裘 麗,唐吉斯

1 浙江財經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院,杭州 310018 2 蒙古國國立大學(xué)地理學(xué)系,烏蘭巴托 蒙古國

草原生態(tài)保護(hù)是草原生態(tài)補(bǔ)償政策的唯一目標(biāo),政策自實行近10年來,學(xué)術(shù)界之所以對該政策所產(chǎn)生的生態(tài)效益評價不一,一方面是由于該政策正在實施過程中,政策和生態(tài)系統(tǒng)本身都有延遲響應(yīng)的特性,加上評價視角和評價方法的多樣化,存在形成共識的困難[1-2]。這也是大型政策評估本身的難點所在,它具有長期性、綜合性以及復(fù)雜性的特點[3-4]。另一方面,任何一項政策并不是孤立存在,是一定時間和空間內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)的一部分,草原生態(tài)補(bǔ)償政策的邏輯起點是“生態(tài)管制”,通過一定的強(qiáng)制性措施,包括禁令、懲罰、補(bǔ)貼和獎勵等,達(dá)到遏制草原生態(tài)退化和調(diào)節(jié)草原自然資源以可持續(xù)利用的目的,它要和受償主體(受管制方)的認(rèn)知、意愿、激勵相容及契約等配合,又要和其他政策如確權(quán)、扶貧等政策協(xié)同,發(fā)揮促進(jìn)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能[5-8]。因此,草原生態(tài)補(bǔ)償政策實質(zhì)是一系列參與式干預(yù)發(fā)展工程,從參與式的角度進(jìn)行評估,能夠充分體現(xiàn)各參與主體的利益效果[9]。然而目前參與式干預(yù)評價研究的實證成果卻少見公開發(fā)表,相關(guān)文獻(xiàn)中也欠缺關(guān)于研究成果內(nèi)涵解析和更系統(tǒng)的方法及實現(xiàn)路徑的介紹[10-12]。

本文的研究不是試圖去比較我國草原生態(tài)補(bǔ)償政策評價中已經(jīng)開展過的不同評價方法,而是按照以上思路,從剖析草原生態(tài)補(bǔ)償政策難以評價的結(jié)構(gòu)性原因入手,首先深入分析管制與治理維度對草原生態(tài)補(bǔ)償政策實施過程的影響,進(jìn)而將一種可操作的綜合性參與式評價方法——PADev應(yīng)用到案例研究中,探究其是否合適,并從“驗證性”和“解釋性”的角度,遞進(jìn)式地進(jìn)行生態(tài)和社會調(diào)查,以達(dá)到“元評價”的目的。最后基于詳盡的研究過程和發(fā)現(xiàn),探討政府作為草原生態(tài)補(bǔ)償政策實施主體如何在互動治理過程中構(gòu)建管制平衡機(jī)制。

1 草原生態(tài)補(bǔ)償政策中的管制與治理維度

楊光梅等[13]較早綜述了生態(tài)補(bǔ)償概念提出的邏輯過程：以生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)為中心任務(wù),以減輕人類活動對這些特定地區(qū)的干擾強(qiáng)度為主要手段,不僅嚴(yán)格限制生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)的商業(yè)性開發(fā)利用活動,而且對特定地區(qū)居民的基本生產(chǎn)活動也進(jìn)行約束。在工程實施過程中,如何協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,是生態(tài)建設(shè)實施過程中問題和矛盾所在。生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钍腔谏鷳B(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和平衡需要進(jìn)行必要的物質(zhì)和能量補(bǔ)償,在開發(fā)利用資源的同時,要對資源進(jìn)行必要的管理(即物質(zhì)、能量的投入),使人為措施與自然力作用相結(jié)合,社會生產(chǎn)力與自然生產(chǎn)力相結(jié)合,促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)向穩(wěn)定的方向發(fā)展。之后,我國的很多學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做了宏觀的分析和研究[14-16],進(jìn)一步明晰了中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c原則、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與途徑,構(gòu)建了我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策框架?？傮w上來講,我國的生態(tài)補(bǔ)償政策在設(shè)計階段即經(jīng)歷了大量的研究和探討,考慮了已經(jīng)存在的相關(guān)正式制度包括雙包制(草場承包、牲畜承包)、義務(wù)教育法、野生動物保護(hù)法、草原法等的影響,也考慮了相關(guān)的非正式制度包括傳統(tǒng)游牧制、少數(shù)民族信仰、文化、習(xí)俗等的影響[17],在此綜合基礎(chǔ)上,提出該政策遵循“生態(tài)優(yōu)先兼顧發(fā)展”的宗旨,體現(xiàn)了國家治理草原,構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展格局的決心和目標(biāo)。

然而政策實施過程的復(fù)雜性,容易導(dǎo)致政策效果的不確定性,這是“政策和執(zhí)行之間的距離”,被認(rèn)為是政策實施過程中的“黑洞”,政策目標(biāo)往往是清晰的,但是在政策走向執(zhí)行過程中,囿于權(quán)力的分化、層級關(guān)系的協(xié)調(diào)、各利益相關(guān)者的博弈、執(zhí)行情境的約束、實施的技巧等,政策的執(zhí)行效果會大打折扣或變形或演化衍生[18-19]。作為一項重要的公共政策,草原生態(tài)補(bǔ)償政策的出臺和運行正處在我國公共管理模式快速演化和迭代的時期,歷經(jīng)新公共管理,正走向整體性治理的時代。整體性治理理論代表人物佩里·希克斯和帕卻克·登力維認(rèn)為[20-21],政策有效的過程不是一個簡單的公共管理過程,而是目標(biāo)和手段不斷相互增強(qiáng)的整體性治理的過程；整體性治理意味著管理部門內(nèi)部需要以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需要為基礎(chǔ)的組織網(wǎng)絡(luò)的重組和功能的協(xié)調(diào),需要信息系統(tǒng)的變革,需要和外部組織和個人的互動整合。

我們將“管制”和“互動治理”引入草原生態(tài)補(bǔ)償政策實施過程的復(fù)雜性解釋中(圖1)。根據(jù)整體性治理理論,將政策實施過程簡化為3個主要模塊“政策(policy)——管制目標(biāo)(regulation)——實施手段(implementation)”。正如前述,我國在草原生態(tài)補(bǔ)償政策的制定前期做了大量的工作,充分考慮了正式制度和非正式制度對該政策的影響,然而當(dāng)政策從“文件”走向?qū)嵤┎块T,即從第一模塊到第二模塊,首先會經(jīng)歷一個“管制目標(biāo)”的轉(zhuǎn)換過程,即相關(guān)執(zhí)行部門根據(jù)政策要考慮“執(zhí)行到什么程度？”(目標(biāo))和“如何執(zhí)行？”(手段)。草原生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計之初的唯一目標(biāo)是生態(tài)保護(hù),手段是可持續(xù)利用,因此在清晰的管制目標(biāo),即生態(tài)價值得到共識和充分肯定之后,管制部門需要從傳統(tǒng)的“命令與控制”、“單一和僵化”等的方式中轉(zhuǎn)到積極與被管制對象互動并將其作為“主體間”關(guān)系來創(chuàng)新處理,嘗試對等雙向型、激勵型、協(xié)商型和委托型等多種手段[22]。進(jìn)一步地,當(dāng)結(jié)合互動手段實現(xiàn)管制目標(biāo)的轉(zhuǎn)換后,從第二模塊到第三模塊還將經(jīng)歷一個基于“參與式干預(yù)發(fā)展”的政策實現(xiàn)過程,在這個過程中,政策受施者的異質(zhì)性和參與性將得到充分體現(xiàn),積極響應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償政策實施過程中需要結(jié)合的自愿性、額外性、條件性、瞄準(zhǔn)性等重要屬性[16,23]。

由此可見,草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實施過程實質(zhì)上是一個基于互動治理的以管制為邏輯起點的參與式干預(yù)發(fā)展過程。這一方面可以解釋該政策難以評價的結(jié)構(gòu)性原因,另一方面可以推論草原生態(tài)補(bǔ)償政策本質(zhì)上是一個“管制平衡”導(dǎo)向型政策?！肮苤破胶狻币馕吨慕巧吐毮懿粌H是“生態(tài)保護(hù)者——生態(tài)受益者”關(guān)系中的補(bǔ)償主體,更是生態(tài)服務(wù)提供者、政策調(diào)控者、管制者以及社會利益再分配者[24]；也意味著需要通過基于互動治理的“參與式”過程來提高政策的實施質(zhì)量或?qū)ふ倚碌牟呗砸员Ｕ掀胶鈾C(jī)制的實施,因此對其開展的影響評價需要從“綜合性評價”的視角出發(fā),即充分評價其“形成性”和“主體間性”。

圖1 草原生態(tài)補(bǔ)償政策實施中以管制為邏輯起點的互動治理過程Fig.1 Interactive governance process with regulation as the logical starting point

2 參與式干預(yù)發(fā)展評價(PADev)[25-29]——綜合評價的視角

荷蘭萊頓大學(xué)“非洲研究中心”Ton Dietz 教授帶領(lǐng)的團(tuán)隊花時多年在非洲的加納北部和布基納法索南部開展的參與式干預(yù)發(fā)展的評價方法(PADev,Participatory Assessment of Development evaluation)是一種較為系統(tǒng)性和呈現(xiàn)完善的方法,詳情可見其專業(yè)學(xué)術(shù)網(wǎng)站(www.padev.nl)的介紹,它基于歷史發(fā)展過程的“形成性”和參與者與外部環(huán)境及不同群體互動的“主體間性”特點,其價值在于,將發(fā)展的歷史信息和事情產(chǎn)生的原委相結(jié)合,分析現(xiàn)狀如何產(chǎn)生,以及發(fā)展干預(yù)措施起了什么作用,從而得出全面的集體共識(主體間的),這最適合中長期干預(yù)措施的評價,能更實事求是地評估不同干預(yù)措施的相對重要性,并通過不同觀點的積累和聚合實現(xiàn)因果關(guān)聯(lián)的分析。鑒于PADev方法克服了一般參與式發(fā)展評估中的“關(guān)注時間太短、幾乎總是贊助者(補(bǔ)償者)驅(qū)動、過于專注于投入和產(chǎn)出、孤立的評估、受益人的意見大量被忽視”等弊端,加上其操作簡單,兼具定性和定量評估效果,其已經(jīng)為荷蘭的多個國際發(fā)展援助組織提供有決策參考意義的評價成果[30]。其團(tuán)隊于20016年在《美國評價雜志》發(fā)表的文章中充分論證了PADev方法是最接近英國政府“國際發(fā)展部”第38號工作文章中“綜合性評價”屬性的參與式評價方法[29,31]。因此，認(rèn)為PADev可以被嘗試用于生態(tài)補(bǔ)償政策的“綜合性”評價實踐。

PADev方法的核心是參與式社區(qū)研討會的組織和九個模塊評價模塊的有機(jī)運用。每次研討會有幾人到幾十人不等(最好幾十人,如五六十人,可以分成不同的小組),代表該地理區(qū)域不同年齡、職業(yè)和性別群體以及社區(qū)官員(村領(lǐng)導(dǎo)和宗教領(lǐng)袖、行政人員、教師),評價該地區(qū)的發(fā)展歷史、該區(qū)域每個發(fā)展舉措的影響,并追溯到與會者能記起的時間(通常是一代人)為止。參與者的參與方法如下：(i)提前溝通并選擇社區(qū)參與者目標(biāo)樣本(地點、性別、年齡),(ii)研討會實施協(xié)作,(iii)研討會期間密集互動,以及(iv) 事后分析演示,和社區(qū)和街道反饋,包括更廣泛的利益相關(guān)者(發(fā)展組織主管、部委領(lǐng)導(dǎo)、地區(qū)政府官員和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo))的反饋。評價過程涉及的九大模塊詳見表1[28]。

表1 參與式發(fā)展干預(yù)評價九大模塊

*6個領(lǐng)域包括：自然、物質(zhì)、人力、經(jīng)濟(jì)、社會政治、文化

在模塊1中,參與者從他們所在地的歷史事件中回憶五項或更多發(fā)生過的重大事件,要求回溯時間至少為一代人,約30年。在模塊2中,參與者使用一個框架來回顧在自然、物質(zhì)、人力資本、經(jīng)濟(jì)、社會政治和文化環(huán)境6個生計領(lǐng)域引起貧富差別的重大變化。在模塊3中,參與者將當(dāng)?shù)厝朔譃椴煌呢敻活悇e,并描述各財富群體的特點予以區(qū)分。在第4模塊中,參與者盡可能地回憶出本地區(qū)的項目(干預(yù)政策、私人行動、非政府組織或社區(qū)組織計劃等),這些項目可以是任何外來的,也可以是在當(dāng)?shù)夭扇〉呐e措和創(chuàng)新行為。每個項目,參與者盡可能提供細(xì)節(jié)。在模塊5中,參與者對列出的舉措逐一進(jìn)行初步評價,可以用有用性來衡量項目所產(chǎn)生的影響。集體討論中提出的意見和理由與衡量評價同等重要。在模塊6中,參與者將前述幾個模塊所涉及的重大變化和不同作用的項目聯(lián)系起來,以便初步了解闡釋機(jī)制、項目的相對貢獻(xiàn)和其他影響因素。在模塊7,參與者以民主投票的方式選擇他們所在地區(qū)的“最優(yōu)”和“最差”的項目。在模塊8中,評價不同項目,尤其是最優(yōu)和最差項目對不同財富群體的影響。在模塊9中,進(jìn)一步對不同的項目實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。

從9個模塊的構(gòu)建可見,PADev具有整體性(考慮多種干預(yù)措施)和歷史性(至少回溯到一代人),同時融入了 “規(guī)范設(shè)計”(圍繞對不同人的影響)和“代理設(shè)計”(合作行動研究)的要素(模塊1—3,9)?！皡⑴c式”研討會也充分體現(xiàn)了不同參與者對項目或干預(yù)措施以及如何對自己和他人行為、感知或體驗效應(yīng)產(chǎn)生的影響評價(模塊4—8)。PADev方法應(yīng)用于草原生態(tài)補(bǔ)償政策評價的核心基礎(chǔ)也體現(xiàn)在：生態(tài)維度,即與生態(tài)相關(guān)的重大事件和相關(guān)變化在評價之初就被涉及(模塊1—2)；被評價的政策或項目能夠充分地被參與者追溯和識別,并且將其和相關(guān)的變化進(jìn)行一定的因果關(guān)聯(lián)(模塊3—5)。我們在接下來的案例研究中也切實體驗到所獲得的相關(guān)生態(tài)影響評價是如此自然和“確信”,這也從另一方面反映了PADev的應(yīng)用可以讓生態(tài)補(bǔ)償政策評價更加具備“自下而上”的特點。

3 研究開展

3.1 研究區(qū)域

為實踐該方法,本研究只針對一個案例,試圖深入分析,以實現(xiàn)從故事到知識的完整建構(gòu)過程[32]。案例對象“內(nèi)蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗哈日高壁嘎查”為典型草原中的一個典型的純牧業(yè)村莊,多個相關(guān)研究已在此地開展[33-34],具備較好的研究基礎(chǔ)。嘎查位于東烏珠穆沁旗西南部,地理坐標(biāo)44°56′31.77″—45°02′15.68″N、116°16′28.48″—116°22′50.60″E之間,錫林浩特到烏里雅斯太鎮(zhèn)的101省道貫穿此嘎查。地勢總體平緩,海拔800—1000 m之間。地形為小盆地,北、西、東邊緣為丘陵崗地,嘎查草場面積828 km2。嘎查禁牧休牧7774 hm2,草畜平衡72844 hm2,2011年起,第一輪生態(tài)獎補(bǔ)(2011—2015)補(bǔ)貼分別為0.4元/hm2和0.11元/hm2,第二輪(2016—2020)補(bǔ)貼分別為0.6元/hm2和0.2元/hm2。嘎查造冊(2015年)總?cè)藬?shù)842人,男431,女411人,其中大學(xué)生15名,黨員16名,黨委成員；共7個小組196戶,典型戶36戶,小康戶142戶,貧困戶18戶,低保戶55戶；草場面積82667 hm2,大畜2099頭,小畜91116頭,嘎查擁有集體草場67 hm2,基本母畜1030頭,銀行現(xiàn)金5.38萬元,固定資產(chǎn)17.67萬元,財政轉(zhuǎn)移收入2萬元。

3.2 研究方式

如前述,PADev從“形成性”和“主體間性”出發(fā),能夠幫助構(gòu)建整體性評價的基本結(jié)論,但是由于它初次應(yīng)用于草原生態(tài)補(bǔ)償政策的評價,我們結(jié)合“元評價”的視角[35],以客觀、整體、系統(tǒng)和綜合的原則,采用合適的其他調(diào)研方式對PADev的評價結(jié)論進(jìn)行一定的驗證性評價,這同時也將有助于本案例研究中相關(guān)知識體系的建構(gòu)。鑒于此,本研究遞進(jìn)式地開展了3種研究方式：(1)參與式發(fā)展干預(yù)評估研討會(9個評價模塊的應(yīng)用)。2017年7月6日—8月21日,調(diào)研組成員于調(diào)研案例區(qū)域參與式生活以熟悉調(diào)查區(qū)域和本人生活生產(chǎn)方式,并于8月22—26召開兩次參與式發(fā)展干預(yù)評價研討會,兩次分別參與人員為19人和22人,平均年齡為56歲,包含不同背景的牧戶、基層干部、教師、村會計、合作社帶頭人、貧困戶、極端貧困戶(無畜戶)等,男女比例約為6∶1；(2)生態(tài)效益調(diào)查(一個典型家庭牧場的生態(tài)現(xiàn)狀評估)。2017年9月22—27日,選擇一戶典型牧戶,進(jìn)行“劃區(qū)輪牧”的草場植被分布調(diào)研,共獲得3條樣線條30個樣方(每條樣線為100 m及每隔10 m取1個1 m×1 m樣方)的植物分布；(3)抽樣社會調(diào)查(入戶訪談問卷調(diào)查統(tǒng)計分析)。2018年7月15—8月22日,根據(jù)本村7個小組地理分布情況,按路線隨機(jī)抽樣方法進(jìn)行入戶訪談,共獲得60份有效訪談問卷記錄,平均抽樣比例32.28%。

3.3 研究發(fā)現(xiàn)

3.3.1 參與式干預(yù)發(fā)展評價

2017年7—8月在村干部的支持下,召集45歲以上常住牧民在嘎查辦公室舉行了兩次研討會。牧民作為主體充分了解了過去30多年發(fā)生的事件、變化、各項政策或項目在“草-畜-人”關(guān)系中的影響(標(biāo)識影響用 “+、-、+/-”分別表示正面、負(fù)面、正負(fù)均有影響),評價了不同的財富群體、政策或項目及它們的實施機(jī)構(gòu),分析了不同模塊之間可能的因果關(guān)聯(lián),具體詳見表2、圖2和圖3關(guān)于各模塊的綜述。

以上各個模塊的綜合評價結(jié)論為：

(1)按照所經(jīng)歷的重大政策、項目和大事件,基本干預(yù)政策是牲畜承包和草場承包政策,它奠定了一系列政策變遷的根基,同時導(dǎo)致了放牧方式和牲畜結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)變。草原生態(tài)補(bǔ)償是基于草場退化所推行的干預(yù)政策,但與它并行實施的還有其他諸多政策和干預(yù)援助項目(如圍欄、打井、暖棚、定居等),它們分別作用于自然資源稟賦、生產(chǎn)生活設(shè)施和工具變革、人力資源供給、社會經(jīng)濟(jì)狀況、社會政治參與情況以及文化傳承和適應(yīng)這六個方面的諸多焦點,并從總體上帶來了自然生態(tài)環(huán)境惡化、草場退化、生產(chǎn)資本和成本的提高、勞動力的減少、貧困化趨勢、財富群體的分化、收入隨市場波動的不穩(wěn)定性、社會交往和公共活動的增加以及傳統(tǒng)游牧方式和生活方式的急劇改變等重大變化。

表2 參與式研討會各模塊綜述

模塊1是按照事件發(fā)生的先后順序進(jìn)行的,牧民對研究區(qū)1983年至今的重大歷史事件進(jìn)行梳理和回顧,由于圍欄和定居是逐步發(fā)生的,跨時25年左右,為深入了解發(fā)生過程,研討會過程中,研究人員請參加者仔細(xì)回憶圍欄和定居發(fā)生的時間,并通過電話的方式詢問熟悉的牧戶,分別獲得74戶圍欄建設(shè)和71戶定居時間,整理成發(fā)展時序圖,見圖2,由圖可見圍欄比定居發(fā)生的時間早,比例高

圖2 圍欄和定居發(fā)展圖(模塊1)Fig.2 Fence and settlement development chart (Module 1)

圖3 基于“草-畜-人”關(guān)系變遷的視角模塊4、5、6的集合探討Fig.3 Discussion on the collection of modules 4, 5, and 6: Based on the perspective of the change of grass-animal-human relationship

(2)出現(xiàn)了不同財富群體的分化,較早圍欄和定居的牧戶獲得了生產(chǎn)優(yōu)先發(fā)展的更多機(jī)會；通過經(jīng)商或參加合作社等經(jīng)濟(jì)組織的牧戶獲得市場發(fā)展機(jī)會；遷移并落戶城鎮(zhèn)、重視教育人才培養(yǎng)、社會保障等利益的牧戶率先實現(xiàn)小康；而受災(zāi)害影響嚴(yán)重、承包草場資源不佳、放牧技術(shù)轉(zhuǎn)變較慢、家庭成員遭遇變故等人群是貧困群體。不同群體呈現(xiàn)出不同的物質(zhì)和精神生活的特征。

(3)學(xué)校搬遷是影響最差的政策項目,它導(dǎo)致的生活成本上升及勞動力損失直接影響了生產(chǎn)成本,通過貸款緩解進(jìn)而增加了市場風(fēng)險,是這十幾年來幾乎每戶家庭都經(jīng)歷的困境。鑒于“草-畜-人”結(jié)構(gòu)的變遷,他們自發(fā)自主合作,通過合作社獲得更方便的銀行貸款、購買價格較低的草飼料以及出售較高價格的畜產(chǎn)品,合作社成為他們目前最具希望和評價最高的項目,無論對于已經(jīng)參加還是未曾參加的牧戶。

(4)如果從政策作用的末端來評價生態(tài)補(bǔ)償政策所產(chǎn)生的生態(tài)效益,比較難以直接確定其因果關(guān)系,因為通過“草-畜-人”結(jié)構(gòu)發(fā)展分析,生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓊~面臨抵消現(xiàn)有每戶人家所面臨的畜牧業(yè)市場化、牲畜的結(jié)構(gòu)性失調(diào)和超載、勞動力的減少和新放牧技術(shù)需求增加所帶來的成本-效益結(jié)構(gòu)的變化、風(fēng)險和貧困化的壓力,第一階段生態(tài)補(bǔ)償政策的實施從根本上并沒有改變生態(tài)惡化的事實和牧戶實際行為上的“違規(guī)”,草畜平衡只是合同上的指標(biāo),實際都超載,甚至數(shù)倍。但從基于制度變遷的路徑依賴(被評價為最差的政策為“學(xué)校搬遷”,教育公共服務(wù)的格局將長期存在；第二差的政策為“草場承包”,“私地”已成基本事實)及未來發(fā)展(市場化、生態(tài)旅游等)的角度,政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償政策將積極地促進(jìn)牧民們的自主整合和適應(yīng)現(xiàn)代市場的發(fā)展。

上述基于長達(dá)35年的回顧與梳理以及不同背景的發(fā)展主體從不同視角對于同一主題的評價探討,充分地體現(xiàn)了PADev方法所具有的“形成性”和“主體間性”特點,九個模塊都蘊(yùn)含大量細(xì)節(jié),并且通過模塊間所構(gòu)建的“自然聯(lián)系”和“因果關(guān)聯(lián)”,我們較為全面和快速地獲得了上述的綜合評價結(jié)論,當(dāng)將這些結(jié)論現(xiàn)場反饋給參與者,他們都十分認(rèn)同,也更深入地理解了目前的困境和發(fā)展出路。接下來,我們從“元評價”的視角,就生態(tài)影響程度的評價——生態(tài)嚴(yán)重退化,和綜合評價結(jié)論中的整體知識是否符合整個嘎查的基本事實,進(jìn)行一定的驗證。

3.3.2 生態(tài)現(xiàn)狀評價

從PADev評價結(jié)論看,草原生態(tài)依然是嚴(yán)重退化的,并且退化的原因是結(jié)構(gòu)性的,因此目前還無法直接架設(shè)生態(tài)補(bǔ)償對于生態(tài)效益的因果影響,雖然生態(tài)補(bǔ)償政策被評價為最好政策的第三位。為驗證生態(tài)嚴(yán)重退化的事實和了解退化的程度,同時進(jìn)一步考慮架設(shè)第二輪生態(tài)獎補(bǔ)政策影響的對比基線,我們于2017年9月選取一戶“劃區(qū)輪牧”典型牧戶(離省道公路30 km處的蘇雅拉圖家牧場,該典型牧戶是參與者討論推薦的十分符合圖3結(jié)構(gòu)性分析中的牧戶家庭特征)牧場3樣條,樣條1和樣條2是當(dāng)年夏季放牧采食后坡度不同的區(qū)域,樣條1為有一定坡度的地方,樣條2是平地,樣條3是春季采食后至夏季一直未曾采食直至下一個春季供采食。

由表3可見,樣條1和2的總蓋度分別為48%和34%,一半以上裸露,裸露部分多為沙土碎石,風(fēng)蝕化十分嚴(yán)重,鼠洞密度較大,總體積0.03—0.04 m3,生物量稀少,樣條中10個樣方里的植物種類分別為9種和7種,多樣性極低,坡地比平地略好；樣條3的總蓋度約62%,風(fēng)蝕化和鼠洞密度相對較輕和少,生物量是樣條1和2的3—4倍,植物種類也稍多。但3條樣線只共獲得42種植物種類樣本,比起本應(yīng)該有的130多種原生種,植物多樣性約為原來30%。進(jìn)一步計算不同樣線樣方中植物的表現(xiàn)值,獲得前3位植物的名稱和數(shù)據(jù)(見表4),可見原生植物為大針茅、羊草的草場現(xiàn)在已經(jīng)退化為克氏針、多根蔥、刺穗藜等為主的草場,該草場屬于嚴(yán)重退化草場類型[36]。

表3 不同樣條的總蓋度、總體積和植物種類

表4 不同樣條的前三位分布植物及表現(xiàn)值

3.3.3 抽樣社會調(diào)查評價

參與式研討會中,參與者就9個模塊的詳細(xì)評價使我們獲得了該嘎查的發(fā)展脈絡(luò)和整體認(rèn)知,那么這些評價是否和整個嘎查的事實情況一致？為此我們遞進(jìn)式地設(shè)計了一份結(jié)構(gòu)性訪談問卷,問題涉及牧戶家庭、草場、牲畜的基本情況,相關(guān)政策的滿意度和重大變化的影響程度,以及詳細(xì)的收入和支出狀況,共90個變量。2018年7月15—8月22日,根據(jù)本村7個小組地理分布情況,按路線隨機(jī)抽樣方法進(jìn)行入戶結(jié)構(gòu)性訪談,共獲得60份有效訪談問卷記錄,平均抽樣比例32.28%,使用IBM SPSS Statistics V21.0軟件進(jìn)行分析。表5是這60個樣本所體現(xiàn)的關(guān)于基本狀況的描述性統(tǒng)計分析結(jié)果。

由表5可見,問卷調(diào)研結(jié)果與PADev評價所得出的基本結(jié)論幾乎一致,更為詳細(xì)的如,載畜量超標(biāo)家庭比例為88.33%,平均載畜量約為0.8 hm2,超標(biāo)1倍；五畜結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào),半數(shù)以上家庭不超過3種牲畜；雇傭勞動力的家庭比例達(dá)21.67%；銀行貸款發(fā)生率88.33%,高利貸發(fā)生率28.33%；第二期提高補(bǔ)貼后的生態(tài)補(bǔ)償收入僅占23.79%等,限于篇幅,這里不再一一詳述。

4 討論——基于“管制平衡”視角的“生態(tài)補(bǔ)償、草畜平衡、畜牧尺度”關(guān)系

參與式研討會的最后階段是對研討會的產(chǎn)出進(jìn)行反饋。當(dāng)參與者久久圍著圖3的結(jié)構(gòu)圖,他們中的基層干部甚至開始反思生態(tài)補(bǔ)償政策以及其他扶貧政策的執(zhí)行策略,而普通和貧困牧戶則開始思考“合作”的可能好處。當(dāng)進(jìn)一步探討如何真正做到“草畜平衡”時,參與者都不約而同地將焦點集中到了“畜牧尺度”上,這或許就是管制平衡的關(guān)鍵機(jī)制之一嗎？對此展開一定的探討。

草原生態(tài)補(bǔ)償政策中最重要的一個管制平衡目標(biāo)是“草畜平衡”。在“草畜平衡”的管制下,牧民們探討的畜牧尺度主要是指載畜量和放牧方式。載畜量是從資源承載力的角度所做的定義,它最早形成于阿倫(William Allan)1949[37]年在非洲農(nóng)牧業(yè)的研究,是對未引起土地退化,一定土地面積上所能永久維持的最大人口數(shù)量的定義。我國的生態(tài)補(bǔ)償政策是在草原普遍退化之后推行的,“草畜平衡”的載畜量是基于一定計算模型下的從公共“管制”的角度出發(fā)的“管制載畜量”。綜上三部分的評價，清楚地了解到“管制載畜量”所面臨的如圖4所示的生態(tài)退化所帶來的事實上的承載力(生態(tài)載畜量)的下降和畜牧家庭實際載畜量(實際載畜量)超高水平之間的差距越來越大的挑戰(zhàn)和壓力。現(xiàn)實中存在的這三個載畜量分別屬于三種不同的屬性：管制載畜量屬于公共屬性、生態(tài)載畜量屬于自然屬性、實際載畜量屬于社會屬性。那么如何促使圖4中的三種不同類型載畜量的擬合？這回應(yīng)了本文第一部分探討的“管制平衡”機(jī)制建設(shè),當(dāng)政策轉(zhuǎn)化為管制目標(biāo)后,它面臨眾多管制情境的影響,因此加強(qiáng)互動治理是實現(xiàn)目標(biāo)的重要手段。從互動治理的原則上,第一部分綜述的條件性、額外性、瞄準(zhǔn)性、自愿性提供了治理的方向,在此基礎(chǔ)上需要根據(jù)具體治理情境進(jìn)行治理手段的設(shè)計[38-40],如本研究案例中不同財富群體具有不同的“實際載畜量”,但是由于放牧過程的投入不同,可能“生態(tài)平衡載畜量”也是不同的,因此,治理的手段可能不同,富裕家庭(往往是大牧戶)可能需要加強(qiáng)瞄準(zhǔn)性,提高管制的強(qiáng)度,促進(jìn)其自愿規(guī)制性,而貧窮家庭可能需要給予一定條件性和額外性以促進(jìn)其整合或幫助其提高轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的能力等等,因此生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不能主要通過貨幣的形式進(jìn)行“商品化”補(bǔ)貼[41],而更重要地在于互動治理過程中如何建設(shè)一個長效機(jī)制[42],把握一個“平衡的狀態(tài)”。

表5 家庭、草場、牲畜以及經(jīng)濟(jì)狀況匯總表

載畜量按照該嘎查的規(guī)定進(jìn)行當(dāng)量折算,1.6 hm2=1羊,馬、牛=6羊,駱駝=5羊,小牲畜減半

圖4 實際載畜量、管制載畜量、生態(tài)平衡載畜量的發(fā)展關(guān)系Fig.4 Development relationship between actual stocking capacity, regulated stocking capacity, and ecologically balanced stocking capacity圖中的N和N′示意實際載畜量和管制載畜量的相對大小(據(jù)3.3.3中調(diào)查結(jié)果,實際載畜量約為管制載畜量的1倍,88.33%的家庭超標(biāo))

放牧方式是牧民們和畜牧尺度關(guān)聯(lián)的“最糾結(jié)”的討論。游牧制時代具有掌握“平衡”的最佳本土知識,他們可以根據(jù)各種情境,包括水源、季節(jié)、邊界、坡度、天氣、鄰里協(xié)作、植物生長等進(jìn)行移動放牧以維持平衡,“移動”是畜牧尺度最重要的屬性,而目前基于圍欄的現(xiàn)代定牧制和圈養(yǎng)使得這些“平衡”技巧失去了發(fā)揮的機(jī)會,并進(jìn)一步呈現(xiàn)出人地關(guān)系的失衡[43]。一些牧民(往往是較為富裕的家庭)具有較高的合作意愿以及合作水平,他們通過合作社的方式促進(jìn)了移動水平,但是囿于草場的分割和牲畜移動尺度的偏小,無法利用傳統(tǒng)的知識和技術(shù)來主動調(diào)節(jié)“草畜平衡”,所以只能在原有“實際載畜量”基礎(chǔ)上的簡單疊加,而不是真正意義上的生態(tài)整合而恢復(fù)生態(tài)以提高“生態(tài)載畜量”。貧困的小牧戶更加寸步難行,他們只能在小小的圍欄內(nèi)不斷踩踏,“生態(tài)載畜量”越來越低。因此,一定規(guī)模內(nèi),自主合作拆除圍欄實現(xiàn)草場整合,給畜牧一個較大的移動尺度,是目前急需要促進(jìn)互動治理的手段,這或許也是目前最值得探究的既能避免“公地悲劇”又不至于陷入“私地悲劇”的途徑之一。調(diào)研過內(nèi)蒙古和青海主動拆除圍欄整合草場的合作社或合作小組,它們通常由5—15戶牧戶家庭組成,一般來自同一地域小組(基于空間的相連性和社會網(wǎng)絡(luò)的信任度),整合的草場規(guī)模,內(nèi)蒙草原一般為兩三萬畝至十幾畝不等,青海幾十上百萬畝不等,基本能夠滿足以上3個載畜量的擬合狀態(tài)以及放牧的改善,既能運用一定的傳統(tǒng)游牧知識和手段,同時又能有機(jī)利用現(xiàn)代定牧的設(shè)施和手段,如防疫、母畜生產(chǎn)、避災(zāi)等,不僅大大降低了基于此的牲畜和勞動力整合所帶來的生產(chǎn)成本,重要的是能使退化的草場得到真正的生息休養(yǎng),鑒于“畜牧尺度”的重要性,有學(xué)者將這種基于傳統(tǒng)游牧和現(xiàn)代定牧有機(jī)結(jié)合的方式稱為“現(xiàn)代游牧制”[43]。因此,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中可以考慮給予“放牧尺度”及草場整合放牧的促進(jìn)和獎勵。

5 結(jié)論

本文的研究結(jié)合了草原生態(tài)補(bǔ)償政策是以“管制平衡”為導(dǎo)向以互動治理為過程的理論邏輯與具有“綜合性評價”視角的參與式干預(yù)發(fā)展評價方法的實踐。研究的開展雖然只基于一個嘎查的案例,但是較為詳細(xì)和完整地呈現(xiàn)了研究的全過程以供進(jìn)一步研判和拓展。參與式干預(yù)發(fā)展評價的最大利益相關(guān)者群體是特定社區(qū)中發(fā)展干預(yù)措施的受益或潛在受益者,我們將其引入到生態(tài)補(bǔ)償政策的評價中,體現(xiàn)了“自下而上”的特點。在評估中,我們重點強(qiáng)調(diào)了生態(tài)維度,盡量構(gòu)建相關(guān)利益者和生態(tài)環(huán)境的對話情境,使參與者能夠從他們與生態(tài)環(huán)境以及和其他關(guān)聯(lián)維度(模塊2中的其他5個部分)之間,不同群體之間(財富群體的分類)等“主體間性”,以及基于歷史回顧的“形成性”等視角客觀地、整體性地進(jìn)行評價。該方法也從“元評估”的視角,遞進(jìn)式地采用生態(tài)現(xiàn)狀和多樣本抽樣社會評價而進(jìn)一步得到驗證和解釋。鑒于該方法由萊頓大學(xué)“非洲研究中心”開發(fā)并已在非洲多個國家實踐,方法框架較為成熟,在其他領(lǐng)域也正被借鑒[44-45],我們的實踐體驗也較為簡單易行和靈活,它可以按照順序逐一開展,也可以根據(jù)研討的實際進(jìn)展,選擇幾個最重要的模塊或合并幾個相關(guān)的模塊進(jìn)行。該方法還同時具備“啟發(fā)”和“溝通”功能,它可以被政策實施者用于批判性地反省干預(yù)措施和策略,進(jìn)而有助于變革與包容性發(fā)展；也可以促進(jìn)參與者參與“互動治理”過程。我們覺得該方法值得引入到生態(tài)補(bǔ)償政策評價的實踐中。另外,本文的案例研究表明,草原生態(tài)補(bǔ)償政策的地位和作用體現(xiàn)在長達(dá)35年的“草-畜-人”結(jié)構(gòu)發(fā)展變遷中,從政策作用的末端來評價生態(tài)補(bǔ)償政策所產(chǎn)生的生態(tài)效益,因生態(tài)退化的事實仍未發(fā)生改變,比較難以直接確定其因果關(guān)系,但從基于制度變遷的路徑依賴及未來發(fā)展的角度,政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償政策將積極地促進(jìn)牧民們的自主整合和適應(yīng)市場的發(fā)展。

相比其他政策而言,草原生態(tài)補(bǔ)償政策更有必要去建設(shè)管制平衡機(jī)制,因其本質(zhì)上是一個“管制平衡”導(dǎo)向型政策,政府需要加強(qiáng)與生態(tài)補(bǔ)償政策配套或協(xié)同的管制體系的建設(shè),包括管制機(jī)構(gòu)、管制制度、管制模式、管制績效考核等,但管制體系的建設(shè)并不是為了加強(qiáng)管制而投入過多的管制成本,而是從“平衡”和“創(chuàng)新”的視角,如何去創(chuàng)新治理以避免管制可能帶來的僵化,這方面的研究有待今后繼續(xù)探索。

致謝：衷心感謝內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理學(xué)系鄉(xiāng)村與牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究中心海山教授和研究生蘇日嘎琪琪格,以及內(nèi)蒙古大學(xué)生態(tài)學(xué)系劉書潤教授對于本研究開展過程中實地研究的指導(dǎo)和支持。