曾玖玲

一、以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革歷程

我國政府財(cái)政報(bào)告2013年4月以前是實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)、負(fù)債和成本費(fèi)用，不利于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率。

為了加快我國政府職能轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政體制建立，進(jìn)一步推動(dòng)我國政府會(huì)計(jì)工作的發(fā)展，健全政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，夯實(shí)我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告、決策報(bào)告信息的有效性和準(zhǔn)確性及財(cái)務(wù)報(bào)告的編制基礎(chǔ)，2013年4月黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。2014年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國發(fā)[2014]63號(hào)），明確改革時(shí)間表和路線圖。2015年財(cái)政部制定發(fā)布了《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）》、《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》、《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》，初步建立起較為完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度。

二、農(nóng)業(yè)科研單位政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制主要內(nèi)容、實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)及問題

（一）政府財(cái)務(wù)報(bào)告主要內(nèi)容

政府財(cái)務(wù)報(bào)告包括財(cái)務(wù)報(bào)表（會(huì)計(jì)報(bào)表、報(bào)表附注）和財(cái)務(wù)分析兩大部分。

1.財(cái)務(wù)報(bào)表：一是4大主表。資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表、凈資產(chǎn)差異表；二是報(bào)表附注，用于列示財(cái)務(wù)報(bào)表項(xiàng)目的明細(xì)信息或作進(jìn)一步的闡述，一般包括會(huì)計(jì)報(bào)表的編制基礎(chǔ)、遵循相關(guān)規(guī)定的聲明、會(huì)計(jì)報(bào)表包含的主體范圍、重要會(huì)計(jì)政策與會(huì)計(jì)估計(jì)、會(huì)計(jì)報(bào)表重要項(xiàng)目的明細(xì)信息及說明、未在會(huì)計(jì)報(bào)表中列示的重大事項(xiàng)，以及需要說明的其他事項(xiàng)（表1）

2.財(cái)務(wù)分析，主要包括政府部門基本情況、政府部門財(cái)務(wù)狀況分析、政府部門運(yùn)行情況分析、政府部門財(cái)務(wù)管理情況分析（表1）。財(cái)務(wù)分析指標(biāo)和圖表側(cè)重于反映政府部門資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用等的構(gòu)成結(jié)構(gòu)及規(guī)模，以及所占比重等方面，注重于中長期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控程度和部門運(yùn)行成本的控制。為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

表1 政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容

（二）政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)及問題

1.政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系本身存在的問題。

（1）收入費(fèi)用表收支恒等式不平衡問題收入費(fèi)用表的收支恒等式為“收入-費(fèi)用＝盈余”。就目前農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的實(shí)際情況而言，很容易出現(xiàn)不平衡。

以財(cái)政撥款為例，基本支出基本都存在財(cái)政撥款不足的問題，當(dāng)年基本全部費(fèi)用化，這樣一來基本支出財(cái)政撥款方面年終時(shí)能夠滿足恒等式“收入-費(fèi)用＝盈余”。但項(xiàng)目支出往往存在不平衡問題，一是由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的季節(jié)性、科研項(xiàng)目的不確定性等種種情況的存在，會(huì)出現(xiàn)財(cái)政撥款資金結(jié)轉(zhuǎn)的情況，導(dǎo)致結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用的資金全部在使用當(dāng)年費(fèi)用化；二是科研項(xiàng)目財(cái)政撥款的?？顚Ｓ眯灾率蛊洳铑~直接轉(zhuǎn)入盈余不合理，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的預(yù)算與實(shí)際不相符，這種情況也會(huì)對科研事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生較大的影響，并使科研資金在管理方面存在較多的缺陷。

（2）當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表存在應(yīng)調(diào)整未調(diào)整事項(xiàng)問題。農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)單位中有“預(yù)付賬款”、“應(yīng)付賬款”等往來科目核算當(dāng)年發(fā)生的論文出版、審稿等、設(shè)備款及基建款項(xiàng)，有“存貨”核算購買的科研物資材料。但因《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》中列明的調(diào)整事項(xiàng)清單對這幾類的調(diào)整事項(xiàng)中未包含農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位，因此目前在編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告中暫未進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表中與這個(gè)會(huì)計(jì)科目相關(guān)的需要調(diào)整的事項(xiàng)并未進(jìn)行調(diào)整。

（3）財(cái)務(wù)分析缺乏針對性。財(cái)務(wù)分析的目的是有效反映政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，為報(bào)告信息使用者做出決策提供依據(jù)。但從財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)際完成情況來看，多數(shù)單位的財(cái)務(wù)分析質(zhì)量不高，僅限于對概念和公式進(jìn)行簡單說明及解釋，不能深入有效地對部門資產(chǎn)、負(fù)債管理能力、償債性和運(yùn)行結(jié)果等方面進(jìn)行分析，無法提出好的意見，財(cái)務(wù)分析實(shí)用性不強(qiáng)。

2.編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告客觀環(huán)境存在的問題。

（1）單位資產(chǎn)管理不規(guī)范，資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)真實(shí)、完整性需保持懷疑態(tài)度。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位很多成立時(shí)間較早，資產(chǎn)取得或持有時(shí)間也相對較長，相應(yīng)的歷史數(shù)據(jù)無記錄或記錄不全，資產(chǎn)清理不及時(shí)或處置不規(guī)范、維修資產(chǎn)未增加固定資產(chǎn)的原值。另外某些原本屬于生物性資產(chǎn)的，因其管理方面的原因未列入生物性資產(chǎn)等諸多問題。因此，農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的資產(chǎn)賬實(shí)不符的情況普遍存在，數(shù)據(jù)無法切實(shí)反映農(nóng)業(yè)事業(yè)單位真實(shí)的資產(chǎn)情況。

（2）賬務(wù)處理特殊性。農(nóng)業(yè)事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照以支定收的會(huì)計(jì)處理方式，撥款單位全額確認(rèn)為當(dāng)年支出，收款單位確認(rèn)為往來，屬不同科目，這將導(dǎo)致本部門內(nèi)部之間或部門與部門間對賬時(shí)難以進(jìn)行抵銷調(diào)整。財(cái)務(wù)人員在報(bào)告系統(tǒng)中填報(bào)時(shí)只能將有關(guān)內(nèi)容歸入“其他”欄目。

（3）農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)需要進(jìn)一步提高。2019年1月1日以后新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行“5+3”會(huì)計(jì)要素、雙分錄平行記賬的核算模式，既要按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分錄，又要按照收付實(shí)現(xiàn)制編制預(yù)算會(huì)計(jì)分錄。同時(shí)形成雙報(bào)告。這是新政府會(huì)計(jì)制度正式實(shí)施的第一年，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位中經(jīng)驗(yàn)豐富的財(cái)務(wù)人員大部分年齡偏高，思維較敏捷，大部分是學(xué)企業(yè)會(huì)計(jì)出身。實(shí)行新政府會(huì)計(jì)制度以后，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作方面可能會(huì)存在一些漏洞，往往會(huì)降低對以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性。

三、政府財(cái)務(wù)報(bào)告難點(diǎn)工作解決對策和建議

（一）完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告本身管理體系

上級主管部門要充分調(diào)研基層單位的問題，盡快制定符合實(shí)際工作的相關(guān)表格及工作流程說明，統(tǒng)一農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位特殊賬務(wù)處理口徑。讓基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在編報(bào)告時(shí)能夠一目了然，同時(shí)再次考慮相關(guān)報(bào)表設(shè)置的合理性和適當(dāng)性，以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告的最終目的。

（二）部門預(yù)算單位進(jìn)一步做好在新政府會(huì)計(jì)制度下的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作

新政府會(huì)計(jì)制度下利用新的財(cái)務(wù)軟件，新的會(huì)計(jì)要素、科目做賬，在賬務(wù)處理上需要基層財(cái)務(wù)人員認(rèn)真研讀相關(guān)的政策和書籍，充分理解權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的區(qū)別。并按照“做對、做完、做好”的原則完成雙分錄記賬，同時(shí)定期生成權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)報(bào)表，促進(jìn)日常會(huì)計(jì)核算與政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制之間的有效銜接。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提升專業(yè)素質(zhì)能力

在編制報(bào)表時(shí)可以偏向選擇具有一定專業(yè)水平的人員如實(shí)按照新政府會(huì)計(jì)制度的相關(guān)規(guī)定，盡可能地利用新的財(cái)務(wù)軟件相關(guān)模塊直接提取編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告所需相關(guān)數(shù)據(jù)，并在報(bào)表中充分詳盡地披露單位報(bào)表相關(guān)信息，不要隱瞞單位的實(shí)際情況。同時(shí)深入進(jìn)行財(cái)務(wù)指標(biāo)分析等，以確保報(bào)表使用者能夠更好地理解使用報(bào)表信息，提升我國農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的透明度。

（四）加強(qiáng)內(nèi)外部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

財(cái)務(wù)要加強(qiáng)與內(nèi)外部的溝通，如資產(chǎn)管理部門。配合資產(chǎn)部門完成資產(chǎn)賬的清查，定期核對資產(chǎn)賬務(wù)尤其是涉及到固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)累計(jì)折舊和累計(jì)攤銷部分。年底要加強(qiáng)與外部單位的對賬工作，避免出現(xiàn)因時(shí)間差造成的一方有數(shù)據(jù)一方?jīng)]有數(shù)據(jù)的賬務(wù)處理。

（五）強(qiáng)化信息技術(shù)支撐

2018年政府財(cái)務(wù)報(bào)告已經(jīng)上線農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息管理平臺(tái)，且能夠直接運(yùn)用“決算取數(shù)獲”獲取資產(chǎn)負(fù)債表，收入費(fèi)用表、會(huì)計(jì)報(bào)表附注重要項(xiàng)目的明細(xì)信息表中待分金額也是直接決算取數(shù)。