馬雪松 王 慧

國內學界在分析當前地方政府運作的治理模式時，往往聚焦于壓力型體制、錦標賽體制、運動型治理這一類蘊含中國制度邏輯的公共管理實踐，并將其定位為改革開放以來公共治理結構的重要組成部分。就壓力型體制而言，現(xiàn)有研究因其適用領域更為廣泛、運行過程更為連貫、產(chǎn)生效果更為顯著，所以尤為注重從不同分析視角揭示壓力型體制的客觀優(yōu)勢及現(xiàn)實困境。根據(jù)一般認識，壓力型體制的合理性在于解決由利益多元化、執(zhí)行碎片化引發(fā)的治理難題，通過行政壓力傳導來推動任務順利完成、指標逐級落實，從而維護社會長遠利益。壓力型體制在當前發(fā)展階段仍發(fā)揮積極作用并產(chǎn)生顯著現(xiàn)實效果，這也是其存續(xù)至今并保持一定活力的主要原因。但是越來越多的研究成果表明，壓力型體制不僅可能偏離既定目標，甚至還會產(chǎn)生事與愿違的結果，與其伴生的短視性決策、選擇性執(zhí)行、曲意迎合、避責卸責等行為尤其反映了行政責任的困境，由此累積的體制性問題大幅增加了經(jīng)濟社會發(fā)展的制度成本和組織成本。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，繼續(xù)深化政治體制改革不僅是加強制度建設的根本方向，也是推進國家治理現(xiàn)代化的重要保障，本文在此意義上嘗試選取現(xiàn)代國家治理這一視角考察壓力型體制，通過拓展研究內容并深化理論闡釋來探索壓力型體制的治理路徑。

一、現(xiàn)代國家治理與壓力型體制的相關性

20世紀90年代以來，國內學界圍繞壓力型體制已經(jīng)積累較為豐富的研究成果，但是在深入程度和解釋效度方面仍有待繼續(xù)提高。①景躍進、張小勁、余遜達：《理解中國政治——關鍵詞的方法》，北京：中國社會科學出版社，2012年，第180頁。榮敬本、楊雪冬等學者較早詳細闡釋了壓力型體制的概念界定、構成要件、適用領域、發(fā)展前景等基本內容，這為后續(xù)研究奠定良好基礎。其一，壓力型體制在概念界定方面，主要指縣、鄉(xiāng)政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超任務以及各項指標，而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。①榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作制的轉變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁。其二，壓力型體制在構成要件方面，包括數(shù)量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制、物質化的多層次評價機制等三要素結構，指標任務的確定、派發(fā)、完成、評價等四個階段，以及一把手工程、一票否決等在內的責任實現(xiàn)機制。②景躍進、張小勁、余遜達：《理解中國政治——關鍵詞的方法》，第175-176頁。其三，壓力型體制在適用領域及發(fā)展前景方面，從經(jīng)濟建設領域日益擴展至社會管理諸領域，并且可能演化為更加契合民主原則的合作型體制。③楊雪冬：《壓力型體制——一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期?？傮w來看，政治學、公共管理以及部分經(jīng)濟學、社會學研究者主要圍繞上述基礎性內容展開討論，并從自身分析視角和側重面向加以延伸，傾向于指出壓力型體制轉型的必要性和可能性，以及關注不同領域中壓力型體制的運行機理與治理對策等議題，諸如基層信訪、貧困治理、環(huán)境治理等領域的一票否決濫用問題。然而，一些研究成果不重視從國家治理的宏觀背景和結構邏輯考察壓力型體制，致使相關研究可能缺失必要的制度分析維度。根據(jù)新制度主義政治學的觀點，制度與環(huán)境具有緊密關聯(lián)，制度本身及其內在要素會隨著環(huán)境改變作出相應調適。④James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New York: The Free Press, 1989, P58.這揭示出宏觀性、結構性和演進性國家視角的積極方面，有助于認清組織機制和治理模式的深層機理。

國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標定位和實現(xiàn)形式，其順利推進要求以某種方式改變甚或消除國家制度建設中的深層性阻礙因素。國家治理現(xiàn)代化的制度邏輯突出體現(xiàn)為，“制度變革是現(xiàn)代化的前提，現(xiàn)代化要求與之相適應的制度，因此掃除現(xiàn)代化的制度障礙是現(xiàn)代化的首要條件”⑤韓強：《程序民主論》，北京：群眾出版社，2002年，第114頁。。筆者認為，現(xiàn)代國家治理為全面深入理解壓力型體制提供了關鍵性視角，對此可從三個方面展開論述：

第一，現(xiàn)代國家治理為壓力型體制的功能定位賦予有益的目標指引。國家治理現(xiàn)代化的深層意蘊是國家制度體系建設的有效推進和完善發(fā)展，以及對社會公共事務實施更為有效的治理。這既為壓力型體制的發(fā)展取向設定基本價值理念，也為壓力型體制的現(xiàn)實運作提供相應衡量標準?，F(xiàn)代國家治理視域下制度功能體系的本質特征在于，它是政府、市場、社會互動耦合、協(xié)同演進的整體性制度結構和關聯(lián)性運行模式。這種模式能夠維護國家治理的基本秩序，提供給社會成員激勵及約束機制，保障社會經(jīng)濟良性發(fā)展。在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，壓力型體制作為國家制度建設的重要內容，也應當釋放其制度功能。其一，壓力型體制的功能建設應注重社會動員與政治整合，集中優(yōu)勢資源在一定范圍內能確保重要任務順利實現(xiàn)。⑥馬雪松：《論國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化制度體系的功能建構》，《南京師大學報》（社會科學版）2014年第4期。強勁的動員能力與迅速的資源整合能力是壓力型體制的功能優(yōu)勢，但是本應以自主動員和有機整合為目標的模式不時被權力的強行介入和隨意干擾所取代，因而會偏離組織動員或政策動員的制度化途徑，不利于形成政府、市場、社會良性互動的治理關系。其二，壓力型體制的功能建設應發(fā)揮資源汲取與利益分配的預期功能。資源汲取與利益分配支撐現(xiàn)代國家有效運行，影響國家治理能力和治理效果，在現(xiàn)代國家治理的諸多目標中處于突出地位，資源汲取能力與利益分配效果某種程度上也制約著國家治理范圍的擴展。相對于利益的有效分配，壓力型體制往往更偏重資源汲取，這可能會集中力量做大事，卻很難持續(xù)優(yōu)化資源辦好事。壓力型體制所汲取的資源被片面使用，不僅導致經(jīng)濟增量難以轉化為民生保障，還會影響公共權力的合法性以及社會公正的感知度。其三，壓力型體制的功能建設還應注重關系協(xié)調和社會鞏固。處理好政府與市場的關系有助于維護社會穩(wěn)固，并能在現(xiàn)代化進程中獲取持續(xù)不斷的動力。壓力型體制致力于實現(xiàn)經(jīng)濟趕超任務、達成主要建設指標，與此對應的壓力型政策及舉措在執(zhí)行過程中卻往往與行政權力邏輯相結合，從而產(chǎn)生違背社會成員意志和利益的消極效果。社會的良性發(fā)展反對片面追求短期內數(shù)量的增長，更加注重改革進程中社會結構和發(fā)展質量的優(yōu)化。因此在推動壓力型體制建設趨向經(jīng)濟市場化和政治民主化的過程中，應合理界定政府與市場的邊界并積極協(xié)調二者關系，以滿足現(xiàn)代國家治理的現(xiàn)實要求。

第二，現(xiàn)代國家治理以善治為愿景并積極構建由政府、市場、社會三大治理主體組成的復合制度結構，作為主導者和推動者的政府在此進程中不可避免地承受著來自多方的壓力。通過有效的制度建設化解深層性阻礙，促使政府、市場、社會協(xié)同共治，也相應成為現(xiàn)代國家治理的關鍵。具體來看，其一，現(xiàn)代國家治理實現(xiàn)善治愿景，不僅重視治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全局目標和整體架構，兼顧政治體系內部各層面、各環(huán)節(jié)、各領域的互動關系與治理績效，還強調構建政府、市場、社會有序互動的治理模式。根據(jù)俞可平的界定，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)”①俞可平：《治理與善政》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第8頁。。在此意義上，對壓力進行承載并予以傳導的行政體制，在規(guī)范公共權力、協(xié)調利益分配、確保決策合理、保障公民權利方面，相較那些無視壓力乃至阻隔壓力的行政體制，無疑更有益于實現(xiàn)政府部門合理運行、市場經(jīng)濟健康發(fā)展、公民社會良好發(fā)育的善治愿景。其二，在現(xiàn)代國家治理進程中政府是主導者和推動者，其作用的有效發(fā)揮依賴于正確處理與市場和社會的關系，并為市場和社會的發(fā)展提供必要條件，這使政府在國家治理現(xiàn)代化進程中承擔最沉重的責任，也承載最大的結構性壓力。從外部來看，政府面臨為市場和社會的良序運行提供穩(wěn)定政策環(huán)境等任務的壓力；從內部來看，行政體制不僅是政治發(fā)展的重要議題，也構成各級政府尤其是地方政府或基層部門的壓力來源，例如下級政府承受來自上級政府頻繁的檢查與考核壓力，同級政府之間則存在復雜的利益博弈關系。在內外廣布的壓力傳導之下，政府功能的正常發(fā)揮可能受到影響，進而與善治愿景相違背。其三，法治是實現(xiàn)善治理念的基本要素和目標取向，也是確保公共權力規(guī)范運行的關鍵。從法治政府建設的角度來看，壓力型體制在運行中還應進一步重視建立健全法律制度，經(jīng)由各種途徑規(guī)范政府權力的行使，特別是發(fā)揮其他結構性力量的平衡和監(jiān)督作用。法治建設不僅能夠提高政府決策的科學化水平，而且有助于政府在優(yōu)化權責結構、職責界定、究責機制的基礎上實現(xiàn)善治愿景。

第三，在全面深化改革的時代背景下，現(xiàn)代國家治理面臨體制改革與結構轉型的壓力，從現(xiàn)代國家治理的視角審視壓力型體制，能夠發(fā)現(xiàn)其存在阻礙現(xiàn)代化進程的不利因素。一方面，處于快速轉型期的中國需要應對經(jīng)濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念等諸多方面的深刻變革。十九大報告指出，“堅持全面深化改革，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬”②習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第21頁。。這意味著現(xiàn)代國家治理應注重將體系性改革與結構化調整，作為全面深化改革的基本內容和前進路徑，而且只有正確審視并全面應對改革實踐與體制轉型帶來的壓力，才能真正實現(xiàn)并鞏固國家治理的成果。另一方面，作為轉型期的治理模式，壓力型體制與國家歷史演變進程深刻關聯(lián)，這在一定意義上表明對壓力型體制進行改革是國家治理現(xiàn)代化的一項長期目標。雖然壓力型體制力圖破除傳統(tǒng)行政體制的惰性、慣性、黏性等弊端，但實際運作中仍然呈現(xiàn)出科層化權力運行機理，并滋生責任轉嫁與消極怠政等問題。放大歷史考察視野，甚至可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)中國政治運作的一些做法，同壓力型體制的一票否決考核機制存在相通之處，這反映出后者在某種程度上契合前現(xiàn)代的行政權力邏輯。例如清代將賦稅采征同地方官吏考績結合起來作為官員的重要評薦標準，“不能照額征足賦稅，那么他就沒有資格獲推薦”。③瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、何鵬、晏鋒譯，北京：法律出版社，2011年，第55頁。此外，孔飛力等學者指出民國時期具有現(xiàn)代化訴求的各級政府為汲取社會資源，將行政權力以壓制性途徑滲入新興社會領域的自治空間，致使社會發(fā)展處于權力主導之下，政治領域的現(xiàn)代化建設也因社會力量參與不足而遇到阻力?？傊?，現(xiàn)代化推進需要穩(wěn)固的社會根基作為保障，回溯歷史亦為當前國家治理與改革實踐提供有益啟示，由此引申來看，壓力型體制所蘊含的不合時宜、不隨世易的消極因素應當予以破除。

二、壓力型體制的治理維度：責任政治的闡釋

基于現(xiàn)代國家治理的視角審視壓力型體制，有助于從國家治理的目標指向、善治愿景、時代要求等方面擴展并深化有關壓力型體制的認識。一般而言，壓力型體制既有順應現(xiàn)代化進程的優(yōu)勢，也有阻礙現(xiàn)代化進程的弊端；不僅有多方面的壓力來源，而且有深厚的歷史淵源，同時亦體現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。面對壓力型體制所體現(xiàn)出的權責結構不合理、職責界定不恰當、究責機制不科學等缺陷，探究壓力型體制的責任邏輯并提出相應治理對策，對于推進壓力型體制的理論發(fā)展及實踐優(yōu)化具有積極意義。

就責任政治的學理屬性與實踐特征而言，有學者從要素構成和程序環(huán)節(jié)的角度出發(fā)揭示責任政治的權責結構、職責界定和究責機制。①馬雪松：《論國家治理現(xiàn)代化的責任政治邏輯》，《社會科學戰(zhàn)線》2016年第7期。針對壓力型體制下責任無法落實、考核價值扭曲、選擇性執(zhí)行等問題，還有學者明確主張采用督辦責任體制予以替代。②陳水生：《從壓力型體制到督辦責任體制——中國國家現(xiàn)代化導向下政府運作模式的轉型與機制創(chuàng)新》，《行政論壇》2017年第5期。此前研究更多關注政府內部，但在現(xiàn)代國家治理的視野下，壓力型體制的責任政治維度既涉及政府，也與市場、社會等治理主體息息相關。根據(jù)這一思考路徑，本部分主要從權責結構、職責界定、糾責機制、督責舉措四個維度具體審視壓力型體制的責任邏輯。

首先，從權責結構的治理維度進行考察，現(xiàn)代國家治理要求公共權力發(fā)揮有效的社會整合與資源汲取功能，同時要求與之相應的政治責任與社會責任密切配合、協(xié)調互動?？茖W合理的權責結構是政治體系內部治理的基礎性框架，并塑造著治理主體之間以及治理主體內部比如政府上下層級的互動關系，因此直接關系到壓力型體制整體的運行狀況。

壓力型體制的實踐困境部分源于權責結構不合理，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，從內部來看，權力與壓力總是相伴而生，“權力所在之處便有壓力實施”③R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder and Bert A. Rockman, The Oxford Handbook of Political Institutions, New York:Oxford University Press, 2006, P 699.，壓力型體制本身具有權力向上集中和壓力向下貫徹的特點，或許正是對這一結構性特征的佐證。權力向上集中意味著各級政府的權力往上級逐步加強，壓力向下貫徹意味著各層級的責任和壓力往下級依次累積，這也凸顯出壓力型體制下的權力與壓力處于相對失衡狀態(tài)，權責不對等進而造成各級政府間的法定權責范圍難以清晰界定與合理劃分。不僅如此，權力的過于集中還會嚴重束縛地方和基層的主動性和活力，增加控制及協(xié)調成本，大幅降低工作效率。④周其仁：《改革的邏輯》，北京：中信出版社，2017年，第110頁。財權與事權的不平衡促使個別地方政府及部門根據(jù)自身利益調整策略，在滋生選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行等避責行為的同時，制度成本的增加也讓地方發(fā)展付出沉重代價。另一方面，從外部來看，現(xiàn)代國家治理要求政府、市場、社會等治理主體在合理分配權力資源的基礎上共同發(fā)揮合力作用，以此實現(xiàn)轉型國家治理模式重構的理想目標。⑤景維民、張慧君、黃秋菊：《經(jīng)濟轉型深化中的國家治理模式重構》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2013年，第16頁。然而在壓力型體制中，下級政府所承擔的指標和任務經(jīng)常超出其所擁有的權力和能力。為如期完成上級下達的各項任務指標并順利通過考核，行政權力可能強勢擠占其他治理主體的權力資源，甚至占用社會資源，導致政府、市場、社會各治理主體角色定位不清、權責結構不合理，妨礙市場和社會的正常運轉。

其次，從職責界定的治理維度進行考察，現(xiàn)代國家治理要求公共權力部門、市場經(jīng)濟主體、社會組織等治理主體在有效互動中明確各自責任，由此賦予不同治理主體在一定權責結構下的相應定位，進而能在優(yōu)化治理主體結構的基礎上推進治理效果的實現(xiàn)。⑥馬雪松：《論國家治理現(xiàn)代化的責任政治邏輯》。壓力型體制下各治理主體的職責界定合理清晰與否，直接關系到責任的有效落實。

界定壓力型體制中各治理主體的職責并非易事，原因多樣且復雜，其中結構性因素居于首要地位。其一，現(xiàn)代國家治理要求更多主體參與其中分享權力并承擔相應責任，責任承擔因而呈現(xiàn)分散化趨勢，繼而增加勘定治理主體責任邊界的難度。這是因為，側重合作的治理主張責任承擔更多基于治理主體主動參與的責任感，而非支配與服從的強制性權力關系，由于自主參與的主觀意愿不受約束，以及治理結構中各主體的進入和退出環(huán)節(jié)缺少嚴格的規(guī)則限定，因此對自主參與主體的職責進行界定有其難度。其二，從縱向的職能配置來看，各層級政府表現(xiàn)為上下對口、左右對齊的職責同構特征，這可能造成上級與下級同一職能部門之間的職責不清。①朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2005年第1期。換言之，政府結構框架的設置因缺乏科學性與合理性，使得各級政府職權存在突出的交疊現(xiàn)象，這會形成上級政府對下級政府的過度干預，下級政府的利益和權利進而受到影響，與此同時，下級政府的職責也因缺乏明晰界定而不利于上級政府對其實施有效監(jiān)督。其三，責任實現(xiàn)機制的一把手工程構成了職責界定困難的重要原因。在一些地方，一把手權力過大導致壓力型體制的權力結構失衡。從縱向結構來看，一把手的權力范圍隨著政府層級的下降漸次遞減，而相應的責任和壓力卻漸次遞增。這不僅強化了基層一把手的全能性，而且當其責任超過法定權力時，一把手在政策執(zhí)行過程中難免會自我授權，致使法外之權增多。②王浦劬：《論我國基層治理權力與責任體制機制的優(yōu)化》，《中共福建省委黨校學報》2015年第1期。這在降低職責界定可行性的同時，還嚴重影響了職責界定的準確性。

再次，從究責機制的治理維度進行考察，以職責為依據(jù)評價并制裁相關治理主體的履職行為，是壓力型體制下責任予以落實的必要途徑和重要保障。經(jīng)過究責環(huán)節(jié)，責任的承擔情況得以明確，激勵懲罰機制的效力得以發(fā)揮，據(jù)此作出反饋也為下一責任落實過程做鋪墊。就此而論，究責機制功能的有效發(fā)揮既能夠體現(xiàn)并符合現(xiàn)代國家治理的現(xiàn)實要求，又能夠影響并塑造現(xiàn)代國家治理的實際效果。

壓力型體制自身的運作特點及其責任實現(xiàn)機制，可能消解究責機制應有的效力。上級將權力逐級向上收緊的同時，把過多繁重的任務和壓力層層向下分攤。權責結構的失衡會削弱體制的預期治理效力，降低地方政府或基層部門解決實際問題的能力。上級政府被追究責任時，可能以未參與事項經(jīng)辦為理由而諉過于下；下級為了避免擔責，可能事無巨細向上匯報請示，甚至在決策與執(zhí)行之前也是如此，由此造成責任界定不清，繼之阻礙究責機制切實發(fā)揮作用。下級政府或部門在面對上級過重的壓力時，由于缺少相應承接壓力的權力而作出避責反應。此外，作為壓力型體制的責任實現(xiàn)途徑，一票否決同樣可能消解究責機制的效力。一般意義上，一票否決追究相關治理主體的責任，是通過檢驗所設定考核指標的完成情況而實現(xiàn)的，因此構成壓力型體制進行責任追究的有效途徑。然而，一票否決常常過于剛性，其否決指標與考核事項往往因缺乏科學性、規(guī)范性和程序性而表現(xiàn)出隨意的特點，激勵結構與懲戒體系因之發(fā)生變形。這一方面可能造成相關人員為實現(xiàn)或維護自身利益而采取短期行為，另一方面會影響自由裁量權的有效運用，使責任追究偏離預設軌道。

最后，從督責舉措的治理維度進行考察，可以認為權責一致、職責界定與究責機制大致分別發(fā)揮著認識前提、實質內容、運行保證的作用，而督責是貫穿責任政治全過程的關鍵舉措，有助于使問責常態(tài)化。這也在一定意義上表明，督責舉措是對究責機制的合理補充。督責過程將壓力轉化為落實責任的動力，既契合現(xiàn)代國家治理的現(xiàn)實要求，又能推動國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程。

督責視角揭示出壓力型體制下責任無法充分落實的一些原因。一方面，壓力型體制下各級政府的實際運作缺乏市場、社會等其他治理主體的有效參與和監(jiān)督，通過考察政府內部的權力結構可見，一把手權力過大不僅反映壓力型體制本身權力結構的不合理，同時表明其他治理主體對政府的監(jiān)督和制約作用受到削弱，進而阻礙問責以及督責的有效實現(xiàn)。從上級下達任務指標，到對下級進行績效考核，其中一是缺少對上級政府施以問責，二是缺少對下級政府的執(zhí)行進行持續(xù)的管理與考評，而“如果在政策執(zhí)行過程中，缺乏比較科學與清晰的評估機制，無法對政策執(zhí)行中的變通行為進行有效識別和懲罰，那么就會導致劣幣驅良幣逆向選擇局面”。③景躍進、張小勁、余遜達：《理解中國政治——關鍵詞的方法》，第194頁。針對壓力型體制的實際運行特征，支持一方的理由是，強大的政府權力是下級在短期內完成上級派發(fā)各項任務和指標的有力保證，權力決定目標實現(xiàn)的效率。另一方面，就制度化建設而言，壓力型體制存在阻礙督責實現(xiàn)的深層次缺點。上級政府賦予下級政府的目標偏離實際，直接影響下級政府的執(zhí)行過程以及公職人員的工作狀態(tài)；上級政府對下級政府施以結果導向的考核機制，違背過程與結果相統(tǒng)一的原則；上下級政府間缺乏有效溝通，忽視上級決策與下級執(zhí)行的統(tǒng)一，加之執(zhí)行過程缺少糾偏機制，不利于目標的有效達成和政策實施的順利展開；一錘定音式的問責方式過于偏重單方面標準，未能對其他價值目標的實現(xiàn)予以重視，也不利于執(zhí)行過程中其他治理主體督責作用的發(fā)揮。

三、壓力型體制的治理路徑：責任機制的構建

全面深化改革的背景要求不斷加強國家制度建設，“制度質量是衡量和決定國家治理現(xiàn)代性的關鍵變量，優(yōu)良的現(xiàn)代國家制度體系是現(xiàn)代國家治理體系的基本構成要素，有序推進現(xiàn)代國家制度建設是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本路徑”。①李放：《現(xiàn)代國家制度建設——中國國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2014年第4期。在此意義上，汲取國家制度建設成果所蘊含的治理方式，能夠為構建壓力型體制的責任機制提供借鑒。對此可從權責結構、職責界定、究責機制、督責舉措四個治理路徑進行對策性思考。

首先，就壓力型體制的權責結構而言，現(xiàn)代國家治理要求相關治理主體在參與公共決策和政策執(zhí)行的過程中必須明確各自職責，現(xiàn)階段作為治理主導者與推動者的政府更需要構建一套完備合理并良序運行的權責體系，進而對相關治理主體以及社會成員的行為方式予以有效規(guī)范并加以積極引導。

現(xiàn)代國家治理的理論訴求和現(xiàn)實背景要求各相關治理主體共同參與，并主張政府應正確理順各種權責關系。優(yōu)化壓力型體制的權責結構，可從以下幾方面進行思考。其一，從橫向上構建由政府部門、市場主體、社會組織共同參與的治理模式，合理配置各治理主體間權力資源的比重。這就要求政府部門能在維護社會穩(wěn)定和秩序的基礎上，具有帶動市場主體和社會組織協(xié)同發(fā)展的能力，同時又要為市場主體和社會組織的自我發(fā)展和完善留出充分空間。各治理主體之間還應相互監(jiān)督、彼此制衡。對壓力型體制下的政府架構而言，公共權力除了受到來自政府內部相關主體的制約和監(jiān)督之外，還需要依靠市場主體和社會組織的外部平衡和監(jiān)督。這從一定程度上豐富了問責的主體和方式，更有助于問責對象履職盡責，并能在減少工作失誤的基礎上提高工作效率和質量。其二，從政府間關系看，應確保政府內部上下級之間以及同級之間的權責對等，加強權責配置的體系化和科學化，矯治當前壓力型體制上級權大責小、下級權小責大的縱向結構缺陷，并以向下級賦權擴能作為改革取向。因此應以現(xiàn)代國家治理的任務要求和目標定位作為依據(jù)，在傳遞任務和壓力的同時也要賦予接受者相應的權力和能力，或者根據(jù)政府及其部門本來的權力大小合理傳遞壓力。其三，應該確保財權與事權之間的平衡，其實現(xiàn)需要通過諸如構建完備的法律體系、完善轉移支付制度、理順不同層級政府間的財權關系、以事權定財權等相關路徑的不斷優(yōu)化得以實現(xiàn)?？偠灾?，推進國家治理現(xiàn)代化必須充分發(fā)揮所有治理主體的積極性，并根據(jù)現(xiàn)代國家治理的實際目標動態(tài)調整壓力型體制下的權責結構，構建具有適應性和能動性的權力關系和權責體系。

其次，就壓力型體制的職責界定而言，現(xiàn)代國家治理視域下的相關主體應該依據(jù)治理目標和要求特別是現(xiàn)階段的發(fā)展任務履行職責，同時必須明確各治理主體的職責定位，厘清相互間的權責關系，尤其是政府公共權力的行使必須符合相應職責，并在回應公眾利益訴求和制度創(chuàng)新中不斷強化職能重構，使職責界定更加科學化、明晰化。

在現(xiàn)代國家治理視角下，明確并界定壓力型體制相關治理主體的各自職責，可從以下幾方面進行改進。其一，從理念定位來看，政府的職責界定一方面應在遵循市場規(guī)律并切合社會整體價值追求的基礎上，通過制定科學有效的公共政策發(fā)揮社會轉型期的國家治理功能，另一方面應在重視并符合國家治理現(xiàn)代化的底線要求和公共倫理的同時，根據(jù)社會成員的實際偏好和總體需求，提升地方政府回應民眾利益訴求的能力并強化基本公共服務職能，這也是現(xiàn)代政府職能轉變的關鍵所在。與此同時，政府還應兼顧并及時回應各治理主體共同參與治理過程的現(xiàn)實吁求，以便促進政府職責界定的動態(tài)構建，以及政府在轉變職能時明確不同治理主體的服務畛域。其二，針對一把手責任實現(xiàn)機制所導致的職責難以界定問題，具體可從三方面尋求解決之策。一是嚴格按照法律和法定程序規(guī)約一把手的權限范圍，并通過法治化路徑監(jiān)督檢查一把手權力行使的正當性。二是合理設置并規(guī)范一把手負責的事項范圍，上級下達的任務和指標應依據(jù)一把手的法定權限加以科學分析和規(guī)范確定，以避免或減少盲目性和隨意性。三是嚴格規(guī)范自由裁量權的使用，建立并完善相應的制度規(guī)范和使用程序，諸如加強政務信息公開的法治化和透明化。其三，應實行科學規(guī)范的清單制。①石亞軍、王琴：《完善清單制——科學規(guī)范中的技術治理》，《上海行政學院學報》2018年第5期。對清單制予以科學規(guī)范既有助于其他治理主體對政府權力的行使產(chǎn)生合理預期，還有助于通過厘定各主體的行為邊界，更好地構建政府與市場、社會之間的良性關系。在科學規(guī)范政府權責的基礎上應有效重構政府職能，增強政府職責界定的科學化與明晰化，這也為責任追究提供助益。

再次，就壓力型體制的究責機制而言，其實質是通過特定形式實施事后懲戒性的制裁，為保證責任追究的公正性和實效性，應當嚴格規(guī)范一票否決考核機制的運用，將剛性與彈性、重決策與重執(zhí)行、規(guī)則導向與績效導向的協(xié)調一致融入到壓力型體制的究責機制當中。

現(xiàn)代國家治理要求越多治理主體通過凝聚共識、發(fā)揮優(yōu)勢和積極協(xié)作共同致力于善治愿景的實現(xiàn)。這既增加了責任追究的難度，也向壓力型體制究責機制的構建提出新的要求。其一，應注重剛性與彈性相統(tǒng)一。就一票否決的優(yōu)化而言，一方面要嚴格規(guī)范其適用范圍。必須通過各治理主體的謹慎考量與科學決策，將一票否決的施行僅限于關乎國家經(jīng)濟和人民生活的重大事項，而不能隨意擴展否決事項。另一方面，一票否決的執(zhí)行程序和操作方法要符合法治原則。通過法律的完善對相關事項作出明確規(guī)定，尤其注意為糾錯留有足夠空間，以保護相關人員尤其是被否決方的權利。鑒于相關治理主體參與的分散化特征，在倡導分權與自愿合作的同時應該堅持政府的主導作用并維護強制性的制度規(guī)定，以防止出現(xiàn)責任界定困難的情形和以避責為目的的種種不良行為。其二，應注重決策與執(zhí)行相統(tǒng)一。一票否決考核機制針對下級的任務完成情況予以裁定，事后的責任追究方式因忽視考察政策制定與執(zhí)行過程中的責任落實情況，以及對相關責任人予以究責而過于片面。在國家治理現(xiàn)代化進程中，不論是政策制定過程還是政策執(zhí)行過程都需要各相關治理主體協(xié)同參與，以容納多元利益訴求。因此既應該追究政策制定過程中出現(xiàn)決策失誤的主體，也應該考察政策執(zhí)行過程中責任缺失的現(xiàn)象。應指出的是，愈多治理主體的參與讓究責不僅限于同體問責，而是更加關注異體問責的重要性，從而有助于“建立廣泛的問責機制，實現(xiàn)民主監(jiān)督”。②戰(zhàn)旭英：《“一票否決制”檢視及其思路完善》，《理論探索》2017年第6期。其三，應注重規(guī)則導向與績效導向相統(tǒng)一。不僅應重視各治理主體是否達到所要求的目標，更應該兼顧在達致目標過程中各主體的行為是否符合事前規(guī)定的具體規(guī)則。完善壓力型體制的一票否決，還應從權重標準的設置與適當激勵機制的建立等方面進行必要思考。

最后，就壓力型體制的督責舉措而言，相較于究責機制的后果性特征，督責更偏向多治理主體的聯(lián)動性與責任落實的過程性，重視問責主體主動督促并積極引導責任主體逐級落實各自責任。在現(xiàn)代國家治理視域下，責任分析框架并不只限于政府體系，而是容納不同治理主體之間的責任關系。在此意義上，壓力型體制的督責舉措應包含兩個層面，即政治體制的內部督責和含括更多治理主體的外部督責。督責的順利實現(xiàn)還需依賴其他機制的有效配合。

在國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化進程中，督責要求各治理主體在一定權責結構下相互監(jiān)督和督促，其中更少強制性、更多主動性。各治理主體間的督責結構，既體現(xiàn)在政府內部的上級與下級之間、平級之間，也體現(xiàn)在市場主體、社會組織與政府部門之間，總體呈現(xiàn)出聯(lián)動性特征。督責致力于確保壓力型體制下所有治理主體包括上級政府都必須承擔相應責任并接受合理問責，因而更為注重任務與目標下達之后的督促與引導過程。督導過程遵循科學管理與法定程序，提倡上下級之間的互動與溝通，有益于提高下級執(zhí)行的規(guī)范性與積極性，也更加符合各治理主體積極參與的善治理念。值得注意的是，“在國家領域之內，等級化的秩序對于行政機關的有效率的行政是必要的，但公共政策的形成則來自相互影響的復合體，沒有可以確定的最終權威。”③斯科特·戈登：《控制國家》，應奇等譯，南京：江蘇人民出版社，2001年，第19頁。這說明效率和制約對于政府而言并非不相容，通過多治理主體的參與和制約作用而形成的公共政策，是效率得以實現(xiàn)的前提要件，這無疑正契合現(xiàn)代國家治理的基本特征。就此引申，把市場、社會相關治理主體納入壓力型體制的實際運行當中，應該能夠在有效規(guī)范政府行為的同時進一步實現(xiàn)督責的預期目標。必須意識到，督責舉措的有效施行并非只憑借政治機制，法治與道德的功能發(fā)揮亦不可或缺。就加強法治建設而言，必須以完備有效的法律法規(guī)確保各主體的活動范圍不偏離法治要求，并嚴格規(guī)范公共權力的行使方式；就加強道德建設而言，道德與制度之間形成優(yōu)勢互補的治理格局，這對于形成更好的督責效果大有裨益。由于現(xiàn)代國家治理的復雜化和艱巨性，督促責任有效落實，僅僅依靠制度的硬性約束難以取得預期成效，而要想提高治理主體的主觀積極性，更不能只是寄望于制度的強制性維度。從這個意義來看，加強道德建設能夠成為責任督導的有力支撐，并能促進壓力型體制外在的制度性壓力轉化為相關治理主體內在的道德性動力。