錢敏

日前，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》（以下簡稱：《清單（2018年版）》）。按規(guī)定，負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入，真正實現(xiàn)“非禁即入”，這標(biāo)志著我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入全面實施的新階段。

實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是我國一項重大的制度創(chuàng)新，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循。為方便公眾第一時間了解清單制度改革情況，2018年12月25日，《清單（2018年版）》正式印發(fā)次日，國家發(fā)展改革委舉行專題新聞發(fā)布會進(jìn)行了解讀。

“非禁即入”意義重大

發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委體改司司長徐善長介紹了《清單（2018年版）》出臺的背景。

全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是黨中央為不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作出的重大決策部署。早在2013年，黨的十八屆三中全會即提出，要“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。2017年，黨的十九大報告進(jìn)一步明確要求，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

其間，國務(wù)院于2015年10月印發(fā)《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，對建立和實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作出全面安排。按照黨中央、國務(wù)院部署要求，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭開展試點、制定清單等改革工作。

據(jù)徐善長介紹，作為一項重大的制度創(chuàng)新，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度主要有以下四方面重大意義：

一是有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，意味著我國在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域確立了統(tǒng)一公平的規(guī)則體系，意味著清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進(jìn)入，有關(guān)部門和地方政府不能再隨意出臺對市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的審批措施，真正實現(xiàn)了“非禁即入”。

二是有利于激發(fā)市場主體活力。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度全面實施后，各類市場主體都一視同仁，享有同等的市場準(zhǔn)入條件待遇，實現(xiàn)“規(guī)則平等、權(quán)利平等、機(jī)會平等”，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將“剩余決定權(quán)”和“自主權(quán)”賦予市場主體，實現(xiàn)“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，激發(fā)各類市場主體特別是非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

三是有利于政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌?qiáng)事中事后監(jiān)管”，將監(jiān)管關(guān)口后移，把更多監(jiān)管資源投向加強(qiáng)對市場主體投資經(jīng)營行為的事中事后監(jiān)管，通過動態(tài)的、全流程的風(fēng)險監(jiān)測與管理，切實把該管的事管好，使市場既充滿活力又規(guī)范有序。

四是有利于推進(jìn)其他相關(guān)方面的改革。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是一項基礎(chǔ)性制度。全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，強(qiáng)化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施方面的功能。同時，將進(jìn)一步推動一系列與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相關(guān)的改革，進(jìn)一步完善與市場準(zhǔn)入制度相關(guān)的法律、法規(guī)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

較試點版“瘦身”超過一半

《清單（2018年版）》的出臺并非一步到位，為穩(wěn)妥起見，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部此前制定了《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點版）》（以下簡稱：《清單（試點版）》），經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，于2016年起在天津、上海、福建、廣東四省市開展試點。一年后，試點范圍擴(kuò)大至15個省市。

據(jù)國家發(fā)展改革委體改司副司長萬勁松介紹，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部多輪征求機(jī)構(gòu)改革后57個相關(guān)部門和31個?。▍^(qū)、市）對《清單（試點版）》的修訂意見473條。在此基礎(chǔ)上，他們成立法律專家小組，對《清單（試點版）》事項和各部門各地方修訂意見進(jìn)行逐條梳理評估，完成80多萬字的評估報告，修訂形成《清單（2018年版）》。

“《清單（2018年版）》主要包括清單說明、清單主體和附件三部分?！卑l(fā)布會上，徐善長對修訂后的《清單（2018年版）》作了詳細(xì)說明。

據(jù)介紹，九條清單說明對清單的內(nèi)容、定位、范圍、事項來源、適用條件、法律效力層級、制定權(quán)限等，以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區(qū)簽訂的雙多邊協(xié)議的關(guān)系等問題作了明確，進(jìn)一步厘清了清單的邊界。

清單主體包括“禁止準(zhǔn)入類”和“許可準(zhǔn)入類”兩大類，其中前者4項、后者147項，共計151個事項、581條具體管理措施。值得關(guān)注的是，與《清單（試點版）》相比，事項減少了177項，“瘦身”超過一半，具體管理措施也減少了288條。

“禁止準(zhǔn)入類”包括4個事項：第1項是法律法規(guī)明確設(shè)立的與市場準(zhǔn)入相關(guān)的禁止性規(guī)定，第2項是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中禁止投資和禁止新建的項目，第3項是“禁止違規(guī)開展金融相關(guān)經(jīng)營活動”，第4項是“禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營活動”。對于禁止類事項，市場主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批。

“許可準(zhǔn)入類”共147項，涉及國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)20個分類中的18個行業(yè)128個事項：《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》事項10項，《互聯(lián)網(wǎng)市場準(zhǔn)入禁止許可目錄》事項6項，信用懲戒等其他事項3項。對于這些許可準(zhǔn)入類事項，由市場主體提出申請，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入。

附件有兩個，第一個匯總列出了現(xiàn)有法律法規(guī)明確設(shè)立的與市場準(zhǔn)入相關(guān)的具體禁止性規(guī)定，共15類135條；第二個則列出了《清單（2018年版）》對《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（修正）》的7處修訂調(diào)整的有關(guān)內(nèi)容。

動態(tài)調(diào)整機(jī)制為負(fù)面清單護(hù)航

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外各類市場主體的一致性管理措施。全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度后，我國對市場準(zhǔn)入的審批將實行“清單化”管理。徐善長表示，下一步，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部將會同各地區(qū)各有關(guān)部門，進(jìn)一步清理清單之外針對市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的審批事項?！霸谑袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單之外，不得對民營企業(yè)設(shè)置不合理或歧視性的準(zhǔn)入條件，不得采取額外的準(zhǔn)入管制措施；對于清單內(nèi)的管理措施，要進(jìn)一步明確審批條件和流程，對所有市場主體公平公正、一視同仁，減少自由裁量權(quán)，在市場準(zhǔn)入、審批許可、投資經(jīng)營等方面，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境?！?/p>

近年來“放管服”改革力度加大，取消了一大批行政審批事項，列入《清單2018年版》的事項盡管已經(jīng)比《清單（試點版）》有所減少，但商務(wù)部條法司副巡視員葉軍認(rèn)為，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入的余地仍然很大?！包h的十九大報告明確提出要進(jìn)一步放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，要求轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)。下一步，要在《清單（2018年版）》的基礎(chǔ)上，以放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入為突破口，通過建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，抓緊清理修改不符合新發(fā)展理念、不利于高質(zhì)量發(fā)展的市場準(zhǔn)入規(guī)定，推動各領(lǐng)域市場準(zhǔn)入限制進(jìn)一步放寬?！?/p>

“我們將按照有關(guān)工作安排，研究制定清單動態(tài)調(diào)整工作方案，明確和細(xì)化清單調(diào)整頻次、方式、流程，探索建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單調(diào)整第三方評估機(jī)制。通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制進(jìn)一步縮減清單事項，優(yōu)化清單結(jié)構(gòu)，推動市場準(zhǔn)入不斷放寬，增強(qiáng)清單事項的科學(xué)性、規(guī)范性和權(quán)威性。”徐善長強(qiáng)調(diào)，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項重大創(chuàng)新，在國際上沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒，需要在實踐中不斷完善。

而動態(tài)調(diào)整機(jī)制還體現(xiàn)在特殊情形之下的兜底。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，市場環(huán)境千變?nèi)f化，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度全面實施后，有可能出現(xiàn)不確定的市場風(fēng)險，這就需要臨時設(shè)置市場準(zhǔn)入限制?！盀閼?yīng)對我國經(jīng)濟(jì)運行可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險，堅持底線思維，保留了對特殊情況下啟動市場準(zhǔn)入限制的權(quán)限，明確因特殊原因需采取臨時性準(zhǔn)入管理措施的，經(jīng)國務(wù)院同意，可作為特別事項條款，實時列入清單?！比f勁松表示。