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        法律監(jiān)督機(jī)關(guān)強(qiáng)制力問題探析

        2019-02-22 01:59:04肖怡汝孫振強(qiáng)馬璐瑤
        法制與社會(huì) 2019年2期
        關(guān)鍵詞:強(qiáng)制力權(quán)利保障檢察監(jiān)督

        肖怡汝 孫振強(qiáng) 馬璐瑤

        摘 要 檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力問題,一定程度決定了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和檢察監(jiān)督的必要性。當(dāng)前,我國檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力存在“小、弱、低、散”的情形,抗訴等傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力未得到根本提升,行政公益訴訟等新增檢察監(jiān)督強(qiáng)制力缺乏后勁,已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前人民群眾對(duì)公平正義的期待、對(duì)檢察監(jiān)督的要求。為此,本文結(jié)合司法實(shí)踐,分析了檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障的必要性、必然性及形成的路徑,提出了對(duì)策建議。

        關(guān)鍵詞 檢察監(jiān)督 強(qiáng)制力 權(quán)利保障

        作者簡介:肖怡汝,澳門科技大學(xué);孫振強(qiáng)、馬璐瑤,即墨市人民檢察院。

        中圖分類號(hào):D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.155

        憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于國家監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)具有剛性、具有強(qiáng)制力,以體現(xiàn)監(jiān)督之權(quán)威、監(jiān)督之效能。實(shí)踐中,檢察監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力保障,被監(jiān)督方配不配合沒辦法、接不接受沒措施、整不整改沒手段,使檢察監(jiān)督止于建議,浮于表面,流于形式,憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)難以實(shí)現(xiàn),法律監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中逐漸邊緣化。我國法律監(jiān)督的強(qiáng)制力存在“小、低、弱、散”的情形,抗訴等傳統(tǒng)檢察監(jiān)督強(qiáng)制力未得到根本提升,行政公益訴訟等新增檢察監(jiān)督強(qiáng)制力缺乏后勁,已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前人民群眾對(duì)公平正義的期待、對(duì)檢察監(jiān)督的要求。

        為此,本文結(jié)合司法辦案實(shí)踐,分析了法律監(jiān)督強(qiáng)制力保障的必要性、必然性及形成路徑,提出了對(duì)策建議。

        一、檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障的必要性分析

        (一)有助于增強(qiáng)檢察監(jiān)督體系的完整性

        檢察監(jiān)督屬于國家監(jiān)督的一大種類。所謂“國家監(jiān)督”,通常是指為維護(hù)公共利益,法定監(jiān)督主體依法對(duì)國家機(jī)關(guān)及其公職人員行使公共權(quán)力的行為實(shí)施檢查、 督導(dǎo)和懲戒的活動(dòng)。當(dāng)前檢察監(jiān)督存在的根本問題是缺乏強(qiáng)制性。首先,檢察監(jiān)督滿足權(quán)力性、外在性、制約性的標(biāo)準(zhǔn)。其次,通過司法改革的不斷努力,檢察監(jiān)督的“平等性”、“獨(dú)立性”、“權(quán)威性”正在形成,而且必將不斷鞏固和深化。通過人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)管,使檢察機(jī)關(guān)擺脫了人事、財(cái)政等受被監(jiān)督對(duì)象控制的地方化現(xiàn)象,是為“平等性”和“獨(dú)立性”;通過司法體制改革,比如公益訴訟等試點(diǎn),中央不斷加大對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法工作頂層設(shè)計(jì),檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)地位不斷提升,是為“權(quán)威性”。但是,在檢察監(jiān)督的“強(qiáng)制性”方面,由于現(xiàn)行法律缺乏對(duì)不履行被監(jiān)督義務(wù)的制裁性措施,所以,檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力保障建設(shè)有必要成為進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督體系精準(zhǔn)發(fā)力的環(huán)節(jié)。

        (二)有助于保障人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施

        實(shí)際的司法實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)被監(jiān)督主體對(duì)檢察監(jiān)督不予配合、不予理睬、拒不采納、敷衍應(yīng)付等情況,使檢察監(jiān)督的權(quán)威、效力、效果大打折扣,檢察機(jī)關(guān)往往也無可奈何。當(dāng)前必須加快研究檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力保障問題,盡快進(jìn)入立法程序,賦予檢察機(jī)關(guān)與黨中央要求相適應(yīng)、與依法治國進(jìn)程相適應(yīng)、與檢察監(jiān)督特征相適應(yīng)、與人民群眾期待相適應(yīng)的監(jiān)督強(qiáng)制力保障,優(yōu)化檢察監(jiān)督體系,提高檢察監(jiān)督權(quán)威,提升檢察監(jiān)督公信,唯此,檢察機(jī)關(guān)才能在依法治國新進(jìn)程中擁有一席之地,才能成為真正的“公正守護(hù)人”。

        二、檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障的可行性分析

        監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)等的監(jiān)督強(qiáng)制力已經(jīng)有了較好的保障,已經(jīng)較為規(guī)范完善,這也為檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障建設(shè)提供了重要參考依據(jù)。

        第一,《監(jiān)察法》以較大篇幅、專門條文規(guī)定了拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證、無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的強(qiáng)制處理(處罰)辦法。

        第二,《民事訴訟法》和《行政訴訟法》、《刑法》等對(duì)拒不配合法院調(diào)查取證、拒不執(zhí)行法院判決裁定的情形規(guī)定了極為詳盡的強(qiáng)制處理(處罰)辦法。

        第三,行政執(zhí)法亦有了相應(yīng)的強(qiáng)制力保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等的監(jiān)督強(qiáng)制力保障越來越有力、越來越完善,而檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力保障還基本處于原地踏步的狀態(tài),變化不大,對(duì)不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的、無正當(dāng)理由拒不接受檢察監(jiān)督的,我們基本還處于無能為力的狀態(tài),這是不可想象的。

        三、檢察監(jiān)督權(quán)缺乏強(qiáng)制力保障的主要表現(xiàn)及原因

        (一)檢察監(jiān)督立法不完善

        檢察機(jī)關(guān)大多通過建議、意見或告知的方式行使法律監(jiān)督權(quán),在立法上只有原則性的規(guī)定,并無具體、可行的保障,在法律授權(quán)上大多是“一句話監(jiān)督”,往往沒有明確規(guī)定監(jiān)督的程序、方式以及違背的法律后果,導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力弱化、監(jiān)督效果不明顯。

        1.刑事訴訟檢察監(jiān)督立法不完善。就目前相對(duì)完善的刑事訴訟監(jiān)督來講,雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”,但監(jiān)督范圍及程序方面大多仍是原則性規(guī)定,對(duì)不接受檢察監(jiān)督的,未賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的強(qiáng)制力保障?,F(xiàn)行法律規(guī)定的不完善最終導(dǎo)致目前存在的刑事訴訟檢察監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀,監(jiān)督情況難以達(dá)到預(yù)期效果。

        2.民事行政訴訟檢察監(jiān)督的立法不完善?!皺z察建議”作為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》一種程序性法律規(guī)定,要保證在訴訟中得以順利實(shí)施,而不僅僅具有宣言的性質(zhì),理應(yīng)賦予程序上必要的強(qiáng)制性,否則“檢察建議”實(shí)際履行將完全建立在被建議方自覺、自愿的基礎(chǔ)上,鑒于認(rèn)識(shí)上的差異,被建議方可以、也可能置之不理,從而使“檢察建議”形同虛設(shè)。如果調(diào)查取證權(quán)沒有強(qiáng)制力保障,檢察建議工作就成了無本之水、無根之木,成了空對(duì)空。司法實(shí)踐中,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán),據(jù)筆者了解,很多都是領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通、辦案人員利用個(gè)人關(guān)系等實(shí)現(xiàn)的,著實(shí)有損檢察權(quán)威。

        (二)抗訴職能發(fā)揮受限

        我國三大訴訟法都規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有權(quán)提起抗訴。抗訴是檢察院對(duì)審判活動(dòng)行使法律監(jiān)督權(quán)的主要手段,抗訴權(quán)也是為數(shù)不多的具有強(qiáng)制力的檢察監(jiān)督權(quán)之一。

        1.檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督主要是一種程序性制約,主要手段是通過抗訴啟動(dòng)二審或者再審程序,實(shí)體性的處理仍掌握在法院手中。

        2.法律關(guān)于抗訴事由的規(guī)定過于抽象和模糊。

        3.抗訴案件的數(shù)量也在不斷減少。隨著司法改革的深入推進(jìn),司法規(guī)范化、信息化、公開化建設(shè)不斷加強(qiáng),審判機(jī)關(guān)的辦案水平和質(zhì)量不斷提高,能夠提起抗訴的案件必將越來越少?!睹袷略V訟法》規(guī)定的當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴的條件是經(jīng)過法院再審,民事案件經(jīng)一審、二審、再審后,法院系統(tǒng)內(nèi)部基本已經(jīng)糾錯(cuò)完畢,很難再給檢察機(jī)關(guān)留下抗訴的機(jī)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定,又對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)額外設(shè)置了條件,進(jìn)一步減少了案源。

        4.抗訴如同一把雙刃劍,在糾正錯(cuò)誤裁判的同時(shí),也會(huì)打破法院判決的既判力,一定程度上弱化司法裁判的穩(wěn)定性。法院對(duì)檢察院頻繁抗訴頗有微詞,個(gè)別法學(xué)學(xué)者也對(duì)此有所討論,認(rèn)為生效判決、裁定具有既判力和執(zhí)行力,具有法律約束力,具有穩(wěn)定性、終局性,不可任意變動(dòng),而抗訴制度的存在決定了法院判決、裁定的效力永遠(yuǎn)受到挑戰(zhàn),判決所應(yīng)當(dāng)具有的終局性特性就不存在,當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定性難以得到保障,當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系總是處于紛爭狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)反復(fù)糾錯(cuò)會(huì)使部分當(dāng)事人失去對(duì)司法的信任,轉(zhuǎn)而通過信訪途徑尋求救濟(jì),最終危及整個(gè)司法制度。

        (三)行政公益訴訟尚處于摸索階段

        1.提起行政公益訴訟的范圍狹窄。我國憲法、法律法規(guī)對(duì)于何為“公共利益”缺乏明確具體的規(guī)定,最高人民檢察院的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》將公益訴訟的案件范圍限定在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全三個(gè)領(lǐng)域,其他領(lǐng)域仍是空白。由此,許多行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為所致的侵害公共利益和國家利益的案件,幾乎都未被起訴。

        2.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的能力不強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的案件中,普遍存在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證能力薄弱的問題。如果不賦予檢察機(jī)關(guān)充分的、強(qiáng)有力的調(diào)查取證權(quán),檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的強(qiáng)制力會(huì)大打折扣,行政公益訴訟也難以健康發(fā)展。

        3.基層檢察機(jī)關(guān)有顧慮?;鶎訖z察機(jī)關(guān)雖然實(shí)行了人、財(cái)、物垂直管理,但居住生活、親朋好友都在當(dāng)?shù)兀鹪V作為政府重要組成部門的行政機(jī)關(guān),有可能受到變相的打擊報(bào)復(fù)。

        4.行政機(jī)關(guān)法治水平不斷提升。隨著依法治國方略深入推進(jìn),黨和國家對(duì)行政執(zhí)法不作為、亂作為的追責(zé)問責(zé)力度不斷加大,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的媒體監(jiān)督也無處不在、無時(shí)不在,行政執(zhí)法中的不作為、亂作為現(xiàn)象已經(jīng)大為減少。

        (四)對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督不力

        檢察機(jī)關(guān)目前尚無有力的措施敦促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容去行為,達(dá)致該監(jiān)督機(jī)制設(shè)置的目的。行政執(zhí)法檢察建議的強(qiáng)制力不足,使檢察建議的權(quán)威性遭致貶損。

        四、建議

        (一)推進(jìn)檢察監(jiān)督的體系性立法工作

        檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),按照黨的十八屆四中全會(huì)的整體安排,積極爭取黨中央的關(guān)心,爭取全國人大常委會(huì)的支持,探索出臺(tái)一部系統(tǒng)化的《檢察監(jiān)督法》,明確規(guī)定檢察監(jiān)督的對(duì)象、范圍、程序、方式、方法等,這是一種理想方式;或者修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等法律中關(guān)于檢察監(jiān)督的籠統(tǒng)規(guī)定,使其更加具體、更加豐富、更具可操作性。

        (二)賦予檢察機(jī)關(guān)司法拘留和罰款的權(quán)力

        司法拘留和罰款應(yīng)當(dāng)作為基礎(chǔ)性的檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障措施。拘留和罰款兩種強(qiáng)制措施的適用起點(diǎn)較低、適用程序較為簡單,但對(duì)被監(jiān)督對(duì)象可以起到極大的震懾作用,他們是保障公安、法院等部門執(zhí)法權(quán)威的有力手段,效果直觀,值得檢察機(jī)關(guān)借鑒。

        (三)賦予檢察機(jī)關(guān)“建議問責(zé)權(quán)”

        只要檢察機(jī)關(guān)發(fā)出《建議問責(zé)書》,相關(guān)單位必須啟動(dòng)對(duì)某個(gè)具體人員的問責(zé)程序,而且這是針對(duì)個(gè)人懶政惰政的問題,而不是像行政公益訴訟對(duì)機(jī)關(guān)行為的整體否定,且由檢察院強(qiáng)制啟動(dòng)問責(zé)程序,解決了有關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)問責(zé)本單位人員的后顧之憂,所以“建議問責(zé)權(quán)”行使的阻力不大,具有可行性。

        (四)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的強(qiáng)制保障

        檢察監(jiān)督必須有強(qiáng)大的調(diào)查取證權(quán)力,否則連資料、案卷都調(diào)不出來,都需要對(duì)方有選擇地提供,則檢察監(jiān)督無從談起。

        (五)司法辦案與檢察監(jiān)督的適當(dāng)分離

        理順?biāo)痉ㄞk案與檢察監(jiān)督的關(guān)系,提高檢察監(jiān)督案件數(shù)量,強(qiáng)化檢察監(jiān)督實(shí)效,帶動(dòng)檢察監(jiān)督強(qiáng)制力的不斷提升。

        (六)充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢

        在檢察機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制力的情況下,由更高一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督。

        (七)提高檢察機(jī)關(guān)的政治地位

        要把習(xí)近平總書記的關(guān)懷、指示、黨中央對(duì)檢察工作的重視,固定化為相應(yīng)的制度規(guī)定,把檢察機(jī)關(guān)的政治地位提高到與監(jiān)督工作相適應(yīng)的位置。

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