摘 要 行政執(zhí)法是行政權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中，有大量行政執(zhí)法裁量權(quán)的存在，一方面，增強(qiáng)了執(zhí)法辦案的靈活性，但另一方面，公權(quán)力的運(yùn)行，使其有了尋租的空間，目前，各個地方都對行政裁量權(quán)有了管控與措施，大都存在在立法與司法控制的領(lǐng)域，本文主要從行政控制方面對行政執(zhí)裁量權(quán)進(jìn)行探討。文章主要對以下幾個方面進(jìn)行論述，首先對行政執(zhí)法裁量權(quán)的概念及其現(xiàn)狀進(jìn)行描述，在此基礎(chǔ)上，探究了立法、行政和司法控制三者的區(qū)別比較，最后主要就行政控制方面提出了完善的途徑和建議，由此希望行政執(zhí)法裁量能夠更好的在社會生活中貫徹。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 裁量權(quán) 行政控制 裁量基準(zhǔn)

作者簡介：梁爽，河北大學(xué)研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.124

在如今的行政管理的過程中，行政機(jī)關(guān)或行政執(zhí)行者與行政相對人一直處在一種管理與被管理、允許與被允許、執(zhí)行與被執(zhí)行的體系中，相對而言，行政相對人處于十分弱勢與被動的地位。因此，在雙方發(fā)生的行政法律關(guān)系中，如果法律、法規(guī)有明確的規(guī)定，說明事實(shí)清晰明了，即可按照規(guī)定執(zhí)行。但在很多情況下，法律法規(guī)的規(guī)定都會給予行政機(jī)關(guān)一個合理范圍，賦予行政機(jī)關(guān)裁量的權(quán)利，使其能在各種各樣復(fù)雜的情形下能夠做出對相對人來說更為合理的決定，對維護(hù)行政相對人的合法利益起到了至關(guān)重要的作用。這種裁量的權(quán)利通常貫穿事實(shí)認(rèn)定到做出決定的全過程，諸如對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。

一、行政執(zhí)法裁量權(quán)的概述

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政裁量是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自行做出決定的權(quán)力。從這個定義中可以得知行政主體即行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中，很多情況下都是根據(jù)自己的主觀意志來進(jìn)行判斷的，而做出判斷的依據(jù)則是立法目的以及應(yīng)當(dāng)遵循的行政法的基本原則，在規(guī)定的范圍內(nèi)做出更適合相對人的行政決定。

從上文可以看出，在裁量的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)的裁量選擇集中體現(xiàn)行政法的合理性原則或比例原則。

首先，行政執(zhí)法裁量權(quán)的行使要遵循合法性原則。遵循合法性原則是行政機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法者行使職權(quán)的最低準(zhǔn)則，它保護(hù)的是行政相對人最根本的權(quán)益。在全力建設(shè)社會主義法治國家的過程中，依法治國一直是政府行政的最基本要求，因此，抓住法律的底線，不得逾越，使法律的規(guī)定切實(shí)規(guī)范執(zhí)法者的行為。

其次，行政執(zhí)法裁量權(quán)的行使要遵循合理性原則。遵循合理性原則，確切的說是遵守其中的比例原則，這是行政裁量權(quán)行使的核心內(nèi)容。事實(shí)上，合理性原則就是一個“軟性”的規(guī)定，它的表述體現(xiàn)了裁量的目的和方式，體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。

二、行政執(zhí)法裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況與缺陷

由于社會經(jīng)濟(jì)和先進(jìn)技術(shù)的快速發(fā)展，行政管理的種類不斷增多，社會生活日趨復(fù)雜，政府職能日趨擴(kuò)大，行政裁量行使的范圍已拓展到社會生活的各個方面。特別是在行政執(zhí)法的過程中，我們更容易直接的感受到裁量權(quán)的實(shí)施對我們的影響。例如，在生活中，兩人之間相互毆打，僅造成輕微傷害的；或者公然辱罵他人等情況時，法律規(guī)定了三種處罰方式，由重到輕分別是拘留、罰款和警告。公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)各種因素來考量適用哪一種處罰，這其中就存在了裁量的因素，能否得到公正的裁決，不僅僅體現(xiàn)在對相對人的警示作用，也關(guān)系到了政府對行政機(jī)關(guān)的評價，這對建設(shè)為人民服務(wù)、為人民做主的行政機(jī)關(guān)起到了重大影響。

在構(gòu)建現(xiàn)代法治的背景下，對政府的職能提出了更高的要求。國家積極促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建服務(wù)型政府，做人民滿意的政府機(jī)關(guān)。這都必然會引起行政權(quán)力的擴(kuò)張，而行政權(quán)力的擴(kuò)張又必然導(dǎo)致行政執(zhí)法裁量權(quán)的膨脹，在這種情況下，很多政府官員就會鉆法律的漏洞。

根據(jù)上文所述，在行使行政裁量權(quán)的過程中會有許多問題出現(xiàn)。在行政機(jī)構(gòu)中，上下級間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，就很容易造成監(jiān)督力度不夠，通融處理的情形。再此情況下，更容易向他人提供了尋租的便利渠道，引起腐敗現(xiàn)象的滋生。同時，執(zhí)法人員對正確行使裁量權(quán)的意識不夠，再加上一些規(guī)定的彈性過大，執(zhí)法時就更加難以把握等等，都需要進(jìn)行嚴(yán)格的把控，才能更好的處理社會問題，解決民間糾紛。

三、對行政執(zhí)法裁量權(quán)的控制

（一）立法控制、行政控制與司法控制的對比

在行政主體行使行政執(zhí)法裁量權(quán)時，我國一般會從三個方面對裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，即立法、行政和司法三個方面。這三個方面從不同的角度，不同的時間段對行政執(zhí)法裁量進(jìn)行著控制，同時，它們之間既有聯(lián)系也有屬于各自的特點(diǎn)。

立法控制是用法律法規(guī)條文規(guī)定的方式在一個較大的范圍中對行政執(zhí)法工作人員的裁量權(quán)進(jìn)行限制，由于社會環(huán)境、案情復(fù)雜，在立法上的控制需要具有普遍性，因此，無法對裁量權(quán)做到細(xì)致的規(guī)定。在立法控制之下，行政機(jī)關(guān)可以規(guī)定的范圍內(nèi)，通過內(nèi)部的控制方式對裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，再加上行政機(jī)關(guān)自身的專業(yè)性，更有利于行政裁量前的公正行使。最后，在立法與行政控制之下，依舊在裁量上有失公正或出現(xiàn)濫用的情況，此時就需要用司法的方式對其加以控制，來最后保障行政相對人的合法權(quán)益。因此，在對行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制時，立法、行政和司法三種控制方式缺一不可，均對行政執(zhí)法裁量權(quán)有著合理而有效的規(guī)制。但是，任何嚴(yán)密的規(guī)制方式也無法全面的評價一項權(quán)利，每一種方式都有它的不足與缺陷。

（二）行政執(zhí)法裁量權(quán)立法控制方面存在的問題

1.立法控制的首要缺陷就是它規(guī)定了十分廣泛的裁量范圍，不能精確定位

所謂精確的定位，就意味著法律的規(guī)定與發(fā)生的行政行為之間存在這準(zhǔn)確的對應(yīng)關(guān)系，每一個行政行為的發(fā)生，如若出現(xiàn)什么問題與糾紛，都能在規(guī)定中找到相應(yīng)的依據(jù)來進(jìn)行處理。 但現(xiàn)實(shí)情況是立法者很難規(guī)定的如此詳盡，一一規(guī)定的可能極小，因此只能給一個范圍，這就形成了裁量權(quán)，同時更容易因此產(chǎn)生很多問題。

2.立法機(jī)關(guān)形成決策的時間往往滯后于現(xiàn)實(shí)生活

行政決策注重效率，但立法機(jī)關(guān)制定法律需要嚴(yán)格的程序，這是一個漫長的過程，因此法律的規(guī)定往往無法緊跟社會的需要。同時，行政行為涉及很多專業(yè)上的問題，立法工作者對技術(shù)問題尚缺失經(jīng)驗，這對立法的專業(yè)性是一個巨大的挑戰(zhàn)。

3.立法機(jī)關(guān)本身的工作重點(diǎn)不在于矯正行政行為

立法機(jī)關(guān)的核心任務(wù)在于制定法律，從而規(guī)范社會行為，回應(yīng)民眾需求。矯正具體行政行為只是相對次級的任務(wù)。

（三）行政執(zhí)法裁量權(quán)在司法控制的問題

1.首先，司法機(jī)關(guān)對行政裁量權(quán)的審查具有被動性以及時間滯后性

一般來說，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行控制是通過訴訟的方式進(jìn)行的，然而我國訴訟通常采取不告不理的原則進(jìn)行受理，因此，司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查時，在時間上就十分落后，而且審查的內(nèi)容也不盡全面，這對司法機(jī)關(guān)解決行政糾紛造成影響，這樣的不同步，造成的是也不能全面的維護(hù)相對人的合法權(quán)益。

2.其次，法官在專業(yè)領(lǐng)域的審查能力相對于行政工作人員并不擅長

法官的能力與行政事務(wù)往往在認(rèn)識上不一致，從專業(yè)的角度，法官的理解與處理不一定是對行政工作的順利進(jìn)行、維護(hù)雙方的利益有益的，畢竟“各行如隔山”，因此很容易導(dǎo)致判決的背道而馳。

3.再次，對行政行為進(jìn)行司法控制的成本較高而且抑制了行政機(jī)關(guān)自身控制的能力

相對于其他途徑，通過司法途徑解決實(shí)際問題，既要支付相對較為昂貴的訴訟費(fèi)用，同時還需要經(jīng)歷漫長的訴訟審理時間，這樣，不僅僅可能得不到想要的結(jié)果，還可能使相對人喪失對司法審判的信心和耐心。此外，很多情形通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制反而更加合適，司法的介入，很可能起到了適得其反的作用。

四、對行政執(zhí)法裁量權(quán)的行政控制

（一）行政控制的含義及其特點(diǎn)

基本內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)工作人員在履行職責(zé)的過程中對自己造成的或者發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行自我監(jiān)督和控制的行為。因此，行政控制有區(qū)別于其他控制方式的特點(diǎn)。

1.行政控制具有主動性，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督與控制

根據(jù)上文所述，無論是立法控制還是司法控制都是外部的消極控制，都是運(yùn)用立法或司法的手段來對政府的違法違規(guī)行為進(jìn)行懲戒和控制。行政執(zhí)法人員只有在法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定以后，并且發(fā)生的行為與相應(yīng)的規(guī)定相吻合之后，才能被動的進(jìn)行處分和管理，而不能發(fā)揮自身的主動性，用更加符合實(shí)際情況的方式來解決糾紛及維護(hù)相對人的權(quán)益。此外，還表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)控具有創(chuàng)造性。這同時也印證了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的主觀能動性的表現(xiàn)。立法與司法控制在一定程度上起到了抑制內(nèi)部人員處理問題的靈活性和創(chuàng)新性，降低了將行政糾紛快速處理的效率。

2.行政控制在解決行政糾紛上更具有專業(yè)性

由于社會的不斷發(fā)展與進(jìn)步，在行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時，很多情況下都會涉及到不同領(lǐng)域的專業(yè)問題，而由于行政機(jī)關(guān)長期的行政經(jīng)驗，在專業(yè)問題上會處理的更精確、更有效率。諸如在計算機(jī)、食品藥品監(jiān)督等領(lǐng)域，就需要一批具有專業(yè)只是的人來監(jiān)管。如果該范圍超出了行政機(jī)關(guān)的專業(yè)范圍，其還可以通過委托的方式將該行政事務(wù)交由更專業(yè)的機(jī)構(gòu)管控，這種執(zhí)行方法也是行使行政權(quán)中常用的。但相比之下，立法與司法的控制方法都無法做到同行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，即使在控制過程中可以求助專業(yè)機(jī)構(gòu)，可形成法律文件或形成裁判都需要很長的一段融合時間，因此，通過行政手段控制裁量具有專業(yè)性，提高效率。

3.行政控制在解決行政糾紛中具有同步性

實(shí)際生活中各種突發(fā)狀況難以預(yù)測，常常會出現(xiàn)一些新的情形，而立法與司法的控制手段往往具有滯后性，立法控制方面，由于它的穩(wěn)定性，其很難隨著情形的變化而變化；而司法控制更是一種事后監(jiān)督，無法與實(shí)際的情況同步。行政機(jī)關(guān)行使行政行為，根據(jù)它的靈活性，在行政行為中及時的進(jìn)行改變及管控，適應(yīng)快速的社會發(fā)展，充分的進(jìn)行管理與執(zhí)行。在現(xiàn)實(shí)生活中，雖然行政控制也無法做到完全的同步，但在行政機(jī)關(guān)長期的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，其處理事務(wù)的能力也是立法與司法沒有辦法相提并論的，其基本上可以做到自我預(yù)防、自我糾錯。

（二）建立行政裁量權(quán)行政控制的途徑

通過上文對濫用行政執(zhí)法裁量權(quán)的現(xiàn)狀的闡述，以及對內(nèi)部控制和外部控制相對比的分析，可以體會到行政控制相對于立法及司法的高效性及優(yōu)益性，但與之相對應(yīng)的就是內(nèi)部規(guī)定的不健全，因此，必須對行政自由裁量權(quán)在行政控制方面進(jìn)行多層次的、全方位的有效規(guī)制。我國在立法與司法方面已經(jīng)有了較多的研究，相對在行政控制及內(nèi)部控制方面相對較少，因此在行政執(zhí)法監(jiān)督體系基礎(chǔ)上，要對行政執(zhí)法裁量權(quán)作出有效的行政控制，以下幾項制度不可或缺：

1.建立和完善行政裁量基準(zhǔn)制度

為響應(yīng)國家號召以及對行政執(zhí)法裁量的完善，河北省人民政府在2010年12月提出了《關(guān)于建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》，并于2011年6月發(fā)布了《關(guān)于建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的通知》，全省各地各部門積極探索規(guī)范行政執(zhí)法，在很多方面取得了一定成效。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列情形，制定裁量權(quán)基準(zhǔn)：一是所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的立法目的、法律原則；二是經(jīng)濟(jì)、社會、文化等客觀情況的地域差異性；三是管理事項的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會影響；四是其他可能影響裁量權(quán)合理性的因素。 由上述的依據(jù)情形可以看出裁量基準(zhǔn)也是需要在法律規(guī)范的控制之下的，不能超出法律法規(guī)的規(guī)定。但與此同時，還要根據(jù)各個執(zhí)法單位的不同情形來制定更加精確的基準(zhǔn)，這樣對行政相對人的保護(hù)更加細(xì)致和完善。

行政裁量基準(zhǔn)的建立，需要大量觀察與實(shí)踐，再此前提下，又要不間斷的對行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行完善，使其盡量滿足對各種情況的需求。因此就要定期進(jìn)行跟蹤檢查，不斷完善裁量標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能對瞬息萬變的情形進(jìn)行更合理的處理。在不同領(lǐng)域制定裁量基準(zhǔn)制度，涉及上千部法律，數(shù)萬種行政行為，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)一定要堅持合法、合理、程序正當(dāng)及行政高效原則，具有可執(zhí)行性，以切實(shí)保護(hù)行政行為雙方的合法權(quán)益。此時，行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)不僅要動態(tài)檢查、完善的角度進(jìn)行監(jiān)督、管理，還要動靜結(jié)合，運(yùn)用審核的方式加強(qiáng)對裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化、量化的指導(dǎo)。同時，要將裁量基準(zhǔn)及時的向社會公開，因為只有徹底的進(jìn)行公開，社會公眾才能夠了解行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁量的標(biāo)準(zhǔn)和過程，才能夠激發(fā)社會公眾對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，從而減少行政機(jī)關(guān)及其工作人員尋租的機(jī)會。

2. 制定嚴(yán)格的過錯追究制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

對于執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為，要更加注重行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。首先，沒有監(jiān)督，就很難實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的公正，監(jiān)督更能保持行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行決策的透明度；其次，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，更具有專業(yè)性和高效性。在各自執(zhí)行的小范圍內(nèi)，通過實(shí)行嚴(yán)格的過錯追究制度，會更加激勵工作人員的上進(jìn)心，給予明確的過程懲罰，激勵自己上進(jìn)；同時在執(zhí)行優(yōu)秀時，給予獎勵，更能為之后的工作增添更充足的動力，因此制定嚴(yán)格而有效的過錯追究制度，有時能夠舉一反三，促進(jìn)行政工作的最優(yōu)化，起到了有效地督促作用。多年來行政機(jī)關(guān)在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督方面逐步形成并推行了一些制度和做法，這些制度和做法對規(guī)范行政自由截量權(quán)的行使不失為有力的監(jiān)督手段和措施。

制定嚴(yán)格的過錯追究制度，是給予行政執(zhí)法工作者執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行的過程中，要遵循一定的程序，如果在行政執(zhí)法的過程中，沒有遵循法定的程序，就要依規(guī)定對其進(jìn)行懲處，這種懲處制度可以起到以儆效尤的作用，行政權(quán)利透明，將行政執(zhí)法人員與其相應(yīng)的具體行政行為相對應(yīng)，做到權(quán)責(zé)一致，能夠有效減少濫用裁量權(quán)的行為，更有助于有效行使行政權(quán)，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。

3. 行政內(nèi)部分權(quán)制度

行政內(nèi)部分權(quán)實(shí)際上是一種職能的分離。在一級政府管理系統(tǒng)的內(nèi)部，將做出決策、執(zhí)行決策、監(jiān)督職能進(jìn)行分離，同時在運(yùn)行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)，目的就是為了防止行政權(quán)過于集中而引發(fā)的行政專斷的一種制度。這種制度的優(yōu)點(diǎn)是各專其事，是行政決定能夠快速的作出，并交由專業(yè)部門執(zhí)行，但是，還是存在一些問題需要完善。

首先要堅持適度原則。行政權(quán)的行使主要包括三部分，即決策、執(zhí)行和監(jiān)督。每一個部分都要有詳細(xì)的劃分，避免各個權(quán)力之間的重疊，一旦交叉重疊，沒有細(xì)分，就容易導(dǎo)致看上去都有權(quán)管，但事實(shí)是誰說的都不算的現(xiàn)象發(fā)生。從而使相對人的權(quán)益無法得到保障。同時，分權(quán)也意味著相互監(jiān)督，避免一方的權(quán)力涉及的范圍過大而導(dǎo)致濫用權(quán)力的情況。

其次要將資源合理分配。在事務(wù)已經(jīng)詳細(xì)的劃分的前提下，資源的合理分配則決定了今后政府各部門能否真正起到相互監(jiān)督的作用，以及能否高效地完成本職工作。政府內(nèi)部資源一般包括人力、財政、項目等方面，這些重要領(lǐng)域需要合理的分配到不同的階段，而不能集中在某一部門或幾個部門的人身上，這樣資源的過度集中也很容易出現(xiàn)權(quán)利濫用的現(xiàn)象，也就無法達(dá)到分權(quán)制度的目的。

4.建立行政人員的綜合素質(zhì)培訓(xùn)機(jī)制

行政工作人員的素質(zhì)直接或間接影響著行政執(zhí)法活動的執(zhí)行效果，其中包含了行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)素質(zhì)、辦理行政工作的能力素質(zhì)以及行政工作人員的思想、道德、文化素質(zhì)。這些綜合素質(zhì)的養(yǎng)成需要行政機(jī)關(guān)制定專門的培訓(xùn)機(jī)制，力求從各個方面對工作人員的能力有所提高和維持，以保證行政工作的順利有效的進(jìn)行。

現(xiàn)在各個地方的行政裁量的報告中，均有對行政人員進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)的要求，足以說明行政工作中行政執(zhí)法人員素質(zhì)的重要性。在日常的行政活動中，我們能夠看出低層次學(xué)歷結(jié)構(gòu)再加上部門、個人利益傾向與感情好惡的不同，均會極易造成行政裁量權(quán)的濫用，最終導(dǎo)致的卻是行政相對人利益的損失以及部分行政人員的暴利。因此，我們要從多個方面提高行政人員的綜合素質(zhì)。

建立行政人員的綜合素質(zhì)培訓(xùn)機(jī)制，可以運(yùn)用不同的角度和方式。首先，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對行政人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，由于行政形勢日益復(fù)雜化，培訓(xùn)的專業(yè)知識也要與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，完善結(jié)構(gòu)，提高行政人員的專業(yè)技能。其次，要根據(jù)國家政策的導(dǎo)向，通過請專業(yè)學(xué)者進(jìn)行講座的方式，將行政涉及的國家新出臺的法律、法規(guī)的知識，背景、條文進(jìn)行全方位的講解，使機(jī)關(guān)工作人員緊跟國家形勢，遵循國家目標(biāo)的引導(dǎo)。再次，能夠通過日常的培訓(xùn)，不斷地警醒自身，防止因一時的沖動而釀成最終惡果。

注釋：

崔卓蘭、劉福元.論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制.中國法學(xué).2009（4）.第 74 頁.

周佑勇.行政裁量基準(zhǔn)研究.中國人民大學(xué)出版社.2015年版.

[美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯著.畢洪海譯.裁量正義.商務(wù)印書館.2009年版.第60頁.