肖怡汝 孫振強(qiáng) 馬璐瑤

摘 要 檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力問(wèn)題，一定程度決定了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和檢察監(jiān)督的必要性。當(dāng)前，我國(guó)檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力存在“小、弱、低、散”的情形，抗訴等傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力未得到根本提升，行政公益訴訟等新增檢察監(jiān)督強(qiáng)制力缺乏后勁，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前人民群眾對(duì)公平正義的期待、對(duì)檢察監(jiān)督的要求。為此，本文結(jié)合司法實(shí)踐，分析了檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障的必要性、必然性及形成的路徑，提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 檢察監(jiān)督 強(qiáng)制力 權(quán)利保障

作者簡(jiǎn)介：肖怡汝，澳門科技大學(xué)；孫振強(qiáng)、馬璐瑤，即墨市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.155

憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于國(guó)家監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)具有剛性、具有強(qiáng)制力，以體現(xiàn)監(jiān)督之權(quán)威、監(jiān)督之效能。實(shí)踐中，檢察監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力保障，被監(jiān)督方配不配合沒(méi)辦法、接不接受沒(méi)措施、整不整改沒(méi)手段，使檢察監(jiān)督止于建議，浮于表面，流于形式，憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)，法律監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中逐漸邊緣化。我國(guó)法律監(jiān)督的強(qiáng)制力存在“小、低、弱、散”的情形，抗訴等傳統(tǒng)檢察監(jiān)督強(qiáng)制力未得到根本提升，行政公益訴訟等新增檢察監(jiān)督強(qiáng)制力缺乏后勁，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前人民群眾對(duì)公平正義的期待、對(duì)檢察監(jiān)督的要求。

為此，本文結(jié)合司法辦案實(shí)踐，分析了法律監(jiān)督強(qiáng)制力保障的必要性、必然性及形成路徑，提出了對(duì)策建議。

一、檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障的必要性分析

（一）有助于增強(qiáng)檢察監(jiān)督體系的完整性

檢察監(jiān)督屬于國(guó)家監(jiān)督的一大種類。所謂“國(guó)家監(jiān)督”，通常是指為維護(hù)公共利益，法定監(jiān)督主體依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員行使公共權(quán)力的行為實(shí)施檢查、 督導(dǎo)和懲戒的活動(dòng)。當(dāng)前檢察監(jiān)督存在的根本問(wèn)題是缺乏強(qiáng)制性。首先，檢察監(jiān)督滿足權(quán)力性、外在性、制約性的標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過(guò)司法改革的不斷努力，檢察監(jiān)督的“平等性”、“獨(dú)立性”、“權(quán)威性”正在形成，而且必將不斷鞏固和深化。通過(guò)人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)管，使檢察機(jī)關(guān)擺脫了人事、財(cái)政等受被監(jiān)督對(duì)象控制的地方化現(xiàn)象，是為“平等性”和“獨(dú)立性”；通過(guò)司法體制改革，比如公益訴訟等試點(diǎn)，中央不斷加大對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法工作頂層設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)地位不斷提升，是為“權(quán)威性”。但是，在檢察監(jiān)督的“強(qiáng)制性”方面，由于現(xiàn)行法律缺乏對(duì)不履行被監(jiān)督義務(wù)的制裁性措施，所以，檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力保障建設(shè)有必要成為進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督體系精準(zhǔn)發(fā)力的環(huán)節(jié)。

（二）有助于保障人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施

實(shí)際的司法實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)被監(jiān)督主體對(duì)檢察監(jiān)督不予配合、不予理睬、拒不采納、敷衍應(yīng)付等情況，使檢察監(jiān)督的權(quán)威、效力、效果大打折扣，檢察機(jī)關(guān)往往也無(wú)可奈何。當(dāng)前必須加快研究檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力保障問(wèn)題，盡快進(jìn)入立法程序，賦予檢察機(jī)關(guān)與黨中央要求相適應(yīng)、與依法治國(guó)進(jìn)程相適應(yīng)、與檢察監(jiān)督特征相適應(yīng)、與人民群眾期待相適應(yīng)的監(jiān)督強(qiáng)制力保障，優(yōu)化檢察監(jiān)督體系，提高檢察監(jiān)督權(quán)威，提升檢察監(jiān)督公信，唯此，檢察機(jī)關(guān)才能在依法治國(guó)新進(jìn)程中擁有一席之地，才能成為真正的“公正守護(hù)人”。

二、檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障的可行性分析

監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)等的監(jiān)督強(qiáng)制力已經(jīng)有了較好的保障，已經(jīng)較為規(guī)范完善，這也為檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障建設(shè)提供了重要參考依據(jù)。

第一，《監(jiān)察法》以較大篇幅、專門條文規(guī)定了拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證、無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的強(qiáng)制處理（處罰）辦法。

第二，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》、《刑法》等對(duì)拒不配合法院調(diào)查取證、拒不執(zhí)行法院判決裁定的情形規(guī)定了極為詳盡的強(qiáng)制處理（處罰）辦法。

第三，行政執(zhí)法亦有了相應(yīng)的強(qiáng)制力保障。監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等的監(jiān)督強(qiáng)制力保障越來(lái)越有力、越來(lái)越完善，而檢察監(jiān)督的強(qiáng)制力保障還基本處于原地踏步的狀態(tài)，變化不大，對(duì)不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的、無(wú)正當(dāng)理由拒不接受檢察監(jiān)督的，我們基本還處于無(wú)能為力的狀態(tài)，這是不可想象的。

三、檢察監(jiān)督權(quán)缺乏強(qiáng)制力保障的主要表現(xiàn)及原因

（一）檢察監(jiān)督立法不完善

檢察機(jī)關(guān)大多通過(guò)建議、意見(jiàn)或告知的方式行使法律監(jiān)督權(quán)，在立法上只有原則性的規(guī)定，并無(wú)具體、可行的保障，在法律授權(quán)上大多是“一句話監(jiān)督”，往往沒(méi)有明確規(guī)定監(jiān)督的程序、方式以及違背的法律后果，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力弱化、監(jiān)督效果不明顯。

1.刑事訴訟檢察監(jiān)督立法不完善。就目前相對(duì)完善的刑事訴訟監(jiān)督來(lái)講，雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，但監(jiān)督范圍及程序方面大多仍是原則性規(guī)定，對(duì)不接受檢察監(jiān)督的，未賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的強(qiáng)制力保障?，F(xiàn)行法律規(guī)定的不完善最終導(dǎo)致目前存在的刑事訴訟檢察監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀，監(jiān)督情況難以達(dá)到預(yù)期效果。

2.民事行政訴訟檢察監(jiān)督的立法不完善。“檢察建議”作為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》一種程序性法律規(guī)定，要保證在訴訟中得以順利實(shí)施，而不僅僅具有宣言的性質(zhì)，理應(yīng)賦予程序上必要的強(qiáng)制性，否則“檢察建議”實(shí)際履行將完全建立在被建議方自覺(jué)、自愿的基礎(chǔ)上，鑒于認(rèn)識(shí)上的差異，被建議方可以、也可能置之不理，從而使“檢察建議”形同虛設(shè)。如果調(diào)查取證權(quán)沒(méi)有強(qiáng)制力保障，檢察建議工作就成了無(wú)本之水、無(wú)根之木，成了空對(duì)空。司法實(shí)踐中，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，據(jù)筆者了解，很多都是領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通、辦案人員利用個(gè)人關(guān)系等實(shí)現(xiàn)的，著實(shí)有損檢察權(quán)威。

（二）抗訴職能發(fā)揮受限

我國(guó)三大訴訟法都規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有權(quán)提起抗訴。抗訴是檢察院對(duì)審判活動(dòng)行使法律監(jiān)督權(quán)的主要手段，抗訴權(quán)也是為數(shù)不多的具有強(qiáng)制力的檢察監(jiān)督權(quán)之一。

1.檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督主要是一種程序性制約，主要手段是通過(guò)抗訴啟動(dòng)二審或者再審程序，實(shí)體性的處理仍掌握在法院手中。

2.法律關(guān)于抗訴事由的規(guī)定過(guò)于抽象和模糊。

3.抗訴案件的數(shù)量也在不斷減少。隨著司法改革的深入推進(jìn)，司法規(guī)范化、信息化、公開(kāi)化建設(shè)不斷加強(qiáng)，審判機(jī)關(guān)的辦案水平和質(zhì)量不斷提高，能夠提起抗訴的案件必將越來(lái)越少。《民事訴訟法》規(guī)定的當(dāng)事人申請(qǐng)抗訴的條件是經(jīng)過(guò)法院再審，民事案件經(jīng)一審、二審、再審后，法院系統(tǒng)內(nèi)部基本已經(jīng)糾錯(cuò)完畢，很難再給檢察機(jī)關(guān)留下抗訴的機(jī)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，又對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督權(quán)額外設(shè)置了條件，進(jìn)一步減少了案源。

4.抗訴如同一把雙刃劍，在糾正錯(cuò)誤裁判的同時(shí)，也會(huì)打破法院判決的既判力，一定程度上弱化司法裁判的穩(wěn)定性。法院對(duì)檢察院頻繁抗訴頗有微詞，個(gè)別法學(xué)學(xué)者也對(duì)此有所討論，認(rèn)為生效判決、裁定具有既判力和執(zhí)行力，具有法律約束力，具有穩(wěn)定性、終局性，不可任意變動(dòng)，而抗訴制度的存在決定了法院判決、裁定的效力永遠(yuǎn)受到挑戰(zhàn)，判決所應(yīng)當(dāng)具有的終局性特性就不存在，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定性難以得到保障，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系總是處于紛爭(zhēng)狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)反復(fù)糾錯(cuò)會(huì)使部分當(dāng)事人失去對(duì)司法的信任，轉(zhuǎn)而通過(guò)信訪途徑尋求救濟(jì)，最終危及整個(gè)司法制度。

（三）行政公益訴訟尚處于摸索階段

1.提起行政公益訴訟的范圍狹窄。我國(guó)憲法、法律法規(guī)對(duì)于何為“公共利益”缺乏明確具體的規(guī)定，最高人民檢察院的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》將公益訴訟的案件范圍限定在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全三個(gè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域仍是空白。由此，許多行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為所致的侵害公共利益和國(guó)家利益的案件，幾乎都未被起訴。

2.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的能力不強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的案件中，普遍存在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證能力薄弱的問(wèn)題。如果不賦予檢察機(jī)關(guān)充分的、強(qiáng)有力的調(diào)查取證權(quán)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起行政公益訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的強(qiáng)制力會(huì)大打折扣，行政公益訴訟也難以健康發(fā)展。

3.基層檢察機(jī)關(guān)有顧慮?；鶎訖z察機(jī)關(guān)雖然實(shí)行了人、財(cái)、物垂直管理，但居住生活、親朋好友都在當(dāng)?shù)兀鹪V作為政府重要組成部門的行政機(jī)關(guān)，有可能受到變相的打擊報(bào)復(fù)。

4.行政機(jī)關(guān)法治水平不斷提升。隨著依法治國(guó)方略深入推進(jìn)，黨和國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法不作為、亂作為的追責(zé)問(wèn)責(zé)力度不斷加大，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的媒體監(jiān)督也無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在，行政執(zhí)法中的不作為、亂作為現(xiàn)象已經(jīng)大為減少。

（四）對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督不力

檢察機(jī)關(guān)目前尚無(wú)有力的措施敦促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容去行為，達(dá)致該監(jiān)督機(jī)制設(shè)置的目的。行政執(zhí)法檢察建議的強(qiáng)制力不足，使檢察建議的權(quán)威性遭致貶損。

四、建議

（一）推進(jìn)檢察監(jiān)督的體系性立法工作

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，按照黨的十八屆四中全會(huì)的整體安排，積極爭(zhēng)取黨中央的關(guān)心，爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)的支持，探索出臺(tái)一部系統(tǒng)化的《檢察監(jiān)督法》，明確規(guī)定檢察監(jiān)督的對(duì)象、范圍、程序、方式、方法等，這是一種理想方式；或者修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等法律中關(guān)于檢察監(jiān)督的籠統(tǒng)規(guī)定，使其更加具體、更加豐富、更具可操作性。

（二）賦予檢察機(jī)關(guān)司法拘留和罰款的權(quán)力

司法拘留和罰款應(yīng)當(dāng)作為基礎(chǔ)性的檢察監(jiān)督強(qiáng)制力保障措施。拘留和罰款兩種強(qiáng)制措施的適用起點(diǎn)較低、適用程序較為簡(jiǎn)單，但對(duì)被監(jiān)督對(duì)象可以起到極大的震懾作用，他們是保障公安、法院等部門執(zhí)法權(quán)威的有力手段，效果直觀，值得檢察機(jī)關(guān)借鑒。

（三）賦予檢察機(jī)關(guān)“建議問(wèn)責(zé)權(quán)”

只要檢察機(jī)關(guān)發(fā)出《建議問(wèn)責(zé)書(shū)》，相關(guān)單位必須啟動(dòng)對(duì)某個(gè)具體人員的問(wèn)責(zé)程序，而且這是針對(duì)個(gè)人懶政惰政的問(wèn)題，而不是像行政公益訴訟對(duì)機(jī)關(guān)行為的整體否定，且由檢察院強(qiáng)制啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，解決了有關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)問(wèn)責(zé)本單位人員的后顧之憂，所以“建議問(wèn)責(zé)權(quán)”行使的阻力不大，具有可行性。

（四）賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的強(qiáng)制保障

檢察監(jiān)督必須有強(qiáng)大的調(diào)查取證權(quán)力，否則連資料、案卷都調(diào)不出來(lái)，都需要對(duì)方有選擇地提供，則檢察監(jiān)督無(wú)從談起。

（五）司法辦案與檢察監(jiān)督的適當(dāng)分離

理順?biāo)痉ㄞk案與檢察監(jiān)督的關(guān)系，提高檢察監(jiān)督案件數(shù)量，強(qiáng)化檢察監(jiān)督實(shí)效，帶動(dòng)檢察監(jiān)督強(qiáng)制力的不斷提升。

（六）充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)

在檢察機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制力的情況下，由更高一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督。

（七）提高檢察機(jī)關(guān)的政治地位

要把習(xí)近平總書(shū)記的關(guān)懷、指示、黨中央對(duì)檢察工作的重視，固定化為相應(yīng)的制度規(guī)定，把檢察機(jī)關(guān)的政治地位提高到與監(jiān)督工作相適應(yīng)的位置。