廖博宇

近幾年，國(guó)際局勢(shì)波詭云譎，大國(guó)間的博弈不斷在各個(gè)領(lǐng)域上演。由于《聯(lián)合國(guó)憲章》明確禁止使用武力手段解決國(guó)家間的沖突，亦由于各大國(guó)之間相互忌憚對(duì)方的軍事力量，因此，在單純的外交手段失靈時(shí)，經(jīng)濟(jì)制裁就成為各國(guó)代替武力打擊的一種施展強(qiáng)制力的手段。并且，由于世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)制裁的威力并不亞于傳統(tǒng)的武力打擊，經(jīng)濟(jì)制裁也被視為“看不見的戰(zhàn)爭(zhēng)”①See Joy Gordon,Invisible War: The United States and the Iraq Sanctions 1 (Harvard University Press 2010).。

毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)憑借其獨(dú)一無(wú)二的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和在世界經(jīng)濟(jì)體系中難以撼動(dòng)的核心地位，在這場(chǎng)“看不見的戰(zhàn)爭(zhēng)”中掌握著絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究處（Congressional Research Service）統(tǒng)計(jì)，2012年至2015年，以美國(guó)為中心的各主要國(guó)家對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁，給伊朗造成了每年9%的經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)；②See Congressional Research Service,Iran Sanctions,Summary,https://fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf,visited on 11 December 2018.此外，2014年至2015年，美國(guó)、歐盟經(jīng)濟(jì)制裁及世界油價(jià)下跌的雙重打擊，給俄羅斯造成了3.7%的經(jīng)濟(jì)萎縮。③See Rebecca M.Nelson,U.S.Sanctions and Russia’s Economy,https://fas.org/sgp/crs/row/R43895.pdf,visited on 2 February 2019.

除美國(guó)之外，國(guó)際社會(huì)中另外一個(gè)不可忽視的力量就是歐盟。歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁雖不及美國(guó)犀利，但同樣會(huì)給被制裁國(guó)造成巨大的損失。以制裁伊朗為例，伊朗被歐盟凍結(jié)的資金（包含石油出口所得）高達(dá)2000 億美元，這給國(guó)民生產(chǎn)總值約4100 億美元的伊朗，在外匯收支平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)穩(wěn)定等方面造成的負(fù)面影響之大不言而喻。①參見呂蕊、趙建明：《試析歐盟在伊朗核問(wèn)題中的角色變化與影響》，《歐洲研究》2016年第6期，第48頁(yè)。此外，對(duì)伊朗來(lái)說(shuō)，如釜底抽薪般更為嚴(yán)厲的制裁手段是歐盟理事會(huì)在2012年3月15日通過(guò)的決議。此決議禁止歐盟境內(nèi)的所有公司向伊朗受制裁的個(gè)人和實(shí)體提供金融信息傳輸服務(wù)。②See EU Council,Council Decision 2012/152/CFSP,Article 1,16 February 2012.總部位于布魯塞爾的環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）隨后表示，該協(xié)會(huì)及其會(huì)員銀行將遵守此決議。③See SWIFT Instructed to Disconnect Sanctioned Iranian Banks Following EU Council Decision,https://www.swift.com/insights/press-releases/swift-instructed-to-disconnect-sanction ed-iranian-banks-following-eu-council-decision,visited on 19 December 2018.由于全球幾乎所有銀行交易的支付信息傳輸都通過(guò)SWIFT 實(shí)現(xiàn)，SWIFT 切斷針對(duì)伊朗銀行的服務(wù)后，伊朗的石油貿(mào)易變得舉步維艱。

由此可見，歐盟因其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際影響力成為美國(guó)構(gòu)建以自身為核心的制裁體系中至關(guān)重要的一環(huán)，④參見呂蕊、趙建明：《試析歐盟在伊朗核問(wèn)題中的角色變化與影響》，《歐洲研究》2016年第6期，第48頁(yè)。且事實(shí)證明，在涉及自身安全及政治訴求時(shí)，歐盟也的確會(huì)配合美國(guó)共同對(duì)目標(biāo)國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。深入系統(tǒng)地研究歐盟的制裁手段及規(guī)則體系，有利于我國(guó)今后在面臨歐美聯(lián)合制裁時(shí)作出合理應(yīng)對(duì)。

一、歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的定義

學(xué)界對(duì)于何為“制裁”（sanctions）尤其是“經(jīng)濟(jì)制裁”一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。即便《聯(lián)合國(guó)憲章》第41條這一聯(lián)合國(guó)安理會(huì)實(shí)施制裁時(shí)所普遍援引的條款中也并未使用“制裁”一詞，而是用“非武力措施”（measures not involving the use of armed force）加以替代。不過(guò)，國(guó)際法委員會(huì)2001年的報(bào)告明確指出，“‘制裁’術(shù)語(yǔ)已被用于指代根據(jù)一些國(guó)際組織的組織文件，特別是《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章采取的措施，盡管《聯(lián)合國(guó)憲章》文本中使用的是‘措施’而非‘制裁’一詞”⑤ILC,Report of the ILC on the Work of its 53rd Session,http://legal.un.org/ilc/documentation/english/reports/a_56_10.pdf,visited on 25 April 2019.。因此，我們基本可以通過(guò)列舉的方式將“制裁”解釋為：為應(yīng)對(duì)和平之威脅、破壞或侵略行為，以經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無(wú)線電或其他交通工具之局部或全部停止以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^為手段，所采取的非武力措施。“經(jīng)濟(jì)制裁”則是以上非武力措施中與經(jīng)濟(jì)手段有關(guān)的部分。

不過(guò)，現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)各種矛盾沖突的復(fù)雜多樣遠(yuǎn)非20世紀(jì)中期可以比擬，可供各國(guó)及各國(guó)際組織所實(shí)施的制裁手段之豐富也與日俱增。因此，若單純以《聯(lián)合國(guó)憲章》第41條的規(guī)定對(duì)“制裁”進(jìn)行列舉式解釋，雖然在法律邏輯上可以取得最廣泛的共識(shí)，①See James Crawford, The ILC’s Articles on Responsibility of States for International Wrongful Acts: A Retrospect, 96 American Journal of International Law 882 (2002).但在對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行理論分析時(shí)，想以此涵蓋錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況則顯得有些捉襟見肘。所以，有些學(xué)者將“制裁”抽象化地定義為，“一國(guó)單獨(dú)或與其他國(guó)家共同采取的，針對(duì)某一國(guó)家違反國(guó)際法行為的應(yīng)對(duì)措施”②See C.Combacau, Sanctions，313 Encyclopedia of Public International Law（1992).。但這一定義的問(wèn)題在于，雖然其指明制裁針對(duì)的是違反國(guó)際法的行為，但在實(shí)踐中，被制裁的行為是否違反國(guó)際法有時(shí)尚存爭(zhēng)議，所以實(shí)施制裁在外界看來(lái)更多是為了實(shí)現(xiàn)某些政治目的而并非為了維護(hù)國(guó)際法。③See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391% 20Portela% 20EU% 20Targeted% 20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.美國(guó)學(xué)者霍夫鮑爾直接對(duì)“經(jīng)濟(jì)制裁”這一概念進(jìn)行定義，即“蓄意的、由政府發(fā)起的、斷絕或威脅斷絕慣常貿(mào)易或金融關(guān)系的行為”。④See G.C.Hufbauer,J.J.Schott,K.A.Elliott & B.Oegg,Economic Sanctions Reconsidered,3 (Peterson Institute for International Economics 2007).這一定義顯然回避了“制裁”與“違反國(guó)際法”之間的因果關(guān)系，但卻會(huì)包含WTO 規(guī)則或其他經(jīng)貿(mào)協(xié)定項(xiàng)下諸多以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的而實(shí)施的制裁，比如以反補(bǔ)貼反傾銷的名義大幅提高產(chǎn)自某國(guó)的某一類產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅，事實(shí)上對(duì)該類產(chǎn)品的貿(mào)易造成毀滅性打擊，或是以違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)的名義直接在國(guó)境內(nèi)禁售某一公司的產(chǎn)品等。而這部分制裁措施顯然不是本文要討論的內(nèi)容。

所以，通過(guò)闡釋制裁目的或手段的方式對(duì)“制裁”所下的定義并不能明確劃定本文想要探討的內(nèi)容范圍。因而只能從歐盟經(jīng)濟(jì)制裁所依據(jù)的規(guī)則文件作為切入點(diǎn)。分析《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》（Treaty on Functioning of the European Union，TFEU）第215條的規(guī)定我們可以看出，歐盟為實(shí)現(xiàn)政治目的而實(shí)施的所有限制性措施都屬于歐盟共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）框架的范疇之內(nèi)。⑤See TFEU,Article 215.而在歐盟官方文件的語(yǔ)言體系中，“制裁”（sanctions）一詞也僅被用于指代CFSP 框架中商定的“限制性措施”（restrictive measures），在《里斯本條約》（Lisbon Treaty）生效之后，這些措施通常以CFSP“共同立場(chǎng)（common position）”或CFSP“決定”（decision）的形式通過(guò)。⑥See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.因此，本文將探討的歐盟經(jīng)濟(jì)制裁指的就是CFSP 框架下作為外交政策工具，針對(duì)非歐盟國(guó)家及非歐盟國(guó)家公民或公司的限制性措施。①See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.此部分制裁所包含的手段一般有凍結(jié)制裁對(duì)象國(guó)的賬戶存款、其他資產(chǎn)和預(yù)期應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益（援助款項(xiàng)等），取消制裁對(duì)象享有的優(yōu)惠貿(mào)易條件和受援項(xiàng)目，限制、禁止與對(duì)象國(guó)的部分或全部商品貿(mào)易以及其他經(jīng)貿(mào)往來(lái)等。②參見杜濤：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁法律問(wèn)題研究》，法律出版社2015年版，第19頁(yè)。當(dāng)然，歐盟在CFSP 項(xiàng)下的制裁并不僅限于前文列舉的經(jīng)濟(jì)手段，還包括旅行禁令（visa or travel ban）、武器禁運(yùn)（arms embargo）等其他領(lǐng)域的限制性措施，但歐盟作為一個(gè)“超級(jí)經(jīng)濟(jì)體”（economic superpower）③College of Europe,EU Sanctions: A Relevant Foreign Policy Tool? https://www.coleurope.eu/system/files_force/research-paper/edp_3_2014_leenders_0.pdf?download=1,visitedon 21 December 2018.，其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制裁手段無(wú)疑是最有影響力，也是最令其他國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體忌憚和警惕的。因此，本文以歐盟在CFSP項(xiàng)下的經(jīng)濟(jì)制裁為重點(diǎn)加以論述。

二、歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的特點(diǎn)

據(jù)歐盟委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，CFSP 項(xiàng)下，歐盟實(shí)施的現(xiàn)行有效的制裁，共涉及38 個(gè)國(guó)家和地區(qū)，④See European Union Restrictive Measures (Sanctions) in Force,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/restrictive_measures-2017-08-04.pdf,visited on 21 December 2018.幾乎涵蓋了所有引起重大國(guó)際糾紛和沖突的事件，影響力可謂遍及全球。其主要具有以下兩方面的特點(diǎn)。

（一）歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的管轄權(quán)特點(diǎn)

相較美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁，歐盟經(jīng)濟(jì)制裁最突出的特點(diǎn)就是它并不尋求經(jīng)濟(jì)制裁的域外效力。歐盟理事會(huì)在《歐盟共同外交與安全政策框架內(nèi)限制措施（制裁）的實(shí)施和評(píng)估準(zhǔn)則》[（Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy，以下簡(jiǎn)稱《制裁準(zhǔn)則》]中明確譴責(zé)在制裁領(lǐng)域中國(guó)家立法的域外適用，并宣布?xì)W盟“將不會(huì)違反國(guó)際法，通過(guò)具有域外適用效力的法律文件”⑤General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 2 February 2019.。根據(jù)《制裁準(zhǔn)則》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)條款，歐盟在實(shí)施制裁時(shí)其限制性措施適用于：（a）歐盟境內(nèi)，包括領(lǐng)空；（b）任何成員國(guó)管轄范圍內(nèi)的飛機(jī)和船舶上；（c）任何成員國(guó)公民（無(wú)論位于何處）；（d）根據(jù)成員國(guó)法律成立或組成的任何法人、實(shí)體或團(tuán)體（無(wú)論位于何處）；（e）其業(yè)務(wù)全部或部分完成于歐盟境內(nèi)的法人、實(shí)體或團(tuán)體。①See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 2 February 2019.

可以看出，歐盟經(jīng)濟(jì)制裁適用的范圍雖廣，但并不像美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁那樣具有侵略性。美國(guó)所實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁通常會(huì)運(yùn)用二級(jí)制裁（secondary sanctions）對(duì)第三國(guó)的自然人或法人行使長(zhǎng)臂管轄權(quán)，比如2012年7月31日，美國(guó)財(cái)政部以《伊朗全面制裁、問(wèn)責(zé)與撤資法》為依據(jù)，對(duì)我國(guó)的昆侖銀行及一家名為Elaf Islamic Bank 的伊拉克銀行實(shí)施制裁。②See U.S.Department of Treasury,Treasury Sanctions Kunlun Bank in China and Elaf Bank in Iraq for Business with Designated Iranian Banks (7/31/2012),https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx,visited on 25 April 2019.美國(guó)財(cái)政部給出的理由是，昆侖銀行和Elaf Islamic銀行為之前被美國(guó)制裁的幾家伊朗銀行持倉(cāng)、轉(zhuǎn)賬和支付信用證，而這些行為違反了該法中的禁止性規(guī)定。因此為了實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)伊朗財(cái)政壓力以及保護(hù)美國(guó)金融系統(tǒng)免受不法活動(dòng)影響的目的，美國(guó)財(cái)政部決定對(duì)昆侖銀行和Elaf Islamic銀行實(shí)施制裁。③See U.S.Department of Treasury,Treasury Sanctions Kunlun Bank in China and Elaf Bank in Iraq for Business with Designated Iranian Banks (7/31/2012),https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx,visited on 25 April 2019.但歐盟顯然不愿以這種極具爭(zhēng)議的方式擴(kuò)大其在國(guó)際事務(wù)中的影響力，所以歐盟經(jīng)濟(jì)制裁并不涉及約束歐盟法人的外國(guó)子公司行為或控制第三國(guó)再出口歐盟產(chǎn)品等意圖實(shí)施二級(jí)制裁的條款。

（二）歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的類別

以合法性來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)，可將歐盟經(jīng)濟(jì)制裁分為兩類：第一類是歐盟及其成員國(guó)基于歐盟法及國(guó)際法義務(wù)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章所作出的決議而實(shí)施的制裁；第二類是歐盟在沒(méi)有安理會(huì)決議的情況下實(shí)施的，或在安理會(huì)決議的基礎(chǔ)上額外增加的經(jīng)濟(jì)制裁，也稱“獨(dú)立制裁”（autonomous sanctions）④European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.。近期的國(guó)際實(shí)踐表明，歐盟越來(lái)越傾向于實(shí)施聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議之外的獨(dú)立制裁，從而通過(guò)更加嚴(yán)厲的措施，使受制裁對(duì)象承擔(dān)更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)壓力。⑤See CESP,Improving the Effectiveness of Sanctions: A Checklist for the EU,https://pcr.uu.se/digitalAssets/653/c_653668-l_1-k_ceps-special-report-no-95-sanctionschecklistdevriesportelaguijarri.pdf,visited on 25 April 2019.

以制裁對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，亦可將歐盟經(jīng)濟(jì)制裁分為兩類：一類為針對(duì)國(guó)家的制裁（state sanctions），即制裁發(fā)起國(guó)（sender）對(duì)受制裁國(guó)（target）所實(shí)施的全面且無(wú)差別的貿(mào)易禁運(yùn)；另一類為定向制裁（targeted sanctions），即為避免制裁的負(fù)面影響波及無(wú)辜民眾，而僅以需為制裁所針對(duì)之行為負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人、特定政治精英，或某些經(jīng)濟(jì)部門為目標(biāo)所實(shí)施的制裁。①See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.由于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)安理會(huì)針對(duì)伊拉克的全面經(jīng)濟(jì)制裁造成了巨大的人道主義災(zāi)難，②See D.W.Drezner, Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice, 13 International Studies Review 98 (2011).所以國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為針對(duì)國(guó)家的制裁不僅無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，反而對(duì)無(wú)辜的民眾傷害巨大，事實(shí)上已喪失正當(dāng)性。③See P.Van Elsuwege, The Adoption of“Targeted Sanctions”and the Potential for Inter-institutional Litigation after Lisbon, 7 Journal of Contemporary European Research 488 (2011).因此歐盟已經(jīng)徹底放棄將針對(duì)某一國(guó)家的全面貿(mào)易禁運(yùn)作為經(jīng)濟(jì)制裁手段，④See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.而是更多地實(shí)施定向制裁，使作出決策的個(gè)人而非整個(gè)國(guó)家為某一政策的后果負(fù)責(zé)。⑤See P.Wallensteen & H.Grusell, Targeting the Right Targets? The UN Use of Individual Sanctions, 18 Global Governance 208 (2012).

三、歐盟實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的決策過(guò)程

由于執(zhí)行安理會(huì)決議而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁，其合法性直接來(lái)源于《聯(lián)合國(guó)憲章》第48條和第49條的規(guī)定，此部分所要論述的主要是歐盟實(shí)施的獨(dú)立制裁。

根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》（Treaty on European Union，TEU）第31條的規(guī)定，有關(guān)歐盟CFSP 的行為都必須經(jīng)由歐盟理事會(huì)決議通過(guò)。經(jīng)濟(jì)制裁作為CFSP 的重要組成部分自不例外。制裁提案通常由歐盟成員國(guó)或歐盟外交和安全政策高級(jí)代表（High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy）向歐盟理事會(huì)提出，歐盟理事會(huì)按TEU第30條和第31條所規(guī)定的程序進(jìn)行表決，經(jīng)多數(shù)通過(guò)后，成為CFSP 決議（decisions）。但根據(jù)TEU第31條第1款的規(guī)定，此決議并非立法行為。⑥See TEU,Article 31.因此，雖然決議中涉及武器禁運(yùn)以及旅行禁令的限制性措施對(duì)成員國(guó)有法律約束力，可直接由成員國(guó)實(shí)施，但如果決議中涉及部分或全部中斷或減少與第三國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)制裁措施（包括凍結(jié)資金及經(jīng)濟(jì)資源等），則需要通過(guò)歐盟理事會(huì)以制定條例（regulations）的方式執(zhí)行決議內(nèi)容。⑦See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 28 December 2018.根據(jù)TFEU 第215條的規(guī)定，此種條例需由歐盟外交和安全政策高級(jí)代表以及歐盟委員會(huì)向歐盟理事會(huì)提交聯(lián)合提案，并經(jīng)過(guò)多數(shù)表決通過(guò)后通知?dú)W盟議會(huì)。⑧See TFEU,Article 215.

此外，歐盟在實(shí)施針對(duì)非國(guó)家的個(gè)人、法人或其他組織的制裁時(shí)，除可依據(jù)TFEU 第 215條之外，還可依據(jù) TFEU 第 75條。雖然 TEFU 第 75條并非 CFSP 架構(gòu)下歐盟實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的法律依據(jù)，但此條款顯然是為了應(yīng)對(duì)在反恐活動(dòng)中需要規(guī)避繁瑣的法律程序，快速實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁而對(duì)TFEU 第215條所作的補(bǔ)充。①See P.J.Cardwell,EU External Relations Law and Policy in the Post-Lisbon Era 110 (TMC Asser Press/Springer 2012).因此，TEFU 第75條和第215條的區(qū)別在于以下三點(diǎn)：（1）手段不同。第75條是以反恐之名針對(duì)非國(guó)家的個(gè)人、法人或其他組織所實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁，條文將制裁手段局限于資本流動(dòng)和支付（capital movements and payments）領(lǐng)域，第215條則既可針對(duì)個(gè)人，也可針對(duì)國(guó)家，且條文中沒(méi)有對(duì)制裁手段進(jìn)行限制。（2）立法程序不同。在適用第75條實(shí)施制裁時(shí)，歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)只需要通過(guò)TEFU 第294條規(guī)定的普通立法程序制定制裁法案，②See Kato Verbouwe,EU Competence to Adopt Restrictive Measures Against Individuals and the Relationship between Article 75 TFEU and Article 215 TFEU,https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/163/052/RUG01-002163052_2014_0001_AC.pdf,visited on 4 January 2019.而在適用第215條實(shí)施制裁時(shí)，如前文所述，歐盟理事會(huì)需要先達(dá)成CFSP 決議，涉及經(jīng)濟(jì)制裁的部分還需要通過(guò)歐盟理事會(huì)額外制定條例執(zhí)行。（3）歐盟與其成員國(guó)的權(quán)力分配不同。依據(jù)第75條的規(guī)定，此條文項(xiàng)下實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁屬于歐盟層面上的行政措施（administrative measures），因此制裁條例一經(jīng)通過(guò)，各成員國(guó)需要直接按照條例內(nèi)容執(zhí)行制裁，而第215條項(xiàng)下的制裁措施則需要各成員國(guó)在不違反歐盟CFSP 框架的前提下，轉(zhuǎn)化為本國(guó)的制裁手段，各成員國(guó)享有一定的自由裁量權(quán)。③See C.Eckes, Controlling the Most Dangerous Branch from Afar: Multilayered Counter-terrorist Policies and the European Judiciary, 8 Amsterdam Law School Legal Studies Research Papers 22 (2011).

根據(jù)TEU第6條第3款的規(guī)定，歐盟實(shí)施的所有限制性措施都受到《歐洲人權(quán)公約》（European Convention on Human Rights）中關(guān)于保障人權(quán)和基本自由的條款的約束，同時(shí)，根據(jù)TFEU第263條的規(guī)定，歐盟所有決議及為執(zhí)行決議所制定的相關(guān)條例的合法性也將受到歐盟法院的司法審查。受各決議及相關(guān)條例直接影響的自然人或法人亦可就限制性措施的合法性問(wèn)題向歐盟法院提起訴訟，而無(wú)須以行政部門實(shí)施具體行政行為為前提。④See TEU,Article 263.

四、歐盟與其成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施過(guò)程中的權(quán)力分配

歐盟是一種遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)際組織但又不符合聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力架構(gòu)體系的政治體制，或者說(shuō)它是一個(gè)介于國(guó)家和國(guó)際組織之間的政體。⑤參見朱貴昌：《歐盟政體的特點(diǎn)與歐盟合法性問(wèn)題之爭(zhēng)》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2008年第2期，第82頁(yè)。因此，歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁在實(shí)施過(guò)程中就必然涉及歐盟與其成員國(guó)的權(quán)力劃分問(wèn)題。由歐盟理事會(huì)表決通過(guò)的歐盟條例直接適用于成員國(guó)，并且作為歐盟法律的一部分，優(yōu)先于與之相沖突的成員國(guó)國(guó)內(nèi)法。所以，從宏觀意義上講，歐盟條例并不需要成員國(guó)轉(zhuǎn)化為本國(guó)的國(guó)內(nèi)法。但具體到個(gè)案，由于歐盟境內(nèi)并存著多個(gè)法域，歐盟條例的規(guī)定往往無(wú)法面面俱到，所以仍需要成員國(guó)基于歐盟條例進(jìn)一步制定與之相配套的法律法規(guī)，保障歐盟條例的實(shí)施。①See Matthew Happold & Paul Eden,Economic Sanctions and International Law 236 (Hart Publishing 2016).此外，歐盟條例的實(shí)施亦須仰仗各成員國(guó)本國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)。因此，歐盟主要將兩方面權(quán)力下放給成員國(guó)：一是對(duì)違反制裁措施的處罰；二是對(duì)制裁的豁免。

1.成員國(guó)立法對(duì)違反歐盟制裁措施的處罰

針對(duì)伊朗的歐盟制裁條例（Regulation 267/2012）第46條明確規(guī)定：“成員國(guó)應(yīng)制定適用于違反本條例時(shí)的處罰規(guī)則，并采取一切必要措施確保處罰規(guī)則的實(shí)施。成員國(guó)應(yīng)確保處罰措施的有效性、相稱性和勸誡性。”就處罰手段來(lái)說(shuō)，各成員國(guó)立法中通常包含行政或刑事處罰等多種形式。

（1）英國(guó)

由于英國(guó)尚未正式脫歐，仍要受歐盟的各項(xiàng)政策及法律約束，且即便英國(guó)在近幾年正式脫歐，可能它在經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域的法律制度也不會(huì)有太劇烈的改變，因此本文亦將英國(guó)作為主要的歐盟成員國(guó)加以研究。

英國(guó)對(duì)違反制裁措施的個(gè)人或組織的具體處罰措施規(guī)定在《2017年警務(wù)與犯罪法》（Policing and Crime Act 2017）第八章中。根據(jù)此法第144條及第146條的規(guī)定，英國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違反歐盟及英國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)定的行為進(jìn)行刑事及民事處罰。②UK,Policing and Crime Act 2017,Article 144 & Article 146.違反制裁的集體處罰措施可能因各種制度而有所不同，但一般而言，任何被控犯有罪行的人，一經(jīng)定罪，可處以不超過(guò)七年的監(jiān)禁和/或一定限額的罰款。③UK,Policing and Crime Act 2017,Article 144 & Article 146.如果違法行為涉及可被估值的資金或經(jīng)濟(jì)資源，則罰款為100 萬(wàn)英鎊或50%的涉案資金中數(shù)額較大者。如果涉及機(jī)構(gòu)犯罪，則機(jī)構(gòu)的董事、經(jīng)理、秘書或其他具有類似職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，或聲稱采取具體行動(dòng)的機(jī)構(gòu)人員，應(yīng)被處以罰款。④See UK,Policing and Crime Act 2017,Article 148.

（2）法國(guó)

法國(guó)對(duì)此問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)在其《海關(guān)法》第459條中。此條第1款規(guī)定，任何人違反或試圖違反法律法規(guī)對(duì)與外國(guó)金融關(guān)系的規(guī)定，不履行報(bào)告及遣返的義務(wù)，不遵守規(guī)定的程序或要求的手續(xù)，未能獲得所要求的授權(quán)或未能滿足獲得授權(quán)所需的條件，將被處以五年監(jiān)禁，沒(méi)收實(shí)施違法行為的運(yùn)輸工具，沒(méi)收直接或間接來(lái)源于違法行為的財(cái)物和資產(chǎn)，并處以最少等同于違法所得數(shù)額、最多不超過(guò)違法所得數(shù)額兩倍的罰款。①See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (1).此條第1bis款規(guī)定，本條文所規(guī)定的處罰措施同樣適用于處罰違反歐盟或其他法國(guó)承認(rèn)并批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)制裁中。②See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (1 bis).此外，此條第4款規(guī)定，因違反法律法規(guī)對(duì)與外國(guó)金融關(guān)系規(guī)定而受判決處罰者，應(yīng)額外處以剝奪其擔(dān)任股票經(jīng)紀(jì)人的資格，剝奪其參選及當(dāng)選商會(huì)會(huì)員、商業(yè)法庭和工業(yè)法庭法官的資格等處罰。③See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (4).

（3）德國(guó)

德國(guó)對(duì)違反制裁措施的處罰手段在2013年頒布并于2017年修訂的《對(duì)外貿(mào)易及支付法》（Foreign Trade and Payment Act）中有詳細(xì)的規(guī)定。此法第17條第1 款規(guī)定，任何人違反為實(shí)施聯(lián)合國(guó)及歐盟制裁所設(shè)定出口清單第一部分中過(guò)關(guān)特定物品的規(guī)定，則其將被處以1～10年有期徒刑。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 17 (1).第18條規(guī)定了除第17條第1款外其他違反歐盟及本國(guó)制裁措施的處罰，一般為有期徒刑三個(gè)月到五年。⑤See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 18.第19條主要規(guī)定了以罰款為處罰手段的情況，此條第1款規(guī)定罰款主要針對(duì)的是過(guò)失犯罪，第2 款至第5 款則規(guī)定的是違反程序性規(guī)定，如沒(méi)有及時(shí)盡到通知、報(bào)告義務(wù)以及提供虛假信息等。⑥See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 19.

通過(guò)分析德國(guó)的法律規(guī)定可以看出，德國(guó)處罰措施的一大特點(diǎn)是，德國(guó)的立法者通常是在自由刑和財(cái)產(chǎn)刑中選擇一種對(duì)違法者進(jìn)行處罰，而絕少出現(xiàn)對(duì)違法者同時(shí)科以兩種刑罰的規(guī)定。

綜上，對(duì)比英法德三國(guó)在相關(guān)問(wèn)題上的國(guó)內(nèi)立法可以看出，各國(guó)處罰手段的差異對(duì)歐盟制裁在執(zhí)行過(guò)程中的統(tǒng)一性造成了一定程度的影響。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“不排除歐盟在未來(lái)某個(gè)時(shí)候?qū)`反歐盟制裁措施的行為采取統(tǒng)一的刑事處罰”⑦C.Eckes,EU Counter-Terrorist Policies and Fundamental Rights: The Case of Individual Sanctions 55-56 (Oxford University Press 2009).。此外，由于歐盟并不是一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家，并不具備一個(gè)擁有普遍執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此，即便在此問(wèn)題上歐盟為保證制裁執(zhí)行的統(tǒng)一性而對(duì)違反制裁的處罰手段進(jìn)行統(tǒng)一立法，對(duì)自然人和法人的監(jiān)督以及確保一國(guó)有效執(zhí)行制裁措施的權(quán)力和職能仍然掌握在成員國(guó)手中。⑧See Matthew Happold & Paul Eden,Economic Sanctions and International Law 236 (Hart Publishing 2016).所以，對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)，如何確保制裁在執(zhí)行過(guò)程中的統(tǒng)一性，仍是一個(gè)相當(dāng)棘手的問(wèn)題。

2.成員國(guó)立法對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的豁免

除進(jìn)行相關(guān)立法對(duì)違反歐盟制裁措施的行為進(jìn)行處罰外，歐盟成員國(guó)的另一項(xiàng)重要職權(quán)就是對(duì)被制裁對(duì)象給予豁免。根據(jù)《制裁準(zhǔn)則》第25 段中的規(guī)定，歐盟在制定經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)，應(yīng)在相關(guān)法律文件中規(guī)定，金融制裁、旅行禁令以及其他一些限制性措施，在涉及“受制裁人員的基本需求，如法律費(fèi)用或其他特殊費(fèi)用，以及人道主義需求或履行國(guó)際義務(wù)的需求”時(shí)，受制裁人員可以享有適當(dāng)?shù)幕砻?。①See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 6 January 2019.《制裁準(zhǔn)則》第26 段規(guī)定，制定豁免的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以及在個(gè)案中評(píng)判是否給予豁免的權(quán)力，由具體實(shí)施制裁的各成員國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)享有。②See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 6 January 2019.

（1）英國(guó)

英國(guó)金融制裁辦公室（Office of Financial Sanctions Implementation）在其發(fā)布的《金融制裁指南》（Financial Sanctions Guidance）第六章中明確規(guī)定了可被豁免于經(jīng)濟(jì)制裁的情況。

首先，在歐盟制度層面，可被豁免經(jīng)濟(jì)制裁的主要事項(xiàng)有：被制裁對(duì)象的基本生活開銷、法律服務(wù)費(fèi)用、日常持有或維持被凍結(jié)財(cái)產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)資源所需要的費(fèi)用、被制裁個(gè)人或?qū)嶓w為實(shí)現(xiàn)在被制裁之前開始的司法裁判或仲裁所需要的費(fèi)用，以及被制裁對(duì)象為實(shí)現(xiàn)在被制裁前成立的合同中的義務(wù)所需要的費(fèi)用。③See Office of Financial Sanctions Implementation,Financial Sanctions Guidance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/685308/financial_sanctions_guidance_march_2018_final.pdf,visited on 12 March 2019.

其次，在英國(guó)國(guó)內(nèi)制度層面，它并不會(huì)規(guī)定某一具體事項(xiàng)可豁免于所有制裁，而是以某一制裁法律為基礎(chǔ)，規(guī)定該法律下的制裁豁免事項(xiàng)。④See Office of Financial Sanctions Implementation,Financial Sanctions Guidance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/68 5308/financial_sanctions_guidance_march_2018_final.pdf,visited on 12 March 2019.目前，英國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)只在兩個(gè)制裁法律項(xiàng)下設(shè)定過(guò)四個(gè)豁免事項(xiàng)。兩部法律為《2010 恐怖分子資產(chǎn)凍結(jié)法》（Terrorist Asset-Freezing Act 2010）以及《2011 基地組織資產(chǎn)凍結(jié)規(guī)則》[The Al-Qaida (Asset-Freezing) Regulations 2011]。四個(gè)豁免事項(xiàng)分別是：①保險(xiǎn)公司向被制裁人員簽發(fā)的保險(xiǎn)單不受制裁（此豁免事項(xiàng)只針對(duì)《2010 恐怖分子資產(chǎn)凍結(jié)法》，其余三項(xiàng)同時(shí)針對(duì)前文所述的兩部法律）⑤See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Provision of Insurance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227082/1._G1_-_Provision_of_Insurance.pdf,visited on 28 April 2019.；②供貨商在保險(xiǎn)公司的授權(quán)下按保險(xiǎn)合同向被制裁人或第三方提供的貨物以及保險(xiǎn)公司向供貨商支付的費(fèi)用①See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Temporary Provisions under Insurance Policies,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227083/2._G6_-_Temporary_Provisions_under_Insurance_Policies.pdf,visited on 28 April 2019.；③法律援助機(jī)構(gòu)向被制裁人員的代理律師或提供咨詢服務(wù)的律師支付的費(fèi)用不受制裁②See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Legal Aid,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227084/3._G4_-_Legal_Aid.pdf,visited on 28 April 2019.；④第三方向被制裁人員的代理律師或提供咨詢服務(wù)的律師支付的費(fèi)用不受制裁③See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Third Party Payment of a Designated Person’s Legal Expenses,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227085/4._G5_-_3rd_party_pay_ment_of_DP_Legal_Expenses.pdf,visited on 28 April 2019.。由于英國(guó)對(duì)豁免制裁的事項(xiàng)都是以某一制裁法律為基礎(chǔ)而單獨(dú)規(guī)定的，因此，英國(guó)金融制裁辦公室在其官方文件中特別強(qiáng)調(diào)，以上豁免制裁事項(xiàng)不適用于針對(duì)伊朗等國(guó)家的制裁中。④See HM Treasury and Office of Financial Sanctions Implementation,Counter Financing of Terrorism,General Licenses,https://www.gov.uk/government/publications/counter-financing-of-terrorism-general-licenses,visited on 12 March 2019.

（2）法國(guó)

法國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部2014年頒布并于2016年更新的《關(guān)于實(shí)施經(jīng)濟(jì)和金融制裁的指南/常見問(wèn)題》對(duì)豁免制裁事項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行了概括性介紹。同英國(guó)的《金融制裁指南》體例相同，法國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的這份文件第12條也從歐盟制度和法國(guó)國(guó)內(nèi)制度兩個(gè)層面詳細(xì)規(guī)定了可豁免于經(jīng)濟(jì)制裁的各種事項(xiàng)。歐盟制度層面對(duì)制裁豁免事項(xiàng)的規(guī)定在上文已有提及，在此不再贅述。

在法國(guó)國(guó)內(nèi)制度層面，根據(jù)2018年新修訂的法國(guó)《金融與貨幣法典》（Code monétaire et financier）第L.562條第11 款的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)和內(nèi)政部長(zhǎng)可共同授權(quán)對(duì)被凍結(jié)的資金或經(jīng)濟(jì)資源實(shí)施全部或部分解禁，只要此行為與維護(hù)公共秩序相符。⑤See FR,Code monétaire et financier,Article L.562-11.同時(shí)根據(jù)第R.562條第5款的規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)和內(nèi)政部長(zhǎng)的共同授權(quán)下被制裁的個(gè)人、組織或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體可出售或處置自己的財(cái)產(chǎn)，但該等出售或轉(zhuǎn)讓的收益須被凍結(jié)。⑥See FR,Code monétaire et financier,Article R.562-5.

此外，當(dāng)被凍結(jié)的資金或經(jīng)濟(jì)資源涉及被制裁對(duì)象之外的第三人的財(cái)產(chǎn)時(shí)，該法第L.562條第10 款規(guī)定該制裁措施對(duì)第三方具有約束力，包括第三方在制裁措施實(shí)施之前對(duì)被凍結(jié)的資金或經(jīng)濟(jì)資源享有權(quán)利的情況。⑦See FR,Code monétaire et financier,Article R.562-10.但根據(jù)該法第L.562條第11款第3項(xiàng)的規(guī)定，第三人可向經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)或內(nèi)政部長(zhǎng)主張自己的權(quán)利，并由經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)和內(nèi)政部長(zhǎng)共同決定是否予以解禁。①See FR,Code monétaire et financier,Article L562-11.

（3）德國(guó)

德國(guó)對(duì)豁免制裁事項(xiàng)的規(guī)定體現(xiàn)在上文所述的《對(duì)外貿(mào)易及支付法案》中。該法在第1條第1 款中規(guī)定，原則上貨物、服務(wù)、資本、支付和其他類型的貿(mào)易，以及本國(guó)居民之間的外國(guó)貴重物品和黃金貿(mào)易是不受限制的；②See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 1 (1).同時(shí)，在第4條第3款中規(guī)定，經(jīng)濟(jì)制裁以及豁免經(jīng)濟(jì)制裁的事項(xiàng)是對(duì)合法貿(mào)易行為施加的一種額外的限制和義務(wù)。③See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 4 (3).所以，同英法對(duì)豁免事項(xiàng)的立法體例不同，德國(guó)并不是以列舉的方式規(guī)定在何種情況下被制裁對(duì)象可以豁免制裁，而是在第8條第1款中規(guī)定，在合法交易不會(huì)危及條文中所要實(shí)現(xiàn)的目的，或是僅在很小程度上有損條文目的的實(shí)現(xiàn)時(shí)，則必須許可合法貿(mào)易繼續(xù)進(jìn)行。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 8 (1).[筆者認(rèn)為，第8條中所說(shuō)的“條文所要實(shí)現(xiàn)的目的（the purpose of the provision）”即第4條第1 款和第2 款所規(guī)定的因國(guó)家安全政策及歐盟共同外交與安全政策等原因而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁。]此外，第8條第3 款進(jìn)一步規(guī)定，如果因條文的限制，對(duì)豁免制裁的許可只在一定范圍內(nèi)有實(shí)現(xiàn)的可能，則此種許可應(yīng)以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)方式利用這一特定的可能性。⑤See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 8 (3).

綜上，對(duì)比英法德三國(guó)對(duì)豁免制裁事項(xiàng)的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，英法兩國(guó)雖然在豁免事項(xiàng)的具體規(guī)定上略有不同，但基本是以執(zhí)行制裁為原則，以豁免為例外。而德國(guó)則恰恰相反，首先，德國(guó)未規(guī)定豁免經(jīng)濟(jì)制裁的具體事項(xiàng)；其次，從其法律條文表述中所體現(xiàn)的法律邏輯來(lái)看，德國(guó)以豁免為原則，而以執(zhí)行制裁為例外。因此，有學(xué)者認(rèn)為，歐盟理事會(huì)頒布的這份《制裁準(zhǔn)則》規(guī)定的內(nèi)容不夠具體，給成員國(guó)的主管機(jī)關(guān)以巨大的自由裁量權(quán)，在實(shí)際執(zhí)行歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的過(guò)程中，各國(guó)政府可能會(huì)處于自身利益的考量，運(yùn)用所有的自由裁量權(quán)給歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的統(tǒng)一實(shí)施造成障礙。

在現(xiàn)有的歐盟法律體系下，為了避免這種情況的發(fā)生，歐盟委員會(huì)及歐盟法院承擔(dān)著保障歐盟經(jīng)濟(jì)制裁全面和一致實(shí)施的責(zé)任。根據(jù)TFEU 第258條的規(guī)定，如果成員國(guó)沒(méi)有履行歐盟制裁條例所規(guī)定的義務(wù)，則歐盟委員會(huì)可向歐盟法院狀告該成員國(guó)。

五、歐盟與其成員國(guó)在司法程序中的權(quán)力分配

由于歐盟特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，盡管法律直接規(guī)定對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)制裁進(jìn)行司法救濟(jì)的是歐盟法院，但成員國(guó)法院在歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的權(quán)力體系中也扮演了重要的角色。

（一）歐盟法院對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的司法救濟(jì)

雖然，根據(jù)TFEU 第275條第1 款的規(guī)定，原則上歐盟法院對(duì)CFSP 框架下的規(guī)定以及基于這些規(guī)定所采取的行動(dòng)不具有管轄權(quán)，但考慮到經(jīng)濟(jì)制裁等限制性措施將直接影響到受制裁自然人或法人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，所以TFEU 第275條第2 款規(guī)定，當(dāng)CFSP 決議制定針對(duì)自然人或法人的限制性措施時(shí)，歐盟法院對(duì)該決議的合法性問(wèn)題享有管轄權(quán)。因此，在當(dāng)事人面臨歐盟制裁時(shí)，他既可以向歐盟理事會(huì)提出意見，請(qǐng)求歐盟理事會(huì)重新考量制裁決定，也可以在收到制裁通知的兩個(gè)月零十日內(nèi)向歐盟法院提起訴訟。①See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.

目前，歐盟法院已經(jīng)處理了百余起有關(guān)歐盟制裁合法性的案件，并產(chǎn)生了諸如卡迪和巴拉卡特案②See ECJ,3 September 2008,Joined Cases C-402,C-415/05 P,Kadi and Al Barakaat International Foundation v.Council and Commission [2008] ECR I-6351 (Kadi I Appeal).在內(nèi)的諸多對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)制裁體系具有革命性影響的司法判例，形成了相對(duì)完整的判例法體系，使歐盟理事會(huì)在作出制裁決定時(shí)不得不承擔(dān)相當(dāng)程度上的壓力。③See C.Eckes, EU Restrictive Measures Against Natural and Legal Persons: From Counterterrorist to Third Country Sanctions,51 Common Market Law Review 891(2014).通過(guò)卡迪和巴拉卡特案確立的審判原則，歐盟法院對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁合法性的審查不僅局限于形成及執(zhí)行制裁決議過(guò)程中的程序性事項(xiàng)，更對(duì)制裁措施的實(shí)體依據(jù)進(jìn)行審查。④See ECJ,18 July 2013,Joined Cases C-584/10 P,C-593/10 P and C-595/10 P Commission and Others v.Kadi,nyr (‘Kadi II’Appeal); GC,21 March 2012,Joined Cases T-439/10 and T-440/10 Fulmen and Mahmoudian v.Council; ECJ,Case C-280/12 P,Council v.Fulmen and Mahmoudian.同時(shí)，通過(guò)此判決，歐盟法院更將以聯(lián)合國(guó)決議為依據(jù)的歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的合法性問(wèn)題納入到自己的管轄權(quán)范圍之內(nèi)，并得出了《聯(lián)合國(guó)憲章》第103條并不妨礙一國(guó)法院審查本國(guó)實(shí)施聯(lián)合國(guó)決議所采取措施的合法性的結(jié)論，從而對(duì)國(guó)際法在相關(guān)問(wèn)題上的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。⑤參見陳海明：《卡迪案及其對(duì)國(guó)際法意義的分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2010年第1 期，第21-24頁(yè)。

某城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路的部分區(qū)段鋼軌電位限制裝置頻繁動(dòng)作，某些車站的鋼軌電位限制裝置甚至出現(xiàn)1 d 內(nèi)動(dòng)作上百次的情況。在排除了設(shè)備等自身故障的可能性后，維修人員最終將故障原因鎖定在了“雜散電流”上。該線路運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，伴隨著設(shè)施設(shè)備絕緣的老化，雜散電流腐蝕情況亦日漸突出，單純依靠“堵”的方式已不能有效控制雜散電流的增長(zhǎng)趨勢(shì)。但該線路在雜散電流腐蝕防護(hù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)，僅設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)測(cè)設(shè)備，未設(shè)計(jì)排流柜(見圖1)。

在案件的審理過(guò)程中，歐盟法院遵循了一套十分周密、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)規(guī)則。首先，歐盟法院會(huì)依據(jù)TFEU第296條的規(guī)定，要求歐盟理事會(huì)提供當(dāng)事人被列入到制裁名單中的理由。這些理由必須與制裁所要實(shí)現(xiàn)的目的相一致，且必須明確、具體，以便允許當(dāng)事人捍衛(wèi)其權(quán)利并在法庭上對(duì)該措施提出質(zhì)疑。⑥See ECJ,Case C-280/12 P,Council v.Fulmen and Mahmoudian,para.61.如果理由太過(guò)于模糊，歐盟法院將宣告制裁決定無(wú)效。⑦See GC,Case T-24/11,Bank RefahKargaran v.Council,6 September 2013.其次，歐盟法院會(huì)對(duì)歐盟理事會(huì)提交的支持其制裁理由的信息或證據(jù)作出評(píng)判，如果信息或證據(jù)不足，制裁決定同樣會(huì)被宣告無(wú)效。①See GC,Case T-24/11,Bank RefahKargaran v.Council,6 September 2013.因此，我們可以看出，按照歐盟法院的證據(jù)規(guī)則，在當(dāng)事人對(duì)歐盟的經(jīng)濟(jì)制裁提出質(zhì)疑時(shí)，證明制裁合法性的舉證責(zé)任由歐盟理事會(huì)承擔(dān)，歐盟法院也在案件判決中強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)：“對(duì)限制性措施合法性的司法審查，包括對(duì)措施所依據(jù)的事實(shí)和現(xiàn)實(shí)狀況，以及相關(guān)的證據(jù)和信息，當(dāng)限制性措施的合法性被質(zhì)疑時(shí)，歐盟理事會(huì)應(yīng)提交相關(guān)證據(jù)供歐盟法院審查?！雹赟ee GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,paras.37,107.在此證據(jù)規(guī)則的指導(dǎo)下，歐盟法院通過(guò)判例法對(duì)涉密證據(jù)的披露要求也堪稱嚴(yán)格。歐盟法院認(rèn)為，歐盟理事會(huì)等機(jī)構(gòu)在證明制裁合法性時(shí)須提交所有必要的證據(jù)，“不能以證據(jù)及相關(guān)信息涉密為由提出異議”③See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,para.100.。不過(guò)，為了保護(hù)歐盟及其成員國(guó)的安全，涉密證據(jù)可單方面向法院而不向當(dāng)事人披露，但法院須在安全考量和維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)程序權(quán)利之間尋求平衡。④See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,para.107.

歐盟理事會(huì)的制裁決定被歐盟法院宣告無(wú)效的，判決于送達(dá)當(dāng)事人兩個(gè)月零十日之后生效，由于絕大多數(shù)情況下，制裁決定被宣告無(wú)效通常是因歐盟理事會(huì)沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明并證明制裁理由，因此，在判決已送達(dá)當(dāng)事人但尚未生效的這段時(shí)間內(nèi)，歐盟理事會(huì)可以，而且往往會(huì)修改制裁理由，然后將同一個(gè)人或公司重新列入制裁名單中。⑤See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.歐盟法院目前對(duì)這種實(shí)務(wù)操作雖然采取了默許的態(tài)度，但同時(shí)也認(rèn)為此做法會(huì)給人以十分嚴(yán)重的有礙公正的印象，歐盟理事會(huì)在采取這種做法時(shí)應(yīng)慎重考量。⑥See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.

（二）成員國(guó)法院在歐盟經(jīng)濟(jì)制裁中扮演的角色

由于TEU 第6條第1 款規(guī)定《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》（以下簡(jiǎn)稱《權(quán)利憲章》）與TEU 和TFEU 有同等法律效力，同時(shí)《權(quán)利憲章》第52條規(guī)定，為了保證憲章中所規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)，歐盟各機(jī)構(gòu)及成員國(guó)政府的立法及行政等職權(quán)行為，在保障歐盟公民基本權(quán)利的角度上其合法性問(wèn)題及解釋問(wèn)題是可訴的，所以，從法律邏輯上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然TEU 第24條第1 款及TFEU 第275條第1 款明確排除了歐盟法院對(duì)CFSP 有關(guān)條款及相關(guān)法令的管轄權(quán)（對(duì)自然人和法人采取限制性措施的合法性問(wèn)題除外），但條文中并未明確排除成員國(guó)國(guó)內(nèi)法院的管轄權(quán)，且出于對(duì)歐盟公民基本權(quán)利的保護(hù)，CFSP有關(guān)條款及相關(guān)法令的解釋及合法性問(wèn)題可基于《權(quán)利憲章》的規(guī)定在成員國(guó)法院中被提起訴訟。①See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy，67 International and Comparative Law Quarterly 28 (2018).除以上法律條款外，TEU 第 4條第 1 款、第 19條第 1 款以及 TFEU 第 274條也可為成員國(guó)法院審理CFSP案件提供管轄權(quán)依據(jù)。

但在實(shí)踐中，成員國(guó)法院對(duì)CFSP 進(jìn)行司法審查的管轄權(quán)可能與歐盟法院在Foto-Frost 案件判決中所確立的管轄權(quán)原則相沖突，此原則禁止成員國(guó)法院宣布某項(xiàng)歐盟措施無(wú)效。②Case 314/85 Foto-Frost ECLI:EU:C:1987:452.針對(duì)這一問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，歐盟法律只能由歐盟法院宣布無(wú)效的Foto-Frost 原則僅適用于歐盟法院對(duì)案件具有完全管轄權(quán)的情況中。③See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy, 67 International and Comparative Law Quarterly 32(2018).但由于部分CFSP 法律文件不屬于歐盟法院的管轄權(quán)范圍內(nèi)，針對(duì)此種情況，F(xiàn)oto-Frost 原則并不適用，成員國(guó)法院基于保護(hù)其公民基本權(quán)利的目的，對(duì)此部分CFSP條款及相關(guān)法令的合法性及解釋問(wèn)題行使管轄權(quán)甚至判決CFSP條款及相關(guān)法令無(wú)效，并不違反Foto-Frost原則。

實(shí)踐中，為規(guī)避這一矛盾，學(xué)界及實(shí)務(wù)界更為認(rèn)可的一種方式通常是，成員國(guó)法院僅對(duì)本國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施歐盟CFSP條款及相關(guān)法令的具體措施的合法性進(jìn)行審查，而不觸及歐盟CFSP條款及相關(guān)法令本身的合法性及解釋問(wèn)題。④See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy, 67 International and Comparative Law Quarterly 32 (2018).比如，在一起上訴至德國(guó)北威州高級(jí)行政法院（Obervelwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen）的案件中，當(dāng)事人認(rèn)為德國(guó)政府基于歐盟亞特蘭大行動(dòng)（Operation Atalanta）⑤Council Joint Action 2008/851/CFSP on a European Union Military Operation to Contribute to the Deterrence,Prevention and Repression of Acts of Piracy and Armed Robbery off the Somali Coast [2008] OJ L301/33.將其逮捕、拘留并轉(zhuǎn)交給肯尼亞權(quán)力機(jī)關(guān)的決定違反了歐盟關(guān)于人權(quán)保障的法律規(guī)定，最終法院支持了當(dāng)事人的觀點(diǎn)，雖然法院在判決中認(rèn)為歐盟原則上對(duì)此行動(dòng)負(fù)責(zé)，但根據(jù)案件具體情況，法院技術(shù)性地將案件爭(zhēng)議行為歸咎于德國(guó)政府，認(rèn)為德國(guó)政府的行為違反了《歐洲人權(quán)公約》第3條的規(guī)定。⑥See Oberverwaltungsgericht NRW,4 A2948/11,18 September 2014; Christophe Hillion & Ramses A.Wessel, The Good,the Bad and the Ugly Three Levels of Judicial Control over the CFSP,in S.Blockmans & P.Koutrakos (eds.),Research Handbook on CFSP/CSDP 24 (Elgar Publishing).

從上述案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然從法律邏輯上，成員國(guó)法院有審查CFSP決議及相關(guān)法令合法性的管轄權(quán)，但各國(guó)法院依舊自覺(jué)遵守TEU 第4條第3 款規(guī)定的義務(wù)，即歐盟及成員國(guó)各機(jī)構(gòu)間應(yīng)真誠(chéng)合作，促進(jìn)聯(lián)盟任務(wù)的完成，同時(shí)也在盡量尋求基本人權(quán)保護(hù)和歐盟法律有效性之間的平衡。①Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’s Common Foreign and Security Policy，67 International and Comparative Law Quarterly 35 (2018).因此，成員國(guó)法院并不會(huì)獨(dú)立存在于歐盟法律秩序之外。

六、結(jié)語(yǔ)

雖然歐盟目前暫無(wú)直接針對(duì)中國(guó)自然人及法人的經(jīng)濟(jì)制裁，2019年4月中歐峰會(huì)的聯(lián)合聲明中雙方也表示要加強(qiáng)合作并推動(dòng)WTO的改革，②Joint Statement of the 21st EU-China Summit,https://eeas.europa.eu/delegations/china_en/60836/Joint%20statement%20of%20the%2021st%20EU-China%20summit,visited on 28 April 2019.但歐盟委員會(huì)在中歐峰會(huì)前針對(duì)中歐關(guān)系所提的十點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃中明確表示，歐盟須采取更多的措施同中國(guó)建立更加對(duì)等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以及保護(hù)自身工業(yè)發(fā)展。③EU Commission,Joint Communication to the European Parliament,the European Council and the Council,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf,visited on 28 April 2019.由此可見，歐盟同美國(guó)一樣認(rèn)為中國(guó)存在扭曲市場(chǎng)、輸出過(guò)剩產(chǎn)能以及強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)中歐關(guān)系因某些核心利益產(chǎn)生矛盾無(wú)法調(diào)和而遇冷時(shí)，歐盟存在通過(guò)CFSP對(duì)中國(guó)自然人及法人實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的可能。

不過(guò)，通過(guò)前文分析可以清楚地看出，歐盟特殊的權(quán)力分配體系使得歐盟經(jīng)濟(jì)制裁在決策效率、實(shí)施力度和國(guó)際影響力上同美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁相比有著極大差距。如果中國(guó)自然人及法人受到歐盟經(jīng)濟(jì)制裁，可以利用各歐盟成員國(guó)對(duì)豁免享有自由裁量權(quán)這一制度，在一定程度上規(guī)避歐盟經(jīng)濟(jì)制裁。尤其是對(duì)于德國(guó)來(lái)說(shuō)，在處理執(zhí)行歐盟經(jīng)濟(jì)制裁和豁免被制裁對(duì)象這兩者的關(guān)系時(shí)，從其法律條文的表述上來(lái)看，是以豁免為原則，而以執(zhí)行制裁為例外的。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 1 (1),Article 4 (3),Article 8 (1),Article 8 (3).這就給我國(guó)企業(yè)以相當(dāng)大的操作空間可以使自身與德國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)盡可能小地受歐盟經(jīng)濟(jì)制裁的影響。

此外，歐盟經(jīng)濟(jì)制裁不追求域外效力的原則，以及完善的司法救濟(jì)制度使其相較于美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁更加理性、克制。我國(guó)自然人及法人在面對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)，同樣可以利用歐盟經(jīng)濟(jì)制裁制度的這一特點(diǎn)在無(wú)法直接獲得豁免的情況下，嘗試通過(guò)歐盟法院這一司法途徑尋求救濟(jì)，盡可能避免經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)正常貿(mào)易活動(dòng)的影響，以保障自身合法權(quán)益，挽回經(jīng)濟(jì)損失。而且以歐盟為突破口，打破歐美聯(lián)合制裁，對(duì)中國(guó)企業(yè)的封鎖，這對(duì)我國(guó)建設(shè)“一帶一路”來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的法律保障。