梁馨丹

引 言

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，人口老齡化的高峰逐漸到來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題迫在眉睫。我國社會主義建設(shè)與改革開放的發(fā)展歷程，離不開過去以及現(xiàn)在廣大人民的支持，人民群眾是社會主義不斷向前發(fā)展的中流砥柱，而養(yǎng)老保障制度的誕生就是為了切實解決當(dāng)下人們的養(yǎng)老問題，減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此，持續(xù)推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、提高居民的養(yǎng)老水平、建立和完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會的必然要求。但到目前為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度尚存在諸多不足和問題，因此深入研究我國養(yǎng)老保障制度問題具有重要的積極意義。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

（一）法律法規(guī)不完善

首先，農(nóng)村養(yǎng)老保障缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持，絕大多數(shù)是以會議通知、政策、決定等形式發(fā)布。有關(guān)的政策缺乏規(guī)范，存在朝令夕改的現(xiàn)象，令社保的實施缺乏穩(wěn)定性。其次，個人繳費和集體繳費都以自愿為原則，不具有強(qiáng)制性，國家補(bǔ)貼也沒有相關(guān)法律法規(guī)予以確定，不能切實保障居民的利益。在國外，農(nóng)村養(yǎng)老保險都由完善的法律制度來支撐以達(dá)到農(nóng)村養(yǎng)老保險全面覆蓋，體現(xiàn)養(yǎng)老保障的社會性。任何一個制度要得到良好的實施都需要法律制度來保障，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險也不例外。再次，各地在推行養(yǎng)老保障工作時各自為政，地方立法在執(zhí)行相關(guān)制度時缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，造成養(yǎng)老保險的隨意性和不穩(wěn)定性，這對我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展是極為不利的，而且由于缺乏明確的法律法規(guī)，各地政府無法可依，更是加大了執(zhí)法的難度，難以貫徹我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的執(zhí)行。到目前為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險只是依據(jù)民政部門制定的《我國社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好我國社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件，立法層次比較低，權(quán)威性難以得到保障。且隨著時間推移，該方案已不能適應(yīng)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，我國城鄉(xiāng)的發(fā)展差距本來就比較大，法律制度的不健全使農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展舉步維艱，更加拉大了城鄉(xiāng)差距。

（二）村民參保意識薄弱

一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障有助于積極保障老百姓生活。專家指出，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對該制度缺乏認(rèn)識，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位，對社會建設(shè)重視不夠，將二者對立起來，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)上來了，社會民生問題就會隨之改善。有的干部認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障是個費時費力的工作，短期內(nèi)難以出效果、出成績，還會額外增加自己的工作量，不愿意花費心思和精力去宣傳養(yǎng)老保障。有的干部了解養(yǎng)老保障不夠透徹，尚未去詳細(xì)深入認(rèn)識，便認(rèn)為養(yǎng)老保障就意味著亂收費、亂攤派、亂集資，不愿意積極推進(jìn)該項工作。另一方面，村民對養(yǎng)老保障的了解甚少，參保意識淡薄，而且長期以來受封建文化以及根深蒂固的傳統(tǒng)思想影響，認(rèn)為人的出生、成長、步入老年以及死亡應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé)，家庭保障在大多數(shù)人心目中的地位無可取代，所以對家庭的重視程度大于一切，“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”的觀念也就不足為奇。兒子是一個家庭的重中之重，這種觀念不僅阻礙了計劃生育政策的有效實施，而且非常不利于社保制度的積極推進(jìn)。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式使得生育成了一種投資，父母渴望在晚年時子女能孝敬自己、贍養(yǎng)自己，認(rèn)為多生孩子尤其是兒子，晚年的生活才能夠得到保障，這是一種正確的“投資”。一些貧困地區(qū)農(nóng)村家庭就算賣房賣地或全家搬遷，也要多生一個兒子。由此可見，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的思想讓村民不愿意去改變，不愿意去嘗試農(nóng)村養(yǎng)老保障這一“新鮮”事物，怕上當(dāng)受騙，認(rèn)為是地方政府亂收費。即使一些發(fā)達(dá)地區(qū)富裕的村民，由于保險意識淡薄，也只顧眼前消費，不顧未來，有錢后大修寺廟，進(jìn)行吃喝、賭博、大辦酒席等不良消費，沒有考慮購買農(nóng)村養(yǎng)老保險。

（三）管理模式落后

社會保障工作關(guān)系到人民的切身利益，對相關(guān)從業(yè)人員專業(yè)和管理水平要求較高，同時又是一種技術(shù)性較強(qiáng)的工作，有商業(yè)保險操作方面的難度，也有法律上實施的難度。大多數(shù)研究者認(rèn)為我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體制不完善，存在很多漏洞。主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保障基層管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完整，人員編制較少，從業(yè)人員缺乏，機(jī)構(gòu)管理費用入不敷出，各種各樣保險模式并存的雜亂無章局面。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多縣市沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保障的機(jī)構(gòu)、專職人員和基礎(chǔ)工作人員數(shù)量很少。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)保工作處于無編制、無人員狀態(tài)，業(yè)務(wù)工作由民政人員兼職代管。在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，社保工作規(guī)劃開始得早，難免出現(xiàn)一系列問題，比如初期形成各種養(yǎng)老保險并存的混亂局面：有社會保障局組織的、有民政部門辦理的等，一度出現(xiàn)管理多頭、推諉扯皮的局面，大大增加了養(yǎng)老保險的管理難度，難以順利發(fā)展。1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)村養(yǎng)老保障工作由民政部轉(zhuǎn)交勞動和社會保障部統(tǒng)一管理，但因為工作剛起步，相對比較繁瑣復(fù)雜，一些省級單位未能及時進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換，一些具體職能的機(jī)構(gòu)沒有完全落實。有的省份由于制度和部門分割等原因并沒有順利交接，依舊由民政部門負(fù)責(zé)，管理機(jī)制混亂，造成我國農(nóng)村養(yǎng)老保障工作一度停滯，嚴(yán)重影響隊伍的建設(shè)、保費的收繳和基金的安全穩(wěn)定。

（四）基金運營不合理

涉及保險基金的運營，養(yǎng)老基金的保值增值較為艱難，而且可供其穩(wěn)定增值的途徑較少，有時甚至資金的穩(wěn)定性較差，缺乏安全保障。首先，《基本方案》規(guī)定：“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?！比欢诂F(xiàn)實中，良好的投資渠道少之又少，投資方面的專家缺乏以及受到政策影響，只能選擇將保險基金存入銀行。其次，基金保值增值得不到保證，貶值風(fēng)險讓有些老百姓更加不敢購買養(yǎng)老保險。在基金投資渠道少，增值的工具和方式有限的情況下，直接導(dǎo)致資金保值增值更加困難，如果受到通貨膨脹的影響和央行下調(diào)利率，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金不要說增值，就連保值也很難，更難實現(xiàn)最初開展養(yǎng)老保險時承諾的基金高增長率。再次，基金的管理和監(jiān)督混為一談，導(dǎo)致基金流失較為嚴(yán)重。依據(jù)國際通行的做法，一項社?；饝?yīng)該是施行三權(quán)分立、互相制約的原則，即繳納、管理和使用相互分離，從而一定程度上保障其安全性和穩(wěn)定性。而我國保險的繳納、管理和支付完全由統(tǒng)一的部門負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險防范措施，很容易滋生腐敗、貪污等現(xiàn)象，基金的安全得不到有效保障，維護(hù)居民的利益就無從談起。而且保障制度剛誕生時，參加養(yǎng)老保險的農(nóng)村群眾還比較年輕，而若干年后當(dāng)老齡化現(xiàn)象越演越烈，應(yīng)該向他們支付養(yǎng)老金時，由于貪污腐敗造成揮霍巨大的虧空無法填補(bǔ)，最終只能由國家財政來彌補(bǔ)漏洞，這樣給國家?guī)硪欢ǖ奈C(jī)。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展存在問題的原因分析

（一）政府責(zé)任的缺位

新型養(yǎng)老保障制度明確規(guī)定，養(yǎng)老保險繳費由個人、集體和國家共同承擔(dān)。但出于種種原因，地方政府部門并沒有高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，沒有完全盡到應(yīng)盡的責(zé)任。黨的十一屆三中全會后，我國開始實施改革開放，地方政府的工作重心主要放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，忽視了對社會保障制度的建設(shè)。這幾年來，人口增長緩慢，老齡化問題日益突出，越來越引起黨和國家的關(guān)注，政府對農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展越來越重視。但目前農(nóng)村養(yǎng)老保障工作所依據(jù)的仍是1992年民政部頒布實施的《基本方案》，隨著時代的變化，該方案已不能適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老的需求。政府要積極推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革，加快制定適合當(dāng)下農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度。

（二）現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約

現(xiàn)行戶籍制度不僅有管理人口遷移的功能，還在一定程度上將戶口地域區(qū)分開來，如果說一項制度的制定是為了當(dāng)時社會的需要，在當(dāng)時的條件下，是具有一定的歷史作用的。然而隨著社會的發(fā)展，目前的戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移，不僅阻礙了城市化進(jìn)程，還不利于農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民即使進(jìn)城務(wù)工，也難以擺脫農(nóng)村戶口。這種戶籍制度制約了農(nóng)村人口向城市人口的流動，使得農(nóng)村和城市的養(yǎng)老保障事業(yè)難以順利開展?，F(xiàn)行土地制度帶來的消極影響也制約了養(yǎng)老保障的發(fā)展。在農(nóng)村，土地是絕大多數(shù)村民的生活保障和依賴，他們從出生到死亡都固守著那片土地，完全沒有，認(rèn)為只要有了土地，他們就會有生活保障，自然就不會去了解和購買農(nóng)村養(yǎng)老保險，也不會去渴求政府給予社會保障。另一方面，由于農(nóng)民都擁有土地，政府也認(rèn)為土地能夠養(yǎng)老，所以不再那么關(guān)注農(nóng)民的利益，忽視農(nóng)村養(yǎng)老保障的建設(shè)。

（三）落后的思想觀念

傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想觀念根深蒂固，村民年老后常年固守自己的家園，不容易再接受新的事物，這些舊的觀念要想馬上轉(zhuǎn)變是很困難的。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障的形式很難被村民接受。1996年，國家出臺《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，其中提到子女應(yīng)該贍養(yǎng)老人。傳統(tǒng)觀念的影響和國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致村民對農(nóng)村養(yǎng)老保障比較淡漠，認(rèn)為家庭養(yǎng)老已經(jīng)足夠，不愿意深入了解養(yǎng)老保障。而且就目前來看，大多數(shù)農(nóng)村老人還是以家庭養(yǎng)老為主，養(yǎng)老保障覆蓋率低。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的對策

從以上分析可以看出，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)還有待加強(qiáng)。為了養(yǎng)老保障問題得到有效解決，要從以下幾個方面著手。

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)制度

法律是保障一項制度順利實行的最后防線。養(yǎng)老保障作為政府公共服務(wù)，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過立法來規(guī)范養(yǎng)老保險的性質(zhì)以及養(yǎng)老金的籌集、管理、支付等行為，避免養(yǎng)老保險的隨意性。全社會勞動者有權(quán)依法獲得社會保障，這一點在《憲法》《中華人民共和國勞動法》中都有所體現(xiàn)。大多數(shù)的發(fā)達(dá)國家都制定了“社會保障實施對象均是全體公民”的規(guī)定?！吨腥A人民共和國社會保險法》要進(jìn)一步完善和改進(jìn)，要將全體公民納入法律保障范圍。人人平等，不僅體現(xiàn)在法律上的地位平等，還體現(xiàn)在法律賦予的權(quán)利、待遇平等?，F(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不僅沒有全面落實，而且領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基本的生活需求。要全面落實養(yǎng)老保障制度，還需要國家相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制力。各省區(qū)市開展的“新社?！眱?nèi)容各有不同，具有濃厚的地方色彩，呈現(xiàn)出“碎片化”的特點，而且缺乏穩(wěn)定性，很多方面在法律中又沒有明確的規(guī)定，所以急需推進(jìn)新社保的立法進(jìn)程來保障村民的合法權(quán)益。這對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)保險基金保值增值是一個關(guān)鍵點，一項政策朝令夕改是不利于制度的長遠(yuǎn)發(fā)展亦不利于居民的利益保障。逐漸細(xì)化我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律規(guī)定，明確保障群體、具體步驟、基金籌集和政府責(zé)任。為了方便進(jìn)城打工的農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，還需做好立法上的銜接，實現(xiàn)區(qū)域的可轉(zhuǎn)移性，充分保障居民的利益。著力提高制定社保相關(guān)法律的立法層次，從而增加權(quán)威性，使其更具說服力，從最基礎(chǔ)的細(xì)則入手，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙徱暚F(xiàn)行社保相關(guān)法規(guī)制度，對不符合實際的有關(guān)條文進(jìn)行修改，對阻礙養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的規(guī)定予以刪除，從法律角度增加社保制度的嚴(yán)肅性。

（二）提高村民參保熱情

首先，各級政府官員要轉(zhuǎn)變觀念，加深理解國家養(yǎng)老保險的政策，認(rèn)清經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)并不是對立的，而是相輔相成的。因此，要切實保障中國村民的利益，才能更好地促進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，要本著維護(hù)人民的利益出發(fā)去貫徹落實養(yǎng)老保險政策，不扯皮不推諉。其次，要采用各種形式向村民加大宣傳養(yǎng)老保險的主要內(nèi)容和好處。一方面，可以在居委會的一些宣傳欄上對養(yǎng)老保險的購買條件、繳費標(biāo)準(zhǔn)、繳費年限、支付模式進(jìn)行詳細(xì)說明，同時對社保實施后可能帶來的好處進(jìn)行舉例證實，讓村民真正了解參保的實惠和好處。另一方面，可以選出村民信任的代表到附近養(yǎng)老保險實施成效比較好的地區(qū)進(jìn)行考察，加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系與溝通，讓受益的村民自己說出社保的優(yōu)勢與保障，增強(qiáng)其說服力，讓村民沒有后顧之憂，放心地接受和參加養(yǎng)老保險。

（三）規(guī)范社保管理工作

針對養(yǎng)老保險工作管理模式混亂和管理水平落后的問題，必須改善和提高管理效率，逐步實現(xiàn)規(guī)范化與制度化管理。一是要建立符合實際情況的規(guī)章制度，實行崗位目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化約束機(jī)制和激勵機(jī)制。二是要實行規(guī)范化操作，提高工作效率。隨著農(nóng)村社保工作逐步在全國開展，要健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推廣和運用計算機(jī)信息系統(tǒng)管理社保工作，建立社保對象基本信息庫，實行各地信息聯(lián)網(wǎng)，保持市、區(qū)、縣、村四級農(nóng)保信息網(wǎng)絡(luò)通暢。提高相關(guān)從業(yè)機(jī)構(gòu)的管理水平，實行科學(xué)、高效、人性化的管理。三是加大對從業(yè)人員的專業(yè)性培訓(xùn)，確保相關(guān)從業(yè)人員專業(yè)基礎(chǔ)扎實，業(yè)務(wù)素質(zhì)良好，這樣才能地更好的為社保工作的開展鋪平道路。同時，要加強(qiáng)培養(yǎng)從事社保工作相關(guān)人員的事業(yè)心與責(zé)任感，要本著對基層人民百分百的感情去做事，提高隊伍成員的思想素質(zhì)，加強(qiáng)對他們的思想教育。

（四）實行多樣化繳費標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，比如東部沿海地區(qū)，但有的地區(qū)連最基本的物質(zhì)保障都欠缺，繳納養(yǎng)老保險對他們來說非常困難。鑒于每個地區(qū)的情況不同，繳費水平和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)因地區(qū)而異。以沿海地區(qū)為例，其發(fā)展速度快，居民生活水平高于內(nèi)地，國家可以適當(dāng)減少補(bǔ)貼。而針對欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，國家則應(yīng)該重點扶持，推出適合西部地區(qū)發(fā)展的社保政策，降低他們的繳費水平，具體情況具體分析。從而平衡貧困地區(qū)的養(yǎng)老保險待遇，實現(xiàn)國家統(tǒng)籌規(guī)劃，合理地落實不同區(qū)域的社保政策，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會。采取繳費動態(tài)變化的機(jī)制，發(fā)放的養(yǎng)老金要根據(jù)各地區(qū)的消費水平、可支配收入、物價情況進(jìn)行靈活調(diào)整。此外，國家還要切實地提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民能拿得出錢來參加養(yǎng)老保險，不必為基本的生活保障發(fā)愁。制定優(yōu)惠的政策鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；實行土地改革讓農(nóng)民可以把土地承包出去，吸引企業(yè)來投資，帶動農(nóng)民就業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。農(nóng)村的教育水平一直以來不如城市，學(xué)生的綜合素質(zhì)不高，一代一代長期循環(huán)，嚴(yán)重影響農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

（五）加強(qiáng)基金投資運營

為了實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，在保障養(yǎng)老金安全的前提下，應(yīng)該尋找更有利的投資渠道打破以銀行存款及購買國債為唯一投資渠道的局限。第一，目前保險基金仍應(yīng)以存銀行、買國債為主要的保值方式，國家應(yīng)給予這項長期穩(wěn)定的基金以更穩(wěn)定的收益率，出臺養(yǎng)老金存款利率高于其他基準(zhǔn)利率的優(yōu)惠政策。第二，積極創(chuàng)造條件，允許一定比例的基金進(jìn)入國債市場，甚至股票市場。第三，鼓勵投資市政債券，將部分養(yǎng)老保險基金投資于市政建設(shè)。第四，適度投資房地產(chǎn)，因為隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民對商住兩用的房子需求量上漲，房地產(chǎn)行業(yè)勢必蓬勃發(fā)展，因此，可考慮適度投資房地產(chǎn)，以較小的風(fēng)險獲得高收益。另外，針對養(yǎng)老保障制度建設(shè)中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，要加強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金投資的監(jiān)督管理，可成立專門監(jiān)督委員會、監(jiān)督小組，對基金的使用、投資與發(fā)放都要經(jīng)過嚴(yán)格的審核與監(jiān)督，避免腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)，侵害人民的利益。

四、結(jié) 語

隨著人口增長緩慢，老齡化問題日益嚴(yán)重，完善養(yǎng)老保障制度的要求越來越迫切。在這種情況下，老年人的養(yǎng)老問題便成為個人、社會及政府普遍關(guān)注的問題。健全我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度從很大程度上分?jǐn)偭藗鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老的壓力，使孤苦無依的老年人能真正“老有所養(yǎng)”“老有所依”。這有助于保障村民的晚年生活，維護(hù)村民年老后的基本生活權(quán)利。