劉 捷 何天易

(1.西南交通大學(xué)建筑與設(shè)計(jì)學(xué)院，四川 成都 611756; 2.成都樸隅建筑設(shè)計(jì)有限公司，四川 成都 610041)

1 背景

在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議開幕會(huì)上，總理在政府工作報(bào)告中提到：“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國際市場(chǎng)”。

目前“互聯(lián)網(wǎng)+城鄉(xiāng)規(guī)劃”主要體現(xiàn)于兩個(gè)方面：大數(shù)據(jù)分析與公眾交流平臺(tái)。公眾交流平臺(tái)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將原本紙質(zhì)化，媒體化的規(guī)劃信息利用線上技術(shù)對(duì)社會(huì)大眾進(jìn)行開放，提升公眾參與程度。

2 我國城市規(guī)劃編制過程與公眾參與現(xiàn)狀

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制審批以及實(shí)施過程的特點(diǎn)，可將其過程分為規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、規(guī)劃決策階段以及規(guī)劃實(shí)施階段。

規(guī)劃設(shè)計(jì)階段指規(guī)劃主管部門委托規(guī)劃編制單位編制相關(guān)規(guī)劃至規(guī)劃技術(shù)審批之前的過程；規(guī)劃決策階段指從進(jìn)行編制的規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)審批、行政審批以及規(guī)劃成果交付地方使用之間的過程；規(guī)劃實(shí)施階段指規(guī)劃成果交付地方使用之后直至該規(guī)劃修編之間的過程。

可以看出，目前規(guī)劃編制過程中公眾參與主要集中在決策階段的公示過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在履行城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理和監(jiān)察、城鄉(xiāng)規(guī)劃違法案件查處等行政職能過程中，通過不同形式和方法，征求公眾意見，接受公眾監(jiān)督并對(duì)此作出信息反饋的行政行為。公示方式主要有媒體公示、網(wǎng)絡(luò)公示以及現(xiàn)場(chǎng)公示(見圖1，圖2)。

目前公示制度的實(shí)施過程中往往出現(xiàn)：公示內(nèi)容過于專業(yè)；公示流程簡化，流于形式；公示方式選擇單一；公眾意見反饋較難等問題[2]。

同時(shí)公眾參與并不應(yīng)局限于從上到下的方式，不應(yīng)僅僅是通知、公示，更應(yīng)該對(duì)公眾意見進(jìn)行進(jìn)一步的收集、整理、影響、反饋乃至更深層次的“共建共享”“眾規(guī)眾謀”，讓公眾從規(guī)劃的參與者，成為設(shè)計(jì)者、實(shí)施者、維護(hù)者。

基于以上原因，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提高規(guī)劃編制、實(shí)施過程中的公眾參與程度，極大可能成為未來規(guī)劃工作重要的組成部分。

3 對(duì)策與措施

目前規(guī)劃公眾平臺(tái)開發(fā)與使用普及率仍然較低，但利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)拓展規(guī)劃行業(yè)范疇、加強(qiáng)公眾參與程度、落實(shí)公眾意見、眾規(guī)眾籌的思路仍會(huì)是主要趨勢(shì)，作為規(guī)劃從業(yè)人員應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)、主動(dòng)求變。在規(guī)劃過程中，探討其參與形式，對(duì)規(guī)劃編制、管理、實(shí)施提供新的思路。

3.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)階段

在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，編制單位與主管部門合作完成規(guī)劃項(xiàng)目報(bào)審之前的工作，其中編制單位主要負(fù)責(zé)技術(shù)層面，包括規(guī)劃方案、規(guī)劃成果等等，主管部門主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門意見以及提供技術(shù)依據(jù)，規(guī)劃設(shè)計(jì)階段主要工作流程如下：

現(xiàn)場(chǎng)踏勘走訪→相關(guān)部門會(huì)談→規(guī)劃方案設(shè)計(jì)→方案交流與溝通→階段成果編制。

規(guī)劃設(shè)計(jì)階段中，公眾參與工作主要體現(xiàn)于現(xiàn)場(chǎng)踏勘走訪，相關(guān)部門會(huì)談以及方案交流與溝通中，但溝通意見往往聚焦主管部門或委托方領(lǐng)導(dǎo)，所收集的意見也往往是政府或部門意志。雖然在走訪中，規(guī)劃編制單位能收集大量的公眾信息與意見，但公眾意見較個(gè)人(領(lǐng)導(dǎo))意見受忽視是常態(tài)。

所以在設(shè)計(jì)過程中，首先應(yīng)加強(qiáng)方案設(shè)計(jì)過程中的公眾參與、加強(qiáng)公眾的話語權(quán)并與之反饋。

如圖3所示，為加強(qiáng)公眾參與程度，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段時(shí)可增加公眾代表座談會(huì)、公眾意見收集、方案開放征集意見等工作。目前國內(nèi)各城市較為重大的規(guī)劃皆開展了公眾意見收集以及階段成果意見征集工作，然而，其主要依托新聞媒體等傳統(tǒng)媒介，性質(zhì)上更像規(guī)劃編制過程中的“新聞發(fā)布會(huì)”“通告會(huì)”，距眾規(guī)眾籌的公眾參與目標(biāo)仍有較大距離。

以線上平臺(tái)的形式，將規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的相關(guān)信息以通俗化的表達(dá)方式，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)向平臺(tái)用戶發(fā)送，尤其向規(guī)劃所涉及的平臺(tái)用戶進(jìn)行發(fā)送，并預(yù)留意見反饋渠道，依托平臺(tái)終端對(duì)所收集意見進(jìn)行重組與篩選，能夠推動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中的參與程度。

3.2 規(guī)劃決策階段

在規(guī)劃決策階段，編制單位與主管部門合作完成規(guī)劃項(xiàng)目報(bào)審直至規(guī)劃交付地方使用，其中編制單位主要負(fù)責(zé)技術(shù)層面，包括規(guī)劃成果的修改及繪制等等，主管部門主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織各評(píng)審會(huì)議以及相關(guān)程序的辦理。

規(guī)劃決策階段主要工作流程如下：

專家評(píng)審→行政評(píng)審→規(guī)劃公示→相關(guān)程序?qū)徟桓兜胤绞褂谩?/p>

規(guī)劃決策階段就是指所編制的規(guī)劃通過相關(guān)評(píng)審、合法化、并交付地方使用的過程。目前的決策過程中，面向社會(huì)開展公眾參與工作主要依托于規(guī)劃公示?？梢钥闯鲈撾A段基本屬于決策層的權(quán)衡，公眾話語權(quán)較少，屬于被動(dòng)接受角色。

因此，在決策階段過程中，應(yīng)擴(kuò)大公眾話語權(quán)，透明主管部門審批過程，對(duì)前期工作中公眾意見進(jìn)行交流與反饋。如圖4所示，在該階段過程中可開展公眾聽證會(huì)制度，在技術(shù)審批程序之前首先征求社會(huì)意見，同時(shí)在現(xiàn)有規(guī)劃公示程序中，多方位對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行展示，對(duì)公眾意見做出專項(xiàng)的解釋與反饋。

基于此，可利用規(guī)劃線上公眾平臺(tái)，推送公眾聽證會(huì)信息，擴(kuò)大規(guī)劃影響力，吸引社會(huì)聲音，對(duì)公眾代表進(jìn)行認(rèn)證，公眾代表可在聽證會(huì)之前通過平臺(tái)吸納公眾信息，并與之反映。平臺(tái)應(yīng)擴(kuò)展公示功能，展示所吸納或未吸納的公眾意見并解釋，提供反饋渠道。同時(shí)，平臺(tái)可展示規(guī)劃審批流程與階段，使市民進(jìn)一步了解規(guī)劃審批過程，適時(shí)提醒相關(guān)利益群體，使規(guī)劃的落實(shí)更具說服力，提升主管部門以及人民政府公信力。

3.3 規(guī)劃實(shí)施階段

規(guī)劃決策階段指規(guī)劃交付地方使用之后的具體實(shí)施、局部調(diào)整直至該規(guī)劃重新修編的過程。該過程中編制單位的工作主要為適時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃主管部門的主要工作為以規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)城市建設(shè)、項(xiàng)目引進(jìn)等方面進(jìn)行城市管理工作。

目前的實(shí)施階段中，公眾參與的主要途徑仍然是實(shí)施項(xiàng)目的公示，公眾參與程度較弱。另一方面，對(duì)于城市違章建筑的處理、實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展等方面的信息，公眾參與程度低。

基于此，線上公眾平臺(tái)可點(diǎn)對(duì)點(diǎn)推送規(guī)劃展覽、實(shí)施項(xiàng)目概況、實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)展、違法處理等信息。同時(shí)亦可開設(shè)投訴渠道，提高公眾認(rèn)同度，使公眾成為城市義務(wù)監(jiān)督員，提高規(guī)劃實(shí)施過程中的合法性及一致性。

4 結(jié)語

公眾參與應(yīng)覆蓋于城鄉(xiāng)規(guī)劃的全流程，涉及“方案參與、過程參與、結(jié)果參與”多個(gè)層面。然而目前的行業(yè)發(fā)展階段，受技術(shù)能力、管理模式等因素的限制，公眾參與程度仍然較低。

隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門主動(dòng)打開壁壘，將公眾吸引至城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。依托相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)，提升城市規(guī)劃效力，提升行政管理能力，是未來規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展方向之一。