迪莉婭

摘要：成熟度模型是衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力的重要方面。本文闡述了政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度的含義、模型構(gòu)建的重要性，并回顧了國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的類型。重點(diǎn)從政府主體的角度構(gòu)建了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度的模型，分析了當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度的狀況，并提出了提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力成熟度的建議和意見。

關(guān)鍵詞：政府；數(shù)據(jù)開放；成熟度；模型

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.01.013

[中圖分類號(hào)]D63-39 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0821（2019）01-0103-08

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅促進(jìn)政府管理更加開放和透明，而且大幅度提高企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新性利用和推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（見圖1）。自從2009年美國政府宣布實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策并建立專門的網(wǎng)站開放數(shù)據(jù)以來，世界范圍內(nèi)掀起了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的熱潮，相繼有英國、澳大利亞、歐盟等國家和超國家組織發(fā)布和建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，促進(jìn)數(shù)據(jù)的開放和免費(fèi)利用。為了促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，我國也于2013年發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，該綱要指出將在2018年年底前建成國家統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，成為指導(dǎo)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的綱領(lǐng)性文件。

政府?dāng)?shù)據(jù)的開放是一個(gè)不斷進(jìn)步和優(yōu)化的梯度性發(fā)展過程，雖然很多國家制定了大力推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的宏觀政策與方案，但是其階段性發(fā)展方向、能力性指標(biāo)建設(shè)卻沒有得到足夠的重視。

1政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度含義及其模型構(gòu)建的重要性

成熟度是衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開放階段性能力的重要依據(jù)，而對(duì)其含義的認(rèn)識(shí)和模型的構(gòu)建對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力的提高具有重要的推動(dòng)作用。

1.1政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度含義

成熟度這一概念是由1984年美國卡內(nèi)基·美隆大學(xué)的軟件工程研究所提出的能力成熟度這一概念演變而來。能力成熟度模型是用于改進(jìn)軟件開發(fā)過程的一種方法論，通常由5個(gè)階段構(gòu)成，包括起始階段、項(xiàng)目式管理階段、定位階段、定量管理控制階段和持續(xù)優(yōu)化階段。

隨著對(duì)成熟度認(rèn)識(shí)的不斷加強(qiáng).成熟度模型被廣泛應(yīng)用于信息、管理和醫(yī)療等領(lǐng)域，主要測評(píng)和描述事物階梯型的發(fā)展過程及能力的表現(xiàn)。當(dāng)然，關(guān)于成熟度模型目前學(xué)界并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。例如Laura Sanchez等學(xué)者認(rèn)為成熟度模型是指組織機(jī)構(gòu)實(shí)施管理過程中一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域重要實(shí)踐的演進(jìn)路線圖。Schott P等學(xué)者認(rèn)為成熟度模型描述了特定應(yīng)用領(lǐng)域內(nèi)的流程、對(duì)象、組織和技術(shù)的發(fā)展階段。R T Stephens認(rèn)為成熟度模型是指為了創(chuàng)造更加持續(xù)穩(wěn)定的環(huán)境對(duì)管理活動(dòng)或者良好實(shí)踐所進(jìn)行的漸進(jìn)式描述。

綜上所述，成熟度模型具有以下特點(diǎn)：1）成熟度模型是描述管理活動(dòng)漸進(jìn)式發(fā)展的過程圖；2）成熟度模型體現(xiàn)了事物從低到高發(fā)展的路徑；3）成熟度模型也是對(duì)事物發(fā)展能力測評(píng)的重要依據(jù)。目前對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的認(rèn)識(shí)還處于起始階段，并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型是指政府開放數(shù)據(jù)范圍、內(nèi)容及利用效果由低到高循序漸進(jìn)發(fā)展歷程的模型。

1.2政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型構(gòu)建的重要性

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的構(gòu)建有助于政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型是從整體構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放的梯度發(fā)展歷程，也可以稱之為政府?dāng)?shù)據(jù)開放階段性發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的路線圖，對(duì)于持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放的能力、目標(biāo)、方法的實(shí)施具有重要的參考價(jià)值。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的構(gòu)建是評(píng)估政府部門開放數(shù)據(jù)情況的重要尺度。尤其在對(duì)剛實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放的部門，通過成熟度模型，正確評(píng)估和定位政府部門內(nèi)部數(shù)據(jù)開放的準(zhǔn)備情況、數(shù)據(jù)安全、質(zhì)量優(yōu)劣等方面具有重要的參考意義。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型有利于不斷提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放的能力。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是對(duì)政府本身數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)利用能力的全面體現(xiàn)，通過成熟度模型的構(gòu)建，有助于不斷完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的問題，提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放的管理能力、安全能力和服務(wù)能力。

2國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型回顧

成熟度模型是評(píng)估政府開放數(shù)據(jù)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，得到國外很多學(xué)者的重視。雖然很多模型只是描述政府開放數(shù)據(jù)能力的某一個(gè)方面，但是對(duì)于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放能力成熟度模型的構(gòu)建具有重要的參考價(jià)值。目前，具有代表性的開放數(shù)據(jù)成熟度模型有萬維網(wǎng)聯(lián)盟的數(shù)據(jù)開放成熟度模型、Tim Berners-Lee的開放數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)5顆星模型、政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值增值成熟度模型。

2.1萬維網(wǎng)聯(lián)盟的數(shù)據(jù)開放成熟度模型

于1994年成立的萬維網(wǎng)數(shù)據(jù)聯(lián)盟是世界上最具影響力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)發(fā)布了多項(xiàng)數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南。萬維網(wǎng)數(shù)據(jù)聯(lián)盟在其報(bào)告《出版政府?dāng)?shù)據(jù)》中提出開放政府?dāng)?shù)據(jù)三步走的成熟度模型。首先，出版原始的數(shù)據(jù)，而非加工的數(shù)據(jù)，并且數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)必須完整。第二步，建立政府原始數(shù)據(jù)的開放目錄，方便用戶查找。第三步，保證出版的數(shù)據(jù)人類可讀和機(jī)器可讀（見圖2）。

2.2 Tim Berners-Lee的開放數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)5顆星模型

關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)是促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)利用的重要方式，Berners-Lee T于2006年提出，其核心的原理是：1）以URL命名事物；2）使用HTFP URIs方便查詢事物的名稱；3）查詢URL，提供有用的信息和標(biāo)準(zhǔn)；4）通過利用其他的URL，以便發(fā)現(xiàn)和利用更多有用的信息和知識(shí)。Bemers-Lee T提出了以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的、面向機(jī)器處理的全球性數(shù)據(jù)網(wǎng)藍(lán)圖。與互聯(lián)網(wǎng)相同，其同樣秉承了開放、參與、透明的理念。Berners-Lee T為了促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，提出了關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)成熟度的5顆星模型，以提高政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新性利用（見圖3）。

2.3政府開放數(shù)據(jù)價(jià)值增值成熟度模型

Kalampokis E等基于數(shù)據(jù)治理的角度認(rèn)為可將政府?dāng)?shù)據(jù)開放分為4個(gè)階段：第一階段，將不同來源的數(shù)據(jù)聚集起來。在這一階段主要克服數(shù)據(jù)收集中政府機(jī)構(gòu)在文化、法律方面的障礙。第二階段，政府開放數(shù)據(jù)的階段。在這一階段由于數(shù)據(jù)來自不同的地方，因此政府在管理方面存在很大的挑戰(zhàn)。因?yàn)樾枰ＷC整合數(shù)據(jù)的一致性和準(zhǔn)確性，政府就需要在技術(shù)層面制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。第三階段，整合政府?dāng)?shù)據(jù)與非政府?dāng)?shù)據(jù)階段。由于很多非政府的數(shù)據(jù)資源依然對(duì)用戶具有重要價(jià)值，政府?dāng)?shù)據(jù)如何和非政府?dāng)?shù)據(jù)整合起來，就需要依靠關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)技術(shù)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)的范圍和內(nèi)容，促進(jìn)開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新性的利用。第四階段，政府?dāng)?shù)據(jù)和非政府?dāng)?shù)據(jù)與社交媒體數(shù)據(jù)的整合。這一階段尤其要加強(qiáng)與社交媒體數(shù)據(jù)的整合，有助于增進(jìn)政府對(duì)公眾意見的了解，并能夠讓公眾參與到政府的實(shí)際管理當(dāng)中。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)梯度性發(fā)展的過程，每一個(gè)階段都是數(shù)據(jù)價(jià)值不斷遞增的過程（見圖4）。

從以上國外組織機(jī)構(gòu)和學(xué)者關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的認(rèn)識(shí)來看，主要從政府開放數(shù)據(jù)本身的收集、整合、關(guān)聯(lián)和利用層面對(duì)成熟度進(jìn)行了研究，為政府開放數(shù)據(jù)能力成熟度的研究提供了重要參考。本文從另外的視角，即從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體一政府的角度研究數(shù)據(jù)開放發(fā)展的成熟度，希望對(duì)提高我國政府開放數(shù)據(jù)的能力具有一定的借鑒價(jià)值。

3我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的構(gòu)建

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是促進(jìn)政府開放、透明以及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。雖然我國目前還沒有建立國家統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，但是早在2012年已經(jīng)有部分省、市開始陸續(xù)開放政府的數(shù)據(jù)，目前已經(jīng)有上海、北京、武漢、貴陽、青島等19個(gè)地方政府建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。通過復(fù)旦大學(xué)的數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室的調(diào)查報(bào)告顯示，我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處于起始階段，開放數(shù)據(jù)集和可機(jī)讀數(shù)據(jù)集的數(shù)量還非常有限。

目前本文的調(diào)查顯示，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的良性循環(huán)模式還沒有建立起來，很多的政府機(jī)構(gòu)雖然建立了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度遠(yuǎn)沒有建構(gòu)起來。本文認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型包括以下環(huán)節(jié)（見圖5）：

第一，認(rèn)知階段。政府工作人員對(duì)于數(shù)據(jù)開放的認(rèn)知和了解程度是政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)施的基礎(chǔ)。政府工作人員是數(shù)據(jù)開放的主體，政府主體對(duì)于數(shù)據(jù)開放的概念、特點(diǎn)、價(jià)值、目標(biāo)、政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)有清晰的了解和認(rèn)識(shí)是推動(dòng)數(shù)據(jù)開放可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

第二，政府開放數(shù)據(jù)的治理階段。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的治理包括元數(shù)據(jù)治理、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量治理、數(shù)據(jù)安全治理以及個(gè)人隱私的保護(hù)等方面。治理階段是開放數(shù)據(jù)服務(wù)的重要基礎(chǔ)，也是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容、管理能力和服務(wù)能力檢驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開放階段。這一階段的主要標(biāo)志是政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站的建立。政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站是開放數(shù)據(jù)服務(wù)的窗口.是政府和民眾互動(dòng)的橋梁，也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理成效的重要體現(xiàn)。如果前期治理不到位，在網(wǎng)站服務(wù)方面自然會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全以及服務(wù)等方面的問題。

第四，政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)全面監(jiān)管和優(yōu)化階段。這一階段可以說政府?dāng)?shù)據(jù)開放的體系已經(jīng)建立起來，不僅要關(guān)注用戶動(dòng)態(tài)的需求，而且要基于用戶的動(dòng)態(tài)需求提供數(shù)據(jù)內(nèi)容和不斷改善與用戶的交互方式，提高用戶利用的滿意度，并通過評(píng)估不斷優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放的流程和質(zhì)量。

4我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度分析

依據(jù)復(fù)旦大學(xué)公布的《2018中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》顯示，雖然我國地方政府的數(shù)據(jù)開放取得了一定的成績，但是可持續(xù)性和動(dòng)力不足，其中重要的原因是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成熟度不足所致。

4.1政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)知度比較低

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體是政府工作人員，而其對(duì)于數(shù)據(jù)開放的認(rèn)知是政府?dāng)?shù)據(jù)有效開放的直接動(dòng)力。根據(jù)對(duì)我國部分政府工作人員發(fā)放的問卷調(diào)查顯示，只有51%的被調(diào)查工作人員表示了解什是政府?dāng)?shù)據(jù)開放，其余的政府工作人員則表示不知道或者不清楚什么是政府?dāng)?shù)據(jù)開放?？傮w來講，我國政府工作人員對(duì)于數(shù)據(jù)開放的認(rèn)知度偏低，雖然目前我國有很多政府部門已經(jīng)建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的平臺(tái)，但是很多政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體一政府工作人員卻對(duì)數(shù)據(jù)開放的概念、特點(diǎn)、法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)等方面的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這也是一些政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)動(dòng)力、能力不足的重要原因。

4.2政府開放數(shù)據(jù)集的治理方法不到位

通過對(duì)我國已經(jīng)建立的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的調(diào)查來看，普遍存在以下問題：

1）多個(gè)平臺(tái)元數(shù)據(jù)描述不一致，缺乏對(duì)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)。元數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)利用和再利用的重要基礎(chǔ)。如果沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)后續(xù)數(shù)據(jù)的整合、關(guān)聯(lián)、利用將會(huì)產(chǎn)生重要的影響。例如，從元數(shù)據(jù)的標(biāo)注來看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放度比較好的浙江政務(wù)網(wǎng)、上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)和武漢市政務(wù)公開數(shù)據(jù)網(wǎng)在元數(shù)據(jù)的標(biāo)注項(xiàng)方面也普遍存在不全面和用語不一致等情況（見表1）。

2）政府開放數(shù)據(jù)集的可機(jī)讀性有待提高。開放數(shù)據(jù)很重要的特點(diǎn)之一是其可機(jī)讀性，如果沒有了可機(jī)讀性，那么數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和利用都會(huì)受到嚴(yán)重的制約。根據(jù)2017年政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)報(bào)告顯示，很多政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，例如武漢、上海、貴陽、青島、浙江等的開放數(shù)據(jù)集并沒有完全達(dá)到開放數(shù)據(jù)可機(jī)讀的標(biāo)準(zhǔn)（見圖6）。

3）政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全和隱私的管理尚不到位。根據(jù)對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全和隱私管理的調(diào)查顯示，很多政府機(jī)構(gòu)并沒有意識(shí)到在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)安全和隱私管理的重要性，其中約47%的政府機(jī)構(gòu)沒有建立信息安全的有關(guān)規(guī)章制度，隱私管理方面更加欠缺，約有59%的被調(diào)查者表示所在單位沒有隱私保護(hù)和管理的有關(guān)制度和條例。

4.3政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)需要加強(qiáng)

目前我國除了獨(dú)立性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，例如北京和上海之外，還有另外一種是依附性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站。這類網(wǎng)站主要依附于電子政務(wù)網(wǎng)站和大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立起來的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，例如青島、重慶等，這些網(wǎng)站中，有些開放的數(shù)據(jù)直接通過鏈接跳轉(zhuǎn)到電子政務(wù)門戶網(wǎng)站或者其它的鏈接平臺(tái)，減少了利用的便捷度。另外，從整體來講，我國目前的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)依然采用的是以“塊”為中心的建設(shè)方式，很少達(dá)到與“條”的鏈接。數(shù)據(jù)開放以地方政府自身數(shù)據(jù)資源為中心，而對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)和下級(jí)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、開放方面還沒有得到足夠的重視。

4.4政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)能力需要加強(qiáng)

雖然我國目前已經(jīng)有19個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，但是網(wǎng)站的內(nèi)容提供能力、互動(dòng)能力和反饋能力都需要提高。例如，網(wǎng)站的數(shù)據(jù)內(nèi)容提供方面普遍存在更新慢、格式單一、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)能力弱、授權(quán)不清等問題，同時(shí)網(wǎng)站缺乏實(shí)時(shí)的互動(dòng)媒介，對(duì)于用戶的需求難以及時(shí)掌控。雖然部分網(wǎng)站，例如上海市政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)、武漢市政務(wù)公開數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)、青島市政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)等建立了用戶評(píng)價(jià)界面，但對(duì)于用戶需求方面的調(diào)查卻缺乏實(shí)時(shí)或及時(shí)的反饋。

5加強(qiáng)我國應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度模型的對(duì)策

從我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展來看，雖然很多政府機(jī)構(gòu)建立了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，但是其內(nèi)容服務(wù)并沒有達(dá)到理想的狀態(tài)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站是為用戶服務(wù)的橋梁，如果政府工作人員的認(rèn)知和數(shù)據(jù)治理的狀態(tài)都沒有達(dá)到要求，那么即使建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)也難以提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。

5.1提高政府部門對(duì)數(shù)據(jù)開放的認(rèn)知能力

政府工作人員是數(shù)據(jù)開放的主體，而其對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)知和意義的建構(gòu)對(duì)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的有效實(shí)施起到至關(guān)重要的作用。

從認(rèn)知的層次來講，首先是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的認(rèn)知，通過對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放含義、意義、價(jià)值、目標(biāo)以及與政府信息公開的聯(lián)系和區(qū)別等問題的學(xué)習(xí)，將會(huì)很大程度上提高政府主體對(duì)數(shù)據(jù)開放的認(rèn)識(shí)。第二，政府主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的學(xué)習(xí)。通過對(duì)國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步了解政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策目標(biāo)、實(shí)施步驟和評(píng)估方式。第三，政府主體對(duì)相關(guān)法律的學(xué)習(xí)。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放涉及數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私，通過有關(guān)法律的學(xué)習(xí)，提高政府主體對(duì)數(shù)據(jù)開放法律層面的認(rèn)知，有助于加強(qiáng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)安全和個(gè)人隱私的保護(hù)。

5.2政府開放數(shù)據(jù)集的治理

雖然稱之為政府?dāng)?shù)據(jù)開放，實(shí)際上是政府?dāng)?shù)據(jù)集的開放。數(shù)據(jù)集是由一個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)布、保管并且可以被利用、下載的一個(gè)或者多種格式的數(shù)據(jù)集合，即由一個(gè)機(jī)構(gòu)或部門發(fā)布和維護(hù)數(shù)據(jù)的集合。數(shù)據(jù)集治理是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，關(guān)系到數(shù)據(jù)開放利用的廣度和深度。政府?dāng)?shù)據(jù)集的治理包括開放元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估、數(shù)據(jù)安全機(jī)制及個(gè)人隱私保護(hù)方案的建立等方面。

第一階段，制定元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)的開放、共享離不開元數(shù)據(jù)的支持，為開放數(shù)據(jù)集建立高質(zhì)量的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)目錄之間互操作的基礎(chǔ)，更有利于用戶發(fā)現(xiàn)、理解和使用數(shù)據(jù)。在國際上通常采用數(shù)據(jù)目錄互操作性協(xié)議（Data Catalog Interoperability Protocol，簡稱DCIP）。該協(xié)議中元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)分為3部分：數(shù)據(jù)目錄標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)傳播標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)開放數(shù)據(jù)的共享和利用產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用（見圖7）。

從我國目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)元數(shù)據(jù)的調(diào)查顯示，需要完善數(shù)據(jù)開放元數(shù)據(jù)的目錄，很多平臺(tái)元數(shù)據(jù)不僅普遍缺少標(biāo)識(shí)符、字節(jié)大小的描述，而且描述用語也不一致。因此，我國國家統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建立，需要加強(qiáng)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，更好的指導(dǎo)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)。

第二階段，加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評(píng)估。數(shù)據(jù)的質(zhì)量包括準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性、可靠性、清晰性、連續(xù)性等。數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)分析和決策的生命線。因此為了提高政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量需要：1）成立專門機(jī)構(gòu)，審核和負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)質(zhì)量及其管理。2）需要出臺(tái)有關(guān)開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的政策和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為其評(píng)估提供依據(jù)和保證。3）建立政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估方法。例如，歐盟數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估主要依據(jù)用戶的需求和國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，其方法和工具有質(zhì)量報(bào)告、質(zhì)量指數(shù)、評(píng)估的過程和變量分析、用戶調(diào)查、自我評(píng)估和審計(jì)以及認(rèn)證等多種。

第三階段，制定數(shù)據(jù)開放的安全機(jī)制。正如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放將會(huì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，但是在不斷促進(jìn)開放的同時(shí)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的安全能力也是刻不容緩需要面對(duì)的問題。

1）對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)依類分級(jí)進(jìn)行安全方面的鑒定。政府?dāng)?shù)據(jù)來源廣泛，涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的方方方面，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)依據(jù)不同類別進(jìn)行安全級(jí)別的鑒定和賦予不同的開放權(quán)限，才能更有利于政府?dāng)?shù)據(jù)的有效開放，防止泄密和危害社會(huì)安全問題的發(fā)生。例如，佛山南海區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)將數(shù)據(jù)分為分析、共享、公開和開放4個(gè)權(quán)限，依據(jù)權(quán)限開放數(shù)據(jù)，極大地促進(jìn)了數(shù)據(jù)的流動(dòng)和利用。

2）加強(qiáng)數(shù)據(jù)脫敏及加密技術(shù)的應(yīng)用。脫敏數(shù)據(jù)是指對(duì)某些敏感的數(shù)據(jù)，例如涉及個(gè)人隱私和安全的數(shù)據(jù)進(jìn)行變形以防止泄密所采用的規(guī)則和技術(shù)。數(shù)據(jù)加密是指將數(shù)據(jù)集涉及安全和敏感的數(shù)據(jù)經(jīng)過加密函數(shù)的轉(zhuǎn)換以及密鑰的方式將原數(shù)據(jù)變成無意義數(shù)據(jù)的過程。數(shù)據(jù)包括個(gè)人數(shù)據(jù)的正確開放是有效開放的前提。因此要加強(qiáng)個(gè)人敏感數(shù)據(jù)，例如身份證號(hào)、財(cái)務(wù)狀況、DNA等方面的保護(hù)防止泄露，以免給個(gè)人和社會(huì)造成危害。在政府利用和開放過程中.對(duì)于不涉及個(gè)人敏感內(nèi)容的數(shù)據(jù)，在符合有關(guān)法律和規(guī)范的情況下，需要尊重當(dāng)事人的數(shù)據(jù)權(quán)，建立當(dāng)事人知情一告知的原則，并采取去識(shí)別化的技術(shù)，例如采用加密和脫敏的方法加以利用，防止對(duì)個(gè)人造成侵害。

3）加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全及隱私安全方面的評(píng)估。安全和隱私泄露影響評(píng)估目前已經(jīng)是很多西方國家保護(hù)安全和隱私的具體方法之一。安全和隱私泄露影響評(píng)估是指依據(jù)法律和政策的規(guī)定，對(duì)組織機(jī)構(gòu)所收集、存儲(chǔ)、管理、利用、開放的數(shù)據(jù)是否對(duì)數(shù)據(jù)安全和隱私產(chǎn)生影響所進(jìn)行的全生命周期、系統(tǒng)的評(píng)估過程和結(jié)果。數(shù)據(jù)安全和隱私泄露影響評(píng)估是政府部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要組成部分，不僅成為保護(hù)數(shù)據(jù)安全和隱私的重要工具和手段，而且已經(jīng)成為很多國家政府部門工作中常態(tài)化的理念與方式。只有將數(shù)據(jù)安全和隱私泄露影響評(píng)估納入到數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)行中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，才能及時(shí)的防止數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

5.3建立獨(dú)立、統(tǒng)一和集成的政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站

所謂獨(dú)立是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站由獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)管理，并不依附于其它的政府部門。而統(tǒng)一、集成是指在統(tǒng)一管理、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)下所建立的信息共建、共享、開放的政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)群體系。這就需要：1）加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)縱橫數(shù)據(jù)鏈的開放。從目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)來看，主要是以地方政府為中心的橫向數(shù)據(jù)鏈的開放，卻很少兼顧到縱向政府?dāng)?shù)據(jù)鏈的開放。只有不斷加強(qiáng)政府縱橫數(shù)據(jù)鏈的開放和流動(dòng)，才能促進(jìn)數(shù)據(jù)的深度開放，為政府的決策和管理提供強(qiáng)有力的支持。2）充分利用社交媒體加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的交互能力。雖然部分政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供了問卷調(diào)查、意見反饋、用戶評(píng)價(jià)的窗口，但是缺乏像微信、QQ、RSS實(shí)時(shí)互動(dòng)的媒介，影響了用戶參與與交流的積極性。3）充分利用語義網(wǎng)技術(shù)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)，提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的整合、關(guān)聯(lián)、可視化、分析及移動(dòng)服務(wù)的能力。從我國當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)開放的數(shù)據(jù)來看，由于其數(shù)據(jù)質(zhì)量、機(jī)器可讀性、格式等問題，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的要求，更難以實(shí)現(xiàn)大范圍數(shù)據(jù)的可視化分析。4）提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)服務(wù)工具的開發(fā)。開放數(shù)據(jù)的用戶除了企業(yè)之外，很多個(gè)體用戶并沒有先進(jìn)的技術(shù)去分析下載的數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)如果能夠提供即時(shí)的分析軟件，將會(huì)大幅度提高用戶的利用率。例如印度的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供了可視化、應(yīng)用程序和混聚應(yīng)用工具，為用戶直接利用和分析數(shù)據(jù)提供了極大的便利條件。

5.4政府開放數(shù)據(jù)服務(wù)及利用效果的監(jiān)管與評(píng)估

開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站是連接用戶和政府的橋梁，通過加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站用戶利用需求和利用情況的監(jiān)管，不斷提高政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新性利用的效率和用戶的滿意度是政府開放數(shù)據(jù)的初衷之一。

1）對(duì)用戶動(dòng)態(tài)需求的監(jiān)管。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的主要價(jià)值在于提供基于用戶需求的數(shù)據(jù)內(nèi)容，促進(jìn)數(shù)據(jù)的利用、重復(fù)性利用和創(chuàng)新性的利用。而對(duì)用戶動(dòng)態(tài)需求的監(jiān)管，不僅有助于提高政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，而且將會(huì)大幅度提高用戶的滿意度和利用率，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放向著以用戶需求為中心的方向轉(zhuǎn)變。

2）服務(wù)失靈的監(jiān)管。服務(wù)失靈是指用戶在利用政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)過程中存在數(shù)據(jù)更新慢、數(shù)據(jù)的質(zhì)量和機(jī)器可讀性差以及格式不兼容等問題。作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)不僅需要關(guān)注用戶的需求，還要關(guān)注用戶在利用過程中存在的問題并及時(shí)解決才能提高網(wǎng)站的服務(wù)質(zhì)量，有效地實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的價(jià)值和目標(biāo)。

3）數(shù)據(jù)服務(wù)與利用效果的評(píng)估。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的重要目標(biāo)是促進(jìn)數(shù)據(jù)的利用。政府除了在平臺(tái)上提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)之外，還需要采取各種方式促進(jìn)數(shù)據(jù)的利用并能及時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)利用效果進(jìn)行評(píng)估和反饋。

目前，整體來講，我國的大多數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站的服務(wù)還處于靜態(tài)服務(wù)的階段，即只是將數(shù)據(jù)內(nèi)容公開在網(wǎng)站上，雖然對(duì)網(wǎng)上利用的人次、內(nèi)容有一定的統(tǒng)計(jì)，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到互動(dòng)、基于用戶需求的服務(wù)及利用效果不斷優(yōu)化的階段。因此，為了促進(jìn)數(shù)據(jù)服務(wù)和利用效果的評(píng)估及反饋，需要將服務(wù)工作納入到政府工作人員績效評(píng)估的考核當(dāng)中，不僅有助于政府提高對(duì)開放數(shù)據(jù)服務(wù)推廣的積極性，而且將不斷提升和完善政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)與利用的質(zhì)量和效率。

6結(jié)語

自2012年我國第一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建立以來，地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的積極性越來越高，但是開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、利用并沒有達(dá)到理想的效果，這與地方政府對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)知、價(jià)值、目標(biāo)、定位的認(rèn)識(shí)以及數(shù)據(jù)治理的效果息息相關(guān)。雖然政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建立是政府?dāng)?shù)據(jù)開放、透明的重要標(biāo)志，但平臺(tái)服務(wù)內(nèi)容的建設(shè)才是重中之重。很多政府部門采用先搭平臺(tái)，后補(bǔ)內(nèi)容的方式，不僅不利于政府?dāng)?shù)據(jù)的有效開放，而且也造成資源浪費(fèi)，導(dǎo)致平臺(tái)服務(wù)內(nèi)容缺乏可持續(xù)性、利用效果不佳等問題。因此，需要不斷提高政府主體對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度的認(rèn)識(shí)，不斷加強(qiáng)其內(nèi)容建設(shè)，為平臺(tái)提供高質(zhì)量服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，才能為用戶提供有內(nèi)涵的服務(wù)。