石林溪 李 濤

（隴東學(xué)院，甘肅 慶陽 745000）

2013年，“三治合一”的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐在浙江省桐鄉(xiāng)市率先開展，隨后全國不同地區(qū)借鑒并推廣。2017年，黨的十九大報(bào)告中明確提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。源自浙江省桐鄉(xiāng)市的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新既是指導(dǎo)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的理論導(dǎo)向，也是落實(shí)鄉(xiāng)村治理理念的實(shí)踐指南。

1 自治、法治、德治的歷史存續(xù)

1.1 自治：鄉(xiāng)村治理的制度目標(biāo)

中國傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村自治有其內(nèi)在復(fù)雜性。長期以來，“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的歷史傳統(tǒng)深刻影響了中國社會的鄉(xiāng)村治理政治環(huán)境。鄉(xiāng)村治理主要依靠鄉(xiāng)風(fēng)民俗、習(xí)慣規(guī)約和道德倫理等。伴隨經(jīng)濟(jì)社會的變遷，中國鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)村社會問題日益突出，社會矛盾加劇，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已無法維持分化和裂變的秩序。雖然中華人民共和國在行政區(qū)劃的設(shè)立上打破了傳統(tǒng)，將其劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政村仍然保留著自治傳統(tǒng)。1981年，廣西壯族自治區(qū)宜山縣農(nóng)民組通過公開選舉正式成立了全國第一個村民委員會，隨后其他一些地方又出現(xiàn)了村民自治會、村民代表會議、村民監(jiān)督委員會、村民組等，豐富了村民自治的組織形式?！吨腥A人民共和國村民委員會自治法》明確規(guī)范了村民委員會的組織安排和村民自治的制度安排。實(shí)踐證明，村民自治在推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村安全、調(diào)解民間糾紛等方面發(fā)揮了巨大作用。因此，村民自治自誕生以來就有其固有的內(nèi)在特點(diǎn)。村民作為鄉(xiāng)村發(fā)展的最終受益者，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的主體作用。自治是構(gòu)建“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的主要內(nèi)容，自治的內(nèi)涵包括加強(qiáng)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力。村民通過規(guī)范民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督行為，充分發(fā)揮自治主體智慧，與時俱進(jìn)，勇于創(chuàng)新，摒棄影響自治有效性的過時因素，在村民自治中推陳出新，創(chuàng)建順應(yīng)國情和域情的村民自治秩序［1］。

1.2 法治：鄉(xiāng)村治理的保障底線

自黨的十五大以來，“明確全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”，依法治國的步伐從未停止。習(xí)近平深刻總結(jié)古今中外治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)為“法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩”。農(nóng)村基層是全面推進(jìn)依法治國的重要場域，鄉(xiāng)村社會的基層法治建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的保障底線，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)必須大力推進(jìn)法治思想和法制化方式在鄉(xiāng)村治理體系中的運(yùn)用，通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)法治建設(shè)來助推依法治國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［2］。

1.3 德治：鄉(xiāng)村治理的道德秉持

鄉(xiāng)村秩序的良性運(yùn)行和鄉(xiāng)村生活的正常開展依托一定的規(guī)范準(zhǔn)則。這一規(guī)范準(zhǔn)則有2種：一種是正式制度規(guī)范，例如法律、法規(guī)、規(guī)章等形式；另一種是非正式制度規(guī)范，例如道德規(guī)范、倫理價值、習(xí)俗、文化信仰等社會交往中所形成的被大眾普遍接受的約定俗成的非正式規(guī)范［3］。這兩種規(guī)范是推進(jìn)社會治理良性發(fā)展的2個重要層面，對應(yīng)了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中的法治與德治，在具有廣泛德治基礎(chǔ)的中國鄉(xiāng)村社會，法治與德治相輔相成。維護(hù)鄉(xiāng)村秩序不僅需要具有強(qiáng)制性作用的法治來保障，還需要社會成員自覺遵守和實(shí)踐公共秩序，即德治。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承下的“道德權(quán)威”對于維持鄉(xiāng)村生活秩序發(fā)揮著重要作用。

2 欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨的困局

2.1 德治影響相對廣泛，法治較弱

隨著社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的農(nóng)村越來越多。2018年，甘肅省城鎮(zhèn)化率為47.69%，遠(yuǎn)低于我國總體城鎮(zhèn)化率59.58%。傳統(tǒng)農(nóng)村也主要集中分布于甘肅省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)。德治是傳統(tǒng)農(nóng)村社會維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的最重要方式，雖然城鎮(zhèn)化發(fā)展使城鄉(xiāng)間人口流動加速，傳統(tǒng)農(nóng)村的人文景貌發(fā)生改變，但熟人社會的人情世故依然保留在傳統(tǒng)農(nóng)村生活現(xiàn)狀中，人與人之間的關(guān)系紐帶以德治為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)血緣和地緣關(guān)系，具有相對冷漠的業(yè)緣關(guān)系，德治影響相對廣泛。德治在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為鄉(xiāng)村治理凝聚了強(qiáng)大的精神力量。近年來，甘肅省農(nóng)村法治建設(shè)取得了較為顯著的成果，鄉(xiāng)村社會的各類問題在完善的法律體系范疇中予以規(guī)范，但農(nóng)村依然是法治建設(shè)相對薄弱的區(qū)域，法治建設(shè)仍落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。因此，甘肅省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)整體狀況不容樂觀。在鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)深刻變化的同時，由于體制轉(zhuǎn)型、利益格局調(diào)整、思想觀念更新轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會的各類社會矛盾糾紛不斷顯現(xiàn)出來，在一定程度上影響著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題已超出了非正式制度的約束范圍，農(nóng)村社會的各類問題必須在強(qiáng)有力的法律和政策的幫助下推進(jìn)解決，確保農(nóng)村社會秩序健康良性運(yùn)行和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，從而調(diào)節(jié)和規(guī)范社會行為。鄉(xiāng)村治理需要將具有強(qiáng)制力的法律和具有柔性約束力的道德結(jié)合起來，相輔相成地發(fā)揮法律的規(guī)范作用和道德的教化作用。

2.2 村民自治力量薄弱

甘肅省傳統(tǒng)農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主的生產(chǎn)方式使村民之間普遍缺乏整體利益關(guān)系，即便存在整體性利益關(guān)系，集體行動也難以有效推行，基層村民自治作用發(fā)揮受阻。近年來，隨著城市化發(fā)展，甘肅省很多地方推進(jìn)了城中村改造，其中不乏巨額利益的誘惑，但因制度乏力，導(dǎo)致城中村改造成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，村民民主表決往往淪為“空投”，村干部腐敗現(xiàn)象滋生，大規(guī)模上訪或群體性事件頻發(fā)。究其原因，在鄉(xiāng)村政治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村委會等參與主體沒有理順與村民之間的關(guān)系，依然存在決策管理不民主、濫用職權(quán)等問題。村民是鄉(xiāng)村自治的重要參與主體，自治是村民發(fā)揮自我管理作用的重要平臺，而現(xiàn)實(shí)中普遍存在村民參與主體“缺位”和參與意識不足現(xiàn)象，村民主體性作用得不到有效發(fā)揮，村民參與自治的積極性不高，民主監(jiān)督機(jī)制失靈。因此，“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的村民自治力量相對薄弱。

2.3 建設(shè)能力有限

“地方精英扮演關(guān)鍵性角色”是桐鄉(xiāng)市實(shí)踐取得成功的主要經(jīng)驗(yàn)之一，鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)需要強(qiáng)而有力的建設(shè)能力作為保障，人力資源是保障建設(shè)能力的重要條件之一。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，甘肅省的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了深層次的裂變和發(fā)展，農(nóng)村“空心化”正成為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份甘肅省農(nóng)村的“新常態(tài)”。大量勞動力資源外流和人口數(shù)量減少嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會的發(fā)展。許多農(nóng)村的青壯年勞動力缺失，年輕人普遍外出務(wù)工，整個村莊的勞動力老齡化問題突出。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力主要為留守家中的老人、婦女和殘障人士，而這些農(nóng)村勞動力普遍文化程度低、勞動技能弱，人力資源質(zhì)量令人擔(dān)憂。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了一批返鄉(xiāng)潮，但返鄉(xiāng)人員的知識能力水平和勞動實(shí)踐技能較低，尚不能為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的人力資源保障。

3“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

推進(jìn)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，需要正視中國農(nóng)村差異化，堅(jiān)持自治原則，有效利用法治和德治促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，區(qū)別對待發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。在甘肅省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)根據(jù)地方自治條件、德治基礎(chǔ)和法治保障等實(shí)際情況因地制宜地選擇最適合的治理組合、治理體系和善治類型。應(yīng)從以下3個方面促進(jìn)甘肅省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建。

3.1 強(qiáng)化法治建設(shè)

法治作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障底線，要求任何建設(shè)方案都要依法建設(shè)，新時期“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)絕對不能忽視法治作用。具體而言，國家法律必須及時有效地保障村民自治，明確村民自治的法律界限。完善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的法規(guī)體系，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場規(guī)范運(yùn)作。將各種與農(nóng)業(yè)有關(guān)的工作納入法治范疇，確保農(nóng)村地區(qū)的改革和發(fā)展成效。開展廣泛的法律教育，提高村民的法律意識，增強(qiáng)村民維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。加快建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)民的法律援助和司法救助，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。統(tǒng)籌各種法治力量營造農(nóng)村社會法治氛圍［4］。

3.2 完善村民自治

建設(shè)“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，需要從村民利益出發(fā)，將村莊發(fā)展與村民利益有機(jī)統(tǒng)一，運(yùn)用有效的制度安排推動社會治理和服務(wù)重心向基層轉(zhuǎn)移。以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以村民自治和民主監(jiān)督為依托，貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村共建、共享、共治的要求，完善鄉(xiāng)村治理體系。政府應(yīng)加強(qiáng)政策支持，通過完善的激勵措施培育和壯大村民集體經(jīng)濟(jì)組織，通過緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系增強(qiáng)村民的凝聚力，通過合理的制度規(guī)范強(qiáng)化村委會服務(wù)性功能。將村民自治嵌入具體實(shí)踐，發(fā)揮村民主體性作用，切實(shí)落實(shí)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本要求。落實(shí)村民的民主權(quán)利，在法治框架下依法辦好自己的事務(wù)。

3.3 增強(qiáng)建設(shè)能力

鑒于甘肅省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)人力資源匱乏的事實(shí)，應(yīng)開拓思路，打破人力資源的時空限制，廣泛吸納外來人員參與本地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)，提高鄉(xiāng)村建設(shè)能力。此外，依靠本地區(qū)鄉(xiāng)賢和基層政府的主要力量參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，鄉(xiāng)賢參與秉承志愿精神，基層政府參與是一種職責(zé)。當(dāng)代鄉(xiāng)賢既可以是民間權(quán)威，也可以是地方精英，依靠鄉(xiāng)賢豐富的知識和廣泛的社會人際關(guān)系促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興［5］。政府部門可鼓勵支持基層政府和村民委員會合作建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系，合理發(fā)揮基層政府的服務(wù)主體作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。