鐘小林

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西 贛州341000）

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的建設(shè)與發(fā)展，必須依托堅實的公共基礎(chǔ)設(shè)施。要充分發(fā)揮農(nóng)村公共設(shè)施的基礎(chǔ)性作用，就必須強(qiáng)化農(nóng)村公共設(shè)施的有效治理。 農(nóng)村公共設(shè)施是指政府公共投入、 社會公用企業(yè)投資、社會捐助或村民自主集資興建的，以增進(jìn)農(nóng)村公共福利和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)工程，其主要包括“農(nóng)田水利設(shè)施、交通通信設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施和文化體育設(shè)施等”[1]。由于受自然力作用及人為不合理使用因素的影響，農(nóng)村公共設(shè)施容易老化與損舊，減少使用壽命，降低使用效率。農(nóng)村公共設(shè)施的治理與保護(hù)是構(gòu)成鄉(xiāng)村振興發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵和關(guān)鍵因素。農(nóng)村公共設(shè)施治理是指涉及農(nóng)村公共設(shè)施投資、建設(shè)、使用或受益的多元主體，為提高公共設(shè)施的使用效率和延長其使用壽命，依據(jù)一定的原則和職責(zé)，就公共設(shè)施建設(shè)使用的全過程所進(jìn)行的科學(xué)規(guī)劃、合理利用和監(jiān)督保護(hù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村公共設(shè)施經(jīng)歷著由傳統(tǒng)管護(hù)走向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型，以市場機(jī)制為依托，創(chuàng)新治理方式，開啟農(nóng)村公共設(shè)施治理的新進(jìn)程。

一、 市場體制下農(nóng)村公共設(shè)施由傳統(tǒng)管護(hù)走向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型

新中國建立初期，為徹底改變農(nóng)業(yè)落后的面貌和加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，黨和國家集中力量組織廣大農(nóng)民群眾開展了大規(guī)模農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)動，新修了一大批農(nóng)田水利、交通通訊和生活基礎(chǔ)設(shè)施，奠定了新中國農(nóng)村公共設(shè)施的基礎(chǔ)，為新中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)保障。 在人民公社體制下，農(nóng)村公共設(shè)施的公有制性質(zhì)與公共物品的屬性相吻合，擁有完整的管理組織體系，形成了一系列行之有效的管護(hù)機(jī)制，適應(yīng)了加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要。 爾后，“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革，從根本上改變了農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營方式”[2]，也給農(nóng)村公共設(shè)施的供給模式和治理組織結(jié)構(gòu)帶來深刻變遷。 農(nóng)村公共設(shè)施正經(jīng)歷著由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下的治理模式轉(zhuǎn)變。

（一）從產(chǎn)品屬性看，農(nóng)村公共設(shè)施由公有性質(zhì)逐漸向多種所有制并存拓展

在權(quán)力集中的政社合一體制下，農(nóng)村的一切生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)村公共設(shè)施是公有資產(chǎn)，屬于公有制范疇。 農(nóng)村公共設(shè)施的投資、管理和使用緊密相連，形成了國家集體公共投資、政府統(tǒng)一管理和生產(chǎn)大隊集體使用與管護(hù)的利益高度整合的管護(hù)模式。 在利益高度整合的管護(hù)模式中，國家和集體投資農(nóng)村公共設(shè)施，公共設(shè)施為實現(xiàn)國家和集體利益服務(wù)。 從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上，農(nóng)村公共設(shè)施具有鮮明的公有性質(zhì)，能夠充分反映公有物品的根本屬性。自農(nóng)村改革以來，隨著所有制結(jié)構(gòu)的改變，農(nóng)村社會進(jìn)入利益分化和經(jīng)營活動多元化的階段。在供給模式上，農(nóng)村公共設(shè)施出現(xiàn)了政府集權(quán)供給、政府主導(dǎo)農(nóng)民（或市場）參與供給和農(nóng)民（或市場）自愿供給等多種模式并存的格局。浙江省麗水市是推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理適應(yīng)市場化需求的典范縣市。他們針對農(nóng)村公共設(shè)施的不同屬性、分布特點和資金來源等因素，靈活選擇農(nóng)村公共設(shè)施的供給主體，形成多種所有制經(jīng)濟(jì)參與農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的局面。 “財政公共資金仍是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的主要資金來源，政府部門是農(nóng)村公共設(shè)施的主要投資主體，財政公共資金約占66.5%；隨著市場組織和民間力量的崛起，為促進(jìn)社會公共服務(wù)或拓展業(yè)務(wù)，他們積極參與農(nóng)村公共設(shè)施的供給，民營或股份制資本成為農(nóng)村公共設(shè)施所有制的有機(jī)構(gòu)成，民營資本約占15.6%；為適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的農(nóng)戶在村委會的組織下，自發(fā)聯(lián)合投資興建一定的農(nóng)村生產(chǎn)生活公共設(shè)施，成為農(nóng)村公共設(shè)施的直接投資人，村民自主捐建資金約占10.8%；為推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，一些公益組織和成功的人士，捐贈投資興建農(nóng)村公共設(shè)施，捐贈資金也成為農(nóng)村公共設(shè)施投資的新型來源，社會捐助資金約占7.1%?！盵3]由此可見，傳統(tǒng)農(nóng)村公共設(shè)施原有高度集中的供給體系被打破，農(nóng)村公共設(shè)施的供給主體呈現(xiàn)向多樣化發(fā)展的態(tài)勢。農(nóng)村公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)形成了以公有制為主體多種所有制形式并存的格局，農(nóng)村公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)也由原來單純的公有性質(zhì)向多元的公益性質(zhì)拓展。

（二）從組織結(jié)構(gòu)看，農(nóng)村公共設(shè)施由集中管護(hù)向多中心治理轉(zhuǎn)變

在人民公社體制下，農(nóng)村公共設(shè)施的公有制性質(zhì)，決定了政府領(lǐng)導(dǎo)下的集中管理模式。人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊是農(nóng)村公共設(shè)施使用和管護(hù)的基本單位，公共設(shè)施的管護(hù)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的有機(jī)構(gòu)成。 人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊統(tǒng)籌組織安排人員進(jìn)行公共設(shè)施的維護(hù)與保養(yǎng)，形成了一整套的管理組織機(jī)構(gòu)、 管理資金保障機(jī)制和管理責(zé)任制度，實現(xiàn)了農(nóng)村公共設(shè)施使用者與管護(hù)者的有機(jī)統(tǒng)一，使農(nóng)村公共設(shè)施的管護(hù)有較好的組織保障、人員保障和制度保障。 之后，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革的推行及人民公社體制的解體和農(nóng)村利益的分化，農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)逐漸失去了原有組織體系的保障，漸漸產(chǎn)生了投資者與使用者的分離，投資者與管護(hù)者的分離，使用者與管護(hù)者的分離，出現(xiàn)了責(zé)權(quán)利不相統(tǒng)一的狀況，農(nóng)村公共設(shè)施治理進(jìn)入機(jī)構(gòu)重組與方法創(chuàng)新的歷史階段。 當(dāng)前，廣大農(nóng)村普遍存在公共設(shè)施治理多元主體參與的現(xiàn)象，“基層政府、村委會、民間組織、公司企業(yè)和廣大村民，都是農(nóng)村公共設(shè)施治理主體的有機(jī)構(gòu)成”[4]。 由于它們處于不同的治理地位，扮演著不同的治理角色，針對不同性質(zhì)的農(nóng)村公共設(shè)施，各自能夠發(fā)揮不同的治理功能和作用。農(nóng)村公共設(shè)施種類多樣，存在的形態(tài)各不相同，以及它們的特點與功能存在較大的差異性。依據(jù)不同種類、不同性質(zhì)和不同層次的公共設(shè)施，應(yīng)選定并設(shè)立相應(yīng)的治理主體，專門針對某一具體的公共設(shè)施集中治理，才能取得實效。 因此，黃紅華指出，新時期農(nóng)村公共設(shè)施的治理，是多中心并存，各類主體協(xié)同參與的組織結(jié)構(gòu)模式，即中心協(xié)同治理模式?！凹児残再|(zhì)的公共設(shè)施，仍然要堅持以政府為中心的治理模式；準(zhǔn)公共性質(zhì)的公共設(shè)施，可以采取市場化或村委會為中心的治理模式；與農(nóng)民生產(chǎn)生活非常貼近、 具有鮮明自然屬性的公共設(shè)施，要堅持以村民為中心的治理模式。 ”[5]可見，農(nóng)村公共設(shè)施的多樣性和差異性，決定了農(nóng)村公共設(shè)施的治理必然走向多中心治理并存的格局。

（三）從制度安排看，農(nóng)村公共設(shè)施由單純行政管制向多層次制度協(xié)同配套

在傳統(tǒng)農(nóng)村公共設(shè)施管理中，農(nóng)村公共權(quán)力高度集中，管理公共設(shè)施的權(quán)責(zé)集中統(tǒng)一，主要采取自上而下的行政命令方式。有組織的農(nóng)村生產(chǎn)大隊體系使農(nóng)村公共設(shè)施的管理有嚴(yán)格的組織體系和制度保障，為強(qiáng)化行政命令在農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)中提供了制度基礎(chǔ)。 自農(nóng)村改革以來，隨著農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變和利益結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)參與主體出現(xiàn)多元性，農(nóng)村公共設(shè)施的種類、屬性和內(nèi)容也呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村公共設(shè)施治理的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境發(fā)生根本性改變。 江蘇省連云港市根據(jù)農(nóng)村公共設(shè)施治理變化發(fā)展的新常態(tài)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾大膽改革，不斷推進(jìn)制度變遷，初步探索了一系列新體制機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)村公共設(shè)施治理向多元制度協(xié)同配套發(fā)展。“一是設(shè)立農(nóng)村公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定管護(hù)責(zé)任，為農(nóng)村公共設(shè)施治理提供必要的制度前提；二是健全村民自治制度，推進(jìn)村民民主自治建設(shè)，保障村民民主參與公共設(shè)施治理的權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施治理的民主化； 三是根據(jù)公共設(shè)施的不同性質(zhì)，引入市場機(jī)制，拓寬農(nóng)村公共設(shè)施治理的市場化新模式，實現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施治理的有償化服務(wù)；四是基于公共精神和公益文化，發(fā)展社會志愿服務(wù)機(jī)制，鼓勵民間組織和村民積極參與農(nóng)村公共設(shè)施的義務(wù)勞動和義務(wù)維護(hù)；五是結(jié)合農(nóng)村實際，創(chuàng)新農(nóng)村公共設(shè)施治理的監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督、組織監(jiān)督和社會評價的有機(jī)結(jié)合。 ”[6]

（四）從資金來源看，農(nóng)村公共設(shè)施由單純公共投入向多元化社會籌措發(fā)展

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投入與管護(hù)費(fèi)用，均由國家和集體統(tǒng)籌安排與支付，而由此產(chǎn)生的收益也歸屬國家和集體所有，能夠較好地保證公共設(shè)施管護(hù)經(jīng)費(fèi)的來源，并形成了以公共財政支出為主要的支付體系。 農(nóng)村改革后，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的來源隨著利益的分化和經(jīng)營方式的多樣性而出現(xiàn)了多元化發(fā)展態(tài)勢。政府作為國家公共利益的代表，仍然是農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的投資主體，決定和引領(lǐng)農(nóng)村公共設(shè)施發(fā)展的基本方向。 為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，一些企業(yè)和社會組織積極探索了公司＋農(nóng)戶、 公司＋合作社等多種農(nóng)村經(jīng)營形式，引導(dǎo)民營資本進(jìn)入農(nóng)村公共設(shè)施領(lǐng)域。 為深化合作和改善投資環(huán)境，一些企業(yè)和社會組織以捐贈的形式投入農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，捐贈資金成為農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)與管護(hù)資金的主要來源。 村民是農(nóng)村公共設(shè)施的直接使用者，為改善生活或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，他們以集資或參與義務(wù)勞動的方式推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施的治理工作，成為農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)資金的主要籌措渠道。 此外，一些從鄉(xiāng)村走出去的成功人士，為促進(jìn)家鄉(xiāng)的發(fā)展而對公共設(shè)施建設(shè)捐款捐物，這些捐贈款物也是農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)資金的有機(jī)構(gòu)成。

二、農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型過程中所面臨的問題與挑戰(zhàn)

當(dāng)代中國農(nóng)村改革是一種自下而上的誘致性制度變遷。農(nóng)村公共設(shè)施的治理轉(zhuǎn)型必然存在一定的制度缺失，出現(xiàn)制度供給不足的狀況。目前，一些地方的農(nóng)村常常出現(xiàn)鄉(xiāng)村公路建好后沒有人管理，農(nóng)村公共文體器具無人養(yǎng)護(hù)，農(nóng)村飲水工程成了擺設(shè)，原本的“民心工程”變成了“撓心工程”。

（一）農(nóng)村公共設(shè)施治理主體分散，完整統(tǒng)一的治理體系難以構(gòu)建

從客觀上看，農(nóng)村公共設(shè)施為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活服務(wù)，直接與自然界發(fā)生密切的關(guān)系，具有鮮明的自然性。 鄉(xiāng)村群落的廣泛分布與不集中，決定了農(nóng)村公共設(shè)施布局具有分散性。 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)的共同推進(jìn)，決定了農(nóng)村公共設(shè)施存在形態(tài)上的差異性和多樣性。 可見，農(nóng)村公共設(shè)施布局的分散性、存在形態(tài)的差異性和多樣性，成為形成統(tǒng)一有效的治理體系存在的現(xiàn)實困難。從參與主體的角色看，隨著生產(chǎn)方式和利益結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村改革催生了多元化的社會主體，農(nóng)村公共設(shè)施治理出現(xiàn)多元主體參與?；鶎诱?、自治組織（村委會）、公益組織、企事業(yè)組織和廣大村民，都是農(nóng)村公共設(shè)施治理的參與主體。在多元化農(nóng)村公共設(shè)施治理體系中，各參與主體比較分散，他們處于不同層次，扮演著不同的角色，有各自的行為準(zhǔn)則和運(yùn)行模式，為形成統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)控制治理體系帶來巨大的阻礙。 從參與主體的發(fā)展水平看，由于受農(nóng)村欠發(fā)達(dá)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會因素的制約，農(nóng)村各社會主體的成長與發(fā)育成熟程度存在較大的差異性，彼此之間的力量存在不均衡現(xiàn)象，為農(nóng)村公共設(shè)施治理的溝通合作造成鴻溝或差距。 從政府的功能看，“基層政府長期以來對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)就存在‘重建設(shè)，輕管理’現(xiàn)象，自覺構(gòu)建公共設(shè)施治理體系的思維意識不強(qiáng)烈，缺少總體設(shè)計與部署，推進(jìn)治理體系建設(shè)的行為措施滯后”[7]。 在推進(jìn)公共設(shè)施治理體系建設(shè)中，政府的核心地位不明顯，引領(lǐng)作用沒有充分發(fā)揮，嚴(yán)重地制約農(nóng)村公共設(shè)施治理體系建設(shè)。

（二）農(nóng)村公共設(shè)施治理制度安排滯后，制度的協(xié)同遞增效應(yīng)不明顯

農(nóng)村公共設(shè)施在由管理到治理的轉(zhuǎn)型過程中，原有的組織體系和管理機(jī)制漸已消退，而市場體制下的制度供給不足。當(dāng)前農(nóng)村公共設(shè)施的治理不僅存在機(jī)制缺失，而且現(xiàn)有一些機(jī)制發(fā)育不成熟、相互之間不配套的現(xiàn)象較為常見，制度協(xié)同遞增的效應(yīng)不顯著，直接制約了農(nóng)村公共設(shè)施治理的整體推進(jìn)。第一，產(chǎn)權(quán)制度不健全，責(zé)任落實不到位。當(dāng)前，農(nóng)村公共設(shè)施投資興建的主要形式有： 國家投資、集體經(jīng)濟(jì)投入、村民自籌自建和社會捐助。 這些投資形式多元并存或者合作共存，使得農(nóng)村公共設(shè)施存在錯綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，其產(chǎn)權(quán)歸屬難以確認(rèn)和保障。 而現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展滯后，農(nóng)村公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬不能科學(xué)界定，權(quán)利人的權(quán)益不能得到有效保障，這就直接造成農(nóng)村公共設(shè)施治理責(zé)任人落實不明確，其具體治理責(zé)任劃分不合理，導(dǎo)致農(nóng)村公共設(shè)施治理存在漏洞與錯位，出現(xiàn)“需要管的沒人管，有人管的重復(fù)管”的情況。 第二，民主參與制度不完善，人的因素沒有充分發(fā)揮。 農(nóng)村公共設(shè)施是公共物品，農(nóng)村公共設(shè)施的治理需要廣大村民的積極參與和民主管理。而當(dāng)前村民自治制度和民主管理制度仍然不完善，使得農(nóng)村公共設(shè)施治理過程中民主決策不公開，民主管理不落實，民主參與不充分，民主監(jiān)督流于形式，嚴(yán)重地遏制了村民參與公共設(shè)施治理的積極性和主動性。 第三，系統(tǒng)化的治理體系尚未形成，農(nóng)村公共設(shè)施治理缺乏組織保證。 因缺少組織體系，農(nóng)村公共設(shè)施治理未能形成強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)力量，治理工作沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃和實施計劃，工作開展起來舉步維艱，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，表現(xiàn)出隨意性和不確定性，治理工作難以取得實效。農(nóng)村公共設(shè)施治理缺少組織體系，實質(zhì)就是沒有形成權(quán)責(zé)體系。 這直接導(dǎo)致治理工作權(quán)利不清，責(zé)任不明，容易出現(xiàn)工作上的相互推諉與扯皮，工作業(yè)績不佳。 第四，監(jiān)督考核制度缺失，農(nóng)村公共設(shè)施治理效率低下。農(nóng)村公共設(shè)施治理缺少組織體系，本質(zhì)上就是未能形成有效的監(jiān)管主體和監(jiān)管制度。因監(jiān)督檢查和考核機(jī)制缺失，農(nóng)村公共設(shè)施的治理工作得不到有效落實，容易滋生腐敗和導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)，工作效率低下。

（三）農(nóng)村公共設(shè)施資金投入不足，治理經(jīng)費(fèi)缺少整體統(tǒng)籌安排

農(nóng)村公共設(shè)施治理，是一個投入與產(chǎn)出的過程，需要足夠和持續(xù)的資金供給與支持。當(dāng)前，資金短缺是農(nóng)村公共設(shè)施治理過程中普遍存在的突出問題。 第一，政府投入公共資金不足。 長期以來，黨和國家重視發(fā)展工業(yè)化，投入農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的比重偏低且結(jié)構(gòu)不合理。 “農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的財政轉(zhuǎn)移支付難以彌補(bǔ)因稅費(fèi)改革造成的財政缺口，對農(nóng)村公共設(shè)施治理的投入顯得力不從心?！盵8]在稀缺的農(nóng)村公共財政條件下，基層政府“重建設(shè)，輕管理”已成為必然的選擇。第二，金融資金介入不充分。 （1）農(nóng)村公共設(shè)施是為農(nóng)村發(fā)展提供服務(wù)的公共物品，非營利性明顯，金融機(jī)構(gòu)投資意愿不強(qiáng)。（2）農(nóng)村公共設(shè)施規(guī)模小、收效慢和效益低，金融機(jī)構(gòu)投資風(fēng)險大。（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，抵押質(zhì)押物欠缺，信用程度低。 （4）金融機(jī)構(gòu)貸款手續(xù)繁雜、利率高、期限短，不適應(yīng)農(nóng)村公共設(shè)施加快發(fā)展的需要。（5）政府對農(nóng)村公共設(shè)施治理的扶持有限，沒有出臺政府貼息等鼓勵措施。 第三，農(nóng)民和村集體投入有限。在村級集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱的情況下，“空殼村”“負(fù)債村” 現(xiàn)象比較突出，“村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，村集體提留少，資金積累嚴(yán)重缺乏，無力提供公共設(shè)施的建設(shè)與整治”[9]。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民并不富裕且發(fā)展不均衡，在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制度不健全的情況下，自籌資金參與公共設(shè)施的建設(shè)與治理存在很大困難。第四，社會捐助微弱短促。當(dāng)前，農(nóng)村缺乏完善的社會捐助管理、監(jiān)督和激勵的一整套機(jī)制，捐助資金存在不公開、不透明和不合理使用的狀況，使得捐助人的權(quán)益得不到有效保證，挫傷了捐助者的積極性，嚴(yán)重遏制了捐助人的意愿，社會捐助不足。第五，治理資金布局分散，整體效應(yīng)難以發(fā)揮。農(nóng)村公共設(shè)施種類繁多、 層次參差不齊和布局結(jié)構(gòu)分散性，致使各種治理資金處于不同的層次和各自游離的狀態(tài)。因缺少統(tǒng)一的資金收集、使用和監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)，各種治理資金缺乏統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，難以形成規(guī)模優(yōu)勢和發(fā)揮整體效應(yīng)，經(jīng)常出現(xiàn)治理經(jīng)費(fèi)的東挪西借和捉襟見肘，打破農(nóng)村公共設(shè)施治理的連續(xù)性和整體性，降低農(nóng)村公共設(shè)施的使用效率。

（四）農(nóng)村公共服務(wù)意識培育欠缺，公共設(shè)施治理缺乏公益精神支撐

農(nóng)村公共設(shè)施的治理離不開公益精神和公共文化的支持。當(dāng)前農(nóng)村公益精神的培育和公共文化的建設(shè)正在推進(jìn)之中，相對滯后的農(nóng)村公益精神和公共文化水平遠(yuǎn)跟不上農(nóng)村公共設(shè)施快速發(fā)展及其治理轉(zhuǎn)型的需要。一是由于農(nóng)村公共設(shè)施治理具有多元主體性，各參與主體在思想認(rèn)識上存在較大差異，治理工作難以形成統(tǒng)一的布局與協(xié)調(diào)，在治理的行動上難以形成合力，農(nóng)村公共設(shè)施治理整體效果不顯著。 二是面對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的緊迫性，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子將主要精力用在爭項目、跑資金和搞建設(shè)上，忽視公共設(shè)施的合理利用與維護(hù)”[10]基層干部中普遍存在“重建設(shè)輕管理”的思想，他們對農(nóng)村公共設(shè)施的治理缺少足夠的重視，公共設(shè)施的治理缺乏統(tǒng)一的組織規(guī)劃和實施方案，出現(xiàn)推一推、動一動的被動現(xiàn)象，缺乏公共設(shè)施治理的主動性和自覺性。三是作為公共設(shè)施使用者和受益者的農(nóng)民群眾，在思想觀念上存在“主人翁責(zé)任意識不強(qiáng)，認(rèn)為農(nóng)村公共設(shè)施的管護(hù)是政府的事，自己只管享受，不愿盡義務(wù)”[11]。 特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實，集體公共組織的解體，公共活動和教育的減少，直接削弱了農(nóng)民公共意識和公益精神的培育。一些村民在市場經(jīng)濟(jì)體制和理性自利人的指引下，熱心于個人事務(wù)，對公共事務(wù)缺乏熱情和動力，面對公共設(shè)施的破壞或不合理使用行為無動于衷，不敢勇于維護(hù)和管理。 四是農(nóng)村公益組織和志愿服務(wù)組織發(fā)展滯后，或是它們的組織體制機(jī)制不健全，從而落實公益活動能力比較弱，農(nóng)村公共設(shè)施治理缺少公益組織的支持與參與。村民也因公益志愿組織的缺乏或機(jī)制的缺失，而參與公益事務(wù)活動比較少，他們的公益精神沒有得到有效的培育，踐行公共服務(wù)的能力沒有得到提升。

（五）農(nóng)村科教與技術(shù)發(fā)展滯后，公共設(shè)施治理缺失技術(shù)平臺的支撐

現(xiàn)代農(nóng)村公共設(shè)施蘊(yùn)含了科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用和工藝的設(shè)計，因此農(nóng)村公共設(shè)施的治理必須采用科技的方法和手段，才能適應(yīng)其現(xiàn)代技術(shù)含量的要求。 農(nóng)村公共設(shè)施具有種類多樣性、參與治理主體多元性和結(jié)構(gòu)布局分散性的特點，決定了農(nóng)村公共設(shè)施的治理是一個綜合系統(tǒng)的工程。一是沒有根據(jù)公共設(shè)施的屬性和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，對農(nóng)村公共設(shè)施的類型進(jìn)行科學(xué)的分類，導(dǎo)致治理方式上的錯位與混亂。 二是檢查監(jiān)測技術(shù)落后，不能及時發(fā)現(xiàn)公共設(shè)施存在的隱患與危害，貽誤治理時機(jī)。 三是信息化技術(shù)平臺沒有搭建和充分發(fā)揮，存在信息不公開不透明現(xiàn)象，需要管理維護(hù)的公共設(shè)施未能及時反饋，治理時效滯后。四是農(nóng)村科普宣傳團(tuán)隊稀缺，科技志愿服務(wù)不足，農(nóng)村公共設(shè)施使用方法和技能的培訓(xùn)宣講落實不到位。一些科學(xué)文化知識水平偏低的農(nóng)民群眾，因不懂得公共設(shè)施使用的方法和技術(shù)，而導(dǎo)致公共設(shè)施的不合理使用，加快公共設(shè)施的損害；或因他們技術(shù)知識的匱乏，而不懂得對公共設(shè)施進(jìn)行管理和維護(hù)，挫傷他們參與公共設(shè)施治理的積極性。

三、新時期農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型的策略選擇

農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型是當(dāng)代中國農(nóng)村改革的必然要求和應(yīng)有內(nèi)涵。它既有新事物帶來的積極因素和機(jī)遇，又有新舊體制更替所產(chǎn)生的不穩(wěn)定條件與挑戰(zhàn)。 當(dāng)前，農(nóng)村公共設(shè)施治理的主要任務(wù)是推進(jìn)治理組織體系的構(gòu)建、強(qiáng)化制度安排、統(tǒng)籌資金供給和加快促進(jìn)農(nóng)村文化科技建設(shè)。

（一）突出政府主導(dǎo)作用，構(gòu)筑農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理體系

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，盡管農(nóng)村公共設(shè)施趨向多中心治理發(fā)展，但政府的核心地位和主導(dǎo)作用決不能動搖和弱化，公共權(quán)力仍是多中心治理體系得以構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)的前提與保障。首先，政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理規(guī)則的制定者。 政府通過制定公共政策，明確各參與主體在農(nóng)村公共設(shè)施治理中的地位和作用，賦予他們權(quán)力，界定他們的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范他們的行為準(zhǔn)則，從而構(gòu)建層次有序、中心突出、任務(wù)明確的多中心治理體系，實現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施的無縫隙治理，適應(yīng)農(nóng)村公共設(shè)施多屬性、多種類和多層次特點的需要。其次，政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理體系的維護(hù)者。 “農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理，離不開公共權(quán)力的統(tǒng)領(lǐng)與整合。”[3]一方面，多中心之間的權(quán)責(zé)的界定與劃分需要公共權(quán)力來執(zhí)行，各參與主體之間的配合與協(xié)調(diào)需要公共權(quán)力來促進(jìn)； 另一方面，在農(nóng)村公共設(shè)施治理中，各參與主體之間難免存在利益的矛盾與權(quán)益的糾紛，需要公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)與化解。離開公共權(quán)力的存在，多中心治理必將名存實亡。再次，政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理資源的配置者。 農(nóng)村公共設(shè)施治理離不開公共資源的支撐，政府要加大對農(nóng)村公共設(shè)施的投入與引進(jìn)，對各種治理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，合理調(diào)度多中心治理經(jīng)費(fèi)，確保多中心之間的協(xié)同配合得以運(yùn)轉(zhuǎn)。 最后，政府是農(nóng)村公共設(shè)施多中心治理的監(jiān)督者。 農(nóng)村公共設(shè)施的治理需要政府的監(jiān)督檢查。 政府依據(jù)農(nóng)村公共設(shè)施治理的規(guī)律和特點制定必要的行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立必要的工作檢查機(jī)制和制度，常態(tài)化地對農(nóng)村公共設(shè)施治理展開監(jiān)督與考核，確保農(nóng)村公共設(shè)施治理得到落實，公共利益得到實現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化制度安排，推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施治理機(jī)制的協(xié)同發(fā)展

農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型，其實質(zhì)是一種制度變遷。 為適應(yīng)變革中的秩序，農(nóng)村公共設(shè)施治理不僅要推進(jìn)制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度安排，而且要促進(jìn)制度之間的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)制度效益的遞增。第一，制度安排要維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民群眾的利益。農(nóng)民群眾是農(nóng)村公共設(shè)施治理的核心主體，農(nóng)村公共設(shè)施治理轉(zhuǎn)型及制度變遷必然觸及他們的基本利益，改變他們的利益關(guān)系。 因此，農(nóng)村公共設(shè)施治理要能理順利益關(guān)系，化解利益矛盾，切實保障農(nóng)民權(quán)益，才能獲得廣大農(nóng)民群眾的支持與認(rèn)同。在制度變遷的效益遞增中，農(nóng)民群眾需不斷增強(qiáng)制度創(chuàng)新的自覺性。第二，制度安排要破除農(nóng)民群眾的陳舊思想意識。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，“制度變遷是一種交易過程，存在成本與收益的關(guān)系”[12]。 農(nóng)村公共設(shè)施治理的制度變遷，需要農(nóng)民群眾解放思想，改變觀念，樂于接受新事物，才能打破原有制度的鎖定，推動制度變遷。 再次，制度安排要尊重農(nóng)民群眾的創(chuàng)新精神和創(chuàng)造意愿。農(nóng)民群眾是農(nóng)村公共設(shè)施的使用者和管護(hù)人，直接了解農(nóng)村公共設(shè)施的存在狀態(tài)和使用情況，擁有實踐的能力和方法，具有集體智慧和創(chuàng)新技能。 制度變遷源于制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新源于農(nóng)民群眾的創(chuàng)造意愿得到尊重，他們創(chuàng)新的思路和方法得到采納。 第三，制度安排要健全村民民主自治制度。 農(nóng)村公共設(shè)施屬于公共物品，公共設(shè)施的治理需要廣大農(nóng)民群眾的廣泛參與和群策群力。健全和完善村民民主自治制度，能夠?qū)崿F(xiàn)民主決策和民主監(jiān)督，集思廣益，確保農(nóng)村公共設(shè)施治理制度安排的科學(xué)性和有效性。

（三）統(tǒng)籌資金供給，實現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的有效使用

首先，針對農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)多種渠道來源、多種性質(zhì)并生共存的局面，加快設(shè)立資金統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)十分必要。 依托資金管理機(jī)構(gòu)，收集整理各類農(nóng)村公共設(shè)施的使用情況，匯集各類公共設(shè)施治理的所需費(fèi)用，在治理過程中優(yōu)化治理方案，盡量避免重復(fù)施工，減少重復(fù)鋪設(shè)，實現(xiàn)各類公共設(shè)施治理資源的共享，充分發(fā)揮資源的整體治理效應(yīng)。公共資金管理機(jī)構(gòu)通過匯集各類性質(zhì)的治理資金，推行專業(yè)化的治理工作，優(yōu)化配置各類公共設(shè)施治理資源，解決治理過程中的主要問題和主要矛盾，提高治理資金的使用效率。 公共資金管理機(jī)構(gòu)能夠完善農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的各項財務(wù)制度，強(qiáng)化財務(wù)監(jiān)督檢查，遏制治理經(jīng)費(fèi)的貪污浪費(fèi)和不合理使用。 其次，強(qiáng)化公共財政在農(nóng)村公共設(shè)施治理中的優(yōu)勢地位和作用，助推各類社會資金的共同參與。（1）政府加大農(nóng)村公共設(shè)施的投入，以轉(zhuǎn)移支付的形式，促進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施的治理與管護(hù)。（2）通過政府貼息或優(yōu)惠政策，鼓勵金融機(jī)構(gòu)參與并支持農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)的融資與借貸，共同擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共設(shè)施治理的責(zé)任。 （3）搭建公共平臺和提供公共服務(wù)，引進(jìn)企業(yè)、公司等市場主體投資農(nóng)村公共設(shè)施的治理，拓展農(nóng)村公共設(shè)施治理的投資渠道。（4）完善社會捐助體制，鼓勵社會公益組織或愛心人士捐助農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)與治理，強(qiáng)化捐助資金的合理使用與監(jiān)管。再次，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵建設(shè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共設(shè)施治理的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)實力。一方面，“鄉(xiāng)村集體組織大力發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，搞好農(nóng)村集體的提留與統(tǒng)籌，設(shè)立農(nóng)村公共設(shè)施的治理基金，為農(nóng)村公共設(shè)施治理經(jīng)費(fèi)提供必要的來源”[13]。 另一方面，各級政府引領(lǐng)農(nóng)戶種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)科技興農(nóng)惠農(nóng)，切實提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和經(jīng)濟(jì)實力，使廣大農(nóng)民群眾通過多種形式直接投資農(nóng)村公共設(shè)施的興建與治理，實現(xiàn)農(nóng)村公共設(shè)施所屬權(quán)益的一致性。

（四）致力文化科技建設(shè)，培育農(nóng)村公共設(shè)施治理的文化技術(shù)基礎(chǔ)

在欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村社會，農(nóng)村公共設(shè)施治理必然是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，迫切需要先進(jìn)文化技術(shù)的保障與支持。鄉(xiāng)村先進(jìn)文化技術(shù)的建設(shè)與發(fā)展能夠為農(nóng)村公共設(shè)施治理提供持久不竭的動力。第一，“大力開展農(nóng)民教育，推進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，提高廣大農(nóng)民群眾的科學(xué)文化知識和思想道德素質(zhì)，培養(yǎng)他們的公共意識和公共精神，增進(jìn)他們參與農(nóng)村公共設(shè)施的治理的自覺性和積極性，增強(qiáng)他們參與農(nóng)村公共設(shè)施治理的能力”[9]。 第二，加快農(nóng)村科技志愿服務(wù)，強(qiáng)化科技志愿服務(wù)組織對農(nóng)村公共設(shè)施使用和保護(hù)的有關(guān)知識進(jìn)行宣講與普及，使農(nóng)民群眾掌握農(nóng)村公共設(shè)施治理的技能和方法，從而合理利用和保護(hù)農(nóng)村公共設(shè)施，提高其使用效率，延長其使用壽命。 第三，利用網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)等現(xiàn)代通信手段構(gòu)筑農(nóng)村公共設(shè)施治理的信息技術(shù)平臺，及時發(fā)布農(nóng)村公共設(shè)施的治理信息，開展治理知識的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，交換治理經(jīng)驗與心得，通報表彰治理先進(jìn)個人和集體。 第四，對農(nóng)村公共設(shè)施進(jìn)行科學(xué)的分類和劃分，減少農(nóng)村公共設(shè)施治理的錯位與混亂，明確農(nóng)村公共設(shè)施治理的針對性和特殊性。 同時，強(qiáng)化農(nóng)村公共設(shè)施治理監(jiān)測技術(shù)的引進(jìn)與創(chuàng)新，及時發(fā)現(xiàn)和處理農(nóng)村公共設(shè)施存在的隱患與危害。