馬小花，何宇航

(陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟與法學(xué)學(xué)院，陜西 漢中 723000)

一、檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的歷程

2014年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，標(biāo)志著我國司法體制改革正式啟動。隨著司法改革的深入，檢察機關(guān)在民事訴訟活動中的職能和地位也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

1982年試行的《民事訴訟法》第十二條中首次基于檢察院法律監(jiān)督機關(guān)的地位，對其在民事訴訟中行使民事檢察監(jiān)督權(quán)做了原則性規(guī)定；1991年《民事訴訟法》第十四條重申了檢察院的法律監(jiān)督職能，在條文表述上更加規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，但此時尚無檢察機關(guān)提起公益訴訟的任何規(guī)定；2012年修訂《民事訴訟法》時，和前兩部保持高度一致，但同時基于司法改革的需要，增加了第五十五條有關(guān)“公益訴訟”的條款，其中條文中“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的表述，被學(xué)界視為檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟的法律來源，但不夠明確具體，使得檢察機關(guān)如何提起公益訴訟仍停留在法律規(guī)定之中。

從2012年我國民事訴訟立法增設(shè)了環(huán)境公益訴訟條款，到2015年1月1日“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護法》的正式實施，此后一年多的時間里，我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量并非像人們所期望的那樣出現(xiàn)飛躍式增長，實踐中甚至出現(xiàn)一些環(huán)保法庭為了實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“零”的突破，而積極與地方政府、環(huán)保行政部門、檢察院聯(lián)合推動來啟動民事環(huán)境公益訴訟。如云南省首例環(huán)境民事公益訴訟案，由昆明市環(huán)保局作為原告起訴轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬場污染環(huán)境的民事公益訴訟案件，被媒體戲稱為“掄起大棒打蚊子”[1]。

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中因其地位的定位不準(zhǔn)、職能的不明確而難有大的作為。在同一時期，我國正面臨經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來的日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，為加強國家和社會在環(huán)境領(lǐng)域公共利益的保護，2015年7月1日全國人大常委會發(fā)布了關(guān)于在全國部分地區(qū)開展檢察公益訴訟試點工作的決定(1)2015年7月1日全國人大常委會發(fā)布《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。試點地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區(qū)、直轄市。試點期限為兩年。。從2015年截至2017年6月，試點地區(qū)的檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件9 053件。其中，訴前程序7 903件、提起訴訟案件1 150件，起訴案件中，人民法院判決結(jié)案437件。試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域案件6 527件[2]。其中陜西省截至2017年3月底，收到公益訴訟案件線索724件，生態(tài)環(huán)境類284件，占比39.23%，資源保護類案件323件，占比44.61%；提起公益訴訟的案件49件，生態(tài)環(huán)境類17件，占比34.69%，資源保護類27件，占比55.10%[3]。從最高人民檢察院的通報數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，在試點期間，檢察公益訴訟案件中通過訴前程序處理的案件比例較高，最終提起公益訴訟的案件比例不高，提起民事公益訴訟的案件中，環(huán)境民事公益訴訟占比較高。

兩年的檢察公益訴訟試點工作，推動立法機關(guān)加快了檢察院提起民事公益訴訟的相關(guān)立法工作。2017年10月《民事訴訟法》再次修訂時，在第五十五條公益訴訟條款中增加了第二款，明確規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護以及涉及消費者權(quán)益的食品藥品安全領(lǐng)域等損害社會公共利益的案件，可以依法提起公益性訴訟或者支持起訴。

從提出公益訴訟到確立檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位，從檢察機關(guān)進行公益訴訟試點到正式進入公益訴訟司法實踐活動，我國圍繞著有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟制度的立法框架開始逐步形成，涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律主要有《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《民事訴訟法》，上述基本立法關(guān)于公益訴訟、檢查公益訴訟的規(guī)定操作性不強，難以指導(dǎo)公益訴訟實踐活動。此后最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺一系列司法解釋和相關(guān)文件(2)2015年6月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干規(guī)定的解釋》，2016年2月15日《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》；2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，2015年12月24日《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》；2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。。

尤其在2018年3月兩高聯(lián)合出臺了司法解釋后，對檢察機關(guān)公益訴訟試點中的訴訟管轄問題、訴訟請求范圍、訴訟費用負擔(dān)、被告能否反訴、是否適用調(diào)解、檢察機關(guān)有無撤訴權(quán)等問題均進行了解答，對實踐中開展環(huán)境民事公益訴訟具有很強的指導(dǎo)性和操作性。但同時理論界針對檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的當(dāng)事人資格及訴訟地位、訴訟權(quán)利與義務(wù)、公益訴訟程序的特別化等問題存在一定的爭議，以及就檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的必要性與否也持不同意見。本文從一起典型案例入手，認為需要厘清檢察機關(guān)在民事公益訴訟中訴訟的主體地位以及性質(zhì)，需要進一步規(guī)范其訴訟權(quán)利與義務(wù)，并在條件具備時建立獨立的檢察機關(guān)提起公益訴訟的程序。

二、檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的訴訟主體資格

2015年8月，徐州市人民檢察院在履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)徐州市鴻順公司非法排放生產(chǎn)廢水造成環(huán)境污染后，先是督促當(dāng)?shù)厝噎h(huán)保社會組織提起環(huán)保公益訴訟，因這些組織均稱不具備提起公益訴訟的能力，徐州市人民檢察院就本院能否作為公益訴訟人提起民事訴訟上報至最高人民檢察院，最高人民檢察院批復(fù)同意徐州市人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟。隨后，徐州市人民檢察院依據(jù)民事訴訟法、全國人大常委會的檢察公益訴訟試點工作的決定等法律法規(guī)，向徐州市中級人民法院提起環(huán)境污染公益訴訟。徐州市中院審查認為符合受理條件，于2015年12月28日立案受理該案。此案經(jīng)徐州市中級人民法院一審判決鴻順公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及服務(wù)功能損失共計105.82萬元。宣判后，被告不服提起上訴。江蘇省高級人民法院二審判決駁回上訴，維持原判[4]。本案是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點以來，人民檢察院作為原告依法提起的首批環(huán)境民事公益訴訟案件之一，具有較強的指導(dǎo)意義和理論研究價值。結(jié)合本案，從民事訴訟基礎(chǔ)理論中的當(dāng)事人理論的發(fā)展過程可以分析檢察機關(guān)在公益訴訟中的主體資格問題，對進一步明確其主體身份下的訴訟權(quán)利與義務(wù)會有所裨益。

1.直接利害關(guān)系當(dāng)事人理論

傳統(tǒng)當(dāng)事人理論是從原告是否具備與他人之間的民事權(quán)利爭議的利害關(guān)系或者是認為自己的合法權(quán)益受到侵害時，以自己的名義提起訴訟并受人民法院裁判約束的人[5]。按照這一理論觀點，有無直接利害關(guān)系是認定具備原被告資格的關(guān)鍵，在這一理論下就排除了其他與案件無直接利害關(guān)系的人提起訴訟的可能性。從本案來看，企業(yè)的排污造成了河水污染，這一污染行為勢必會對周圍居民造成人身或財產(chǎn)的侵權(quán)損害，這些合法利益與具體受害人之間客觀上要存在利害關(guān)系。受害人如果據(jù)此起訴追究企業(yè)環(huán)境侵權(quán)造成的損害責(zé)任，則案件屬于一般民事侵權(quán)案件。但現(xiàn)實中，一方面認定環(huán)境侵權(quán)造成具體受害人的人數(shù)存在一定困難，另一方面即使受害人人數(shù)能夠明確，依據(jù)現(xiàn)有的訴訟代表人制度進行訴訟，難點在于證明損害后果與侵權(quán)行為之間的因果關(guān)系。普通原告在證明這一事實方面顯然能力不足。這一難點也恰恰是造成很多環(huán)境侵權(quán)案件難以進入民事訴訟的根本原因。

從本案來看，作為普通環(huán)境民事侵權(quán)案件可以追究違法企業(yè)的責(zé)任。在環(huán)境污染案件中，有些造成實際的損害，有些污染行為短時間難以判斷其造成的危害的程度，并且有些污染行為雖然制止了，但造成的損害需要長時間進行修復(fù)。環(huán)境法學(xué)界的研究成果之一就是肯定了環(huán)境污染損害的環(huán)境權(quán)是一種公共權(quán)利，涉及國家、社會的公共利益。如果依據(jù)民事訴訟傳統(tǒng)理論，徐州市人民檢察院并非本案的當(dāng)事人。但從檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能出發(fā)，它有權(quán)代表國家和社會公共利益提起訴訟。

2.權(quán)利保護當(dāng)事人理論

理論界關(guān)于當(dāng)事人資格的討論進入第二個階段后，從進行訴訟為維護某種合法權(quán)利來界定當(dāng)事人資格。即在民事權(quán)利義務(wù)發(fā)生爭議之后，以自己的名義進行訴訟，訴訟目的是為了保護某個民事權(quán)益。提起訴訟的不限于權(quán)利人本人，也包括基于法律規(guī)定為了保護權(quán)利人權(quán)益而負有保護職責(zé)的人，如失蹤人的財產(chǎn)代管人。它與“利害關(guān)系當(dāng)事人說”最根本的區(qū)別是，這種當(dāng)事人不僅包括為保護自己權(quán)利而進行訴訟的人，還包括那些為保護他人的民事權(quán)益而進行訴訟的人?！皺?quán)利保護當(dāng)事人說”拓寬了我國民事訴訟當(dāng)事人的范圍，有助于民事糾紛的解決。但是這種修正是有局限性的，對于為他人利益而戰(zhàn)的當(dāng)事人，其實質(zhì)也有可能是一種訴訟承擔(dān)[6]。如訴訟中當(dāng)事人死亡后，繼承人愿意參加到訴訟中，此時的繼承人不是當(dāng)事人而只是訴訟承擔(dān)人。

在本案中，檢察院為了維護環(huán)境權(quán)而提起訴訟，確實是屬于為了國家和社會公共利益而進行訴訟的權(quán)利保護當(dāng)事人。如果依據(jù)這一理論，有一個缺陷是不能克服的，檢察院對于環(huán)境權(quán)、涉及消費者這一群體利益的保護，無明確的民事訴訟法的來源，我國刑事訴訟法只是確立了檢察院在刑事訴訟中擔(dān)任國家公訴人的資格。

3.適格當(dāng)事人理論

目前民事訴訟理論界開始采用程序當(dāng)事人來矯正前兩種觀點之不足，認為在現(xiàn)實訴訟中，當(dāng)事人的資格需要在訴訟進行中逐漸查明，因而所謂的當(dāng)事人是存在于程序中即以自己名義起訴、應(yīng)訴的人[7]。如何判斷檢察機關(guān)是不是民事訴訟當(dāng)事人或是否具有民事訴訟當(dāng)事人資格？當(dāng)事人適格說或者程序當(dāng)事人理論為我國多數(shù)學(xué)者認同，即主張從有利于解決糾紛的實體法關(guān)于主體的角度把握、確定當(dāng)事人。也有學(xué)者認為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的當(dāng)事人資格，更接近學(xué)理上的“訴訟管理學(xué)說”，該觀點認為，公益訴訟中的訴權(quán)主體是否為請求權(quán)主體，并非為最為關(guān)鍵的問題，而是出于公共秩序和執(zhí)法效率的考量，在特定條件下賦予特定主體訴權(quán)[8]。

結(jié)合此案來看，檢察機關(guān)以公益訴訟人的身份提起訴訟，其主體身份恰是一種在“特定條件下的被賦予特定訴權(quán)”主體。本案被告鴻順造紙有限公司違法排污，造成蘇北堤河段嚴(yán)重污染，其行為產(chǎn)生的社會危害是對環(huán)境權(quán)這一公共利益的損害。當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)經(jīng)過訴前程序，在其他適格主體沒有提起民事訴訟，生態(tài)環(huán)境仍處于受侵害狀態(tài)下，其以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟。此時檢察院處于民事訴訟原告人的地位，屬于適格當(dāng)事人，但不同于普通民事訴訟的原告人。

三、檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)

檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，處在原告的地位，則應(yīng)依法享有訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)。依據(jù)最高院、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋一》第四條的規(guī)定，享有“相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)”。對于這一解釋條款，顯然存在需要今后的立法進一步明確的問題。

現(xiàn)行民事訴訟法的立法章節(jié)中，第五十五條關(guān)于公益訴訟的條款，屬于其第五章“訴訟參加人”中第二節(jié)“當(dāng)事人”的條文之一。訴訟參加人包括當(dāng)事人、與當(dāng)事人訴訟地位相同或相類似的人；具體包括當(dāng)事人、共同訴訟人、第三人、法定代表人和訴訟代理人(包括法定訴訟代理人和委托訴訟代理人)。除訴訟代理人之外的其他人員，雖然在訴訟中的權(quán)利義務(wù)不盡相同，但都是為維護自己或自己所代表的單位的權(quán)益參加訴訟，同訴訟結(jié)果有著直接利害關(guān)系，其實施的訴訟行為會對訴訟程序的發(fā)生、變更和消滅產(chǎn)生直接影響，被稱為民事訴訟法律關(guān)系的主體，即訴訟主體[9]。訴訟主體在訴訟中依法享有充分訴訟權(quán)利和履行訴訟義務(wù)，其訴訟權(quán)利義務(wù)指向其主張的案件事實和訴訟請求。

1.“公益訴訟起訴人”是當(dāng)事人還是其他訴訟參加人？

檢察機關(guān)在提起公益訴訟時，依據(jù)最高院和最高檢2018年的司法解釋，稱為“公益訴訟起訴人”，是當(dāng)事人還是屬于與當(dāng)事人訴訟地位相同或相類似的其他訴訟參加人？從解釋中檢察院在公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定不難看出，這一身份既有別于訴訟當(dāng)事人，也不同于其他訴訟參加人。這種既非當(dāng)事人又非一般訴訟參與人的定位，恐怕與當(dāng)前我國環(huán)境案件激增，急需檢察機關(guān)進入環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實不無關(guān)系。此種地位可能應(yīng)一時之需，但難以保障司法實踐中檢察機關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟主體時的訴訟權(quán)利的實現(xiàn)與訴訟義務(wù)的履行。

2.“相應(yīng)”的訴訟權(quán)利義務(wù)是否需要加以具體明確？

關(guān)于訴訟和解的法律性質(zhì)在理論中有三種說法：一種認為是當(dāng)事人在訴訟中達成的民法上的和解，稱為“私法行為說”；第二種認為和解是完全不同于民法上和解的訴訟行為，稱為“訴訟行為說”；第三種是認為兼具民法上的和解和訴訟行為兩種性質(zhì)和要素，稱為“兩種性質(zhì)說”。目前學(xué)界普遍認為我國民事訴訟立法和司法實踐均采用“私法行為說”，一方面尚未明確賦予和解協(xié)議與生效裁判同等的效力，另一方面和解協(xié)議的達成并不能產(chǎn)生訴訟終止的后果，需要由原告向法院申請撤訴[10]。對于檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴訟和解問題，以《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)的規(guī)定(3)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的第13、14條中規(guī)定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調(diào)解。和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議不得損害社會公共利益?！眮砜?，檢察院可以與被告和解，法院也可以適用調(diào)解原則。檢察機關(guān)起訴后，可以在法院的參與下或者主持下進行和解或自行和解。如果檢察院與被告達成的和解協(xié)議后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請撤訴來終止訴訟。撤訴后檢察機關(guān)是否也可以再次起訴？我國民事訴訟法對于撤訴權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)了當(dāng)事人處分原則與法院審查原則的結(jié)合。法院經(jīng)審查后，認為原告撤訴不損害他人、國家或者集體合法權(quán)益的，予以準(zhǔn)許。普通民事訴訟中的原告撤訴后可以再次起訴(4)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的解釋規(guī)定，原告撤訴或者法院按撤訴處理后，原告以同一訴訟請求再次起訴的，法院應(yīng)予受理。。

在民事公益訴訟的撤訴權(quán)問題上，按照現(xiàn)有規(guī)定，人民檢察院能否撤訴，是以其提出的訴訟請求是否全部實現(xiàn)來判斷的(5)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第八條規(guī)定：人民檢察院與被告達成和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院審查認為和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。第九條規(guī)定：人民檢察院在法庭辯論終結(jié)前申請撤訴，或者在法庭辯論終結(jié)后，人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，申請撤訴的，應(yīng)予準(zhǔn)許。。如此看來，對于檢察院的撤訴行為依然實行審查制，即受案法院對人民檢察院“訴訟請求全部實現(xiàn)”進行審查。法院審查是形式審查還是實質(zhì)審查？如果屬于實質(zhì)審查，對檢察院申請撤訴有無時間限制、法院準(zhǔn)許撤訴是否和普通民事訴訟一樣，顯然這樣一個條款解決不了上述諸多問題。如果檢察院和被告達成一項以后續(xù)環(huán)境修復(fù)為內(nèi)容的和解協(xié)議，這一義務(wù)需要被告在停止環(huán)境侵權(quán)行為后，用相當(dāng)長的時間來履行此項義務(wù)。有這項內(nèi)容的協(xié)議是否能夠視作訴訟請求全部實現(xiàn)？如果不能，則意味著檢察院不能申請撤訴，自然和被告達成的和解就沒有任何意義。撤訴后如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵害人不履行協(xié)議義務(wù)的，檢察機關(guān)如何督促其履行？是申請強制執(zhí)行協(xié)議還是再行起訴？現(xiàn)有法律對于法院主持下達成的和解協(xié)議，依法可以申請強制執(zhí)行。而普通民事訴訟中，原被告可以自行和解。但是從檢察公益訴訟的目的和主體的特殊性出發(fā)，應(yīng)當(dāng)不能允許檢察院和被告自行和解。

四、檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴與提起訴訟

支持起訴是我國民事訴訟法的基本原則之一(6)《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。，支持起訴必須具備三個條件：一是加害人的行為構(gòu)成了侵權(quán)，確實損害了國家、集體或者個人的民事權(quán)益，需要支持受害者同侵權(quán)行為作斗爭；二是受損害者沒有起訴，如果是一般民事權(quán)利爭議，當(dāng)事人可以自行處分；三是支持起訴的時機必須是受損害的單位或個人造成了損害，而又不能、不敢或者不便訴諸法院。結(jié)合民事訴訟法和我國審判實踐經(jīng)驗，有權(quán)支持起訴的主體只能是對于受害者有保護責(zé)任的機關(guān)、團體和企事業(yè)單位，在支持起訴的案件中，被支持者是當(dāng)事人，支持起訴的單位、團體等不是當(dāng)事人，不能以自己的名義起訴。我國司法實踐中，檢察機關(guān)支持起訴的民事案件時有發(fā)生，如2014年江蘇泰興“12.19”環(huán)境污染案發(fā)生后，泰州市人民檢察院實施其法律監(jiān)督職能，與市環(huán)保部門、法院協(xié)商，由泰興市環(huán)保局牽頭成立泰州市環(huán)保聯(lián)合會，由環(huán)保聯(lián)合會以原告名義提起公益訴訟，同時檢察機關(guān)支持起訴，最終法院裁決認可訴求請求，取得較好的法律效果和社會效果[11]。又如2014年江蘇省句容市人民檢察院依法支持鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護協(xié)會、句容市環(huán)保局為原告，將句容市葛村鎮(zhèn)榮盛防水材料廠、上海鐵路局南京東機務(wù)段訴至鎮(zhèn)江市中級人民法院，訴其承擔(dān)因環(huán)境污染造成的污染物處置費用80萬元，污染場地處置平整費用75 600元，被污染土地修復(fù)費用350萬元。該案由鎮(zhèn)江市中級人民法院立案審理，榮盛防水材料廠現(xiàn)已被責(zé)令關(guān)停[12]。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，能夠依據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定在普通民事訴訟中支持當(dāng)事人向法院提起訴訟，也可以依據(jù)相關(guān)司法解釋在環(huán)境公益訴訟制度中支持起訴(7)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“檢察機關(guān)、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。”。檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。適格主體提起民事公益訴訟的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)派人出庭支持訴訟。

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，履行監(jiān)督職能，對于損害國家、集體的侵權(quán)行為，督促受損害者起訴，并支持起訴是其職責(zé)使然。那么，在支持起訴之外，如何協(xié)調(diào)檢察機關(guān)以自己名義提起環(huán)境民事訴訟？依據(jù)《試點方案》和《實施辦法》，檢察機關(guān)在起訴前有一個必經(jīng)程序，即訴前程序，負有法律監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)，在通過訴前程序督促負有環(huán)境保護法定職責(zé)的行政機關(guān)或者“有關(guān)組織”向法院提起環(huán)境公益訴訟，上述有關(guān)機關(guān)、社會組織怠于起訴的，可以由檢察院以“公益訴訟起訴人”的身份起訴。這意味著，檢察機關(guān)的起訴行為應(yīng)為直接利害關(guān)系當(dāng)事人不起訴的“后衛(wèi)”，檢察機關(guān)以支持起訴、督促相關(guān)機關(guān)依法起訴為主，檢察機關(guān)自行提起公益訴訟為輔。

五、檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律原則

關(guān)于檢察機關(guān)公益訴訟是否需要一個特殊和專門化的程序抑或目前已有的程序是否屬于特殊程序，學(xué)界觀點不一。有學(xué)者認為，環(huán)境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型，只是一種于原告資格認定相關(guān)的訴訟方式和手段，是為了解決對“環(huán)境的損害而確定的特殊制度”[13]。有學(xué)者認為，現(xiàn)有的立法模式，將環(huán)境公益訴訟列入和小額訴訟一樣的特別訴訟程序[14]。從現(xiàn)行立法和司法解釋來看，環(huán)境民事公益訴訟還是普通民事訴訟程序，還未將其特殊化稱為一種特別程序。因而，在現(xiàn)行法律體系下，完善環(huán)境民事公益訴訟制度，需要堅持兩個基本原則：

1.公益性原則

從公益訴訟與私益訴訟在定義、性質(zhì)、內(nèi)容等方面的區(qū)別來看，二者是相對的。所謂私益訴訟從其各方面來看以保護個體利益為主要訴訟目的；公益訴訟，則是保護國家、社會公共利益為主要訴訟目的，為阻止損害公益的行為同時追究加害人的法律責(zé)任向法院起訴[15]。我國一直陷于“邊發(fā)展，邊污染，邊治理”的困境，形成了“企業(yè)污染，群眾受害，國家治理”的怪圈。近年環(huán)境問題作為國家重大的民生問題，讓檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，其核心強調(diào)“公益”，其訴訟主要目的是保護國家利益和社會公共利益。環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟不同，突破了“無利益無訴訟”原則[16]。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，能夠充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，督促對環(huán)境保護負有監(jiān)督管理職責(zé)的政府部門及其他機關(guān)、社會組織更好地履行職責(zé)。

2.謙抑性原則

檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)“有所為有所不為”，即堅持謙抑性原則。公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)有所制約，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)依職權(quán)行使法律監(jiān)督職責(zé)，理應(yīng)體現(xiàn)謙抑性[17]?！对圏c方案》和《實施辦法》以及兩高《公益訴訟解釋》設(shè)置訴前程序，也是對檢察機關(guān)訴權(quán)的必要限制。首先檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。按照《試點方案》，相應(yīng)的程序需要經(jīng)過層報程序、訴前程序，在法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)才可以提起民事公益訴訟[18]。

我國在司法實踐中增設(shè)檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，既涉及國家和社會公共利益的保護，又要兼顧法律監(jiān)督職能的實現(xiàn)，其訴訟目的帶有很強的規(guī)制和管理目的。結(jié)合現(xiàn)有的訴訟實踐，需要不斷完善環(huán)境民事公益訴訟制度的理論構(gòu)建，進一步豐富民事訴訟理論體系，逐步推動環(huán)境民事公益訴訟立法日趨完善和成熟。遵循環(huán)境問題特質(zhì)和特別訴訟程序個別化原理，建立起與環(huán)境公益訴訟自身特質(zhì)相適應(yīng)的專門化程序是必然要求，環(huán)境公益最大化是環(huán)境公益訴訟立法機關(guān)和司法機關(guān)解決環(huán)境問題的出發(fā)點和最終落腳點[19]。