Thinking on how to promote the legislation on white pollution prevention and control in China

■黃鵬輝 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所2017級博士研究生

塑料為人類生活帶來諸多便利的同時，塑料廢棄物也對環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，俗稱“白色污染”。中國作為世界塑料生產(chǎn)和使用大國，為應(yīng)對白色污染，積極出臺了一系列政策法規(guī)。

一、中國白色污染防治的法律規(guī)定梳理

目前，在國家層面上，中國尚未針對白色污染制定專門性立法，現(xiàn)有相關(guān)立法主要分布在法律、法規(guī)、規(guī)章以及大量規(guī)范性文件中。在法律層面，《土壤污染防治法》 和《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了鼓勵使用可降解農(nóng)用薄膜； 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定了不得過度包裝，優(yōu)選易降解包裝。在法規(guī)和規(guī)章層面，《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》規(guī)范了塑料袋的有償使用方式等。在規(guī)范性文件層面，主要有國務(wù)院2007年發(fā)布的《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》以及工業(yè)和信息化部2015年發(fā)布的《廢塑料綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》 等。

二、現(xiàn)行白色污染防治立法的主要問題及剖析

通過上述梳理，可以發(fā)現(xiàn)雖然中國已有不少關(guān)于白色污染防治的法律規(guī)定，但是其在內(nèi)容上仍有不足，尚未形成一套系統(tǒng)、全面、高效的法律制度體系。筆者以為，現(xiàn)行立法在白色污染防治法律責(zé)任規(guī)定上的不足尤為明顯。具體而言，現(xiàn)行立法基本由倡導(dǎo)性規(guī)定構(gòu)成，已有少數(shù)限制性規(guī)定也缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任條款，這嚴(yán)重影響了法律實施效力，導(dǎo)致白色污染問題久懸未決。

而造成白色污染防治法律責(zé)任規(guī)定不足的主要原因在于對環(huán)境法損害擔(dān)責(zé)原則的理解和運用不充分。雖然中國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確提出了損害擔(dān)責(zé)原則，并將其作為設(shè)置環(huán)境法律責(zé)任的基本依據(jù)，但是并未對擔(dān)責(zé)主體、條件、范圍等進(jìn)行闡釋。這導(dǎo)致在白色污染防治立法中，立法部門不敢輕易給“復(fù)雜”的責(zé)任主體施加法律責(zé)任。例如，若從受益者角度分析，塑料消費者對于塑料廢棄物應(yīng)承擔(dān)污染付費責(zé)任；但若從損害者角度分析，消費者并非白色污染的直接制造者，且可能已經(jīng)承擔(dān)了塑料生產(chǎn)者通過產(chǎn)品定價權(quán)所轉(zhuǎn)嫁的污染付費責(zé)任，因而不應(yīng)該再對塑料廢棄物的處置承擔(dān)其他法律責(zé)任。

三、完善中國白色污染防治立法的建議

首先，要加強環(huán)境法律責(zé)任理論研究，特別應(yīng)分析環(huán)境法損害擔(dān)責(zé)原則，解決該原則在性質(zhì)、內(nèi)容以及適用上的模糊問題，從而為設(shè)置白色污染防治法律責(zé)任提供堅實的理論基礎(chǔ)和有效的思想指引；其次，要科學(xué)設(shè)置白色污染防治法律責(zé)任，依托于科學(xué)的、充實的調(diào)查依據(jù)，在充分了解塑料生產(chǎn)者、銷售者、消費者、管理部門等多方訴求的基礎(chǔ)上，尋求限制性規(guī)定和民意間的利益平衡點，以確保其可執(zhí)行性；最后，要嚴(yán)格落實白色污染防治法律責(zé)任。同時，應(yīng)完善公眾參與途徑，加強公眾、NGO等對政府和企業(yè)落實白色污染防治法律責(zé)任的監(jiān)督力度。