歐繆娟

黨的十八屆四中全會明確指出“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用”，為全面貫徹落實黨的十八大精神，財政部于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會【2012】21號），2015年12月頒布了《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會【2015】24號），2017年1月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1號），這就標志著國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅著重于建設與實施，更希望建成一個完整的理論體系。雖然我國事業(yè)單位內(nèi)部控制經(jīng)過這些年來的努力取得了一定的成就，但由于制度完善時間比較短，因此仍然存在一些問題，尚未形成一個系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系。相對于企業(yè)而言，事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務比較簡單，但隨著2019年《政府會計制度》的全面實施，目前事業(yè)單位內(nèi)部控制已不能充分發(fā)揮其作用，實現(xiàn)其目標。因此，構建一套適合政府會計制度的內(nèi)部控制體系已經(jīng)迫在眉睫。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制

事業(yè)單位的內(nèi)部控制，即在一定的事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境下，為了達到預期的戰(zhàn)略目標以及科學合理地獲得和使用各類資源，在單位內(nèi)部為完成生產(chǎn)經(jīng)營活動而產(chǎn)生的一系列組織、程序、計劃以及方法等。內(nèi)部控制是對單位內(nèi)部各種管理活動的統(tǒng)稱，能夠有效地提高生產(chǎn)經(jīng)營行為的合理性和效率性，有助于提升單位資產(chǎn)安全管理水平、增強會計信息真實性和提高經(jīng)營效益。單位應該建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，具體工作流程如下：梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位內(nèi)部管理制度，并積極督促制度的執(zhí)行?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位所應用的資金基本都來自于財政補助收入，隨著事業(yè)單位的轉型和經(jīng)濟不斷的發(fā)展，事業(yè)單位各項管理工作將面臨新的挑戰(zhàn)。實施事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，不僅可以提高事業(yè)單位行政管理水平，促進事業(yè)單位經(jīng)濟活動運行合法合規(guī)，而且對確保事業(yè)單位的經(jīng)濟活動和公共服務的效率效果具有重要的意義。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

隨著各政府部門對事業(yè)單位預算管理的加強，事業(yè)單位內(nèi)部控制從無到有，從有到有待改善，其實已經(jīng)取得了較好的成績。如：從事業(yè)單位內(nèi)部來看，已建立各項審批制度，部分崗位實行不相容崗位分離，年底實施資產(chǎn)與實物盤點;從事業(yè)單位外部看財政部實行公務卡考核制度，現(xiàn)金使用率考核制度，按部門經(jīng)濟科目劃分嚴格控制資金使用。但同樣也存在一些問題，目前大多事業(yè)單位尚處于建立內(nèi)部控制制度起步階段，即由各科室工作人員自行梳理業(yè)務流程，分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略。然而大多數(shù)工作人員對內(nèi)部控制了解不深，僅僅只會梳理自己的工作流程，無法分析出風險點，更談不上策略，因此內(nèi)控制度往往變成業(yè)務操作手冊。而中層領導干部各司其職、各管一攤，從思想上就沒有參與到內(nèi)部控制的建立與實施中。一些領導干部意識薄弱，往往將內(nèi)部控制停留在文字層面，沒有意識到事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)工程，是各部門相互聯(lián)系、相互制約的一種監(jiān)管機制。而從整個事業(yè)單位層面而言，目前大多數(shù)單位已建立了內(nèi)部控制制度，卻疏于實施與監(jiān)管，內(nèi)部控制形同虛設，缺乏科學決策、良性運行機制和執(zhí)行力。隨著2017年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的頒布，各單位必須于年度終編制內(nèi)部控制報告。以2016年各單位編制的內(nèi)部控制報告例，財政部為了避免給各部門及單位增加額外工作量，針對內(nèi)部控制報告格式和要求進行了創(chuàng)新性設計，以標準化表格的填報形式代替文字性描述、以定性及定量相結合的客觀性指標代替主觀性描述，從而有效降低了單位編報內(nèi)部控制報告的難度和工作強度，也提高了各地區(qū)、各部門匯總內(nèi)部控制報告的效率和信息的準確性。但這種表格化的填報形式對單位內(nèi)部控制執(zhí)行人員的專業(yè)技能水平要求極高。目前，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中，普遍存在人員素質(zhì)參差不齊現(xiàn)象，對于內(nèi)控制度的認知也存在較大差別，這就導致填報人員完全可以根據(jù)自身的理解以及領導的要求予以打分填報。當然，這次事業(yè)單位內(nèi)部控制的“摸底”測試也的確幫各單位找到了自身的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，起到了“以評促建”的作用。如何“建”、在哪里“建”這就需要各事業(yè)單位就目前的現(xiàn)狀進行剖析。

（一）單位負責人重形式輕實質(zhì)，搞“應付”工程

在國家多項制度下發(fā)后，事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設與實施工作已勢在必行。各事業(yè)單位均不同程度地開展了內(nèi)部控制的啟動工作，成立內(nèi)部控制領導小組，明確內(nèi)部控制牽頭部門，制定內(nèi)部控制制度，編制內(nèi)部控制手冊。然而事業(yè)單位實行首長負責制，雖然有了制度，卻往往權力大于制度，無法讓制度成為約束行為的法器，最終導致內(nèi)部控制流于形式，缺乏執(zhí)行力，在關鍵的落實環(huán)節(jié)上不到位，最終使內(nèi)部控制制度變成了只為應付有關部門檢查的一紙空文。有的單位負責人對于內(nèi)部控制評價報告中出現(xiàn)的控制缺陷也是帶著你有我有大家有的想法，只要上級主管單位不點名批評，是普遍問題就萬事大吉，全然沒有意識到作為單位負責人對內(nèi)部控制存在的缺陷承擔主要責任。

（二）單位內(nèi)部控制缺乏全面性，成“獨角戲”

事業(yè)單位內(nèi)部控制應當貫穿單位生產(chǎn)經(jīng)營行為的全過程，實現(xiàn)對內(nèi)部所有經(jīng)濟活動的全面、全過程控制。目前事業(yè)單位不僅缺少最終的監(jiān)督工作，沒有設立相關部門和崗位對相關工作人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的結果進行監(jiān)督和獎懲，沒有形成完善的內(nèi)控執(zhí)行機制，而且單位在進行決策時存在“一支筆”現(xiàn)象，并沒有形成良好的議事決策制度。全面性還要求單位的所有相關工作人員包括單位負責人都要參與內(nèi)部控制建設與實施工作。但事實上部分員工存在“事不關己”的思想，認為內(nèi)部控制工作是個別部門的工作，與自己關系不大，各自為政，對于內(nèi)部控制評價結果更是漠不關心。單位負責人也在確定了“牽頭部門”后，很少直接參與到內(nèi)部控制的實施過程中，對內(nèi)部控制的實施效果把握更少。

（三）人員配備落后，成“混”日子部門

內(nèi)部控制的有效實施離不開人員的執(zhí)行。就淺層次說事業(yè)單位在人才聘用上存在因人設崗現(xiàn)象，錄用的人員不符合崗位需要，不具備專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德要求。從深層次講事業(yè)單位已然成為上級主管部門、內(nèi)部領導子女的就業(yè)基地，不管需要與否，只要有編制就隨意招聘人員，人員一旦進入單位后即終身任用，誰的關系硬誰就“混”得舒服。這不僅使正常的工作無法有序開展，更容易讓原本擁有夢想的人員不是選擇離開就是養(yǎng)成偷懶混日子的習慣。優(yōu)秀的人員無法引入，“混日子”的人員不干活卻拿著高薪。此外，事業(yè)單位由于歷史原因，在人員配備上存在斷層，部分單位人員老齡化。長此以往，有的事業(yè)單位成為混日子的場所。這不僅浪費國家財政資金，更使人感到政府機關是不辦事光養(yǎng)人的地方。

（四）財務管理、會計核算配合不協(xié)調(diào)

在會計核算中心設立之后，行政事業(yè)單資金一定要通過中心的審批，這就會讓事業(yè)單位財務管理的積極性有所下降，從而會產(chǎn)生不明確的責任歸屬，很容易形成責任的互相推卸。會計集中核算在客觀上會對實物管理和資金管理上產(chǎn)生脫節(jié)，尤其是在事業(yè)單位的固定資金核算中，很難形成賬實統(tǒng)一局面，也就會讓國有資產(chǎn)流失有風險。

（五）集中核算監(jiān)督職能不到位

在會計集中核算制度實施之后，各個單位中就只需一名報賬的會計，不需要其他的崗位，這就會讓會計和出納牽引的機制從中消失，在報賬中就會十分容易產(chǎn)生舞弊的問題。除此之外，會計核算中心對各單位財務工作進行了代理，雖然具有一定監(jiān)督的職能，但是，因為會計核算中心對各單位發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務并沒有進行直觀接觸，并沒有辦法對其內(nèi)部的情況進行全面的了解，和之前單位、部門內(nèi)審監(jiān)督的職能相比，其監(jiān)督的職能并不能得到很好的發(fā)揮，其主要就表現(xiàn)在以下三方面中：第一方面，不能對財政的資金有限進行監(jiān)管;第二方面，對原始憑證合法、真實以及完整性確定的難度有增加;第三方面，單位往來款項清理、監(jiān)督并不及時。

三、加強事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的措施

（一）加強事業(yè)單位內(nèi)部控制建設意識

單位負責人應當對本單位內(nèi)部控制建設采取積極支持的態(tài)度，并直接參與內(nèi)部控制建設全過程，提供必要的人力、物力支持，保證內(nèi)部控制建設能夠有效開展，以及推動內(nèi)部控制制度的有效實施。單位負責人應主持召開專題會討論內(nèi)部控制的建立與實施，不應僅將內(nèi)部控制列入會議議題之一進行討論。單位負責人應對內(nèi)部控制建立與實施過程中涉及到的相關部門和人員進行統(tǒng)一領導和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，主持開展工作分工及人員配備工作，發(fā)揮領導作用、承擔領導責任。單位應按照“三定”職責，明確單位內(nèi)各部門每個崗位的工作內(nèi)容，使每個崗位的管理人員明確自己的工作任務、職責和權限，確保每個人、每個崗位各司其職。單位應在內(nèi)部定期開展內(nèi)部控制專題培訓活動，將國家的政策方針傳遞給各崗位的工作人員，并就內(nèi)部控制執(zhí)行的情況遇到的問題進行小組討論，共同尋找解決的方法。單位應當建立信息溝通制度，將內(nèi)部控制相關信息在單位內(nèi)部各管理層級、責任單位、業(yè)務環(huán)節(jié)之間進行溝通和反饋。全體工作人員應充分認識加強內(nèi)部控制建設對防范風險的重要意義，嚴格按內(nèi)控手冊操作，把對權力運行的監(jiān)督融入到日常行政管理工作中。單位的工作人員必須在思想上認識到內(nèi)部控制工作不是幾個人或者幾個部門的事，而是整個單位共同協(xié)作的結果。只有單位每個工作人員都在思想上認識到內(nèi)部控制不是讓簡單的事復雜化，而是讓無序的事變得制度化;不是讓工作人員做事時受控制而是讓工作人員做事時有制可查，這樣才能讓內(nèi)部控制不再停留在紙上。

（二）加強事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督

一個完善的內(nèi)部控制體系必須要有健全的規(guī)章制度、完善的內(nèi)部控制流程、嚴格的獎懲制度、注重結果運行，并且要形成一個長效的評價與監(jiān)督機制。內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設不斷完善并有效實施的重要環(huán)節(jié)。單位負責人應當指定專門部門或?qū)Ｈ素撠煂挝粌?nèi)部控制的有效性進行評價，并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告。單位負責人同時要賦予其足夠的權威性，不受任何部門或人員的干預順利開展內(nèi)部控制評價工作。對于內(nèi)部控制評價報告認定為內(nèi)部控制缺陷的應當制定整改方案，對于重大缺陷的不僅要采取應對措施，還應追究有關部門和相關工作人員的責任，形成嚴格的獎懲制度。內(nèi)部控制的監(jiān)督又分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。對于內(nèi)部監(jiān)督，單位應當成立獨立的監(jiān)督部門，沒有條件的單位應當設置監(jiān)督崗位，明確職責權限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，確保內(nèi)部監(jiān)督檢查工作有效開展。對重點領域的關鍵崗位，應建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位應對關鍵崗位涉及的相關業(yè)務采用專項審計等措施。此外，應對單位的權力結構進行梳理，構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)。外部監(jiān)督主要由財政部門和審計部門承擔，同時應當充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察等部門的作用，構建嚴密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡。作為監(jiān)督部門不僅應定期進行監(jiān)督，更應不定期、不定內(nèi)容、不定方式、不定會計事務所等方式進行監(jiān)督，以提高監(jiān)管效能和公正性。而作為被監(jiān)督者的單位還應建立與審計、紀檢監(jiān)察等職能部門或崗位聯(lián)動的權力運行監(jiān)督及考評機制，以定期督查決策權、執(zhí)行權等權力行使的情況，及時發(fā)現(xiàn)權力運行過程中的問題，予以校正和改進。“堅持嚴格規(guī)范公正執(zhí)法，有權不可任性用，用權必受監(jiān)督”，事業(yè)單位各項工作要經(jīng)得起各級單位監(jiān)督，更要經(jīng)受住人民的監(jiān)督。

一個完善的內(nèi)部控制體系必須要有健全的規(guī)章制度、完善的內(nèi)部控制流程、嚴格的獎懲制度、注重結果運行，并且要形成一個長效的評價與監(jiān)督機制

（三）增強人員素質(zhì)、規(guī)范專業(yè)行為

人力資源是內(nèi)部控制體系得以建立與實施的決定性因素之一。單位應當拓寬招聘渠道，不能任人唯親，應以書面形式（崗位責任書或其他相關文件）規(guī)定內(nèi)部控制關鍵崗位的專業(yè)能力和職業(yè)道德要求，明確崗位職責、崗位權力以及與其他崗位或外界的關系，并將上述書面要求落實到崗位設置和人員配置中，確保為內(nèi)部控制關鍵崗位配備的人員具備與其工作崗位相適應的資格和能力。同時，還應當切實加強員工業(yè)務培訓、職業(yè)道德教育和黨風廉政教育，不斷提升員工的素養(yǎng)，培訓可以從崗前、崗中兩個方面開展，對于無法適應相應崗位工作職責的人員應及時調(diào)離，甚至解聘。單位可以通過宣傳先進典型、座談會、研討會、演講會等多種形式，宣傳加強職業(yè)道德建設的必要性、重要性。還可以通過規(guī)章制度學習、廉政警示教育、組織黨建廉政知識競賽等方式，增強廣大干部職工的風險意識、紀律觀念。單位應當建立一套科學、合理、有效的激勵和約束機制，把內(nèi)部控制評價報告結果與干部任用結合起來，通過考核獎勵先進、警示落后。單位可以通過職稱聘用激勵青年員工提升自己的專業(yè)能力，在自己的專業(yè)領域干出不平凡的業(yè)績。同時單位應該鼓勵創(chuàng)新，不定期開展創(chuàng)新競賽活動，可以在工會留出一部分創(chuàng)新專項經(jīng)費，如果員工的創(chuàng)新點子能夠在競賽中脫穎而出，單位就該將創(chuàng)新成果推廣到日常管理工作中。

（四）協(xié)調(diào)會計核算、財務管理關系

對會計集中核算中心、單位財務管理職責的范圍進行明確，在保證資金所有權、自主權、使用權時，還要對會計核算中心會計核算管理、監(jiān)督職能進行充分的提升。對事業(yè)單位會計工作主體的意識進行加強，還要對各個事業(yè)單位會計審核、管理積極性進行充分調(diào)動。進而促進并完善固定資產(chǎn)報廢處置的審批制度，還有對固定資產(chǎn)相關的規(guī)定進行健全和完善，對事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理進行增強，加強會計核算中心和各個單位之間的聯(lián)系合溝通，提高水平，進而營造良好工作的環(huán)境。

（五）完善內(nèi)外監(jiān)控體系

保證會計核算能夠有效落實和會計監(jiān)督全程化實現(xiàn)的一個必要保障就是建立和完善內(nèi)外部監(jiān)控體系。對事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進行建立和完善，第一是要對不相容崗位職責進行合理的界定，讓各崗位之間可以進行互相的制約，對內(nèi)部牽制制度進行全面的落實。與此同時，對有關監(jiān)督制約機制還有進行完善，對財產(chǎn)清查制度和內(nèi)部審計制度也要進行完善，改革落后的審批報賬模式，讓報賬會計人員的審核和監(jiān)督權力能夠得到實現(xiàn)。

除此之外，還應該建立會計核算中心監(jiān)督職能、事業(yè)單位內(nèi)部會計監(jiān)督職能兩者之間的制約機制，進而保障會計信息完整和真實性，還要保證會計監(jiān)督職能充分的發(fā)揮，事業(yè)單位能夠利用計算機系統(tǒng)對單位上級的領導進行遠程的監(jiān)控，防止用款審批權限的濫用。會計集中河段中心的會計人員可利用計算機網(wǎng)絡對事業(yè)單位會計核算的情況與資金的使用情況以及固定資產(chǎn)變動的情況進行隨時的檢查，對事業(yè)單位原始憑證的填制進行嚴格的審核，防止單位的虛列開支，并不是在形式上監(jiān)督其合法性。

（六）建立信息化系統(tǒng)，提高工作效率

2015年李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”代表著一種新的經(jīng)濟形態(tài)，是依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合，以優(yōu)化生產(chǎn)要素、更新業(yè)務體系、重構商業(yè)模式等途徑來完成經(jīng)濟轉型和升級。事業(yè)單位作為一個職能部門，無論其在內(nèi)部管理還是對外服務都可以建立一個信息化系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)提高工作效率。對內(nèi)管理，單位應當運用先進的信息技術提高自身內(nèi)部控制水平，促進內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的有機結合，實現(xiàn)對業(yè)務和事項的自動控制，減少或消除人為操作因素。將業(yè)務流程、關鍵控制點、處理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)程序，通過設置獨立的賬戶和密碼、操作權限等級、操作日志等功能提高內(nèi)部控制的效果。在信息處理及傳閱方面可以利用OA系統(tǒng)進行批閱。對外服務，單位可以建立共享平臺，將一些專業(yè)性、學術性、政策性的信息通過信息平臺予以發(fā)布，以供公眾學習。對于需要事業(yè)單位審核批準的行政事務應減少紙質(zhì)資料的遞交，可根據(jù)“三定”職責設計符合本單位要求的功能模塊，借用信息系統(tǒng)功能完成資料的初步審查、事中檢查以及事后監(jiān)管，實施一站式服務，從而保證工作的透明、公正，為公眾提供高效的公共服務?！吧钊胪七M‘互聯(lián)網(wǎng)+政府服務，使更多事項在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的力爭做到‘只進一扇門，‘最多跑一次”，這是李克強總理為我們事業(yè)單位指明了努力的方向。

四、結束語

根據(jù)《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，到2020年我國將建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。因此，一個完整的事業(yè)單位內(nèi)部控制理論體系是事業(yè)單位改革發(fā)展的助推器，是事業(yè)單位良性運作的有力保障。在內(nèi)部控制建立與實施的過程中我們應該客觀分析事業(yè)單位的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，踏踏實實走好每一步，絕沒有捷徑。