摘 要 國有建設(shè)用地宗地原則上不得調(diào)整。國有建設(shè)用地確需分割、合并登記的，必須符合以下條件：首先必須符合必要性條件；其次，宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性；再次，國有建設(shè)用地分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核同意；最后，涉及改變土地用途的，應(yīng)經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準；涉及調(diào)整容積率的，應(yīng)按規(guī)定補繳土地出讓價款。

關(guān)鍵詞 國有建設(shè)用地 分割 合并登記

作者簡介：方永輝，福建省莆田市國土資源局涵江分局，高級經(jīng)濟師，研究方向：房地產(chǎn)法、物權(quán)法。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.173

日前法律法規(guī)缺乏規(guī)范國有建設(shè)用地分割、合并登記的具體規(guī)定，僅《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》規(guī)定了國有建設(shè)用地使用權(quán)分割、合并登記問題，但《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》中也僅規(guī)定申請材料而難于把握審核要點。實務(wù)中國有建設(shè)用地需具備何種條件，不動產(chǎn)登記機構(gòu)方可為土地使用者辦理不動產(chǎn)單元分割、合并登記？筆者就該問題予以分析。

一、 國有建設(shè)用地宗地原則上不得調(diào)整

本文所稱的國有建設(shè)用地分割、合并登記是指同一權(quán)利人在建設(shè)用地首次登記后申請對建設(shè)用地進行分割或者合并登記，或同一土地使用者在建設(shè)用地首次登記時申請對國土部門供應(yīng)的建設(shè)用地進行分割或者合并，對于前者，《不動產(chǎn)登記條例實施細則》第二十六條將之歸于變更登記的類型，對于后者，實質(zhì)上是對土地供應(yīng)的宗地進行分割或者合并作為首次登記時的不動產(chǎn)單元。

《國土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》（國土資發(fā)[2012]134號）規(guī)定“宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。宗地確需分割、合并或調(diào)整邊界的，應(yīng)經(jīng)國土資源主管部門會同有關(guān)部門同意?！痹撘?guī)定出臺時，尚未實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，其僅針對土地登記，但其精神可以持續(xù)貫徹至不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之后。國有建設(shè)用地宗地（不動產(chǎn)單元）確定后，原則上不得調(diào)整。理由如下：（1）從規(guī)劃管理的角度，宗地是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)控制性詳細規(guī)劃、土地出讓計劃、區(qū)域土地利用實際情況等因素確定的，是判斷建設(shè)活動是否符合控制性規(guī)劃以及進行土地估價的載體，宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。因為調(diào)整宗地，規(guī)劃條件改變的可能性甚高；（2）《物權(quán)法》第九條規(guī)定“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”，不動產(chǎn)首次登記后，即產(chǎn)生了物權(quán)變動的效力，如無涉及物權(quán)內(nèi)容的變更，實無合并、分割不動產(chǎn)單元的必要；（3）首次登記后分割、合并登記增加了不動產(chǎn)登記的行政成本。

二、 土地使用者申請國有建設(shè)用地分割、合并登記首先必須符合必要性條件

國有建設(shè)用地宗地雖原則上不得調(diào)整，但現(xiàn)實情況紛繁復(fù)雜，因此不排除例外情況下可以進行國有建設(shè)用地合并、分割登記，但國有建設(shè)用地合并、分割登記首先必須符合必要性條件。之所以要求符合必要性條件，其一是國有建設(shè)用地宗地原則上不得調(diào)整；其二是如無分割、合并登記的必要，不予辦理分割、合并登記并不影響不動產(chǎn)登記，也不影響權(quán)利人的權(quán)益。所謂必要性條件是指土地開發(fā)利用情況的變化導(dǎo)致確需不動產(chǎn)單元分割、合并，否則將違反不動產(chǎn)登記規(guī)則或無法進行不動產(chǎn)登記。為便于理解必要性條件，茲舉三例。例一：某公司通過掛牌方式競得相鄰二幅國有建設(shè)用地，簽訂的二個土地出讓合同分別確定了規(guī)劃條件，但總平面布置圖是按照合并的上述二幅建設(shè)用地設(shè)計的，而且有一幢房屋建在上述二幅建設(shè)用地分界處上面，上述二幅建設(shè)用地的規(guī)劃條件已經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核實未變更，某公司申請首次登記時申請將上述二幅建設(shè)用地合并進行登記。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第二條第二款規(guī)定，房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當(dāng)與其所依附的土地、海域一并登記，上述一幢房屋建在二幅建設(shè)用地分界處上面，從必要性的角度應(yīng)允許將二幅建設(shè)用地合并登記。例二：某房地產(chǎn)公司取得的建設(shè)用地已經(jīng)首次登記，其提交區(qū)政府同意進行分割登記的辦公會議紀要及城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核實規(guī)劃條件未變更的意見申請將一宗地分割為六宗地進行登記，但并未說明分割登記的合理理由。該宗地已經(jīng)首次登記，已經(jīng)發(fā)生物權(quán)變動的效力，即某房地產(chǎn)公司已取得建設(shè)用地使用權(quán)，由于不動產(chǎn)登記內(nèi)容未發(fā)生變化，其未說明分割登記的合理理由，不符合分割、合并登記的必要性條件，應(yīng)不允許進行分割登記。例三：某幅國有建設(shè)用地用途為工業(yè)用地，經(jīng)批準其一部分土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)，由于工業(yè)用途土地和商業(yè)用途土地的范圍各自明確，且為了將工業(yè)用途和商業(yè)用途明確區(qū)分，應(yīng)允許土地使用者申請將原建設(shè)用地按工業(yè)用途和商業(yè)用途分別登記。

三、國有建設(shè)用地宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性

國有建設(shè)用地宗地的分割、合并在技術(shù)上應(yīng)具有可行性，否則不動產(chǎn)單元的分割、合并雖符合必要性條件，但在技術(shù)上因不具有可行性，仍無法進行不動產(chǎn)單元的分割、合并。如土地使用者申請對不同用途或不同土地使用年限的建設(shè)用地進行合并登記，則有可能在技術(shù)上無法確定合并后建設(shè)用地的用途、土地使用年限而無法進行建設(shè)用地合并登記。

四、 土地使用者申請不動產(chǎn)單元分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核同意

土地使用者申請國有建設(shè)用地分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核同意，理由如下：（1）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示”，根據(jù)該規(guī)定，建設(shè)單位必須按照規(guī)劃條件進行建設(shè)；（2）建設(shè)用地規(guī)劃條件均以宗地計算，國有建設(shè)用地的分割、合并必然涉及規(guī)劃條件是否變更的問題；（3）規(guī)劃條件是根據(jù)控制性詳細規(guī)劃為建設(shè)用地量體定作的條件，可以說規(guī)劃條件的變更屬于建設(shè)用地自身要素的改變?！段餀?quán)法》第七條規(guī)定“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律”，因此，國有建設(shè)用地分割、合并登記時，必須核實規(guī)劃條件是否變更；（4）根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門按照國務(wù)院規(guī)定對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實”之規(guī)定，核實規(guī)劃條件是否變更是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的職責(zé)。

基于上述分析，筆者以為，《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》：“同一權(quán)利人分割或者合并不動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門同意分割或者合并的批準文件”之規(guī)定應(yīng)指土地使用者申請國有建設(shè)用地分割、合并登記應(yīng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核同意。

五、涉及改變土地用途的，應(yīng)經(jīng)人民政府批準；涉及調(diào)整容積率的，應(yīng)按規(guī)定補繳土地出讓價款

建設(shè)用地的分割、合并涉及改變土地用途的，應(yīng)根據(jù)《土地管理法》第五十六條規(guī)定，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后方可辦理分割、合并登記。建設(shè)用地的分割、合并涉及調(diào)整容積率的，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準調(diào)整容積率后，應(yīng)根據(jù)國土資源部《關(guān)于嚴格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕204號），按照批準調(diào)整時的土地市場樓面地價核定應(yīng)補繳的土地出讓價款，土地使用者補繳土地出讓價款后予方可辦理分割、合并登記。

參考文獻：

[1]巴中市國土資源局國有建設(shè)用地使用權(quán)變更登記（分割或者合并）指南.

[2]威海市文登區(qū)不動產(chǎn)登記辦事指南（十）.