城市更新的成本越高、代價越大。因此，自20世紀(jì)60年代以來，英、美、日等國都掀起了以城市復(fù)興為目標(biāo)的社區(qū)更新運動。20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)更新運動擴展到了我國臺灣等地區(qū)，臺灣地區(qū)的社區(qū)營造對全球的社區(qū)更新運動產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響（表1）。

總體上來看，這種國家或地區(qū)的社區(qū)更新行動呈現(xiàn)出后現(xiàn)代的特征，重點關(guān)注社會公正及多元性等問題，社區(qū)更新行動也由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑸鐓^(qū)納入決策主體，強化規(guī)劃的社會內(nèi)涵，更新的目標(biāo)、內(nèi)容和方式都更加趨于理性。具體表現(xiàn)在：規(guī)劃目標(biāo)由單目標(biāo)轉(zhuǎn)向多目標(biāo)，規(guī)劃內(nèi)容由物質(zhì)形體轉(zhuǎn)向社區(qū)治理、經(jīng)濟復(fù)興及鄰里自建，更新方式由推倒重建轉(zhuǎn)為持續(xù)漸進，規(guī)劃形式由傳統(tǒng)舊城更新規(guī)劃轉(zhuǎn)向以改善居住環(huán)境、創(chuàng)造就業(yè)機會、促進鄰里和睦為主要目標(biāo)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，[3]而且越來越強調(diào)公眾參與。

隨著我國城市發(fā)展由增量向存量轉(zhuǎn)型，有關(guān)社區(qū)更新的研究和實踐也迅速增加，反映出的趨勢和導(dǎo)向與西方發(fā)達(dá)國家有著類似的路徑。馬宏等探討了城市更新理念的轉(zhuǎn)變和以社區(qū)營造為目標(biāo)的社區(qū)微更新的內(nèi)涵，通過對上海社區(qū)空間微更新相關(guān)實踐案例的討論，展現(xiàn)了上海城市有機更新背景下社區(qū)營造路徑的探索，體現(xiàn)出政府規(guī)劃管理姿態(tài)的轉(zhuǎn)變。[4]蔡云楠等以廣州為對象，提出通過“微改造”的方式改善人居環(huán)境，從理念、方法和機制等角度闡述了老舊小區(qū)“微改造”的主要策略，提出要建立城市老舊小區(qū)有機更新、系統(tǒng)改造的常態(tài)機制。[5]成正等研究廈門市老舊小區(qū)提升過程中形成的堅持“共同締造”改造理念、實施“先民生后提升”路徑方法、實現(xiàn)“改善民生與城市轉(zhuǎn)型”雙同步、建立“居民自籌+政府補貼+公共收益補充+市場化”資金籌措機制等較為成熟且具有推廣意義的四項經(jīng)驗。[6]

二、廣州市老舊小區(qū)改造模式

（一）老舊小區(qū)概況

廣州市存在功能配套不全、設(shè)施設(shè)備陳舊、基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境較差的老舊小區(qū)779個。其中，新中國成立前建成老舊小區(qū)31個，新中國成立后至1980年建成老舊小區(qū)198個，1980年至1990年建成老舊小區(qū)224個，1990年至2000年建成老舊小區(qū)326個。老舊小區(qū)總建筑面積達(dá)5 180萬平方米，涉及居民260萬人，占廣州市常住人口的18%。從時空分布特征來看，解放前建成的老舊小區(qū)數(shù)量較少，集中分布在越秀區(qū)和荔灣區(qū)等老城區(qū)范圍內(nèi)；20世紀(jì)60年代開始，隨著廣州建成區(qū)的拓展，天河、海珠、白云等區(qū)開始有大量單位制社區(qū)出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以后，隨著我國住房制度改革的推進，特別是廣州實施有償轉(zhuǎn)讓土地制度以后，各種類型的居住小區(qū)如雨后春筍般出現(xiàn)，主要分布在中心城區(qū)、城市拓展區(qū)和各區(qū)縣政府附近（圖1）。

這些小區(qū)由于建成年代較早，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和配套指標(biāo)偏低，普遍存在建筑性能退化、公共配套缺失、道路交通混雜、公共空間匱乏、安全管理堪憂、社區(qū)文化喪失等問題，成為城市品質(zhì)提升的短板。加上老舊小區(qū)普遍存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、建設(shè)檔案滅失、空間界定模糊、更新改造資金缺乏等問題，改造協(xié)調(diào)難度非常大，很多老舊小區(qū)長期失修失養(yǎng)，甚至存在安全隱患和社會治安問題，很容易成為社區(qū)治理的黑點和盲區(qū)。同時，老舊小區(qū)居住人口多為生活困難的原住民和大量還在為生活奔波的社會中間夾層人員，如何改善這類弱勢群體的居住環(huán)境是維持城市活力和社會公平的內(nèi)在需求。因此，從2016年開始，推進老舊小區(qū)改造就納入了廣州市的政府工作報告，并日漸成為廣州市城市更新的核心工作任務(wù)。

（二）改造方式與內(nèi)容

廣州市老舊小區(qū)采取微改造方式。微改造是廣州首創(chuàng)的城市更新模式，是指在維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治、改善、保護、活化、完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實施的城市更新方式，主要適用于城市中對整體格局影響不大，但現(xiàn)有用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。在微改造的框架下，針對小區(qū)公共部分和房屋建筑本體共用部位，提出了60項改造內(nèi)容，包括基礎(chǔ)完善類49項，優(yōu)化提升類11項。其中，小區(qū)公共部分基礎(chǔ)完善類項目22項，優(yōu)化提升類項目8項；房屋建筑本體共用部位基礎(chǔ)完善類項目27項，優(yōu)化提升類項目3項（表2）。

（三）組織模式與程序

廣州市老舊小區(qū)改造采用“市級籌劃、區(qū)級統(tǒng)籌、街道組織、社區(qū)實施、居民參與”的工作機制和組織方式，由廣州市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌，廣州市城市更新局牽頭組織，廣州市發(fā)展和改革委員會、廣州市國土資源和規(guī)劃委員會、廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等部門協(xié)同推進。各區(qū)政府是老舊小區(qū)改造的第一責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織開展數(shù)據(jù)摸查、項目評估、方案審定、計劃制定、資金籌集、項目實施，成立居民自管組織、建立長效管養(yǎng)機制、信訪維穩(wěn)等工作。街道、社區(qū)等基層組織負(fù)責(zé)具體實施，組織居民、產(chǎn)權(quán)單位、社會組織等參與改造。項目實施程序包括意愿征集、資金計劃、方案編制、項目立項、財政評審、項目招投標(biāo)、項目施工、綜合驗收、項目決算和移交管理等10個環(huán)節(jié)（圖2）。

（四）資金籌措機制

由市、區(qū)財政安排專項資金用于老舊小區(qū)改造，市、區(qū)按8：2的比例分擔(dān)改造資金。市級補助經(jīng)費由廣州市城市更新局核定總額，在廣州市城市更新政府投資項目計劃下達(dá)后，通過專項轉(zhuǎn)移支付下達(dá)各區(qū)，由區(qū)統(tǒng)籌使用。區(qū)財政分擔(dān)資金包括統(tǒng)籌管線單位改造資金、原產(chǎn)權(quán)單位資金、社會捐助資金等。原則上，改造內(nèi)容中的基礎(chǔ)完善類項目以市財政補助為主，區(qū)財政、個人出資（包括物業(yè)專項維修資金、公積金、房屋維修基金等）為輔；優(yōu)化提升類項目以區(qū)統(tǒng)籌、個人出資為主，市財政資金補助為輔，對完成加裝電梯的老舊小區(qū)，市財政給予每部電梯5萬元的補助。同時，鼓勵拓寬社會投資渠道和居民自籌資金。

三、廣州市老舊小區(qū)改造模式反思

（一）組織方式機械化

國內(nèi)外社區(qū)更新實踐說明，社區(qū)更新是市場化背景下多元合作趨勢的重要形式，多元利益需求、多主體事權(quán)、社區(qū)自治意識的覺醒等因素帶來的復(fù)雜環(huán)境使社區(qū)更新機制彈性化成為社區(qū)更新可持續(xù)的關(guān)鍵。而廣州在推進老舊小區(qū)改造的過程中，還是采用政府主導(dǎo)模式和工程化的推進方式，沒有完全擺脫穿衣戴帽、運動式開展的痕跡。由于經(jīng)費有限、工期緊等原因，老舊小區(qū)改造，政府多選擇易推進的事項，而不是最緊迫的事項，改造成效老百姓并不買賬。廣州老舊小區(qū)改造采取備案制，市更新局僅負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，項目審定和實施權(quán)責(zé)下放至區(qū)，街道負(fù)責(zé)老舊小區(qū)改造方案的編制。雖然事權(quán)下放有利于彈性更新機制的建立，但由于實施過程缺乏規(guī)劃監(jiān)管和技術(shù)把控，部分老舊小區(qū)改造項目出現(xiàn)破壞歷史街區(qū)機理和風(fēng)貌、清退原住民、影響四鄰空間公平等問題，業(yè)內(nèi)專家也提出，在推進老舊小區(qū)改造工程時要補足規(guī)劃、論證不夠等短板。

廣州老舊小區(qū)改造雖然明確了部門分工，但部門協(xié)同工作機制并未建立。以歷史城區(qū)老舊小區(qū)改造為例，老舊小區(qū)改造工程由市區(qū)城市更新部門推進，而名城保護職能卻在市國規(guī)委、市名城委，缺乏統(tǒng)籌歷史文化街區(qū)乃至歷史風(fēng)貌區(qū)保護發(fā)展的主導(dǎo)機構(gòu)，導(dǎo)致其保護與更新改造脫節(jié)，國規(guī)委無法監(jiān)管微改造項目中有關(guān)歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑的保護。另外，更新局內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要是原國土房管局的單位人員，在歷史文化保護指導(dǎo)、監(jiān)督方面顯得相對薄弱。由于缺乏部門協(xié)同工作機制，涉及歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑的微改造項目存在著歷史文化街區(qū)保護與更新多頭管理，相互脫節(jié)，相關(guān)法規(guī)、政策不完善、不落實等問題。

（二）改造內(nèi)容碎片化

縱觀國內(nèi)外比較成功的社區(qū)更新案例，都傾向于將社區(qū)更新改造作為一項系統(tǒng)工程和綜合性工程，內(nèi)容涵蓋社會、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等方方面面。而廣州市提出的老舊小區(qū)改造內(nèi)容幾乎全是工程性措施，造成改造事項工程化，工程實施碎片化，改造成效表面化。雖然一直在強調(diào)社區(qū)治理，但實質(zhì)上立項開展的還是環(huán)境整治工程，部分媒體評價目前開展的老舊小區(qū)微改造工程品質(zhì)不高，戲稱“穿衣?lián)Q鞋但不洗腳不理發(fā)”。另外，為了縮減審批手續(xù)，改造范圍的確定有意避開急需保護修繕但報建審批程序復(fù)雜的歷史街區(qū)和歷史建筑，甚至人為排除報建審批程序復(fù)雜但民生需求迫切的改造事項，這種做法已經(jīng)引起老百姓和媒體關(guān)注，老舊小區(qū)管理及基礎(chǔ)設(shè)施完善問題需納入老舊小區(qū)微改造項目，予以重點解決。

（三）公眾參與形式化

依據(jù)英國、日本和中國臺灣的實踐經(jīng)驗，較少考慮公眾參與的社區(qū)更新方式已經(jīng)難以解決復(fù)雜的社會矛盾。在美國、日本和我國臺灣地區(qū)，居民參與社區(qū)建設(shè)受到廣泛重視，公眾參與的形式和內(nèi)容都非常豐富，涵蓋了規(guī)劃編制、審批等幾乎全部環(huán)節(jié)。而我國有些地區(qū)的社區(qū)更新，盲目追求效率，使得社區(qū)更新常常忽視社會問題和原住居民需求，僅是象征性的公眾參與，引發(fā)了許多社會問題，往往形成低成本決策、高成本實施和糾錯的局面。這種情況在廣州老舊小區(qū)改造中也廣泛存在。由于目前開展的改造項目多為政府推動或政府出資的項目，且大多是沒有觸及復(fù)雜利益關(guān)系的戶外環(huán)境改善項目。一旦涉及權(quán)屬關(guān)系、需要動用維修基金，在部分居民得利、部分居民受損或部分居民不得利的情況下，由于缺乏共同商討的環(huán)境和程序，缺乏有能力、有公信力的社區(qū)權(quán)威協(xié)調(diào)，行動常?；癁榕萦?。

（四）融資模式單一化

廣州市老舊小區(qū)改造資金目前幾乎全部來自政府投資，市、區(qū)按8：2的比例分擔(dān)改造資金。據(jù)廣州市城市更新局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年4月底，已推進老舊小區(qū)微改造項目274個，投入財政資金7.4億元，平均每個改造項目投入資金僅270萬元，這么少的資金額度所產(chǎn)生的改造成效可想而知。由于融資模式單一化，改造資金壓力越來越大。由于投資回報率低，多個區(qū)級政府反映難以持續(xù)大規(guī)模地投入資金進行改造，要求市政府全額投資。雖然廣州提出了拓寬社會投資渠道的想法，但目前尚未有社會資金愿意進入，至今未有引入社會資金的成功案例。

四、對廣州市老舊小區(qū)改造的啟示

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計，提升改造內(nèi)容

廣州市老舊小區(qū)應(yīng)以品質(zhì)化改造為目標(biāo)，充分整合現(xiàn)有資源，做好頂層設(shè)計。首先，針對微改造部門協(xié)調(diào)機制缺乏問題，建立微改造聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議單位包括規(guī)劃、文廣、更新、住建、城管等部門，通過聯(lián)席會議制度研究協(xié)調(diào)相關(guān)問題，探索社區(qū)微改造和歷史文化名城保護協(xié)同推進的工作機制。其次，建立適于老舊小區(qū)改造工作的體系，不僅是將各負(fù)責(zé)部門及工作范圍簡單匯集，還應(yīng)先統(tǒng)籌再分解，明確各方主體責(zé)任，并責(zé)任到人，做到無死角、無重疊的協(xié)同配合。最后，要提升改造內(nèi)容，在深入開展需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，從傳承歷史文脈、提升空間品質(zhì)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)等方面進行系統(tǒng)提升。

（二）倡導(dǎo)共同締造，助力社區(qū)治理

充分吸納美國的“社會建筑”、日本的“造街運動”和中國臺灣的“社區(qū)營造”中公眾參與和社區(qū)治理的方式方法，結(jié)合廣州實際探索黨建引領(lǐng)的共同締造模式。首先，引入社區(qū)治理工作方法，通過治理過程形成地域空間的認(rèn)同感，構(gòu)建真正意義上的社會生活共同體。其次，搭建居民議事平臺，成立小區(qū)自管組織，引導(dǎo)居民積極參與意見征詢、方案制定、施工管理、后續(xù)管養(yǎng)全過程，形成政府、社會、居民良性互動體系。建立社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)建筑師等制度，成立咨詢委員會、工作坊等機構(gòu)，吸引社會組織參與，提供咨詢與服務(wù)，強化技術(shù)支撐。強化 “社區(qū)大黨委”工作理念，吸納共建單位黨委、骨干分子等，形成以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、多元主體充分參與的社區(qū)“一核多元”工作機制治理格局，形成“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的治理體系。

（三）創(chuàng)新融資模式，激發(fā)改造活力

廣州可以學(xué)習(xí)美國、日本和中國臺灣地區(qū)社區(qū)更新中的多元化融資模式，探索適合本地實際的多樣化老舊小區(qū)改造金融模式。比如研究老舊小區(qū)投資鏈與收益鏈，探索以政府補貼為基礎(chǔ)，市場化運作的改造方式，尋找老舊小區(qū)改造的效益和商機。利用公房、權(quán)屬用地等資源，采用BOT模式，通過公開招商引入社會資金參與改造。利用國企平臺，按照保本微利的原則，支持國有企業(yè)依法參與老舊小區(qū)改造。利用老舊小區(qū)的先天區(qū)位優(yōu)勢，合理利用小區(qū)閑置土地并對簡陋房屋進行再開發(fā)，明確老舊小區(qū)增加面積產(chǎn)權(quán)歸屬問題，明確小區(qū)停車位、屋頂光伏、幼兒園托老所等公共設(shè)施建設(shè)運營的綜合收益歸屬等，將老舊小區(qū)改造成為新的經(jīng)濟增長點。

（四）完善配套政策，建立長效機制

美國、日本和中國臺灣地區(qū)在社區(qū)更新方面都有較完善的技術(shù)規(guī)范和配套政策體系，這是建立社區(qū)有機更新長效機制的基礎(chǔ)。廣州市在完善配套政策和建立長效機制方面還有很多內(nèi)容要突破。比如盡快建立并完善適合老舊小區(qū)改造的技術(shù)規(guī)范體系，從項目立項、施工、驗收等環(huán)節(jié)，梳理現(xiàn)有程序，形成適合實際情況的老舊小區(qū)綜合改造標(biāo)準(zhǔn)體系，并制定改造后的管理和維護標(biāo)準(zhǔn)。研究建立專業(yè)物業(yè)管理公司提前介入改造方案，統(tǒng)籌規(guī)劃小區(qū)可營利性資源，探索居民、物業(yè)公司和政府多方長期受益的機制。探索政府購買服務(wù)、菜單式物業(yè)管理、業(yè)主自管等方式建立長效管養(yǎng)機制。探索老舊小區(qū)物業(yè)專項維修資金、房屋維修基金的建立和便捷實用機制，以及通過新增設(shè)施有償使用等方式解決小區(qū)長效管養(yǎng)的資金來源問題。

說明：本文是廣州市科技創(chuàng)新委員會2016年科技計劃基金項目（穗科創(chuàng)字〔2016〕172號）——面向廣州舊城更新的微氣候仿真模型與調(diào)控技術(shù)研究的階段成果。

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責(zé)任編輯：許 丹