馮彬

你參與的領(lǐng)導(dǎo)小組有多少個？

這 個簡單的問題似乎把某地級市市委副書記老于問住了，他遲疑半晌后回答記者，應(yīng)該有20多個吧，因為有的領(lǐng)導(dǎo)小組成立以后一次會都沒開過，具體也記不清了。

這還只是領(lǐng)導(dǎo)小組，要把議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都算上，老于心里更沒數(shù)了?！拔覅⑴c的還不多，我們的一把手，擔(dān)任牽頭人的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有100多個?！?/p>

前不久，老于所在的省份，省委的巡視反饋中提到“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過濫”，事實上，在不少地方，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都陷入了一邊清理一邊不合理生長的尷尬，這個問題，能解決嗎？

“一天下來都記不得開了多少會”

中央編辦對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“定義”是，為了完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。南開大學(xué)周恩來政務(wù)學(xué)院講師周望曾表示，歷史上，我們黨在革命年代就有成立小組的傳統(tǒng)，以這種方式提高辦事效率，領(lǐng)導(dǎo)干部就沿襲了這種處事思維方式。

而今，社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，不少工作需要多個部門通力完成。周望稱，這就需要搭建彼此溝通的平臺，于是出現(xiàn)了各種小組、聯(lián)席會議、指揮部和辦公室等機(jī)構(gòu)。

“雖說名義上都是臨時機(jī)構(gòu)，但它們往往對一定時期的某項工作推進(jìn)起著決定性作用?！崩嫌诮忉專I(lǐng)導(dǎo)牽頭的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，都具有一定的行政權(quán)力，容易形成高壓態(tài)勢，單位部門一般都比較“買賬”。

可近年來，各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“扎堆”，成為公共行政管理的頭疼事。這些機(jī)構(gòu)名目繁多，涉及行業(yè)更是五花八門，幾年前，“推廣足療保健工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“禁止午間飲酒辦公室”，以及饅頭辦、西瓜辦等都曾引發(fā)熱議。一些機(jī)構(gòu)為了指向“明確”、功能“精準(zhǔn)”，命名長也成常見現(xiàn)象，2013年，“湖北省推進(jìn)武漢城市圈全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的成立，被個別網(wǎng)友吐槽“章都刻不下”。

更大的問題在于其不合理生長。以淮安市為例，2017年3月，淮安市政府發(fā)布的一份文件中顯示，市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱為“委員會”的有22個，名稱為“領(lǐng)導(dǎo)小組”的有72個，名稱為“聯(lián)席會議”的有15個，名稱為“指揮部”的有6個，名稱為“協(xié)調(diào)小組”的有4個。另據(jù)報道，某市議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是政府職能部門的2.7倍，市政府領(lǐng)導(dǎo)平均兼職21個。有的領(lǐng)導(dǎo)坦承：“每天從這個會議室轉(zhuǎn)到那個會議室，連上廁所都帶小跑，有時一天下來都記不得開了多少會?！?/p>

事實上，在一些地方長期存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，階段型、臨時型機(jī)構(gòu)占比高達(dá)八成，很多機(jī)構(gòu)是“同類項”?！暗I(lǐng)導(dǎo)不一定愿意精簡合并”，老于解釋，這涉及工作考核導(dǎo)向和政績觀，成立此類機(jī)構(gòu)本來是加分項，別人不撤我先撤，就等于落后了;另外，有的部門也希望有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)長期“罩著”，矛盾可上交、風(fēng)險可分?jǐn)?，攀比常設(shè)機(jī)構(gòu)。

更令老于不解的是，有的領(lǐng)導(dǎo)小組一年難見一次“協(xié)調(diào)”，成為亟待清理的“空殼機(jī)構(gòu)”。另一個極端是，有的地方以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)代替黨工委、管委會法定決策職能，“議事有權(quán)、協(xié)調(diào)有威”的機(jī)構(gòu)往往成為監(jiān)管盲區(qū)。

循環(huán)怪圈？

在上述淮安市政府的文件中，還有一組數(shù)據(jù)值得注意，當(dāng)年除去撤銷的39個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)總數(shù)仍有119個，是其組成部門和直屬單位總和的270%。

而在省級層面，早在2014年2月，江蘇就下發(fā)《關(guān)于撤銷部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的通知》，一次撤銷56個省級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?？山?年來，各地議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)明顯反彈，特別是應(yīng)撤未撤的階段型、臨時型機(jī)構(gòu)日益增多，被媒體稱為“報復(fù)性反彈”。

這似乎陷入一個怪圈：精簡——膨脹——再精簡——再膨脹。

地方上的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整也遵循一定規(guī)律。比如國家有相關(guān)規(guī)定出臺，2014年，在群眾路線教育實踐活動中，全國裁撤議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)13萬余個，其中湖南省就減少了1.3萬余個。同年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭主業(yè)，省級紀(jì)委參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)清理后，總數(shù)由4619個減至460個，精簡比例高達(dá)90%。

“也有其他調(diào)整點”，來自內(nèi)蒙古的公務(wù)員小劉告訴記者，工作已完成或工作形成常態(tài)化、上級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱變更、每屆政府班子成立之初，都會對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

小劉感到，最近議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的精簡力度明顯增強(qiáng)了，從領(lǐng)導(dǎo)小組的整治就可見一斑。當(dāng)?shù)匾?guī)定，一年內(nèi)未開過全體會議，工作任務(wù)已經(jīng)完成，工作任務(wù)可由部門協(xié)調(diào)、承擔(dān)，擅自設(shè)立或變更職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組，將給予撤銷。

在內(nèi)蒙古，2017年10月以來已經(jīng)將原有的314個領(lǐng)導(dǎo)小組精簡為15個，涵蓋了政府工作的主要方面。據(jù)報道，此次精簡整合領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了集約高效的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步突出了領(lǐng)導(dǎo)小組重在協(xié)調(diào)的職能，如將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展等34個領(lǐng)導(dǎo)小組整合并入自治區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

對于這樣的成績，小劉認(rèn)為不應(yīng)盲目樂觀，以現(xiàn)有政府構(gòu)架為主體，來推進(jìn)各類行政事務(wù)改革，有些“領(lǐng)導(dǎo)小組”就算被清理掉，也很可能卷土重來，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的精簡，需要更大力度、自上而下的改革。

而一個被小劉忽略的精簡動因，是政府機(jī)構(gòu)改革。此前國務(wù)院層面的委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組曾經(jīng)歷多次調(diào)整，其中6次規(guī)模較大的調(diào)整與1988到2013年政府機(jī)構(gòu)改革緊密相連。而2018年的政府機(jī)構(gòu)改革，被周望稱為十年來最大規(guī)模的一次。

決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)區(qū)分常設(shè)性、階段性和臨時性機(jī)構(gòu)，做到數(shù)量上動態(tài)優(yōu)化調(diào)整。

擺脫“量化偏好”

“大筆一揮”“發(fā)個通知”就能成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對于媒體幾年前的報道，小劉并不認(rèn)同，“或者說這樣的情況已經(jīng)發(fā)生變化”。在他的工作地，政府序列的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承辦單位要征求成員單位意見，并就設(shè)立理由和依據(jù)、職能、領(lǐng)導(dǎo)組成、成員單位、撤銷的條件和時限等請示市政府，經(jīng)常務(wù)會議討論后由市府辦公廳發(fā)文，抄送市編辦備案。小劉還告訴記者，在一些基層，各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)每年至少要向黨委政府報告一次年度運(yùn)行情況。

在不少地方的機(jī)構(gòu)改革方案中，都強(qiáng)調(diào)了相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置不要求與上級一一對應(yīng)，由各地按規(guī)定結(jié)合實際確定，但事實上“口子”反而逐漸收緊。“很多地方早就明確了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理辦法，只是現(xiàn)在執(zhí)行更嚴(yán)了?！毙⒄f。

在中央層面，機(jī)構(gòu)改革也是重頭戲。2018年3月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革決定》發(fā)布，本輪改革中，新組建中央全面依法治國和審計2個委員會，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組等4個領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，新組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

同時，原來存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更名為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，凸顯出委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組的首要職能是服務(wù)重大決策，承擔(dān)黨和國家重大工作的頂層設(shè)計、總體布局任務(wù)。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，上述領(lǐng)導(dǎo)小組上升到委員會體現(xiàn)了長期性、穩(wěn)定性。相比較而言，委員會比領(lǐng)導(dǎo)小組更趨近實體化和機(jī)制化，同時可以實現(xiàn)全覆蓋，避免出現(xiàn)盲區(qū)和空白。

中央黨校（國家行政學(xué)院）教師張克表示，此前多輪機(jī)構(gòu)改革大體遵循中央層面先啟動，地方改革上行下效、嚴(yán)格對標(biāo)的推進(jìn)模式。這種中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分不盡合理，不利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性。而本輪改革旗幟鮮明地提出，允許地方根據(jù)各層級黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)特點，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

目前，各省、自治區(qū)、直轄市省級機(jī)構(gòu)改革方案已陸續(xù)出臺。盤點各地改革方案，可以發(fā)現(xiàn)其做到了與中央機(jī)構(gòu)改革銜接對標(biāo)，同時也有自選動作。

“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)擺脫機(jī)構(gòu)改革長期以來形成的‘量化偏好，跳出‘越少越好的思維定式，區(qū)分常設(shè)性、階段性和臨時性機(jī)構(gòu)，做到數(shù)量上動態(tài)優(yōu)化調(diào)整?！睆埧俗闹赋?，另外，還需加快制定黨內(nèi)法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制法，推進(jìn)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。