秦金亮，陳 晨

(浙江師范大學 杭州幼兒師范學院，杭州 311231)

我國自“單獨二孩”“全面兩孩”政策實施以來，新增人口并未達預期，彰顯了新時代育齡家庭生育意愿選擇的大逆轉。是什么原因導致育齡夫婦“不敢生，不愿生”呢？除人口學家分析發(fā)現的兒童養(yǎng)育成本外，不少專家學者將原因指向我國尚未完善的兒童養(yǎng)育與照料社會化服務體系下，雙職工家庭的工作與育兒矛盾所致的壓力。有調查表明，我國上海99%的0—3歲幼兒依賴家庭照料，僅有0.2%的家庭有過送托的經歷，而幼兒2歲時，有入托意愿的家庭達到四成。[1]同時，也有調查顯示我國的幼兒入托率僅為4.1%。[2]社會力量申辦兒童養(yǎng)育與照顧服務機構困難重重。[3]上述現狀表明，我國兒童養(yǎng)育與照料服務供給單一，社會化育兒成本高，專業(yè)水平低，家長信任度低，導致家庭育兒獨腳跳，壓力大。黨的十九大報告把“幼有所育”作為保障和改善民生的重要內容，而如何做到“幼有所育”將是我國目前需要解決的一大難題。解決我國“全面兩孩”政策遇冷難題，要從完善我國的兒童養(yǎng)育與照料社會化服務體系，構建“敢生”“愿生”的兒童養(yǎng)育與照料生活服務支持入手。

家庭在兒童養(yǎng)育與照料過程中一直處于主導地位，父母在兒童養(yǎng)育與照料過程中肩負著不可替代的責任。但是，自工業(yè)化革命以來，社會分工趨于專門化。兒童養(yǎng)育與照料也由家庭的全部責任過渡到家庭為主、社會與國家為輔的現狀。也就是說，兒童養(yǎng)育與照顧在經歷著社會化的過程。兒童養(yǎng)育與照料社會化是指兒童養(yǎng)育與照顧由家庭逐步轉移到專業(yè)機構或相關聯的社會組織的過程。[4]兒童養(yǎng)育與照料的社會化能夠有效地提升兒童養(yǎng)育與照料的效率，提高兒童養(yǎng)育與照料質量，從而有效滿足人民群眾的不同服務需求。兒童養(yǎng)育與照料的社會化是一種完善我國兒童養(yǎng)育與照料服務體系的重要模式，這一改革模式在一定程度上也許能夠解決我國“全面兩孩”政策的遇冷現狀。日本、韓國等東亞國家和臺灣地區(qū)同屬儒家文化圈，教養(yǎng)理念和方式存在一定的相似，他們在兒童養(yǎng)育與照料服務體系建立與完善過程中的社會化舉措可能為我們提供一些經驗。因此，本文主要審視日本、韓國等東亞國家和臺灣地區(qū)的兒童養(yǎng)育與照料服務體系建立與完善過程中的供給服務社會化問題，探討他們在這一進程中的舉措，為我國的兒童養(yǎng)育與照料服務社會化的過程提供可借鑒的經驗。

一、 兒童養(yǎng)育與照料社會化的社會背景

受到儒家傳統文化的影響，20世紀80年代以前，日本、韓國等國家和臺灣地區(qū)的兒童養(yǎng)育與照料服務主要由家庭承擔。20世紀90年代以來，隨著經濟長期停滯不前，國民經濟收入不穩(wěn)定、育兒經濟壓力大、“男主外，女主內”的觀念轉變、性別不平等等一系列社會、文化、制度因素導致日本、韓國等國家和臺灣地區(qū)的總和生育率不斷下跌，并逐步進入少子化時代，少子化現象的日益突出，對日本、韓國等國家和臺灣地區(qū)的經濟、社會等各個方面造成了不可估量的影響。

面對少子老齡化趨勢，日本政府開始調整社會福利發(fā)展方針，朝著福利多元化目標重構國家福利，開始考慮讓社會力量加入兒童養(yǎng)育與照料服務的實施主體，推行以地方政府(都道府縣)、地方公共團體、企業(yè)、民間團體等多元化供給的福利模式，以期兒童養(yǎng)育與照料服務的供給日趨多元化，做到全社會共建支援兒童、支援育兒的社會環(huán)境，力圖改變傳統的只是由家庭和父母承擔的育兒機制，從而構筑全社會共同援助兒童養(yǎng)育與照料服務機制。[5][6]

同樣，面對少子老齡化趨勢，韓國政府開始轉變人口政策，逐步改變兒童養(yǎng)育與照料的傳統觀念，增加兒童養(yǎng)育與照料的供給體，強調政府及社會力量在兒童養(yǎng)育與照料中的作用，進一步分擔家庭育兒的壓力，促進生育行為的產生。也就是說，逐步將家庭和父母在兒童養(yǎng)育與照料的首要地位分解出來，讓國家和社會參與進來。例如，韓國政府鼓勵社會力量進入兒童養(yǎng)育與照料體系，并靈活調整兒童養(yǎng)育與照料形式與時間。此外，隨著經濟發(fā)展的停滯，生存壓力與生育壓力不斷加大，臺灣的少子化現象日趨嚴重。臺灣當局為提升民眾對生育的信心，從兒童養(yǎng)育與照料的法律法規(guī)、機構設置、經濟補貼等方面不斷完善兒童養(yǎng)育照料的服務體系。

二、 兒童養(yǎng)育與照料社會化的政策推進

20世紀90年代以來，日本、韓國等國家和臺灣地區(qū)政府為緩解少子化狀況，制定和頒布了一系列育兒援助政策，在一定程度上推進了兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程，完善了兒童養(yǎng)育與照料服務體系，做到了“家庭育兒”到“社會育兒”的轉化，構建兒童養(yǎng)育與照料的家庭—市場—國家—非盈利部門/社區(qū)的四邊形模式。

(一)兒童養(yǎng)育與照料社會化的政策項目

1994年12月，日本政府(文部、厚生、勞動、建設省四部門協商)規(guī)劃了未來10年的工作重心和重點對策，制定并出臺了《關于今后支援育兒政策的基本方向》(簡稱《天使計劃》)?！短焓褂媱潯返闹贫ㄅc實施為兒童養(yǎng)育與照料的社會化奠定了基礎。同時，為確?！短焓褂媱潯返挠行嵤?，日本政府還協商制定了《緊急保育對策五年計劃》。1999年12月，日本政府出臺《關于重點推進少子化對策具體實施計劃》(也稱為《新天使計劃》)?！缎绿焓褂媱潯肥菍Α短焓褂媱潯返臄U充與延續(xù)。2005年4月，日本政府開始實施新的少子化對策“支援兒童、支援育兒計劃”，這是“根據少子化社會對策大綱重點措施的具體實施計劃”，目標是全社會共建支援兒童、支援育兒的社會環(huán)境。要求根據前面兩期“支援育兒的綜合計劃”的實施情況，以保育事業(yè)為中心有計劃地開展工作。[7]2015年4月，日本政府開始實施兒童及育兒援助新制度，就是根據2012年制定的《兒童及育兒援助法》等3個相關法律，推進幼兒期的教育和保育工作，擴充和提高地區(qū)育兒援助的“數量”和“質量”。[8]

韓國在1996年也開始轉向新人口政策，強調生殖保健服務。2003年開始準備制定鼓勵生育政策和項目，2006年開始實施第一次基本規(guī)劃，項目為期5年，旨在培育有利于生育的環(huán)境，從而在低生育社會中獲取經濟增長的能量。此外，這一項目已進行3次，分別為第二次(2011—2015)基本計劃和第三次(2016—2020)基本計劃。每次基本計劃中都強調政府及社會力量在兒童養(yǎng)育與照料服務中的作用，從而很好地分擔家庭育兒的壓力，促進生育行為的產生。例如，第一次(2006—2010)基本規(guī)劃中強調兒童養(yǎng)育與照料的社會責任，擴大多樣性、高質量的育兒基礎設施：(1)擴大公共和工廠托兒設施：擴大公共育兒設施，建立和支持一體化托兒設施，擴大工廠育兒設施；(2)改善私人育兒機構服務質量：支持私人育兒設施改進服務，實施育兒設施評價證書，延長育兒服務；(3)擴大育兒主體，賦予滿足多種需求：增加全天制托兒所數量，支持兼職育兒機構，成立并支持托兒機構，為了母嬰健康成立專業(yè)機構，為新生兒成立系統健康管理機構，提供可靠的分娩和育兒信息及咨詢服務。[9]

(二)兒童養(yǎng)育與照料社會化的法令保障

1997年，日本政府大幅度修改《兒童福利法》，并強調兒童的養(yǎng)育與照料不僅是家庭的責任，國家與地方公共團體也應負有關責任，為應對少子化現況進行福利制度改革。[10]1997年修訂的《兒童福利法》中有三點改革內容：第一，基于“使用者本位”的基本觀點，從以往由行政處置提供社會福利服務的方式轉變?yōu)橥ㄟ^建立服務供給者與使用者之間的契約提供方式。第二，以區(qū)域為中心進行綜合性支持，實施權力下放到地方政府。第三，在服務供給上引入多元民間力量，擴大供給量，提高服務質量。日本社會福利基礎改革促進了兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程。1998年，《兒童福利法》修正案正式實施，課后照料服務以“課后兒童健全育成事業(yè)”的名稱法制化，自此獲得了法律保障，確立了作為社會福利事業(yè)的地位。2008年，日本政府再次修訂《兒童福利法》，首次對育兒支援事業(yè)進行了法律定位，實現了“保育媽媽”制度的法制化。[11]為今后進一步推進社會育兒支援體系的建設提供了法律保障。2003年，日本國會決議通過《少子化社會基本法》，該項法律指出國家和地方公共團體、企事業(yè)單位有義務協助實施兒童養(yǎng)育與照料服務，要減輕兒童養(yǎng)育與照料的不安和負擔，創(chuàng)建對兒童養(yǎng)育與照料實行支援的社區(qū)。[12]同年，日本國會決議通過《支援培育下一代對策推進法》，該法律中明確了國家、地方公共團體、企事業(yè)單位、國民在兒童養(yǎng)育和照料中的責任，進一步分化了家庭在兒童養(yǎng)育與照料過程中的作用，促進了兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程。[13]

韓國在2005 年制定《關于低出生率、老齡化問題的社會基本法》，強調政府與社會力量在兒童養(yǎng)育與照料中的作用，進一步從法律的角度去分化家庭在兒童養(yǎng)育與照料服務中的壓力，以及增加政府、社會等的作用與力量。例如，該法律提出要給予有新生兒的家庭適當的經濟補貼，對多子女家庭實行減稅政策，減免日托和學前教育的費用等。此外，臺灣地區(qū)在這方面也有一定的法律保障。例如，臺灣地區(qū)頒布《幼兒養(yǎng)育及照料法》，強調兒童養(yǎng)育與照料的內容、形式等，以及政府與社會的職責。強調兒童養(yǎng)育與照料供給體的多元化，從而保障兒童養(yǎng)育與照料服務的高質量供給。同時，臺灣地區(qū)對多子女家庭實行生育補貼，鼓勵兒童養(yǎng)育與照料從家庭內部轉移到家庭外部。

(三)兒童養(yǎng)育與照料社會化的政策組合

為應對少子化現況，日本的兒童養(yǎng)育與照料社會化進程日益加速。2003年，日本政府出臺的《地方自治法部分修正案》中指出各自治體開始在公共設施的管理運營上導入制定管理者制度。根據類型的不同，日本政府購買的制度構建進行了分化和細化。[14]在社區(qū)兒童養(yǎng)育與照料服務方面，以社區(qū)兒童設施為中心提供兒童服務，實施“指定管理者制度”推行政府購買，構建NPO(no-profit organization)、社區(qū)團體、民營企業(yè)等多元主體參與服務的供給體系。同時，日本頒布《特定非營利活動促進法》(平成十年法律7號)，設立NPO法人認證制度，稅務減免等方式，為市民互助組織作為獨立法人活動提供了法律和制度上的保障。[15]此外，日本還成立兒童養(yǎng)育協會，負責企事業(yè)主導型的兒童養(yǎng)育與照料服務的相關事宜。[16]

1994年，韓國政府成立人口政策審議委員會，為新人口政策和實施指明方向。同時，2003年，韓國政府成立老齡化和未來社會發(fā)展委員會，準確制定鼓勵生育和項目，應對未來老齡化社會。這一委員會在2006年升級為總統老齡化社會與人口政策委員會。臺灣在制度結構方面也有一定的舉措。日本政府不僅從兒童養(yǎng)育與照料的項目、法律法規(guī)、制度結構等方面為兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程保駕護航，還從育兒觀念、財政投入等方面推波助瀾。2010年，日本發(fā)布“孩子·育兒理想”倡導日本社會“家庭育兒”向“社會育兒”的轉變，以期構筑全社會共同支援育兒的機制。[17]2012年6月，日本眾議院通過了以提高消費稅稅率為主的社會保障與稅制一體化改革相關法案，主要內容是提高消費稅稅率，消費稅收入全部用于支付養(yǎng)老金、醫(yī)療費、兒童養(yǎng)育與照料支援等社會保障費用，其中5%用于充實兒童及育兒經費，并將兒童及育兒追加為社會保障對象。

三、 兒童養(yǎng)育與照料社會化的政策實施

兒童養(yǎng)育與照料的社會化可通過兩種方式來實現：一種方式是家庭養(yǎng)育與照料者在家庭內進行的無償勞動轉變?yōu)榧彝ネ馊藛T提供的社會勞動等養(yǎng)育與照料場所上的轉變(簡稱場所變換方式)；另一種方式為通過提供現金支付、帶薪休假等措施來肯定家庭養(yǎng)育與照料者的無償勞動所具有的社會價值(簡稱替代價值方式)。[18]而兒童養(yǎng)育與照料的社會化的評價標準則主要包括是否形成兒童養(yǎng)育與照料服務的供給系統、是否形成多元化的兒童養(yǎng)育與照料供給主體、家庭外公共資源是否成為家庭兒童養(yǎng)育與照料的后盾等。[19]兒童養(yǎng)育與照料社會化的進程中，主要采取以下舉措：

(一)場所變換方式的舉措

日本政府通過場所變換的方式促進兒童養(yǎng)育與照料的社會化，采取的舉措主要包括由國家、地方政府、非營利組織或企事業(yè)單位獨立或混合提供兒童養(yǎng)育與照料服務的兒童養(yǎng)育中心或兒童照料機構等。例如，社區(qū)育兒支援中心主要是促進社區(qū)共同支援兒童養(yǎng)育與照料。兒童咨詢所為兒童養(yǎng)育與照料過程出現的問題或困難進行咨詢和指導。幼兒園和保育所為不同年齡階段的兒童提供養(yǎng)育與照料服務，同時保育所還能夠根據不同需求，靈活調整保育時間。除了對嬰幼兒的養(yǎng)育與照料支援外，日本政府在兒童課后照料服務方面，也都有一系列的服務標準與準則，全方位促進兒童養(yǎng)育與照料服務在場所變換上的社會化。在實施場所變換方式舉措中，日本政府相關部門制定了相關服務的標準、服務內容、服務時間、從業(yè)人員資質、國家經濟補貼等一系列保障場所變化舉措實施的法律法規(guī)。

同樣，韓國在“場所變換方式”上也有所舉措。例如，在第一次(2006—2010)基本計劃中，韓國政府強調擴大多樣性、高質量的育兒基礎設施，主要包括擴大公共和工廠托兒設施，建立和支持一體化托兒設施，擴大工廠育兒設施。同時，改善私人育兒機構服務質量，支持私人育兒設施改進服務、實施育兒設施評價證書、延長育兒服務。此外，為滿足多種需求，增加全天制托兒所數量、支持兼職育兒機構、成立并支持托兒機構等。第二次(2011—2015)基本計劃也強調要擴大兒童養(yǎng)育基礎設施的支持，推介公共和私立育兒中心、延長育兒機構的開放時間、建立保姆市場、建立課后照料機制等舉措。[8]這些舉措在一定程度上完善了韓國兒童養(yǎng)育與照料服務體系，并有效地促進了兒童養(yǎng)育與照料社會化進程。

(二)替代價值方式的舉措

首先是經濟上的補貼。日本在兒童養(yǎng)育與照料過程中給予一定的育兒補貼、醫(yī)療保險，并隨時間的推移擴大育兒補貼的范圍、提高育兒補貼額度，且不斷修訂相關的法律法規(guī)，在法律制度上保障兒童養(yǎng)育與照料社會化過程中的經濟補貼作用。育兒家庭還可享受國家的減稅、幼稚園入學獎勵、地方政府減免保育費用、生產費用補助、企業(yè)的家庭補貼等。韓國通過對多子女家庭實行減稅、降低多子女家庭參加醫(yī)療保險費用以及減免試管嬰兒費用等舉措對育兒家庭進行經濟上的補貼。臺灣則通過 “托育費用補助”，根據收入不同發(fā)放不同級別的托育費用。

其次是兒童養(yǎng)育與照料的時間保證舉措。日本通過制定與修訂相關的法律法規(guī)，不斷調整產假與育兒假，確保家庭內部兒童養(yǎng)育與照料勞動社會價值的體現，在一定程度上能夠有效地支援兒童養(yǎng)育與照料，從而將兒童養(yǎng)育與照料壓力從家庭內部逐漸轉移出來，構建全社會的兒童養(yǎng)育與照料服務機制。同樣，韓國則推行育兒假，并且允許在育兒期間縮短工作時長。臺灣則實施“育嬰留職停薪津貼”制度，辦理育嬰留職停薪者，即可享有申領育嬰留職停薪津貼的權益。

四、兒童養(yǎng)育與照料社會化的啟示

20世紀90年代以來，日本、韓國等國家和臺灣地區(qū)建立了相對完善的兒童養(yǎng)育與照料服務體系，推動了兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程，相對緩解了其工業(yè)化、城市化進程中的養(yǎng)育與照料難題。兒童養(yǎng)育與照料社會化的經驗對我國構建兒童養(yǎng)育與照料服務體系的啟示體現在以下幾個方面：

第一，更新理念，遵循養(yǎng)育與照料私人與公共的雙重屬性，通過政策建立合理分擔機制。我國深受儒家文化的熏染，養(yǎng)育與照料兒童是家庭內部的事務。但隨著時代的發(fā)展，兒童不再僅僅屬于家庭，也屬于國家和社會，國家與社會應在兒童的養(yǎng)育與照料過程中起到一定的作用。因此，我國構建完善的兒童養(yǎng)育與照料服務體系，要做到兒童養(yǎng)育與照料的社會化就要轉變觀念，更新在兒童養(yǎng)育與照料方面的理念。我國的福利體系正在由“補缺型”到“普適性”的過渡，但在這一過渡過程中，我們要將福利多元主義的思想滲透其中，不斷擴充兒童養(yǎng)育與照料服務的供給主體，構建多元化的供給網絡，從而提升服務的效率，提高服務的質量，并滿足不同群體的需求。

在日本、韓國等國家和臺灣地區(qū)的兒童養(yǎng)育與照料社會化進程中，經濟補貼或形式變換的經濟支持是相對重要的一環(huán)。我國的兒童養(yǎng)育與照料社會化進程中也可通過免租金、免水電、減免稅收等多形式對新生兒或多子女家庭進行經濟上的支持。同時，也可通過政府購買專業(yè)人員服務，分擔運營成本，免費提供專業(yè)人員培訓等形式去鼓勵社會力量參與到兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程中來，靈活多樣地提供兒童養(yǎng)育與照料的家庭外部服務。

第二，加強頂層設計，尊重區(qū)域及社會發(fā)展水平，形成家庭與社會的雙輪驅動。完善的法律是一切行為舉措的堅強基石。在構建我國兒童養(yǎng)育與照料服務體系的過程中，首先要制定完善的法律法規(guī)體系，從源頭上保障兒童養(yǎng)育與照料社會化的運行與管理。在促進我國兒童養(yǎng)育與照料的社會化的過程中，要從法律法規(guī)上明確多方面參與主體的責任與義務，保障地方分權，進而細化服務類型，促進各參與主體的參與最大化，做到政府主導，多方參與。同時，要從法律方面去規(guī)定兒童養(yǎng)育與照料服務過程中的財政投入，從經濟上保障兒童養(yǎng)育與照料服務體系的構建。此外，法律還應保障兒童養(yǎng)育與照料服務的細化，規(guī)范政府購買服務的方式。

我國兒童養(yǎng)育與照料的社會化進程需要法律法規(guī)的保駕護航?？梢愿鶕和挲g與養(yǎng)育難度和負擔的配比，政府與社會、家庭分步分擔；同時，根據育兒難度，增加形式靈活的育兒假期。例如，兒童在0—3歲期間鼓勵居家照料。一線城市加強托育社區(qū)服務在專業(yè)機構與家庭間建立臨時托管中心；欠發(fā)達地區(qū)、連片貧困地區(qū)支持母親家庭養(yǎng)育，發(fā)放養(yǎng)育補貼，增加育兒假期。兒童在4—6歲期間鼓勵家庭與外部機構(幼兒園)共同照料，家庭為主，外部機構為輔，拆分育兒責任，減小育兒的家庭壓力。兒童在7—12歲期間鼓勵家庭與外部機構(學校)共同承擔養(yǎng)育，做到家庭與學校的雙輪驅動。

第三，加強前瞻性研究，超前專業(yè)人才培養(yǎng)，形成立體化養(yǎng)育與照料社會服務體系。兒童養(yǎng)育與照料社會化不僅要有完美的法律法規(guī)，也需要有更加專業(yè)、科學的兒童養(yǎng)育與照料的理念與方式。我國要構建0—3歲、4—6歲和7—12歲兒童養(yǎng)育與照料的不同梯隊的專業(yè)人才培養(yǎng)模式，從年齡發(fā)展特點出發(fā)，用更專業(yè)的理念與方式去完善兒童養(yǎng)育與照料社會服務體系。然而，0—3歲服務體系的建立是兒童養(yǎng)育與照料社會化進程的重要一環(huán)。服務于0—3歲兒童群體的專業(yè)化人才培養(yǎng)也是重中之重。0—3歲是人生最開始的三年，良好的養(yǎng)育與照料方式對兒童的發(fā)展至關重要。

我國目前的人才培養(yǎng)模式已覆蓋4—6歲、7—12歲育兒人才，但0—3歲的育兒人才培養(yǎng)模式仍需進一步探討。我們必須將0—3歲作為一個獨立的時間節(jié)點去培養(yǎng)專業(yè)的人才。例如，對于服務于0—3歲群體的專業(yè)人才，可以從母嬰健康指導、母嬰交流互動指導、嬰兒游戲、育兒與照料指導、母嬰營養(yǎng)指導等多方面入手，努力培養(yǎng)一支專業(yè)化的隊伍，給予家長更多科學的育兒指導，緩解育兒焦慮。