程嘉偉

摘要：財政資金的收支是政府日常運營的重要基礎和活動。政府采購作為財政支出的重要形式，在政府的經(jīng)濟調控以及日常工作中發(fā)揮著至關重要的作用，政府采購的規(guī)范性、專業(yè)性直接影響著政府工作效率高低。本文回顧香港政府采購制度在香港的發(fā)展，并總結了內地政府采購制度面臨的發(fā)展問題。在總結香港經(jīng)驗的基礎上提出了對完善我國內地政府采購制度的路徑選擇建議。

關鍵詞：香港經(jīng)驗 政府采購制度

在2003年《政府采購法》實施以來，我國越來越重視規(guī)范政府采購行為，內地地區(qū)也在不斷探索、改革新的政府采購模式并于2015年頒布《政府采購法實施條例》，但是，上述法律法規(guī)的頒布與實施，并未完全解決我國政府采購制度存在的問題。香港地區(qū)依托“一國兩制”的制度優(yōu)勢及優(yōu)越的自身經(jīng)濟條件，其政府采購制度起步較早，體系更加完善。本文以香港地區(qū)為研究對象，剖析香港政府采購制度發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，總結其先進經(jīng)驗，同時結合內地政府采購制度的現(xiàn)狀及缺陷分析，為我國政府采購的合理化、規(guī)范化提出相應的路徑選擇建議。

一、香港地區(qū)政府采購制度概述

（一）發(fā)展歷程

1979年香港加入關貿總協(xié)定，成為“政府采購協(xié)定”的締約成員并加入《世界貿易組織政府采購協(xié)定》；1997年7月1日香港回歸以后，依托“一國兩制”制度，香港實行相對獨立的政府采購制度?！皬目傮w上看，目前香港特別行政區(qū)的政府采購制度，從原則精神、政策目標到具體安排，與《世界貿易組織政府采購協(xié)定》基本一致，為本地和外地供應商、服務承辦商提供了一個公開、公平的競爭環(huán)境?！盵1]

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

香港政府采購高等教育制度之所以得到迅速、高質量發(fā)展，離不開其機構體制的高效靈活。香港地區(qū)實行獨立的政府采購政策，政府采購的主管機構是財政司，主要采用中央采購制度，由財政司所轄庫務局之下的政府物流服務署代理，不涉及任何中介機構。同時，香港政府采購遵循向公眾負責、合乎經(jīng)濟效益、公開公平競爭等原則，從而保證政府采購活動的順利進行。[2]

（三）香港特區(qū)政府采購制度經(jīng)驗總結

1.專業(yè)化的人才隊伍

在香港中央采購制度下，政府物料采購不涉及任何中介機構，這也意味著政府采購活動主要由公務人員參與管理，或由社會人員在公務員的把關之下有限參與。因此，打造專業(yè)化采購管理人才隊伍顯得尤為重要。

香港特區(qū)政府主要通過三個制度來實現(xiàn)：第一，實行統(tǒng)一的采購職業(yè)資格制度，將采購能力進行多個分級，人員晉升與相應專業(yè)資格、文憑掛鉤；第二，采購官制度，不同層級的采購官員對于不同采購數(shù)額的權限不同，從而保證采購的效率與規(guī)范性；第三，完善的培訓制度，為不同層級采購人員提供相應的專業(yè)知識培訓，促進采購人員的素質提高，保證了專業(yè)化水平。[3]

2.國際化的法律法規(guī)體系

香港特區(qū)具有完善的、與國際對接的政府采購法律體系。首先，香港特區(qū)本身是“關貿總協(xié)定”締約方，同時也加入《世界貿易組織政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement），因此，香港特區(qū)的政府采購活動的所遵循的最高原則便是GPA的規(guī)定；其次，是《香港特區(qū)基本法》對采購資金的相關規(guī)范；再次，是根據(jù)基本法所制定的《公共財政條例》對公共財政管理進行規(guī)定；最后，是根據(jù)該條例制定的《物料供應及采購規(guī)例》，對采購活動進行細化規(guī)定。[4]同時，香港還根據(jù)GPA的規(guī)定設立有專門的投訴機構，負責獨立處理政府采購中的投訴行為。[5]

二、我國內地政府采購制度簡述

（一）發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國于20世紀90年代末開始在北京、上海、重慶、等地區(qū)推行政府采購制度，從1996年初至1998年底，我國共有23個?。ㄊ?、區(qū)）的373個地市（縣）開展了政府采購工作。2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式生效。[6]2015年頒布《中華人民共和國政府采購法實施條例》對我國的政府采購行為作出了進一步規(guī)范。

我國政府采購為政府主導社會參與模式，政府采購的功能體現(xiàn)政府的宏觀政策，政府采購的管理者是政府及相關部門。各級人民政府的財政部門負責對政府采購進行監(jiān)督管理，主要的政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購等。此外，政府采購遵循公開透明、公正、公平競爭和誠實信用的原則。

（二）現(xiàn)行制度缺陷分析

1.預算管理不力

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第六條：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行。依照批準的預算進行政府采購是政府采購制度的基礎”。[7]一方面，政府采購應明確納入預算，同時政府采購活動必須嚴格按照事先規(guī)定的用途和核定的金額執(zhí)行。另一方面，政府采購資金是國家財政預算資金，政府采購行為也必須要實行預算管理，與預算資金有機結合。然而，當前我國面臨著隨意采購、不能形成規(guī)模采購效益等問題，部分采購單位責任意識缺失，采購效果并不理想。政府采購預算往往缺乏計劃、統(tǒng)籌，相對粗放。究其原因實是監(jiān)督缺乏依據(jù)而導致的監(jiān)管不力，對法律的執(zhí)行力不強。

2.機構人事缺陷

目前我國采購專業(yè)人才存在缺口，政府采購隊伍的專業(yè)性不強，因此往往不能做出正確的決策導致政府采購行為效率低下。我國的政府采購制度發(fā)展還在初期階段，在地方的從事政府采購的工作人員往往缺乏相關采購知識與經(jīng)驗。政府采購對從業(yè)人員專業(yè)性要求極高，我國政府正缺少這樣一支適應市場經(jīng)濟發(fā)展，高效、高質量完成采購計劃的專業(yè)人才隊伍，這一定程度上限制了《政府采購法》全面推行實施。

從采購監(jiān)管機構來看，目前相關法律人才缺失也造成監(jiān)管部門處于被動局面，制約著對于政府采購監(jiān)管工作的深入進行。

3.問責體系缺失

雖然在《政府采購法》中相關法律法規(guī)闡述了采購過程中構成違法、犯罪的情況，然而對違法、犯罪行為的認定、處分、問責可執(zhí)行力不強，缺少了具體實施的細則。對責任人的確定、違法行為的判定處分檔次不一，難以劃分，給不法分子以投機、僥幸之心，甚至逃避法律的處罰。根據(jù)現(xiàn)有相關規(guī)定，對于采購人、采購代理機構及其工作人員履職失誤、錯誤決策、領導不力等情況的相應問責規(guī)定缺乏，故難以實施問責。由此可見政府采購問責體系亟待健全，相關的法律法規(guī)亟待完善。

三、對內地政府采購制度改革的啟示

作為世貿組織成員，中國卻至今沒能成功加入《政府采購協(xié)定》。我國政府在相關方面也做出了諸多努力，但始終未能符合其要求。因此，除了一方面與歐美等WTO成員國就采購范圍、采購內容等方面進行不斷討價還價之外，還應該結合自身制度上的缺陷，同時從香港的先進經(jīng)驗中獲得啟示，進一步完善我國的政府采購制度。主要應從以下三方面入手：

（一）完善預算管理，加強采購監(jiān)督

首先，建立健全預算審核機制。各采購機構嚴格按照《政府采購法》規(guī)定，執(zhí)行財政部門對于采購預算管理要求，制定政府采購計劃。做好政府采購預算與執(zhí)行的監(jiān)管工作，加強對預算資金去向的跟蹤考察，執(zhí)行期間預算內的預算項目、預算金額不得隨意調整更改，確保政府算資金落實到位。對于沒有采購預算計劃、采購不按照預算執(zhí)行的應不予批準采購，并問責責任單位。

其次，推進“管采分離”。設立專門的預算監(jiān)督管理機構，與采購部門相獨立運行，同時設置直接采購部門，減少中間部門的設置，建立專門部門進行專業(yè)化、職能化采購，有利于政府采購行為向專業(yè)高效發(fā)展，采購行為更加面向市場，給予專業(yè)部門一定自主權，有利于政府進行宏觀調控。

（二）加快人才培養(yǎng)，提高專業(yè)水平

香港特區(qū)政府采購制度的成功很大程度上依賴于一支專業(yè)化的人才團隊，因此，加快采購專業(yè)的人才培養(yǎng)對我國政府采購未來發(fā)展至關重要。第一，讓基層采購人員參加采購專業(yè)培訓，并對全部門業(yè)務人員進行培訓；第二，搭建采購實戰(zhàn)平臺，理論聯(lián)系實踐，積攢經(jīng)驗；第三，適當引入企業(yè)現(xiàn)代采購管理的理念，貫徹計劃、組織、協(xié)調、控制管理理念。

（三）健全法律法規(guī)，對接國際標準

“健全完善的法律體系是一切購買流程規(guī)范的必要條件和法律保障?！盵8]當前我國政府采購行為產(chǎn)生的突出問題是政府采購行為缺乏具體法律的約束、指導?，F(xiàn)有的《政府采購法》、《合同法》、《招投標法》；財政部頒布的《集中采購機構監(jiān)督考核管理辦法》等已經(jīng)無法滿足社會需求，難以解決實際采購過程中出現(xiàn)的具體問題。這就需要建立健全大量的配套法規(guī)，盡快的解決法律滯后于社會發(fā)展問題。更為重要的是，要盡快對接GPA的相關規(guī)定，參照香港模式，設立專門的招投標投訴管理機制，完善問責體系，從而更好地扼制采購中的“尋租”行為，保證法律和制度的進一步推行。

四、結語

綜上所述，距我國加入世貿組織已經(jīng)16年，作為WTO框架體系重要成員的政府采購協(xié)議在我國卻并沒有得到如期的推行。我國政府采購領域的完善和合理化尚有很長的路要走。因此，就近選擇香港政府的政府采購制度發(fā)展經(jīng)驗，適時適當進行本土化創(chuàng)新，結合我國當前的制度現(xiàn)狀，從預算、效率、人才培養(yǎng)、問責、國際化等方面進行相應改革，從而推動我國政府采購制度的進一步完善和發(fā)展。

參考文獻：

[1]麻志華.香港特區(qū)的政府采購制度[J].經(jīng)濟研究參考，2002，（78）：21-24+38.

[2]黃永康，李清源.香港特別行政區(qū)政府采購的管理體制[J].中國政府采購，2001，（01）：51-57.

[3]白積洋.香港特區(qū)政府采購制度的可取之處[J].中國政府采購，2016，（03）：66-69.

[4]王茜.政府采購中非招標采購方式的法律規(guī)制研究[D].成都：四川省社會科學院，2016.

[5]林宏.香港特別行政區(qū)政府的采購制度[J].中國政府采購，2002，（05）：42-45.

[6]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005：382-384.

[7]中華人民共和國政府采購法.第六條[S].2002-6-29.

[8]董楊，句華.政府購買公共服務質量保障問題研究[J].中國行政管理，2016，（05）：010.

（作者單位：湖北省武漢市第六中學）