田智敏,丁 可

(1.重慶市酉陽縣人民檢察院,重慶 409800;2.重慶市彭水縣人民檢察院,重慶 409700)

近年來,檢察機關(guān)積極主動服務(wù)保障經(jīng)濟發(fā)展,凝心聚力為打好“三大攻堅戰(zhàn)”提供有力的司法保障,不斷探索創(chuàng)新卓有成效的“檢察方案”,取得了階段性成果。隨著法律法規(guī)的不斷完善,辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的力度也正進一步加大,但就案件數(shù)量來看,總體情況仍不容樂觀。黨的十九大報告指出,要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。[1]重慶市渝東南地區(qū)地處長江上游的烏江流域,屬云貴高原邊緣的中低丘陵和武陵山地區(qū),經(jīng)濟區(qū)劃分為林區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)區(qū)。為更好的保護本地區(qū)生態(tài)環(huán)境,筆者結(jié)合渝東南地區(qū)2016年至2018年6月辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的刑事檢察工作實踐為樣本,分析檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件工作的不足與短板,進而針對案件特點和原因,提出一些預(yù)防和打擊對策,探索如何更好地發(fā)揮檢察職能,將保護生態(tài)環(huán)境工作向縱深推進。

一、辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的實踐分析

2016年至2018年6月,重慶市渝東南地區(qū)檢察機關(guān)共計受理審查起訴涉生態(tài)環(huán)境刑事案件160件186人,其中提起公訴147件172人,不起訴12件13人,未處理1件1人,辦案數(shù)量逐年增長,總體情況不容樂觀,仍需改進實踐方式,保護好生態(tài)環(huán)境。

(一)辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的特點趨勢

1.非法捕撈水產(chǎn)品案件急劇上升,水資源破壞嚴重。非法捕撈水產(chǎn)品案件共計74件98人,2017年比2016年全年受案件數(shù)、人數(shù)均上升500%,占全部生態(tài)環(huán)境類刑事案件數(shù)的46.2%,對水資源的破壞嚴重。其中,提起公訴69件94人,犯罪嫌疑人均為在禁漁期禁漁區(qū)使用電瓶、升壓器等極具破壞性的工具電魚;不起訴4件6人,均為在禁漁期禁漁區(qū)使用密眼網(wǎng)結(jié)網(wǎng)的方式捕魚、數(shù)量較少的犯罪嫌疑人。

2.涉林案件數(shù)量較多,森林資源毀壞嚴重。濫伐、盜伐林木案件共計43件52人,占全部生態(tài)環(huán)境類刑事案件數(shù)的26.9%。共計破壞林木立木蓄積約1814.9立方米,平均每件案件立木蓄積為42.1立方米。

3.無證砍伐、超量砍伐現(xiàn)象嚴重。無證采伐是指未經(jīng)林業(yè)行政主管部門及法律規(guī)定的其他主管部門批準,并核發(fā)林木采伐許可證,擅自采伐林木的行為。超量采伐是指雖持有林木采伐許可證,但違背采伐許可證規(guī)定的采伐數(shù)量,超量采伐林木的行為。具體包括:一是超出了批準的采伐材積。二是超出了規(guī)定的采伐株數(shù)。辦理的此類案件中有33人系無證砍伐，3人系超量砍伐。

4.案件類型趨于新型化、多樣化。雖然目前辦理的案件中,主要集中為濫伐林木和非法捕撈水產(chǎn)品,但案件類型也呈現(xiàn)出新型化、多樣化的趨勢。如2017年辦理了非法占用農(nóng)用地案件2件2人,非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物案件2件2人,兩類案件合計占比為2.5%。

(二)辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的實踐經(jīng)驗

1.主打生態(tài)環(huán)境保護牌,保障大局。其一,以開展專項活動為抓手,按照最高檢部署的破壞環(huán)境資源專項立案監(jiān)督活動的要求,依托行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制,加強與公安、林業(yè)、環(huán)保、國土等單位的聯(lián)系協(xié)作,進一步細化了信息共享、線索移送、重大案件會商督辦、緊急案件聯(lián)合調(diào)查為主要內(nèi)容的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制,積極推動檢察工作環(huán)節(jié)對環(huán)境資源的司法保護。其二,立足社會管理職能,探索生態(tài)修復(fù)，保障生態(tài)環(huán)境。在辦理環(huán)境資源案件時,督促犯罪嫌疑人主動對破壞的生態(tài)環(huán)境進行了修復(fù),并建議人民法院對修復(fù)情況作為酌情量刑的依據(jù)。

2.嚴厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為,服務(wù)大局。其一,認真履行批捕起訴職能,堅持依法從嚴打擊原則,對犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的案件,提前介入偵查,依法快捕快訴,堅決懲治盜伐濫伐林木、非法采礦、非法占用農(nóng)用地等破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪。其二,注重形成監(jiān)督合力,在檢察機關(guān)內(nèi)部加強偵監(jiān)、公訴、執(zhí)檢、民行、控申、案管等相關(guān)職能部門之間的工作協(xié)調(diào)配合,搭建監(jiān)督信息交流平臺,暢通監(jiān)督信息交流渠道,強化對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法活動的法律監(jiān)督。其三,立足法律監(jiān)督職能,組織開展了破壞生態(tài)環(huán)境犯罪專項立案監(jiān)督活動,對在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力的問題,有針對性地發(fā)出檢察建議,幫助涉案單位及相關(guān)部門建章立制,規(guī)范行政執(zhí)法行為,推動完善環(huán)境保障制度建設(shè)。共深入基層公安局、派出所,對其行政執(zhí)法卷宗進行了巡回檢查,發(fā)現(xiàn)糾正不正當執(zhí)法行為3起。

3.積極參與社會治安綜合治理,融入大局。其一,組織開展信訪隱患排查工作,及時發(fā)現(xiàn)涉及生態(tài)環(huán)境改革發(fā)展穩(wěn)定方面存在的問題和隱患。其二,強化便民服務(wù),暢通信息渠道。根據(jù)農(nóng)林等涉及生態(tài)環(huán)境企業(yè)的需要,適時提供法律咨詢和行賄檔案查詢等服務(wù),幫助企業(yè)提前防范潛在的法律風險。建立并完善了案件信息公開網(wǎng)絡(luò)及兩微一端平臺,組織部分律師代表集中講解平臺的使用方法。其三,強化對生態(tài)環(huán)境保護專業(yè)知識的學習,組織辦案檢察官向?qū)＜覍W者和有關(guān)部門學習了解相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識,對于在辦案中遇到的技術(shù)性、專業(yè)性問題,積極尋求專業(yè)機構(gòu)的幫助,以便熟悉掌握辦案情況。

二、辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的實踐難點

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展,社會大眾對于生態(tài)環(huán)境的保護也更加關(guān)注,檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān),在保護生態(tài)環(huán)境工作中取得了較好的成績,但從實踐審視,還有一些問題亟待解決。

(一)立法因素:法律規(guī)定較為籠統(tǒng),保護范圍較窄

1.法律規(guī)定內(nèi)容較為籠統(tǒng)。一方面,我國《刑法》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境犯罪領(lǐng)域的規(guī)定較為籠統(tǒng),相對應(yīng)的司法解釋較少。[2]如“非法捕撈水產(chǎn)品罪”中關(guān)于“禁用的工具、方法”的解釋并不完善,各地方司法機關(guān)對于工具方法的理解也不同,造成實踐中難以作為統(tǒng)一的參照。而且《刑法》關(guān)于環(huán)境資源犯罪中此罪與彼罪的規(guī)定界限并不明確,比如非法捕撈水產(chǎn)品時同時又捕撈了珍惜水生動物,是應(yīng)該數(shù)罪并罰還是從一重罪處并沒有明確的司法解釋。如若行為人是使用的炸藥捕撈水產(chǎn)品,又會對公共安全造成危害,在沒有造成他人重傷或是死亡的情況下又該如何處置,這也反映了刑法規(guī)范對環(huán)境資源犯罪的規(guī)制主要在于社會關(guān)系的保護,導(dǎo)致罪名有時會歸屬于多類別犯罪的問題,造成了刑罰應(yīng)用銜接和執(zhí)行的困難。另一方面,政府部門的規(guī)章條例存在沖突、交叉現(xiàn)象,讓群眾無所適從。如關(guān)于禁漁期和禁漁區(qū)的問題,我國《漁業(yè)法》規(guī)定,對于禁漁期由國務(wù)院和省級政府漁業(yè)行政主管部門規(guī)定,以重慶市為例,農(nóng)業(yè)部規(guī)定每年的2月1日至4月30日對長江、嘉陵江、烏江等一級支流實施禁魚,重慶市農(nóng)委規(guī)定每年的2月1日至4月30日對全市所有江河進行禁魚,在司法實踐中存在爭議,影響罪與非罪的認定。

2.保護范圍較為狹窄。《刑法》對于破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪,大多都只規(guī)定了結(jié)果犯,沒有規(guī)定危險犯,如“破壞性采礦罪”便要求對礦產(chǎn)資源造成嚴重破壞。此類規(guī)定過于注重對人身和財產(chǎn)損害結(jié)果,反而忽視了對生態(tài)環(huán)境緩慢的破壞結(jié)果。而且從責任承擔來看,破壞生態(tài)環(huán)境犯罪還是限定于過錯責任。不完備的刑罰規(guī)則,導(dǎo)致違法成本較低,守法成本較高,自然也給檢察機關(guān)的司法實踐帶來了困擾。

(二)司法因素:打擊力度不夠,犯罪構(gòu)成認定困難

1.檢察機關(guān)發(fā)揮環(huán)保檢察職能途徑相對單一。當下,檢察機關(guān)環(huán)境檢察職能途徑仍囿于檢察機關(guān)傳統(tǒng)職權(quán)。檢察機關(guān)保護環(huán)境的途徑依然是運用批捕、起訴職能,工作相對被動。

2.瀆職犯罪案件輕刑化。根據(jù)調(diào)查,2016年以來,渝東南地區(qū)檢察機關(guān)共辦理涉生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪案件10件17人,占了總瀆職犯罪案件數(shù)的43.1%。雖然法院根據(jù)檢察機關(guān)的量刑建議都對被告人作出了有罪判決,但除了情節(jié)較為惡劣的2件4人外,其他被告人都只是被判處緩刑。這種輕刑化的現(xiàn)象,給了人民群眾一種“雷聲大、雨點小”的感覺,案件的最終判決和檢察機關(guān)對危害民生民利犯罪行為的嚴厲打擊形成了強烈的反差,反而在群眾中產(chǎn)生了負面的影響。

3.證據(jù)的收集和保全困難。正如前文所述,破壞生態(tài)環(huán)境犯罪是法定的結(jié)果犯,須以實際發(fā)生的客觀損害結(jié)果為定案依據(jù),但環(huán)境類案件的證據(jù)收集和保全在技術(shù)上有很高的要求,對證據(jù)的證明力要求更高。比如一些關(guān)于水體、大氣污染案件的突發(fā)性證據(jù)收集要求即時性,如若超過一定時限就難以保全證據(jù),缺乏突發(fā)事件對環(huán)境造成損害時的數(shù)據(jù)事實證明,司法訴訟也就難以有序開展。

4.客觀犯罪數(shù)額和主觀犯罪故意難以認定。在對破壞生態(tài)環(huán)境刑事案件的客觀數(shù)額和主觀故意等方面進行認定時,沒有關(guān)于證據(jù)審查和情節(jié)輕重的法律規(guī)定衡量標準,影響案件辦理的質(zhì)量和效率。[3]其一,犯罪數(shù)額認定困難。以濫伐林木罪為例,此類犯罪在辦案中需要結(jié)合鑒定意見、證人證言和犯罪嫌疑人的供述來進行事實證據(jù)認定,但證人證言較為片面,犯罪嫌疑人的供述也往往欠缺真實性,除非是當場抓獲犯罪嫌疑人,否則難以認定真實的犯罪數(shù)額,因而導(dǎo)致在實踐中往往以較真實數(shù)額少得多的認定數(shù)額進行定罪量刑。其二,主觀故意認定困難。以非法獵捕珍貴、瀕危野生動物罪為例,如若犯罪嫌疑人辯稱不認識所獵捕的珍惜動物,在沒有其他證據(jù)作為支撐的情況下,難以認定其具有主觀故意,定罪量刑時自然難以罪刑相適應(yīng)。[4]

(三)體制因素:監(jiān)管監(jiān)督缺失,部門協(xié)作不力

1.監(jiān)管監(jiān)督缺失。當下,我國地方政府對于生態(tài)文明建設(shè)所投入的人力物力仍然較少,政府規(guī)章條例對于生態(tài)環(huán)境保護的剛性規(guī)范也不多,缺乏嚴格的耕地保護、水資源管理等制度。加之個別地方環(huán)境保護意識淡漠,重經(jīng)濟、輕環(huán)境,盲日引進重污染項目,形成了引進容易治理難,關(guān)停更難的困難局面。更有甚者,對環(huán)保執(zhí)法工作不支持,甚至干預(yù)執(zhí)法,轄區(qū)環(huán)境污染問題久治不愈,環(huán)境糾紛不斷。

2.部門之間協(xié)作不力。我國地方的環(huán)境管理、環(huán)境保護、違法追究分屬于不同的行政部門主管,部門之間的工作出發(fā)點不同,利益追求也不同,實踐中協(xié)調(diào)合作存在較大困境,互動機制不健全。就算檢察機關(guān)作為公共利益的代表,大力開展保護生態(tài)環(huán)境工作,但在實踐中一些違法企業(yè)以地方經(jīng)濟發(fā)展的“大局”作為要挾時,在缺乏政府行政部門協(xié)作配合情況下,檢察機關(guān)也往往束手無策。

(四)宣傳因素:法治教育不到位,群眾缺乏環(huán)保法律知識

受經(jīng)濟發(fā)展的制約和法治宣傳教育的缺失,部分群眾對破壞環(huán)境資源的危害性認識不足,在實施犯罪活動時,部分群眾沒有意識到是在犯罪,以為只是一般的違法行為。因此土地、林地、礦業(yè)、野生動物等自然資源成為他們攫取利益的對象,利益驅(qū)使使得部分人鋌而走險。

三、辦理生態(tài)環(huán)境保護刑事案件的發(fā)展路徑

(一)細化生態(tài)環(huán)境司法保護法律規(guī)定

1.擴大刑法規(guī)范中“破壞環(huán)境資源保護罪”的犯罪行為包涵范圍,增加對于危險犯和過失犯的刑罰責任追究。一是為了有效預(yù)防破壞生態(tài)環(huán)境犯罪,在立法上應(yīng)當對污染環(huán)境罪等罪名以行為犯追究犯罪者的刑事責任。因為危害環(huán)境的行為和結(jié)果之間的時間和空間相隔較遠,危險結(jié)果一旦發(fā)生就無法挽救。所以,只要犯罪者實施了危害行為,達到了一定的持續(xù)程度、數(shù)量、時間,無論是故意還是過失,無論是否造成了危害結(jié)果,都應(yīng)當追究其刑事責任。二是對危害生態(tài)環(huán)境的危險犯進行刑事責任追究。如危害公共安全一般,危害生態(tài)環(huán)境其實也可以算是另類的危害公共安全,如若刑法規(guī)范只是懲治發(fā)生實際破壞后果的行為犯而不懲治危險犯,則會削弱刑法的預(yù)防犯罪作用。

2.適用“無過錯原則”。為了更好地保護生態(tài)環(huán)境,可選擇性的改變環(huán)境保護刑事立法中的“無罪過即無犯罪”原則,只要行為人實施了法律禁止的損害生態(tài)環(huán)境的行為,造成了嚴重的危害結(jié)果,就應(yīng)當承擔刑事責任。

3.提高刑罰幅度,完善懲處方式。前文已述,刑法規(guī)范對于破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的量刑幅度較輕,刑罰威懾力不足,鑒于我國生態(tài)環(huán)境保護的嚴峻態(tài)勢,應(yīng)提高刑罰幅度以提升刑罰威懾力。同時,應(yīng)明確對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪行為的懲處方式,增設(shè)公開犯罪記錄、撤銷從事有關(guān)于生態(tài)環(huán)境某項活動職業(yè)資格、責令恢復(fù)原狀、履行社區(qū)勞動等處罰方式,同時明確罰金的數(shù)額和標準,以便起到懲治預(yù)防一體化的作用。

(二)嚴厲打擊犯罪行為,提升檢察工作實效

1.依法嚴厲打擊破壞環(huán)境資源犯罪。其一,對非法占用農(nóng)用地、濫伐林木、盜伐林木、非法狩獵、非法獵捕、非法采礦、非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及其制品等破壞生態(tài)環(huán)境類的犯罪行為進行依法從重處罰,檢察機關(guān)依法監(jiān)督法院依照犯罪情節(jié)對這類犯罪嚴格適用緩刑,同時積極依法對法院量刑畸輕的破壞生態(tài)環(huán)境刑事案件提出抗訴。其二,嚴厲查辦預(yù)防破壞生態(tài)環(huán)境背后的職務(wù)犯罪。各級檢察機關(guān)要以環(huán)境保護檢察監(jiān)督專項行動為抓手,對發(fā)生在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護過程中的貪污賄賂、權(quán)錢交易和不作為、亂作為的職務(wù)犯罪案件以及失職、瀆職犯罪案件進行嚴肅查處。

2.加強檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作配合。在查辦危害生態(tài)環(huán)境資源刑事案件過程中,檢察機關(guān)內(nèi)部偵查監(jiān)督以及公訴、民行等部門應(yīng)當緊密配合,在查辦貪污賄賂刑事案件時需要注意審查危害生態(tài)環(huán)境背后的瀆職犯罪,查清依法應(yīng)當數(shù)罪并罰的所有犯罪事實。偵查監(jiān)督和公訴部門應(yīng)當加強對危害生態(tài)環(huán)境刑事案件及其背后的瀆職、貪污賄賂案件的審查逮捕和審查起訴工作,及時介入偵查活動。案件管理部門應(yīng)當協(xié)助公訴、偵監(jiān)部門做好審查逮捕和審查起訴工作,以提高從偵查到審查逮捕、審查起訴整體流程的辦案質(zhì)量和效率。

3.培養(yǎng)專門人才。加大對涉及破壞生態(tài)環(huán)境刑事案件辦理相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度,積極開展專題培訓活動,努力培養(yǎng)一批精通環(huán)境資源案件辦理的專家型、復(fù)合型人才。同時,還應(yīng)當在人民監(jiān)督員、人民陪審員中選任具有專業(yè)知識或業(yè)務(wù)背景的人員參與到司法機關(guān)的辦案和審判活動中來。

(三)健全檢察監(jiān)督機制,形成監(jiān)督監(jiān)管合力

1.構(gòu)建環(huán)境保護檢察監(jiān)督工作機制。各地檢察機關(guān)可以發(fā)揮主觀能動性,結(jié)合地方實際探索建立環(huán)境保護信息通報制度、環(huán)保案件聯(lián)系會議制度等監(jiān)督機制,尤其要注意完善刑事司法和行政執(zhí)法的兩法銜接信息共享制度。同時應(yīng)當與具有案件調(diào)查權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)建立通報機制,及時了解和掌握案件調(diào)查情況,對于發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索,商請有關(guān)機關(guān)及時移送審查。

2.強化與行政執(zhí)法機關(guān)的配合,形成監(jiān)督監(jiān)管合力。各地檢察機關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的刑事案件,及時介入調(diào)查,將檢察監(jiān)督和行政監(jiān)管有機地形成同步合力,相互監(jiān)督配合。在監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)的過程中,及時發(fā)出檢察建議或是通過以案釋法等方式督促其依法履職,并提升行政執(zhí)法工作人員的執(zhí)法水平。同時,要督促行政執(zhí)法機關(guān)及時移送環(huán)保領(lǐng)域的違法犯罪行為,增強打擊破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的力度。

(四)加大環(huán)保法制宣傳力度,提升群眾環(huán)保意識

大力開展生態(tài)環(huán)境保護專項宣傳活動。各地檢察機關(guān)應(yīng)大力開展生態(tài)環(huán)境保護宣傳力度,依托各地基層派駐檢察室,在群眾較多的趕集日等鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動中發(fā)放宣傳資料,開展以案說法,從而引導(dǎo)群眾了解有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律知識。同時,通過定期公布一些涉及生態(tài)環(huán)境犯罪的案例,發(fā)布裁判文書和典型案例上網(wǎng)等方式普及環(huán)保領(lǐng)域的法律法規(guī),提升群眾的生態(tài)環(huán)保意識。