基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究
——以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?/h1>
2019-02-21 02:45:54曹莉萍周馮琦
生態(tài)學(xué)報(bào) 2019年1期
曹莉萍,周馮琦,吳 蒙
上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所, 上海 200020
生態(tài)環(huán)境問題引起的生態(tài)產(chǎn)品和制度供給不充分、不平衡問題是新時(shí)代生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要問題,也是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代,以水資源為主體媒介的流域作為我國優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和環(huán)境產(chǎn)品的重要產(chǎn)出區(qū)域,存在著以水資源價(jià)值為核心的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)空分布不平衡問題。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決這一不平衡問題的重要手段。因此,流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建既是緊扣當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾變化,創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要抓手；也是我國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)、國家治理體系現(xiàn)代化的深刻變革。
雖然流域是以水資源為主體媒介的生態(tài)系統(tǒng),但是山水林田湖草是流域內(nèi)密不可分、相互依存的自然資源,其產(chǎn)生的環(huán)境影響和生態(tài)服務(wù)與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。其中,人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)“發(fā)展關(guān)聯(lián)”的外部作用是通過交通信息等傳播網(wǎng)絡(luò)、要素流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的,“環(huán)境影響”和“生態(tài)服務(wù)”的外部作用則是通過自然界里大氣、水的運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)的,即所謂“隨風(fēng)飄散、隨波逐流”[1]。而城市群作為跨較大空間范圍流域中次級(jí)區(qū)域的重要表現(xiàn)形式,在地理區(qū)位、自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面具有相似性[2-3],城市群內(nèi)部流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)也具有相似性,但不同城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)差異較大。在產(chǎn)權(quán)理論下,依據(jù)行政區(qū)劃不論是城市群內(nèi)部還是城市群之間,3個(gè)以下同級(jí)別行政區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償可以通過談判、交易實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償,中央政府或上級(jí)政府不必參與,但是超過3個(gè)同級(jí)別行政區(qū)域或補(bǔ)償主客體的級(jí)別、能力不對(duì)應(yīng)時(shí),流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就會(huì)陷入“產(chǎn)權(quán)難以實(shí)施”的困境,必須中央政府或上級(jí)政府參與協(xié)調(diào)。流域上、下游遠(yuǎn)距離城市群之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)調(diào)成本則更高,補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制難以制定和推廣。
同時(shí),隨著城市化進(jìn)程的加速,高強(qiáng)度資源利用積累了一系列的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題[4],僅研究單個(gè)城市生態(tài)系統(tǒng)及其協(xié)作管理不能從根本上解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題[5-6]。城市生態(tài)系統(tǒng)的跨行政區(qū)管理成為區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究的重要挑戰(zhàn)[7]。從城市群視角研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能夠提高城市間合作程度和政策制定的協(xié)調(diào)度,因此,為研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供求平衡提供了一條新思路[8-9]。本文以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?研究基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)比不同城市群與城市群之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的異同,形成基于城市群的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)新。最后，為創(chuàng)新基于城市群的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制和協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制提供政策建議。
1 城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展
目前,學(xué)術(shù)界主要從勞動(dòng)價(jià)值論、外部性理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本理論、產(chǎn)權(quán)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)學(xué)理論對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行研究?；谶@7種主要理論基礎(chǔ),我國學(xué)者胡儀元進(jìn)一步提出從物質(zhì)補(bǔ)償和價(jià)值補(bǔ)償兩種類型,自然補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償3個(gè)領(lǐng)域?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)進(jìn)行概括：從自然資源本身的平衡性及其與人類社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展而言,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是生物的共生性原理,強(qiáng)調(diào)的是自然資源及其與人類社會(huì)的物質(zhì)性補(bǔ)償與平衡；從經(jīng)濟(jì)視角的成本與收益平衡而言,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是勞動(dòng)價(jià)值論、外部性和資源所有權(quán),強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)利益上的價(jià)值補(bǔ)償與平衡；從社會(huì)視角下的正義與公平而言,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是環(huán)境正義的公平倫理觀,要通過物質(zhì)補(bǔ)償和價(jià)值補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源供給與使用的代內(nèi)、代際、區(qū)際平衡[10]。
1.1 國內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償研究
生態(tài)補(bǔ)償從20世紀(jì)80年代以來引起國內(nèi)學(xué)者的普遍關(guān)注,相關(guān)研究隨之展開。在流域生態(tài)補(bǔ)償研究方面,由于我國水資源的時(shí)空分布極不平衡,現(xiàn)代化的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活對(duì)于水資源的需求量不斷增大,加之各類水資源污染日益加重,國內(nèi)學(xué)者對(duì)流域和水源地的生態(tài)補(bǔ)償研究倍加重視。國內(nèi)有學(xué)者將我國流域生態(tài)補(bǔ)償劃分為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償、跨界流域污染賠償與水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償三種類型。早期對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐攸c(diǎn)主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摗⒛繕?biāo)、原則、主客體的界定以及補(bǔ)償款的籌集方式等政策性、宏觀性研究上。進(jìn)入21世紀(jì),我國學(xué)者對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳呀?jīng)從定性研究開始轉(zhuǎn)型至定量化研究階段[11],流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究也被細(xì)分為四類：一是國家尺度上大江大河流域的生態(tài)補(bǔ)償,其機(jī)制設(shè)計(jì)較為復(fù)雜；二是跨省際的中小尺度流域的生態(tài)補(bǔ)償,通常只涉及到兩個(gè)省份,如安徽—浙江的新安江、錢塘江水系；江西—廣東的東江流域；陜西—湖北的漢江流域等,主要包括流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償和上下游的污染賠償問題；三是省級(jí)行政區(qū)內(nèi)小流域生態(tài)補(bǔ)償問題,這類流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)主體責(zé)任清晰,且補(bǔ)償問題可由省級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)；四是城市飲用水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題,涉及飲用水安全,僅包含補(bǔ)償主體——飲用水供水區(qū)和補(bǔ)償對(duì)象——水源保護(hù)區(qū)兩個(gè)利益主體,補(bǔ)償主體責(zé)任清晰,關(guān)系易協(xié)調(diào)。
1.2 國外流域生態(tài)補(bǔ)償研究
國際上所謂的生態(tài)/環(huán)境服務(wù)概念(Payment for Ecological/Environmental service, PES)與我國提出的生態(tài)補(bǔ)償概念在本質(zhì)上是一致的,區(qū)別在于考慮問題的出發(fā)點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)以及概念提出的背景、條件和政策實(shí)施方向不同[12]。生態(tài)補(bǔ)償概念比生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)概念更廣泛,既包括受益者向保護(hù)者的補(bǔ)償,還包括破壞者對(duì)受損者的賠償,并根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題的不同類型而選擇不同的政策手段；而生態(tài)服務(wù)付費(fèi)主要關(guān)注保護(hù),即是一種自愿的生態(tài)服務(wù)交易,而且補(bǔ)償生態(tài)服務(wù)內(nèi)容(或者是可以保障生態(tài)服務(wù)提供的土地利用方式)具有明確定義和可測(cè)度性[13]。目前,國際上已形成4種生態(tài)補(bǔ)償模式[14]：(1)國際組織或環(huán)境保護(hù)非政府組織的捐助或貸款；(2)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼；(3)受益者支付；(4)市場(chǎng)交易等。
在國際上,流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中最為廣泛的應(yīng)用和發(fā)展最快的補(bǔ)償機(jī)制已有20多年的經(jīng)驗(yàn)。截止2013年,共有29個(gè)國家實(shí)施了347個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,僅2013年當(dāng)年全球流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)最小估值就達(dá)95.7億美元,1995—2013年市場(chǎng)總值達(dá)660億美元[15]。國外專家將流域生態(tài)補(bǔ)償定義為：一種以獲得清潔生態(tài)環(huán)境(初始動(dòng)機(jī)是清潔水)為目的、生態(tài)受益的買方和以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、獲得某種形式報(bào)酬的賣方之間形成的交易機(jī)制[16]。這種機(jī)制是結(jié)合了國家、市場(chǎng)和公民社會(huì)要素用一種新的方式來處理集體行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境困境[17-18]。梳理國外關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究,發(fā)現(xiàn)各國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在驅(qū)動(dòng)力、參與主體、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標(biāo)、融資機(jī)制和制度因素方面存在本質(zhì)上的差別[16,19-24]。國外以市場(chǎng)化為主的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究更多集中在購買生態(tài)/環(huán)境服務(wù)的模式上,如澳大利亞馬奎瑞河下游的農(nóng)場(chǎng)主為激勵(lì)上游所有者減少砍伐,保護(hù)森林,涵養(yǎng)水源,向新南威爾士州的林務(wù)局支付“蒸騰作用服務(wù)費(fèi)”,為其獲得的流域生態(tài)環(huán)境功能性服務(wù)價(jià)值付費(fèi)[25]；哥斯達(dá)黎加的兩個(gè)水利發(fā)電公司以每年10美元/公頃的價(jià)格支付給上游森林土地所有者,用于維持和修復(fù)在這個(gè)區(qū)域的森林覆蓋[26]等等。但當(dāng)流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的城市行政區(qū)超過3個(gè)以上時(shí),補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)將變得復(fù)雜,其可以選擇的補(bǔ)償模式也趨于多元化。
1.3 城市群生態(tài)補(bǔ)償研究
城市群是一個(gè)將多個(gè)具有一定地理特征的城市行政區(qū)組合在特定自然地理環(huán)境條件下的,包含在規(guī)模上有區(qū)別的、一定數(shù)量城市的復(fù)雜系統(tǒng)區(qū)域,這個(gè)區(qū)域以1—2個(gè)超大或大城市為核心經(jīng)濟(jì)區(qū),與其他獨(dú)立的城市通過現(xiàn)代化的交通工具和綜合交通網(wǎng)、信息網(wǎng)緊密聯(lián)系在一起[27]。例如,在日本,所有的城市群大多建在沖積平原上,很少建在沖積平原的山界附近[28]；同樣,我國長(zhǎng)三角城市群也是建立在長(zhǎng)江下游沖積平原上,還有德國魯爾區(qū)城市群、美國芝加哥中心城市群、日本關(guān)西城市群、我國京津冀城市群等也是建立在相同自然地理?xiàng)l件的區(qū)域。城市群作為國家的基本區(qū)域單元參與全球競(jìng)爭(zhēng),其發(fā)展對(duì)于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展具有重要的影響。城市群生態(tài)系統(tǒng)作為人口密度高的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源復(fù)雜系統(tǒng)更需要基于多種要素之間的跨界協(xié)作管理。那么,流域內(nèi)城市群和城市群之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是基于多要素之間的跨界協(xié)作方式,對(duì)其進(jìn)行研究能夠?yàn)閰f(xié)調(diào)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境公平發(fā)展權(quán),提供更多、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境問題提供一條新的研究思路。
綜上所述,由于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式的復(fù)雜性和多元化趨勢(shì),研究基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠相對(duì)簡(jiǎn)化補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)內(nèi)容,降低流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)商成本和交易成本。同時(shí),以城市群為單位構(gòu)建流域上下游較遠(yuǎn)地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)鏈接跨較大空間范圍的大流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)具有積極作用。
2 長(zhǎng)江流域三大城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制比較與共性問題
本文以長(zhǎng)江流域內(nèi)空間范圍較大的3個(gè)典型城市群,長(zhǎng)江三角洲城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群為例(圖1),根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分析框架[29]和我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架體系及基本環(huán)節(jié)[30],從補(bǔ)償?shù)幕窘M成部分——主客體,補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}——標(biāo)準(zhǔn)和模式,補(bǔ)償?shù)男屎托Ч?包括減貧效應(yīng))這3個(gè)方面,比較長(zhǎng)江流域城市群生態(tài)補(bǔ)償主要模式等特征的異同(表1),發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償共性部分與存在問題。
圖1 長(zhǎng)江流域三大典型城市群圖Fig.1 Mapping of three big urban agglomerations in the Yangtze River basin
2015—2016年,我國國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》明確提出推進(jìn)生態(tài)共建環(huán)境共治要求,其中包括共建跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但從長(zhǎng)江流域已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償案例來看,長(zhǎng)江流域的城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目標(biāo)多以水質(zhì)改善和減貧為目的。其中,長(zhǎng)三角城市群上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)較多、城市群流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)成熟,而地處長(zhǎng)江干流中游城市群的生態(tài)補(bǔ)償案例較少,地處長(zhǎng)江干流上游的成渝城市群在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面尚未起步,且城市群之間涉及橫跨整個(gè)長(zhǎng)江上下游的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制幾乎沒有。同時(shí),基于上述長(zhǎng)江流域3個(gè)經(jīng)典城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)比較,本文還發(fā)現(xiàn)構(gòu)建我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在3個(gè)方面的共性問題。
2.1 補(bǔ)償主體和模式單一
不論是城市群內(nèi)還是城市群之間流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的買方既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的第三方(如政府、NGO等)。未來如何培育和激發(fā)社會(huì)資本投入到城市群流域生態(tài)補(bǔ)償中是流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要組成部分。其次,生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象是不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增值、修復(fù)活動(dòng)。其中,不同類型是指因補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償對(duì)象載體(土地利用類型或自然資源類型)不同而形成不同補(bǔ)償模式、方式。補(bǔ)償模式主要以是政府和市場(chǎng)化補(bǔ)償模式為主,第三方補(bǔ)償模式較少。補(bǔ)償方式早期因以一般轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口援建等補(bǔ)償模式為主,多采用資金補(bǔ)償方式；近兩年,專項(xiàng)基金、橫向轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)交易等補(bǔ)償模式興起,但仍以資金和資源環(huán)境產(chǎn)品交易補(bǔ)償方式為主,技術(shù)和項(xiàng)目支持的“飛地”開發(fā)補(bǔ)償方式較少。第三,補(bǔ)償主體與模式之間不存在必然的因果關(guān)系,不同的補(bǔ)償模式所需的監(jiān)管機(jī)制不同,比如不同的自然資源類別監(jiān)管補(bǔ)償主體的土地利用方式不同,因而補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同,這為流域城市群生態(tài)補(bǔ)償供給機(jī)制的多元化奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。
資料來源：經(jīng)相關(guān)資料整理
2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)不統(tǒng)一
根據(jù)生物共生性原理,流域城市群自然資源及其與人類社會(huì)之間同樣需要形成物質(zhì)性補(bǔ)償與平衡,從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角就是要實(shí)現(xiàn)成本收益的平衡,即認(rèn)可自然資源的勞動(dòng)價(jià)值——生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,從而遵循“誰受益,誰補(bǔ)償”原則。因此,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn),得到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的一直認(rèn)可。但是,在現(xiàn)實(shí)中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的科學(xué)核算與評(píng)估爭(zhēng)議頗多,歸納起來主要有3種方法：
一是通過自然資源資產(chǎn)資本化來核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以便于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。目前我國已在五個(gè)省市開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn),其中長(zhǎng)江流域地區(qū)試點(diǎn)就有3個(gè),長(zhǎng)江流域其他省市和地區(qū),如上海崇明島也對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行核算。通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表科學(xué)量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,可以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)中任何一種自然資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。
二是對(duì)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)主體治理、修復(fù)生態(tài)環(huán)境和投入增加自然資源的成本(包括直接成本和間接成本,或保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本)和收益進(jìn)行核算,確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,也即根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理、修復(fù)的成本收益分析確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并且還要根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同主體的自然資源條件等因素制定差別化區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也要綜合考慮制定差別化標(biāo)準(zhǔn)帶來的效率改進(jìn)與信息成本增加。
三是采用成熟的生態(tài)足跡(如水足跡、碳足跡)核算方法評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同的學(xué)者對(duì)采用生態(tài)足跡核算方法來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行了改進(jìn)和深化,在理論上獲得廣泛運(yùn)用。也有學(xué)者建議將這三種核算方法結(jié)合運(yùn)用,形成更復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)核算方法來提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的精確度。涉及水資源的流域城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,多以河流考核斷面污染物或水質(zhì)要求為標(biāo)準(zhǔn),協(xié)商成本較低,補(bǔ)償機(jī)制較易開展,形成了集群式的空間分布且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定存在多樣化。
然而,多樣化、差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在提高補(bǔ)償精確度的同時(shí),也造成了行政區(qū)化之間補(bǔ)償成本的上升。因此,需要在一定區(qū)域范圍內(nèi)形成分類統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先級(jí)來降低補(bǔ)償機(jī)制的交易成本。
2.3 補(bǔ)償效率低且效果不可持續(xù)性
流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的后評(píng)估包括補(bǔ)償效率和補(bǔ)償效果兩部分,其中補(bǔ)償效率包括補(bǔ)償資金投入產(chǎn)出效率、補(bǔ)償資金時(shí)間使用效率；補(bǔ)償效果包括直接的自然資源流量增加、生態(tài)環(huán)境改善效果和間接的減貧效果,這涵蓋我國“十三五”時(shí)期的兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)——污染防治、全面脫貧。然而,根據(jù)生態(tài)環(huán)境外部性和產(chǎn)權(quán)理論,由于流域水資源外部性的存在,必須建立起一定的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制來增強(qiáng)正外部性和抵消負(fù)外部性的影響,主要的方法有兩種：一是政府手段,包括征收生態(tài)稅費(fèi)和直接補(bǔ)貼；二是市場(chǎng)手段,即科斯提出的明確自然資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易,如水權(quán)交易、排污權(quán)交易等。雖然第一種方法在區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)期對(duì)于補(bǔ)償效果起到積極作用,但是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷時(shí)期會(huì)增加企業(yè)和政府財(cái)政負(fù)擔(dān),且政府手段忽視了考慮產(chǎn)生外部性主體之間的互動(dòng)性和社會(huì)總產(chǎn)值最大化或損害最小化問題,補(bǔ)償實(shí)際效率低,補(bǔ)償效果難以長(zhǎng)效維持；而第二種方法是基于3個(gè)假定：產(chǎn)權(quán)是明晰的,產(chǎn)權(quán)可以自由交易,交易費(fèi)用為零[31]。目前,這在我國流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)世界中尚未完全實(shí)現(xiàn),由于大氣、水資源的流動(dòng)性,其產(chǎn)權(quán)及相關(guān)資源(如濕地、土壤)產(chǎn)權(quán)界定較難,而且涉及大流域范圍的補(bǔ)償交易費(fèi)用高,市場(chǎng)主體與多個(gè)受益主體之間進(jìn)行直接磋商達(dá)成交易的可能性較小,中央政府和上級(jí)政府參與性較大。因此,需要構(gòu)建一種新的、多主體參與的城市群生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制來保障補(bǔ)償效率、效果可持續(xù)性和長(zhǎng)效性。
3 基于城市群的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)新
針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的共性問題,本研究從流域生態(tài)補(bǔ)償四個(gè)視角的基礎(chǔ)理論出發(fā),形成具有中國特色的、基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)和操作創(chuàng)新。
3.1 責(zé)任明確的補(bǔ)償原則
我國現(xiàn)行的環(huán)境管理奉行“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰排污誰付費(fèi)”的原則,其中包含了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?國內(nèi)外實(shí)施的一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,如排污收費(fèi)、環(huán)境稅、生態(tài)稅、資源稅、退耕還林還草都屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂燵32]。流域生態(tài)補(bǔ)償則是將生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施尺度限定,其存在一個(gè)潛在不合理假設(shè)：流域范圍的生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化由流域自行承擔(dān)。然而,目前長(zhǎng)江流域單個(gè)城市或城市群追求的區(qū)域福利最大化并不能使整個(gè)大流域的福利最大化,因單個(gè)城市或城市群局部污染造成的跨界污染成為長(zhǎng)江流域自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)急需解決的問題,尤其是補(bǔ)償者和受償者在空間上存在遠(yuǎn)距離分離、責(zé)任難以界定時(shí),流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施較為困難。
那么,要在長(zhǎng)江流域范圍內(nèi)構(gòu)建強(qiáng)有力的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,需要利用流域內(nèi)城市群一體化合力,在城市群區(qū)域之間構(gòu)建新的補(bǔ)償主體——城市群主體和補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制。其補(bǔ)償原則為：城市群同級(jí)區(qū)域所共享的“公共物品”,獲益者就是國家或流域區(qū)域,中央(流域)政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；城市群內(nèi)有明確的獲益區(qū)域,具有“私人物品”的性質(zhì),則獲益區(qū)域承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,即“誰獲益,誰補(bǔ)償”原則。同時(shí),國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為需要將流域跨界誰污染問題引入生態(tài)補(bǔ)償理論和機(jī)制[33-36],針對(duì)流域范圍內(nèi)水生態(tài)環(huán)境問題采取“誰污染,誰補(bǔ)償”原則,由流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)制訂環(huán)境管理制度,其中補(bǔ)償主體是造成污染的城市和城市群,補(bǔ)償客體是流域內(nèi)受害的城市和城市群。因此,本文認(rèn)為長(zhǎng)江流域內(nèi)上下游城市群,如長(zhǎng)三角城市群與成渝城市群之間；城市群內(nèi)上下游地區(qū),如長(zhǎng)三角城市群內(nèi)太湖上游地區(qū)江蘇、浙江與下游地區(qū)上海；成渝城市群大渡河、岷江上游地區(qū)四川阿壩自治州與下游地區(qū)宜賓、瀘州等亦享有平等發(fā)展權(quán),基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償原則,既要考慮城市和城市群作為生態(tài)受益對(duì)象,又要考慮城市和城市群作為生態(tài)受害對(duì)象,在城市和城市群之間遵守“誰保護(hù)、誰受益,誰補(bǔ)償；誰損害,誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則。
3.2 分類統(tǒng)一的補(bǔ)償依據(jù)
流域的自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠給人類提供多種自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,包括能源、食物、干凈的空氣、水源凈化、水域和陸地生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性保持、景觀保護(hù)、防洪排澇、水土保持等功能。雖然不同類別自然資源和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償依據(jù)是不同的,例如同樣是水資源,內(nèi)陸、海洋的水環(huán)境補(bǔ)償依據(jù)是不同的,長(zhǎng)江流域既有涉及內(nèi)陸水環(huán)境的區(qū)域,包括江河、湖泊、濕地,又有涉及海洋水環(huán)境區(qū)域；同樣是森林資源,長(zhǎng)江流域既有涉及天然林區(qū)域又有涉及人工林區(qū)域,每種林區(qū)又分為公益林區(qū)和商業(yè)林區(qū),這兩類森林區(qū)域補(bǔ)償依據(jù)也因其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值不同而不同。但是,不論大流域或是城市群內(nèi)部流域,同一類自然資源和生態(tài)環(huán)境在選擇適合的補(bǔ)償模式前若存在區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間不同補(bǔ)償依據(jù),勢(shì)必會(huì)引起整個(gè)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)價(jià)格的混亂,導(dǎo)致補(bǔ)償主體與客體交易意愿下降。因此,若要提高流域生態(tài)補(bǔ)償中補(bǔ)償主客體雙方的交易意愿,就必須使同一自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值在長(zhǎng)江流域上、中、下游城市群市場(chǎng)上分別形成統(tǒng)一的補(bǔ)償交易價(jià)格、交易制度；同時(shí),在不同的城市群之間以城市群為單位形成同一類自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)統(tǒng)一的、流域補(bǔ)償交易價(jià)格、交易制度,并為我國構(gòu)建分類統(tǒng)一的自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)大流域補(bǔ)償市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。
3.3 多元化補(bǔ)償模式和方式
根據(jù)補(bǔ)償主客體性質(zhì)劃分,長(zhǎng)江流域多以政府為主體的補(bǔ)償模式,包括縱向補(bǔ)償模式和橫向補(bǔ)償模式；基于資源優(yōu)化配置,橫向補(bǔ)償模式多以市場(chǎng)化補(bǔ)償為主,而以企事業(yè)單位、NGO組織、居民社區(qū)為補(bǔ)償主客體參與的第三方補(bǔ)償模式,如美國濕地緩解銀行制度、厄瓜多爾的森林合作伙伴計(jì)劃還鮮有出現(xiàn)。在新時(shí)代國家生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的要求下,依賴一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償模式,存在補(bǔ)償融資和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)并且會(huì)增加地方財(cái)政壓力,不利于實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)性。因此,多主體參與的生態(tài)補(bǔ)償模式是未來流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢(shì)。而要培育流域橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng),構(gòu)建有利于補(bǔ)償模式、方式創(chuàng)新和補(bǔ)償主體多元化的流域補(bǔ)償交易平臺(tái)是關(guān)鍵。那么,以城市群為基礎(chǔ)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境合作治理平臺(tái),既可以作為城市群內(nèi)部流域補(bǔ)償交易平臺(tái),又可以作為長(zhǎng)江干流、支流上下游城市群補(bǔ)償交易平臺(tái),將成為長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償模式和方式創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件。
以城市群為單位的城市群之間生態(tài)補(bǔ)償常因個(gè)別城市的消極或抵制參與而難以構(gòu)建或順利推行。如圖1所示,在長(zhǎng)江流域城市群中除了三大城市群核心城市(一般為省會(huì)城市)具有較高的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較大的行政區(qū)劃,其周邊城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和行政區(qū)面積都不及核心城市,在參與流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目時(shí)常因轉(zhuǎn)移支付資金不到位而不夠積極。因此,在城市群一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償方式上,宜采用隨經(jīng)濟(jì)實(shí)力和土地規(guī)模變動(dòng)的資金補(bǔ)償方式,即一開始采用較高額度的貨幣補(bǔ)償方式激勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力小和擁有土地面積少的小型受償主體城市參與補(bǔ)償機(jī)制以抵消其補(bǔ)償交易成本；當(dāng)小規(guī)模受償主體積累到一定規(guī)模時(shí),補(bǔ)償方式可從較高額度貨幣補(bǔ)償方式補(bǔ)償主客體獲得單位土地面積生態(tài)收益,轉(zhuǎn)向用較低額度的貨幣補(bǔ)償來刺激經(jīng)濟(jì)實(shí)力和擁有土地面積大、參與補(bǔ)償機(jī)制交易成本小的大型受償主體城市的積極性。此時(shí),需要非金融支付方式作為一種輔助生態(tài)補(bǔ)償方式,如給予或擴(kuò)大大型受償主體城市在城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)地位或管理權(quán)來激勵(lì)其積極參與對(duì)大流域上游城市群的生態(tài)補(bǔ)償。
3.4 因地制宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
由于長(zhǎng)江流域不同城市群的地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同,勢(shì)必在長(zhǎng)江干流和各支流形成不同的生態(tài)補(bǔ)償模式、方式,及與區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國內(nèi)外一些學(xué)者的研究,流域生態(tài)補(bǔ)償意愿支付領(lǐng)域主要集中在水質(zhì)凈化(30.4%)、受威脅的動(dòng)植物棲息地保護(hù)(23.4%)、防洪(21.4%)、景觀美化(14%)[37]。補(bǔ)償主體交易意愿程度的不同也導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所側(cè)重,這一市場(chǎng)化的補(bǔ)償原則也可為長(zhǎng)江流域市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償交易提供參考。其中,水質(zhì)補(bǔ)償支付過程實(shí)質(zhì)上就是流域排污權(quán)的區(qū)際交易過程,而水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)水環(huán)境容量上。
3.4.1 城市群內(nèi)部補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
基于生態(tài)公平理論,可以恢復(fù)成本法和流域雙向補(bǔ)償為依據(jù),提出基于水環(huán)境容量的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法,如果上游來水超過水環(huán)境容量,上游排污城市有責(zé)任給下游進(jìn)行補(bǔ)償,用于污水的治理；相反,水環(huán)境容量還有剩余的情況下,下游應(yīng)該向上游償付提供優(yōu)良水質(zhì)的費(fèi)用,根據(jù)水質(zhì)的污染情況和上游水量的釋放情況,上下城市通過各自城市群平臺(tái)達(dá)成協(xié)議每年進(jìn)行調(diào)節(jié)。這種方法使得同一流域中不相鄰的城市補(bǔ)償主體比較明確,有利于水污染控制由濃度控制和目標(biāo)總量控制向容量總量控制轉(zhuǎn)變這一環(huán)保政策的推行和實(shí)施。
3.4.2 跨城市群補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
若是構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制的交易主體空間距離超出了各自所在城市群范圍,制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難度將會(huì)增大。而我國最新發(fā)布的《關(guān)于建立資源承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》(2017年9月)中,將資源承載力分為超載、臨界超載、不超載3個(gè)等級(jí),對(duì)于不超載等級(jí),要求“研究建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度”。由此,可為長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提出了一個(gè)新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法,即基于長(zhǎng)江流域城市群資源環(huán)境承載力評(píng)估核算生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。而長(zhǎng)江流域最重要的自然資源環(huán)境承載體就是水資源環(huán)境和森林資源環(huán)境；最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件就是工業(yè)基礎(chǔ)好,人均GDP高于全國水平2490元(12省市,2016年數(shù)據(jù))[38]。2016年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市工業(yè)增加值之和為122062億元,占全國比重的49.2%,比上一年增加6.3%。因此,可將長(zhǎng)江流域三大城市群中各城市的資源環(huán)境承載力評(píng)估要素作為跨界生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的主要內(nèi)容,并結(jié)合國家試點(diǎn)地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)責(zé)表的要求,形成科學(xué)的城市和城市群流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算方法。首先,確定城市群內(nèi)各城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量,并形成城市群內(nèi)以流域?yàn)閱挝坏纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量和長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總量；其次,在總量確定的情況下,對(duì)長(zhǎng)江流域內(nèi)每一種自然資源環(huán)境制定城市群內(nèi)部?jī)r(jià)格和跨城市群的價(jià)格；最后,按照不同城市和城市群流域所處的城市群以統(tǒng)一又有差別價(jià)格形成生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而有利于降低長(zhǎng)江流域內(nèi)不同城市和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀尽?/p>
3.5 多維、雙向的補(bǔ)償績(jī)效考評(píng)體系
目前,對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的評(píng)價(jià)大多停留著補(bǔ)償資金時(shí)間使用效率和補(bǔ)償?shù)膯挝怀杀旧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給(包括污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善)評(píng)估上。而除重大的生態(tài)工程項(xiàng)目,如南水北調(diào)工程、太湖流域水污染防治等和不同級(jí)別區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,城市群內(nèi)用于流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)資金,長(zhǎng)期責(zé)任主體是地方政府。因此,生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)主體一般多是地方政府,而忽略了其他參與主體的努力效用,長(zhǎng)江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高城市群中,補(bǔ)償資金也集中在以地方政府為補(bǔ)償主客體的縱向和橫向補(bǔ)償機(jī)制上。而由于政府職能和自身專業(yè)能力的限制使得有些城市群的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制資金使用效率和配置效率較低,補(bǔ)償主體不能按時(shí)支付補(bǔ)償資金或交付標(biāo)的物等問題比比皆是,補(bǔ)償主體與客體之間因存在較高的交易成本而造成資源的浪費(fèi)。因此,對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制績(jī)效的評(píng)價(jià),需要從生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角出發(fā),構(gòu)建基于主體—對(duì)象—過程的三維流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系,以使流域生態(tài)補(bǔ)償過程中存在的問題和問題傳導(dǎo)機(jī)制顯現(xiàn)出來。
同時(shí),從多主體參與治理結(jié)構(gòu)出發(fā),需要構(gòu)建自上而下和自上而下“雙向”政府績(jī)效考核體系。在生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略思想指引下,對(duì)于涉及生態(tài)環(huán)境治理的工作任務(wù)將納入政府績(jī)效考核體系,其中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制績(jī)效的考核就必須納入地方政府績(jī)效考核體系中,而涉及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制考核,則需要對(duì)長(zhǎng)江流域府際聯(lián)席會(huì)中環(huán)保專項(xiàng)委員會(huì)的工作績(jī)效進(jìn)行考核。然而,對(duì)于長(zhǎng)江流域及其城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的績(jī)效考核既需要自上而下的改革政府環(huán)境績(jī)效考核體系,建立與大流域和城市群補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制,同時(shí)也需要依托城市群平臺(tái)進(jìn)行自下而上的補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià),形成基于城市群的“雙向”改革方案來糾正中央與地方之間的流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核制度偏差,才能加快推進(jìn)長(zhǎng)江流域及城市群的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施并構(gòu)建長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的考核體系。
4 結(jié)論與討論
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)自然資源和增值生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種有效的工具。但大流域及其城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不是一個(gè)獨(dú)立的制度,其補(bǔ)償模式和順利運(yùn)行取決于所處的制度環(huán)境。因此,從制度設(shè)計(jì)的視角出發(fā),研究大流域基于城市群的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)與現(xiàn)有政策之間的互動(dòng)、對(duì)自然資源管理者的影響、主體參與問題以及地方環(huán)境與潛在參與者的聯(lián)系,可以從制度上保障流域城市群補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)運(yùn)行,同時(shí)也推動(dòng)我國生態(tài)文明制度理論的發(fā)展。
4.1 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)轉(zhuǎn)型,調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局
作為補(bǔ)償對(duì)象的流域上游城市群或城市獲得的資金補(bǔ)償,只是一種“輸血”的補(bǔ)償,并不能構(gòu)成流域生態(tài)環(huán)境安全的保障機(jī)制。要使補(bǔ)償對(duì)象實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展,需要將補(bǔ)償項(xiàng)目延伸至“造血”機(jī)制。這方面,長(zhǎng)江三角洲城市群中“新安江流域生態(tài)補(bǔ)償”、浙江德清縣、紹興市的流域生態(tài)補(bǔ)償案例,在促進(jìn)補(bǔ)償客體城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面能夠給予較多的啟示。而對(duì)于城市群產(chǎn)業(yè)布局,需要形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)集群,或完整的基于城市群的產(chǎn)業(yè)鏈集群,并通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成基于城市群的國家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)才是長(zhǎng)效機(jī)制。
4.2 推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理,合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
推進(jìn)流域自然資源資產(chǎn)負(fù)債清單的編制將更有利于對(duì)流域中其他自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的管理,借鑒碳排放交易平臺(tái),在城市群核心城市設(shè)立涵蓋城市群主要自然資源及其生產(chǎn)的環(huán)境產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)種類的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)。在使用權(quán)總量控制、配額交易、市場(chǎng)定價(jià)、政府監(jiān)管的原則下,首先,構(gòu)建城市群范圍內(nèi)上下游城市間自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的城市群生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易制度；其次,構(gòu)建流域內(nèi)上下游城市群間自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的流域生態(tài)補(bǔ)償交易制度。對(duì)流域自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分層次的空間管控,有利于培育區(qū)域性流域生態(tài)補(bǔ)償交易市場(chǎng)。
4.3 加強(qiáng)流域補(bǔ)償法制建設(shè),降低補(bǔ)償成本
研究表明,地區(qū)潛在的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與其自然資源、生態(tài)環(huán)境管理法律制度之間存在相互增強(qiáng)的關(guān)系[39]。由于生態(tài)補(bǔ)償知識(shí)多樣化,補(bǔ)償機(jī)制中參與主體需要做好政策制定與執(zhí)行的連接工作,包括利益相關(guān)者對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償中設(shè)計(jì)內(nèi)容,例如,流域及其城市群水資源生態(tài)補(bǔ)償中水文知識(shí)、水權(quán)定義的認(rèn)同與融合,這對(duì)于提高流域生態(tài)補(bǔ)償政策的質(zhì)量,保持利益相關(guān)者之間具有良好的社會(huì)資本投入穩(wěn)定性,并最終提高流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商談判的公平性具有積極作用。與此同時(shí),我國逐步推行的水權(quán)制度、河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制能夠精準(zhǔn)定義流域和城市群的水資源歸屬權(quán),從而能更好的確定流域城市群之間水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、支付方式等設(shè)計(jì)內(nèi)容,流域內(nèi)其他自然資源和生態(tài)環(huán)境的管理制度也是如此。明確界定流域內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬,在法制層面保證流域和城市群生態(tài)補(bǔ)償主客體責(zé)任清晰,從而降低流域城市和城市群生態(tài)補(bǔ)償交易成本。
4.4 基于補(bǔ)償市場(chǎng)需求,創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式
流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施需要來自物質(zhì)經(jīng)濟(jì)和非物質(zhì)經(jīng)濟(jì)雙方面的激勵(lì),國外最新研究表明,在刺激生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)需求時(shí),對(duì)受償?shù)貐^(qū)家庭的物質(zhì)激勵(lì)起到了決定性作用,這種以物質(zhì)補(bǔ)償方式為主生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于形成互惠合作的社會(huì)規(guī)范具有積極作用,社會(huì)參與也有利于激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)需求[40]。雖然,目前以貨幣形式為主的補(bǔ)償方式能夠體現(xiàn)時(shí)間價(jià)值、易于操作,但是,不能完全反映流域及城市群自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的價(jià)值,需要更多的采用衡量物質(zhì)和能量?jī)r(jià)值的補(bǔ)償方式,如水權(quán)、采礦權(quán)、排污權(quán)、碳排權(quán)等交易手段來構(gòu)建流域及城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí),在生態(tài)環(huán)境治理方面,環(huán)保政策尤其是區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償政策,如法國生物多樣性抵消制度有時(shí)候往往比資金更高效、更具導(dǎo)向性；而地方生態(tài)補(bǔ)償政策能夠引導(dǎo)公眾參與城市跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,并與政府、企業(yè)主體形成合力落實(shí)城市跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外,國外的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式,如美國的濕地緩解銀行制度通過私人市場(chǎng)補(bǔ)償主體自給自足的補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,補(bǔ)償主體通過從緩解銀行購買“信用”來履行補(bǔ)償義務(wù)。若我國流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制采用緩解銀行制度這種第三方補(bǔ)償機(jī)制,則需要流域和城市群通過府際聯(lián)席會(huì)制定城市群內(nèi)外有別的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則制度,來規(guī)避城市群補(bǔ)償市場(chǎng)所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。
4.5 構(gòu)筑城市群合作平臺(tái),培育多元化市場(chǎng)主體
提升流域城市群生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)活躍度需要培育和多元化生態(tài)補(bǔ)償參與主體,而目前城市群內(nèi)以政府為主的補(bǔ)償主體占據(jù)市場(chǎng)化跨界生態(tài)補(bǔ)償模式的諸多領(lǐng)域,導(dǎo)致城市群市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式的靈活性不夠,尤其體現(xiàn)在自然資源環(huán)境交易市場(chǎng)補(bǔ)償模式中資源環(huán)境權(quán)的定價(jià)。而跨城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償則因缺少補(bǔ)償交易平臺(tái),難以形成流域城市群之間的補(bǔ)償機(jī)制。因此,首先,建議我國新成立的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)村農(nóng)業(yè)部聯(lián)合構(gòu)建基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償交易平臺(tái),便于指導(dǎo)流域內(nèi)跨城市群的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)；城市群內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償可以構(gòu)建或依托已有的環(huán)保合作平臺(tái)(如長(zhǎng)江流域內(nèi)的長(zhǎng)三角環(huán)保合作協(xié)議)開展補(bǔ)償交易。其次,城市群內(nèi)地方政府要轉(zhuǎn)變角色和明確職能,在縱向跨界生態(tài)補(bǔ)償模式中地方政府成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w或客體,地方政府的上一級(jí)區(qū)域政府或中央政府將在縱向生態(tài)補(bǔ)償模式中起到機(jī)制監(jiān)管作用和財(cái)政轉(zhuǎn)移的第三方支付作用；而在橫向生態(tài)補(bǔ)償模式中政府僅作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w或客體,其行為在生態(tài)補(bǔ)償資源環(huán)境權(quán)市場(chǎng)上變得更為自由,但仍需要上一級(jí)區(qū)域政府或中央政府起到監(jiān)管作用。第三,企事業(yè)單位、居民社區(qū)和NGO在流域和城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中作為純粹的補(bǔ)償主客體數(shù)量較少,需要我國在頂層設(shè)計(jì)上制定流域生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償中企事業(yè)單位、居民社區(qū)、NGO等補(bǔ)償客體積極參與市場(chǎng)化流域城市群生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,并約束補(bǔ)償主體的補(bǔ)償行為。
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曹莉萍,周馮琦,吳 蒙
上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所, 上海 200020
生態(tài)環(huán)境問題引起的生態(tài)產(chǎn)品和制度供給不充分、不平衡問題是新時(shí)代生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要問題,也是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代,以水資源為主體媒介的流域作為我國優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和環(huán)境產(chǎn)品的重要產(chǎn)出區(qū)域,存在著以水資源價(jià)值為核心的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)價(jià)值時(shí)空分布不平衡問題。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決這一不平衡問題的重要手段。因此,流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建既是緊扣當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾變化,創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要抓手；也是我國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)、國家治理體系現(xiàn)代化的深刻變革。
雖然流域是以水資源為主體媒介的生態(tài)系統(tǒng),但是山水林田湖草是流域內(nèi)密不可分、相互依存的自然資源,其產(chǎn)生的環(huán)境影響和生態(tài)服務(wù)與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。其中,人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)“發(fā)展關(guān)聯(lián)”的外部作用是通過交通信息等傳播網(wǎng)絡(luò)、要素流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的,“環(huán)境影響”和“生態(tài)服務(wù)”的外部作用則是通過自然界里大氣、水的運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)的,即所謂“隨風(fēng)飄散、隨波逐流”[1]。而城市群作為跨較大空間范圍流域中次級(jí)區(qū)域的重要表現(xiàn)形式,在地理區(qū)位、自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面具有相似性[2-3],城市群內(nèi)部流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)也具有相似性,但不同城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)差異較大。在產(chǎn)權(quán)理論下,依據(jù)行政區(qū)劃不論是城市群內(nèi)部還是城市群之間,3個(gè)以下同級(jí)別行政區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償可以通過談判、交易實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償,中央政府或上級(jí)政府不必參與,但是超過3個(gè)同級(jí)別行政區(qū)域或補(bǔ)償主客體的級(jí)別、能力不對(duì)應(yīng)時(shí),流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就會(huì)陷入“產(chǎn)權(quán)難以實(shí)施”的困境,必須中央政府或上級(jí)政府參與協(xié)調(diào)。流域上、下游遠(yuǎn)距離城市群之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)調(diào)成本則更高,補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制難以制定和推廣。
同時(shí),隨著城市化進(jìn)程的加速,高強(qiáng)度資源利用積累了一系列的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題[4],僅研究單個(gè)城市生態(tài)系統(tǒng)及其協(xié)作管理不能從根本上解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題[5-6]。城市生態(tài)系統(tǒng)的跨行政區(qū)管理成為區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究的重要挑戰(zhàn)[7]。從城市群視角研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能夠提高城市間合作程度和政策制定的協(xié)調(diào)度,因此,為研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供求平衡提供了一條新思路[8-9]。本文以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?研究基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)比不同城市群與城市群之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的異同,形成基于城市群的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)新。最后，為創(chuàng)新基于城市群的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制和協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制提供政策建議。
1 城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展
目前,學(xué)術(shù)界主要從勞動(dòng)價(jià)值論、外部性理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本理論、產(chǎn)權(quán)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)學(xué)理論對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行研究?；谶@7種主要理論基礎(chǔ),我國學(xué)者胡儀元進(jìn)一步提出從物質(zhì)補(bǔ)償和價(jià)值補(bǔ)償兩種類型,自然補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償3個(gè)領(lǐng)域?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)進(jìn)行概括：從自然資源本身的平衡性及其與人類社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展而言,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是生物的共生性原理,強(qiáng)調(diào)的是自然資源及其與人類社會(huì)的物質(zhì)性補(bǔ)償與平衡；從經(jīng)濟(jì)視角的成本與收益平衡而言,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是勞動(dòng)價(jià)值論、外部性和資源所有權(quán),強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)利益上的價(jià)值補(bǔ)償與平衡；從社會(huì)視角下的正義與公平而言,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是環(huán)境正義的公平倫理觀,要通過物質(zhì)補(bǔ)償和價(jià)值補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源供給與使用的代內(nèi)、代際、區(qū)際平衡[10]。
1.1 國內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償研究
生態(tài)補(bǔ)償從20世紀(jì)80年代以來引起國內(nèi)學(xué)者的普遍關(guān)注,相關(guān)研究隨之展開。在流域生態(tài)補(bǔ)償研究方面,由于我國水資源的時(shí)空分布極不平衡,現(xiàn)代化的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活對(duì)于水資源的需求量不斷增大,加之各類水資源污染日益加重,國內(nèi)學(xué)者對(duì)流域和水源地的生態(tài)補(bǔ)償研究倍加重視。國內(nèi)有學(xué)者將我國流域生態(tài)補(bǔ)償劃分為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償、跨界流域污染賠償與水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償三種類型。早期對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐攸c(diǎn)主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摗⒛繕?biāo)、原則、主客體的界定以及補(bǔ)償款的籌集方式等政策性、宏觀性研究上。進(jìn)入21世紀(jì),我國學(xué)者對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳呀?jīng)從定性研究開始轉(zhuǎn)型至定量化研究階段[11],流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究也被細(xì)分為四類：一是國家尺度上大江大河流域的生態(tài)補(bǔ)償,其機(jī)制設(shè)計(jì)較為復(fù)雜；二是跨省際的中小尺度流域的生態(tài)補(bǔ)償,通常只涉及到兩個(gè)省份,如安徽—浙江的新安江、錢塘江水系；江西—廣東的東江流域；陜西—湖北的漢江流域等,主要包括流域上下游的生態(tài)補(bǔ)償和上下游的污染賠償問題；三是省級(jí)行政區(qū)內(nèi)小流域生態(tài)補(bǔ)償問題,這類流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)主體責(zé)任清晰,且補(bǔ)償問題可由省級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)；四是城市飲用水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題,涉及飲用水安全,僅包含補(bǔ)償主體——飲用水供水區(qū)和補(bǔ)償對(duì)象——水源保護(hù)區(qū)兩個(gè)利益主體,補(bǔ)償主體責(zé)任清晰,關(guān)系易協(xié)調(diào)。
1.2 國外流域生態(tài)補(bǔ)償研究
國際上所謂的生態(tài)/環(huán)境服務(wù)概念(Payment for Ecological/Environmental service, PES)與我國提出的生態(tài)補(bǔ)償概念在本質(zhì)上是一致的,區(qū)別在于考慮問題的出發(fā)點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)以及概念提出的背景、條件和政策實(shí)施方向不同[12]。生態(tài)補(bǔ)償概念比生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)概念更廣泛,既包括受益者向保護(hù)者的補(bǔ)償,還包括破壞者對(duì)受損者的賠償,并根據(jù)生態(tài)環(huán)境問題的不同類型而選擇不同的政策手段；而生態(tài)服務(wù)付費(fèi)主要關(guān)注保護(hù),即是一種自愿的生態(tài)服務(wù)交易,而且補(bǔ)償生態(tài)服務(wù)內(nèi)容(或者是可以保障生態(tài)服務(wù)提供的土地利用方式)具有明確定義和可測(cè)度性[13]。目前,國際上已形成4種生態(tài)補(bǔ)償模式[14]：(1)國際組織或環(huán)境保護(hù)非政府組織的捐助或貸款；(2)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼；(3)受益者支付；(4)市場(chǎng)交易等。
在國際上,流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中最為廣泛的應(yīng)用和發(fā)展最快的補(bǔ)償機(jī)制已有20多年的經(jīng)驗(yàn)。截止2013年,共有29個(gè)國家實(shí)施了347個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,僅2013年當(dāng)年全球流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)最小估值就達(dá)95.7億美元,1995—2013年市場(chǎng)總值達(dá)660億美元[15]。國外專家將流域生態(tài)補(bǔ)償定義為：一種以獲得清潔生態(tài)環(huán)境(初始動(dòng)機(jī)是清潔水)為目的、生態(tài)受益的買方和以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、獲得某種形式報(bào)酬的賣方之間形成的交易機(jī)制[16]。這種機(jī)制是結(jié)合了國家、市場(chǎng)和公民社會(huì)要素用一種新的方式來處理集體行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境困境[17-18]。梳理國外關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究,發(fā)現(xiàn)各國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在驅(qū)動(dòng)力、參與主體、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標(biāo)、融資機(jī)制和制度因素方面存在本質(zhì)上的差別[16,19-24]。國外以市場(chǎng)化為主的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究更多集中在購買生態(tài)/環(huán)境服務(wù)的模式上,如澳大利亞馬奎瑞河下游的農(nóng)場(chǎng)主為激勵(lì)上游所有者減少砍伐,保護(hù)森林,涵養(yǎng)水源,向新南威爾士州的林務(wù)局支付“蒸騰作用服務(wù)費(fèi)”,為其獲得的流域生態(tài)環(huán)境功能性服務(wù)價(jià)值付費(fèi)[25]；哥斯達(dá)黎加的兩個(gè)水利發(fā)電公司以每年10美元/公頃的價(jià)格支付給上游森林土地所有者,用于維持和修復(fù)在這個(gè)區(qū)域的森林覆蓋[26]等等。但當(dāng)流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的城市行政區(qū)超過3個(gè)以上時(shí),補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)將變得復(fù)雜,其可以選擇的補(bǔ)償模式也趨于多元化。
1.3 城市群生態(tài)補(bǔ)償研究
城市群是一個(gè)將多個(gè)具有一定地理特征的城市行政區(qū)組合在特定自然地理環(huán)境條件下的,包含在規(guī)模上有區(qū)別的、一定數(shù)量城市的復(fù)雜系統(tǒng)區(qū)域,這個(gè)區(qū)域以1—2個(gè)超大或大城市為核心經(jīng)濟(jì)區(qū),與其他獨(dú)立的城市通過現(xiàn)代化的交通工具和綜合交通網(wǎng)、信息網(wǎng)緊密聯(lián)系在一起[27]。例如,在日本,所有的城市群大多建在沖積平原上,很少建在沖積平原的山界附近[28]；同樣,我國長(zhǎng)三角城市群也是建立在長(zhǎng)江下游沖積平原上,還有德國魯爾區(qū)城市群、美國芝加哥中心城市群、日本關(guān)西城市群、我國京津冀城市群等也是建立在相同自然地理?xiàng)l件的區(qū)域。城市群作為國家的基本區(qū)域單元參與全球競(jìng)爭(zhēng),其發(fā)展對(duì)于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展具有重要的影響。城市群生態(tài)系統(tǒng)作為人口密度高的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源復(fù)雜系統(tǒng)更需要基于多種要素之間的跨界協(xié)作管理。那么,流域內(nèi)城市群和城市群之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是基于多要素之間的跨界協(xié)作方式,對(duì)其進(jìn)行研究能夠?yàn)閰f(xié)調(diào)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境公平發(fā)展權(quán),提供更多、優(yōu)質(zhì)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境問題提供一條新的研究思路。
綜上所述,由于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式的復(fù)雜性和多元化趨勢(shì),研究基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠相對(duì)簡(jiǎn)化補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)內(nèi)容,降低流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)商成本和交易成本。同時(shí),以城市群為單位構(gòu)建流域上下游較遠(yuǎn)地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)鏈接跨較大空間范圍的大流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)具有積極作用。
2 長(zhǎng)江流域三大城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制比較與共性問題
本文以長(zhǎng)江流域內(nèi)空間范圍較大的3個(gè)典型城市群,長(zhǎng)江三角洲城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群為例(圖1),根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分析框架[29]和我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架體系及基本環(huán)節(jié)[30],從補(bǔ)償?shù)幕窘M成部分——主客體,補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}——標(biāo)準(zhǔn)和模式,補(bǔ)償?shù)男屎托Ч?包括減貧效應(yīng))這3個(gè)方面,比較長(zhǎng)江流域城市群生態(tài)補(bǔ)償主要模式等特征的異同(表1),發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償共性部分與存在問題。
圖1 長(zhǎng)江流域三大典型城市群圖Fig.1 Mapping of three big urban agglomerations in the Yangtze River basin
2015—2016年,我國國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》明確提出推進(jìn)生態(tài)共建環(huán)境共治要求,其中包括共建跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但從長(zhǎng)江流域已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償案例來看,長(zhǎng)江流域的城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目標(biāo)多以水質(zhì)改善和減貧為目的。其中,長(zhǎng)三角城市群上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)較多、城市群流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)成熟,而地處長(zhǎng)江干流中游城市群的生態(tài)補(bǔ)償案例較少,地處長(zhǎng)江干流上游的成渝城市群在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面尚未起步,且城市群之間涉及橫跨整個(gè)長(zhǎng)江上下游的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制幾乎沒有。同時(shí),基于上述長(zhǎng)江流域3個(gè)經(jīng)典城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)比較,本文還發(fā)現(xiàn)構(gòu)建我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在3個(gè)方面的共性問題。
2.1 補(bǔ)償主體和模式單一
不論是城市群內(nèi)還是城市群之間流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的買方既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者的第三方(如政府、NGO等)。未來如何培育和激發(fā)社會(huì)資本投入到城市群流域生態(tài)補(bǔ)償中是流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要組成部分。其次,生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象是不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增值、修復(fù)活動(dòng)。其中,不同類型是指因補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償對(duì)象載體(土地利用類型或自然資源類型)不同而形成不同補(bǔ)償模式、方式。補(bǔ)償模式主要以是政府和市場(chǎng)化補(bǔ)償模式為主,第三方補(bǔ)償模式較少。補(bǔ)償方式早期因以一般轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口援建等補(bǔ)償模式為主,多采用資金補(bǔ)償方式；近兩年,專項(xiàng)基金、橫向轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)交易等補(bǔ)償模式興起,但仍以資金和資源環(huán)境產(chǎn)品交易補(bǔ)償方式為主,技術(shù)和項(xiàng)目支持的“飛地”開發(fā)補(bǔ)償方式較少。第三,補(bǔ)償主體與模式之間不存在必然的因果關(guān)系,不同的補(bǔ)償模式所需的監(jiān)管機(jī)制不同,比如不同的自然資源類別監(jiān)管補(bǔ)償主體的土地利用方式不同,因而補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同,這為流域城市群生態(tài)補(bǔ)償供給機(jī)制的多元化奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。
資料來源：經(jīng)相關(guān)資料整理
2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)不統(tǒng)一
根據(jù)生物共生性原理,流域城市群自然資源及其與人類社會(huì)之間同樣需要形成物質(zhì)性補(bǔ)償與平衡,從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角就是要實(shí)現(xiàn)成本收益的平衡,即認(rèn)可自然資源的勞動(dòng)價(jià)值——生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,從而遵循“誰受益,誰補(bǔ)償”原則。因此,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn),得到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的一直認(rèn)可。但是,在現(xiàn)實(shí)中,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的科學(xué)核算與評(píng)估爭(zhēng)議頗多,歸納起來主要有3種方法：
一是通過自然資源資產(chǎn)資本化來核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值以便于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。目前我國已在五個(gè)省市開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn),其中長(zhǎng)江流域地區(qū)試點(diǎn)就有3個(gè),長(zhǎng)江流域其他省市和地區(qū),如上海崇明島也對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行核算。通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表科學(xué)量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,可以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)中任何一種自然資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。
二是對(duì)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)主體治理、修復(fù)生態(tài)環(huán)境和投入增加自然資源的成本(包括直接成本和間接成本,或保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本)和收益進(jìn)行核算,確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,也即根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理、修復(fù)的成本收益分析確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并且還要根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同主體的自然資源條件等因素制定差別化區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也要綜合考慮制定差別化標(biāo)準(zhǔn)帶來的效率改進(jìn)與信息成本增加。
三是采用成熟的生態(tài)足跡(如水足跡、碳足跡)核算方法評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同的學(xué)者對(duì)采用生態(tài)足跡核算方法來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行了改進(jìn)和深化,在理論上獲得廣泛運(yùn)用。也有學(xué)者建議將這三種核算方法結(jié)合運(yùn)用,形成更復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)核算方法來提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的精確度。涉及水資源的流域城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,多以河流考核斷面污染物或水質(zhì)要求為標(biāo)準(zhǔn),協(xié)商成本較低,補(bǔ)償機(jī)制較易開展,形成了集群式的空間分布且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定存在多樣化。
然而,多樣化、差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在提高補(bǔ)償精確度的同時(shí),也造成了行政區(qū)化之間補(bǔ)償成本的上升。因此,需要在一定區(qū)域范圍內(nèi)形成分類統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先級(jí)來降低補(bǔ)償機(jī)制的交易成本。
2.3 補(bǔ)償效率低且效果不可持續(xù)性
流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的后評(píng)估包括補(bǔ)償效率和補(bǔ)償效果兩部分,其中補(bǔ)償效率包括補(bǔ)償資金投入產(chǎn)出效率、補(bǔ)償資金時(shí)間使用效率；補(bǔ)償效果包括直接的自然資源流量增加、生態(tài)環(huán)境改善效果和間接的減貧效果,這涵蓋我國“十三五”時(shí)期的兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)——污染防治、全面脫貧。然而,根據(jù)生態(tài)環(huán)境外部性和產(chǎn)權(quán)理論,由于流域水資源外部性的存在,必須建立起一定的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制來增強(qiáng)正外部性和抵消負(fù)外部性的影響,主要的方法有兩種：一是政府手段,包括征收生態(tài)稅費(fèi)和直接補(bǔ)貼；二是市場(chǎng)手段,即科斯提出的明確自然資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易,如水權(quán)交易、排污權(quán)交易等。雖然第一種方法在區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)期對(duì)于補(bǔ)償效果起到積極作用,但是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷時(shí)期會(huì)增加企業(yè)和政府財(cái)政負(fù)擔(dān),且政府手段忽視了考慮產(chǎn)生外部性主體之間的互動(dòng)性和社會(huì)總產(chǎn)值最大化或損害最小化問題,補(bǔ)償實(shí)際效率低,補(bǔ)償效果難以長(zhǎng)效維持；而第二種方法是基于3個(gè)假定：產(chǎn)權(quán)是明晰的,產(chǎn)權(quán)可以自由交易,交易費(fèi)用為零[31]。目前,這在我國流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)世界中尚未完全實(shí)現(xiàn),由于大氣、水資源的流動(dòng)性,其產(chǎn)權(quán)及相關(guān)資源(如濕地、土壤)產(chǎn)權(quán)界定較難,而且涉及大流域范圍的補(bǔ)償交易費(fèi)用高,市場(chǎng)主體與多個(gè)受益主體之間進(jìn)行直接磋商達(dá)成交易的可能性較小,中央政府和上級(jí)政府參與性較大。因此,需要構(gòu)建一種新的、多主體參與的城市群生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制來保障補(bǔ)償效率、效果可持續(xù)性和長(zhǎng)效性。
3 基于城市群的長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)新
針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的共性問題,本研究從流域生態(tài)補(bǔ)償四個(gè)視角的基礎(chǔ)理論出發(fā),形成具有中國特色的、基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)和操作創(chuàng)新。
3.1 責(zé)任明確的補(bǔ)償原則
我國現(xiàn)行的環(huán)境管理奉行“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰排污誰付費(fèi)”的原則,其中包含了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟?國內(nèi)外實(shí)施的一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,如排污收費(fèi)、環(huán)境稅、生態(tài)稅、資源稅、退耕還林還草都屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂燵32]。流域生態(tài)補(bǔ)償則是將生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施尺度限定,其存在一個(gè)潛在不合理假設(shè)：流域范圍的生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化由流域自行承擔(dān)。然而,目前長(zhǎng)江流域單個(gè)城市或城市群追求的區(qū)域福利最大化并不能使整個(gè)大流域的福利最大化,因單個(gè)城市或城市群局部污染造成的跨界污染成為長(zhǎng)江流域自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)急需解決的問題,尤其是補(bǔ)償者和受償者在空間上存在遠(yuǎn)距離分離、責(zé)任難以界定時(shí),流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施較為困難。
那么,要在長(zhǎng)江流域范圍內(nèi)構(gòu)建強(qiáng)有力的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,需要利用流域內(nèi)城市群一體化合力,在城市群區(qū)域之間構(gòu)建新的補(bǔ)償主體——城市群主體和補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制。其補(bǔ)償原則為：城市群同級(jí)區(qū)域所共享的“公共物品”,獲益者就是國家或流域區(qū)域,中央(流域)政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任；城市群內(nèi)有明確的獲益區(qū)域,具有“私人物品”的性質(zhì),則獲益區(qū)域承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,即“誰獲益,誰補(bǔ)償”原則。同時(shí),國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為需要將流域跨界誰污染問題引入生態(tài)補(bǔ)償理論和機(jī)制[33-36],針對(duì)流域范圍內(nèi)水生態(tài)環(huán)境問題采取“誰污染,誰補(bǔ)償”原則,由流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)制訂環(huán)境管理制度,其中補(bǔ)償主體是造成污染的城市和城市群,補(bǔ)償客體是流域內(nèi)受害的城市和城市群。因此,本文認(rèn)為長(zhǎng)江流域內(nèi)上下游城市群,如長(zhǎng)三角城市群與成渝城市群之間；城市群內(nèi)上下游地區(qū),如長(zhǎng)三角城市群內(nèi)太湖上游地區(qū)江蘇、浙江與下游地區(qū)上海；成渝城市群大渡河、岷江上游地區(qū)四川阿壩自治州與下游地區(qū)宜賓、瀘州等亦享有平等發(fā)展權(quán),基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償原則,既要考慮城市和城市群作為生態(tài)受益對(duì)象,又要考慮城市和城市群作為生態(tài)受害對(duì)象,在城市和城市群之間遵守“誰保護(hù)、誰受益,誰補(bǔ)償；誰損害,誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則。
3.2 分類統(tǒng)一的補(bǔ)償依據(jù)
流域的自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠給人類提供多種自然資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,包括能源、食物、干凈的空氣、水源凈化、水域和陸地生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性保持、景觀保護(hù)、防洪排澇、水土保持等功能。雖然不同類別自然資源和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償依據(jù)是不同的,例如同樣是水資源,內(nèi)陸、海洋的水環(huán)境補(bǔ)償依據(jù)是不同的,長(zhǎng)江流域既有涉及內(nèi)陸水環(huán)境的區(qū)域,包括江河、湖泊、濕地,又有涉及海洋水環(huán)境區(qū)域；同樣是森林資源,長(zhǎng)江流域既有涉及天然林區(qū)域又有涉及人工林區(qū)域,每種林區(qū)又分為公益林區(qū)和商業(yè)林區(qū),這兩類森林區(qū)域補(bǔ)償依據(jù)也因其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值不同而不同。但是,不論大流域或是城市群內(nèi)部流域,同一類自然資源和生態(tài)環(huán)境在選擇適合的補(bǔ)償模式前若存在區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間不同補(bǔ)償依據(jù),勢(shì)必會(huì)引起整個(gè)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)價(jià)格的混亂,導(dǎo)致補(bǔ)償主體與客體交易意愿下降。因此,若要提高流域生態(tài)補(bǔ)償中補(bǔ)償主客體雙方的交易意愿,就必須使同一自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值在長(zhǎng)江流域上、中、下游城市群市場(chǎng)上分別形成統(tǒng)一的補(bǔ)償交易價(jià)格、交易制度；同時(shí),在不同的城市群之間以城市群為單位形成同一類自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)統(tǒng)一的、流域補(bǔ)償交易價(jià)格、交易制度,并為我國構(gòu)建分類統(tǒng)一的自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)大流域補(bǔ)償市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。
3.3 多元化補(bǔ)償模式和方式
根據(jù)補(bǔ)償主客體性質(zhì)劃分,長(zhǎng)江流域多以政府為主體的補(bǔ)償模式,包括縱向補(bǔ)償模式和橫向補(bǔ)償模式；基于資源優(yōu)化配置,橫向補(bǔ)償模式多以市場(chǎng)化補(bǔ)償為主,而以企事業(yè)單位、NGO組織、居民社區(qū)為補(bǔ)償主客體參與的第三方補(bǔ)償模式,如美國濕地緩解銀行制度、厄瓜多爾的森林合作伙伴計(jì)劃還鮮有出現(xiàn)。在新時(shí)代國家生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的要求下,依賴一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的縱向補(bǔ)償模式,存在補(bǔ)償融資和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)并且會(huì)增加地方財(cái)政壓力,不利于實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)性。因此,多主體參與的生態(tài)補(bǔ)償模式是未來流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢(shì)。而要培育流域橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng),構(gòu)建有利于補(bǔ)償模式、方式創(chuàng)新和補(bǔ)償主體多元化的流域補(bǔ)償交易平臺(tái)是關(guān)鍵。那么,以城市群為基礎(chǔ)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境合作治理平臺(tái),既可以作為城市群內(nèi)部流域補(bǔ)償交易平臺(tái),又可以作為長(zhǎng)江干流、支流上下游城市群補(bǔ)償交易平臺(tái),將成為長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償模式和方式創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件。
以城市群為單位的城市群之間生態(tài)補(bǔ)償常因個(gè)別城市的消極或抵制參與而難以構(gòu)建或順利推行。如圖1所示,在長(zhǎng)江流域城市群中除了三大城市群核心城市(一般為省會(huì)城市)具有較高的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較大的行政區(qū)劃,其周邊城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和行政區(qū)面積都不及核心城市,在參與流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目時(shí)常因轉(zhuǎn)移支付資金不到位而不夠積極。因此,在城市群一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償方式上,宜采用隨經(jīng)濟(jì)實(shí)力和土地規(guī)模變動(dòng)的資金補(bǔ)償方式,即一開始采用較高額度的貨幣補(bǔ)償方式激勵(lì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力小和擁有土地面積少的小型受償主體城市參與補(bǔ)償機(jī)制以抵消其補(bǔ)償交易成本；當(dāng)小規(guī)模受償主體積累到一定規(guī)模時(shí),補(bǔ)償方式可從較高額度貨幣補(bǔ)償方式補(bǔ)償主客體獲得單位土地面積生態(tài)收益,轉(zhuǎn)向用較低額度的貨幣補(bǔ)償來刺激經(jīng)濟(jì)實(shí)力和擁有土地面積大、參與補(bǔ)償機(jī)制交易成本小的大型受償主體城市的積極性。此時(shí),需要非金融支付方式作為一種輔助生態(tài)補(bǔ)償方式,如給予或擴(kuò)大大型受償主體城市在城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)地位或管理權(quán)來激勵(lì)其積極參與對(duì)大流域上游城市群的生態(tài)補(bǔ)償。
3.4 因地制宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
由于長(zhǎng)江流域不同城市群的地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同,勢(shì)必在長(zhǎng)江干流和各支流形成不同的生態(tài)補(bǔ)償模式、方式,及與區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國內(nèi)外一些學(xué)者的研究,流域生態(tài)補(bǔ)償意愿支付領(lǐng)域主要集中在水質(zhì)凈化(30.4%)、受威脅的動(dòng)植物棲息地保護(hù)(23.4%)、防洪(21.4%)、景觀美化(14%)[37]。補(bǔ)償主體交易意愿程度的不同也導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所側(cè)重,這一市場(chǎng)化的補(bǔ)償原則也可為長(zhǎng)江流域市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償交易提供參考。其中,水質(zhì)補(bǔ)償支付過程實(shí)質(zhì)上就是流域排污權(quán)的區(qū)際交易過程,而水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)水環(huán)境容量上。
3.4.1 城市群內(nèi)部補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
基于生態(tài)公平理論,可以恢復(fù)成本法和流域雙向補(bǔ)償為依據(jù),提出基于水環(huán)境容量的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法,如果上游來水超過水環(huán)境容量,上游排污城市有責(zé)任給下游進(jìn)行補(bǔ)償,用于污水的治理；相反,水環(huán)境容量還有剩余的情況下,下游應(yīng)該向上游償付提供優(yōu)良水質(zhì)的費(fèi)用,根據(jù)水質(zhì)的污染情況和上游水量的釋放情況,上下城市通過各自城市群平臺(tái)達(dá)成協(xié)議每年進(jìn)行調(diào)節(jié)。這種方法使得同一流域中不相鄰的城市補(bǔ)償主體比較明確,有利于水污染控制由濃度控制和目標(biāo)總量控制向容量總量控制轉(zhuǎn)變這一環(huán)保政策的推行和實(shí)施。
3.4.2 跨城市群補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定
若是構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制的交易主體空間距離超出了各自所在城市群范圍,制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難度將會(huì)增大。而我國最新發(fā)布的《關(guān)于建立資源承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》(2017年9月)中,將資源承載力分為超載、臨界超載、不超載3個(gè)等級(jí),對(duì)于不超載等級(jí),要求“研究建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度”。由此,可為長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提出了一個(gè)新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法,即基于長(zhǎng)江流域城市群資源環(huán)境承載力評(píng)估核算生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。而長(zhǎng)江流域最重要的自然資源環(huán)境承載體就是水資源環(huán)境和森林資源環(huán)境；最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件就是工業(yè)基礎(chǔ)好,人均GDP高于全國水平2490元(12省市,2016年數(shù)據(jù))[38]。2016年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市工業(yè)增加值之和為122062億元,占全國比重的49.2%,比上一年增加6.3%。因此,可將長(zhǎng)江流域三大城市群中各城市的資源環(huán)境承載力評(píng)估要素作為跨界生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的主要內(nèi)容,并結(jié)合國家試點(diǎn)地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)責(zé)表的要求,形成科學(xué)的城市和城市群流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測(cè)算方法。首先,確定城市群內(nèi)各城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量,并形成城市群內(nèi)以流域?yàn)閱挝坏纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量和長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總量；其次,在總量確定的情況下,對(duì)長(zhǎng)江流域內(nèi)每一種自然資源環(huán)境制定城市群內(nèi)部?jī)r(jià)格和跨城市群的價(jià)格；最后,按照不同城市和城市群流域所處的城市群以統(tǒng)一又有差別價(jià)格形成生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而有利于降低長(zhǎng)江流域內(nèi)不同城市和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀尽?/p>
3.5 多維、雙向的補(bǔ)償績(jī)效考評(píng)體系
目前,對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的評(píng)價(jià)大多停留著補(bǔ)償資金時(shí)間使用效率和補(bǔ)償?shù)膯挝怀杀旧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給(包括污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善)評(píng)估上。而除重大的生態(tài)工程項(xiàng)目,如南水北調(diào)工程、太湖流域水污染防治等和不同級(jí)別區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,城市群內(nèi)用于流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)資金,長(zhǎng)期責(zé)任主體是地方政府。因此,生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)主體一般多是地方政府,而忽略了其他參與主體的努力效用,長(zhǎng)江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高城市群中,補(bǔ)償資金也集中在以地方政府為補(bǔ)償主客體的縱向和橫向補(bǔ)償機(jī)制上。而由于政府職能和自身專業(yè)能力的限制使得有些城市群的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制資金使用效率和配置效率較低,補(bǔ)償主體不能按時(shí)支付補(bǔ)償資金或交付標(biāo)的物等問題比比皆是,補(bǔ)償主體與客體之間因存在較高的交易成本而造成資源的浪費(fèi)。因此,對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制績(jī)效的評(píng)價(jià),需要從生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角出發(fā),構(gòu)建基于主體—對(duì)象—過程的三維流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系,以使流域生態(tài)補(bǔ)償過程中存在的問題和問題傳導(dǎo)機(jī)制顯現(xiàn)出來。
同時(shí),從多主體參與治理結(jié)構(gòu)出發(fā),需要構(gòu)建自上而下和自上而下“雙向”政府績(jī)效考核體系。在生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略思想指引下,對(duì)于涉及生態(tài)環(huán)境治理的工作任務(wù)將納入政府績(jī)效考核體系,其中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制績(jī)效的考核就必須納入地方政府績(jī)效考核體系中,而涉及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制考核,則需要對(duì)長(zhǎng)江流域府際聯(lián)席會(huì)中環(huán)保專項(xiàng)委員會(huì)的工作績(jī)效進(jìn)行考核。然而,對(duì)于長(zhǎng)江流域及其城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的績(jī)效考核既需要自上而下的改革政府環(huán)境績(jī)效考核體系,建立與大流域和城市群補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制,同時(shí)也需要依托城市群平臺(tái)進(jìn)行自下而上的補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià),形成基于城市群的“雙向”改革方案來糾正中央與地方之間的流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核制度偏差,才能加快推進(jìn)長(zhǎng)江流域及城市群的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施并構(gòu)建長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的考核體系。
4 結(jié)論與討論
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)自然資源和增值生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種有效的工具。但大流域及其城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不是一個(gè)獨(dú)立的制度,其補(bǔ)償模式和順利運(yùn)行取決于所處的制度環(huán)境。因此,從制度設(shè)計(jì)的視角出發(fā),研究大流域基于城市群的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)與現(xiàn)有政策之間的互動(dòng)、對(duì)自然資源管理者的影響、主體參與問題以及地方環(huán)境與潛在參與者的聯(lián)系,可以從制度上保障流域城市群補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)運(yùn)行,同時(shí)也推動(dòng)我國生態(tài)文明制度理論的發(fā)展。
4.1 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)轉(zhuǎn)型,調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局
作為補(bǔ)償對(duì)象的流域上游城市群或城市獲得的資金補(bǔ)償,只是一種“輸血”的補(bǔ)償,并不能構(gòu)成流域生態(tài)環(huán)境安全的保障機(jī)制。要使補(bǔ)償對(duì)象實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展,需要將補(bǔ)償項(xiàng)目延伸至“造血”機(jī)制。這方面,長(zhǎng)江三角洲城市群中“新安江流域生態(tài)補(bǔ)償”、浙江德清縣、紹興市的流域生態(tài)補(bǔ)償案例,在促進(jìn)補(bǔ)償客體城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面能夠給予較多的啟示。而對(duì)于城市群產(chǎn)業(yè)布局,需要形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)集群,或完整的基于城市群的產(chǎn)業(yè)鏈集群,并通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成基于城市群的國家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)才是長(zhǎng)效機(jī)制。
4.2 推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理,合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
推進(jìn)流域自然資源資產(chǎn)負(fù)債清單的編制將更有利于對(duì)流域中其他自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的管理,借鑒碳排放交易平臺(tái),在城市群核心城市設(shè)立涵蓋城市群主要自然資源及其生產(chǎn)的環(huán)境產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)種類的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)。在使用權(quán)總量控制、配額交易、市場(chǎng)定價(jià)、政府監(jiān)管的原則下,首先,構(gòu)建城市群范圍內(nèi)上下游城市間自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的城市群生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易制度；其次,構(gòu)建流域內(nèi)上下游城市群間自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的流域生態(tài)補(bǔ)償交易制度。對(duì)流域自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分層次的空間管控,有利于培育區(qū)域性流域生態(tài)補(bǔ)償交易市場(chǎng)。
4.3 加強(qiáng)流域補(bǔ)償法制建設(shè),降低補(bǔ)償成本
研究表明,地區(qū)潛在的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與其自然資源、生態(tài)環(huán)境管理法律制度之間存在相互增強(qiáng)的關(guān)系[39]。由于生態(tài)補(bǔ)償知識(shí)多樣化,補(bǔ)償機(jī)制中參與主體需要做好政策制定與執(zhí)行的連接工作,包括利益相關(guān)者對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償中設(shè)計(jì)內(nèi)容,例如,流域及其城市群水資源生態(tài)補(bǔ)償中水文知識(shí)、水權(quán)定義的認(rèn)同與融合,這對(duì)于提高流域生態(tài)補(bǔ)償政策的質(zhì)量,保持利益相關(guān)者之間具有良好的社會(huì)資本投入穩(wěn)定性,并最終提高流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商談判的公平性具有積極作用。與此同時(shí),我國逐步推行的水權(quán)制度、河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制能夠精準(zhǔn)定義流域和城市群的水資源歸屬權(quán),從而能更好的確定流域城市群之間水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、支付方式等設(shè)計(jì)內(nèi)容,流域內(nèi)其他自然資源和生態(tài)環(huán)境的管理制度也是如此。明確界定流域內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬,在法制層面保證流域和城市群生態(tài)補(bǔ)償主客體責(zé)任清晰,從而降低流域城市和城市群生態(tài)補(bǔ)償交易成本。
4.4 基于補(bǔ)償市場(chǎng)需求,創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式
流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施需要來自物質(zhì)經(jīng)濟(jì)和非物質(zhì)經(jīng)濟(jì)雙方面的激勵(lì),國外最新研究表明,在刺激生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)需求時(shí),對(duì)受償?shù)貐^(qū)家庭的物質(zhì)激勵(lì)起到了決定性作用,這種以物質(zhì)補(bǔ)償方式為主生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于形成互惠合作的社會(huì)規(guī)范具有積極作用,社會(huì)參與也有利于激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)需求[40]。雖然,目前以貨幣形式為主的補(bǔ)償方式能夠體現(xiàn)時(shí)間價(jià)值、易于操作,但是,不能完全反映流域及城市群自然資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的價(jià)值,需要更多的采用衡量物質(zhì)和能量?jī)r(jià)值的補(bǔ)償方式,如水權(quán)、采礦權(quán)、排污權(quán)、碳排權(quán)等交易手段來構(gòu)建流域及城市群生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí),在生態(tài)環(huán)境治理方面,環(huán)保政策尤其是區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償政策,如法國生物多樣性抵消制度有時(shí)候往往比資金更高效、更具導(dǎo)向性；而地方生態(tài)補(bǔ)償政策能夠引導(dǎo)公眾參與城市跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,并與政府、企業(yè)主體形成合力落實(shí)城市跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外,國外的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式,如美國的濕地緩解銀行制度通過私人市場(chǎng)補(bǔ)償主體自給自足的補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,補(bǔ)償主體通過從緩解銀行購買“信用”來履行補(bǔ)償義務(wù)。若我國流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制采用緩解銀行制度這種第三方補(bǔ)償機(jī)制,則需要流域和城市群通過府際聯(lián)席會(huì)制定城市群內(nèi)外有別的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則制度,來規(guī)避城市群補(bǔ)償市場(chǎng)所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。
4.5 構(gòu)筑城市群合作平臺(tái),培育多元化市場(chǎng)主體
提升流域城市群生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)活躍度需要培育和多元化生態(tài)補(bǔ)償參與主體,而目前城市群內(nèi)以政府為主的補(bǔ)償主體占據(jù)市場(chǎng)化跨界生態(tài)補(bǔ)償模式的諸多領(lǐng)域,導(dǎo)致城市群市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式的靈活性不夠,尤其體現(xiàn)在自然資源環(huán)境交易市場(chǎng)補(bǔ)償模式中資源環(huán)境權(quán)的定價(jià)。而跨城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償則因缺少補(bǔ)償交易平臺(tái),難以形成流域城市群之間的補(bǔ)償機(jī)制。因此,首先,建議我國新成立的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部和農(nóng)村農(nóng)業(yè)部聯(lián)合構(gòu)建基于城市群的流域生態(tài)補(bǔ)償交易平臺(tái),便于指導(dǎo)流域內(nèi)跨城市群的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)；城市群內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償可以構(gòu)建或依托已有的環(huán)保合作平臺(tái)(如長(zhǎng)江流域內(nèi)的長(zhǎng)三角環(huán)保合作協(xié)議)開展補(bǔ)償交易。其次,城市群內(nèi)地方政府要轉(zhuǎn)變角色和明確職能,在縱向跨界生態(tài)補(bǔ)償模式中地方政府成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w或客體,地方政府的上一級(jí)區(qū)域政府或中央政府將在縱向生態(tài)補(bǔ)償模式中起到機(jī)制監(jiān)管作用和財(cái)政轉(zhuǎn)移的第三方支付作用；而在橫向生態(tài)補(bǔ)償模式中政府僅作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w或客體,其行為在生態(tài)補(bǔ)償資源環(huán)境權(quán)市場(chǎng)上變得更為自由,但仍需要上一級(jí)區(qū)域政府或中央政府起到監(jiān)管作用。第三,企事業(yè)單位、居民社區(qū)和NGO在流域和城市群橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中作為純粹的補(bǔ)償主客體數(shù)量較少,需要我國在頂層設(shè)計(jì)上制定流域生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲機(jī)制激勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償中企事業(yè)單位、居民社區(qū)、NGO等補(bǔ)償客體積極參與市場(chǎng)化流域城市群生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目,并約束補(bǔ)償主體的補(bǔ)償行為。
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