靳樂(lè)山,劉晉宏,,孔德帥,

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100193 2 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心,北京 100193

隨著十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的加快,生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐也在快速推進(jìn)。但是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償仍然存在重補(bǔ)償輕考核、補(bǔ)償資金來(lái)源單一、不同領(lǐng)域以及地區(qū)實(shí)踐進(jìn)展不均衡等問(wèn)題[1]。在這些問(wèn)題中,對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果進(jìn)行考核評(píng)估是確保機(jī)制運(yùn)行效率的核心問(wèn)題。

為評(píng)價(jià)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果,環(huán)保部、財(cái)政部于2009年聯(lián)合開(kāi)展國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與考核工作,通過(guò)對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境綜合評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效考核。結(jié)合國(guó)外生態(tài)(或環(huán)境)服務(wù)付費(fèi)(Payments for Ecological/Environmental Services,PES)效率的研究[2-9],我國(guó)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)(Ecological Environmental Quality Indicators,EI)體系至2011年開(kāi)始已經(jīng)進(jìn)行了6年時(shí)間的探索[10-15],最開(kāi)始是EI指標(biāo)體系的構(gòu)建,構(gòu)建過(guò)程中要遵循生態(tài)系統(tǒng)的原理和體現(xiàn)生態(tài)功能差異性原則[16],從評(píng)價(jià)方法來(lái)看縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量采用綜合指數(shù)法進(jìn)行評(píng)價(jià),而轉(zhuǎn)移支付資金使用效果采用縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化量進(jìn)行評(píng)估[17]。自2012年起,該指標(biāo)體系用于環(huán)保部、財(cái)政部每年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果評(píng)估,根據(jù)評(píng)估結(jié)果,中央財(cái)政在當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算中對(duì)相應(yīng)縣域轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行調(diào)整[17]。但是EI指標(biāo)體系中只有自然生態(tài)指標(biāo),沒(méi)有涵蓋生態(tài)系統(tǒng)為人類所提供的各種服務(wù)并且 EI指標(biāo)中各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重則具有較強(qiáng)的主觀性,這就導(dǎo)致現(xiàn)有的EI指標(biāo)難以有效的評(píng)估我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施,無(wú)法完全真實(shí)的反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)際狀況,這種績(jī)效考核指標(biāo)造成的扭曲可能導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效率降低。合理的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核指標(biāo)體系對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立具有重要的意義。

生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(Gross Ecosystem Product, GEP)由歐陽(yáng)志云和朱春全等提出后得到世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)的積極倡導(dǎo)。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值與GDP 相對(duì)應(yīng),是生態(tài)系統(tǒng)為人類福祉和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)值的總和,包括生產(chǎn)系統(tǒng)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值和生態(tài)文化服務(wù)價(jià)值[18-19]。Mark Eigenraam等提出類似的概念,但他們更關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品與服務(wù)的凈流量[20]。關(guān)于GEP與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的關(guān)系,學(xué)術(shù)界形成了兩種主要觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,GEP核算應(yīng)該與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系相結(jié)合,稱之為生態(tài)GDP或綠色GDP2.0[21-24]。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為,GEP應(yīng)該是獨(dú)立于國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的單獨(dú)指標(biāo),專門用以反映生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值[18, 20]。相對(duì)于EI指標(biāo)體系,GEP應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核更為合理。

本文對(duì)將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的必要性和可行性進(jìn)行了研究,對(duì)GEP作為生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核體系的優(yōu)缺點(diǎn)和政策相容性進(jìn)行了分析,并且提出了相應(yīng)的政策建議。

1 將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的必要性

1.1 現(xiàn)有績(jī)效考核機(jī)制需要進(jìn)一步完善

1.1.1 基于活動(dòng)類型的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核存在的缺陷

根據(jù)國(guó)際PES分析框架,生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效考核可以分為基于環(huán)境服務(wù)產(chǎn)出的直接考核,以及基于活動(dòng)類型變化的間接考核,前者也被稱為基于產(chǎn)出的考核,后者也被稱為基于投入的考核[25]。在我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核中,森林、草原等領(lǐng)域一般所采用的都是基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核方式,例如草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中對(duì)牧民減畜情況的監(jiān)管等。如果農(nóng)(牧)戶是風(fēng)險(xiǎn)厭惡的,則基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核方式可以更好地提升補(bǔ)償資金利用效率,因?yàn)榛谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的考核這時(shí)候難以發(fā)揮明顯作用[26]。但隨著農(nóng)(牧)戶與地方政府之間的信息不對(duì)稱程度增加,如果要實(shí)施基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核機(jī)制,則會(huì)面臨非常高的監(jiān)督管理成本,導(dǎo)致整個(gè)績(jī)效考核的效率降低?；诨顒?dòng)類型的績(jī)效考核,更關(guān)注對(duì)受償主體的活動(dòng)限制,基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的績(jī)效考核能夠更充分的發(fā)揮受償主體在生態(tài)系統(tǒng)管理方面的知識(shí)經(jīng)驗(yàn),為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給留下足夠的創(chuàng)新空間。(本文中生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核效率指考核的準(zhǔn)確性和方便性。)

1.1.2 基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的優(yōu)缺點(diǎn)

我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的績(jī)效考核一般采用的是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)績(jī)效考核,這種績(jī)效考核方式不僅可以避免低效率行為的發(fā)生,而且為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給提供了較為寬松的空間。

基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核往往以指標(biāo)代表生態(tài)系統(tǒng)供給服務(wù)。當(dāng)某項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策所涉及的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)比較簡(jiǎn)單時(shí),可以通過(guò)設(shè)定與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間扭曲程度較小并且高度相關(guān)的直接指標(biāo)用來(lái)考核。例如歐美國(guó)家的生物多樣性保護(hù)的PES案例中以保護(hù)物種的動(dòng)物數(shù)量作為績(jī)效考核的直接依據(jù)[26]。而當(dāng)某項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策所涉及的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)比較復(fù)雜時(shí),則需要構(gòu)建指標(biāo)體系來(lái)反映該區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)供給服務(wù)。例如在我國(guó)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策中,就是以縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)(EI)作為績(jī)效考核的依據(jù)。

1.1.3 績(jī)效考核無(wú)法分離各項(xiàng)政策的實(shí)際影響

在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域,其績(jī)效考核的依據(jù)是相應(yīng)的指標(biāo)體系,補(bǔ)償主體所能觀測(cè)的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給狀況。然而,相對(duì)于某單一生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償,很多區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償不止一種,某一生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果往往受到其他生態(tài)政策的影響。例如在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效考核中,林地、草地面積是重要的考核指標(biāo),然而由于林地、草地都有相應(yīng)的專門的生態(tài)補(bǔ)償政策,因此其覆蓋率或質(zhì)量的提升多大程度上是由于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的直接效果很難準(zhǔn)確分離出來(lái)。各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策相互疊加和相互作用,使得對(duì)單項(xiàng)政策的績(jī)效考核存在困難。

1.1.4 監(jiān)督管理成本較高,數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性存疑

由于存在補(bǔ)償主體和受償主體之間的信息不對(duì)稱,基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核將大幅增加監(jiān)管成本,需要監(jiān)管環(huán)境服務(wù)提供者是否按照合約的規(guī)定采取了特定的土地利用方式[8]。例如現(xiàn)有的草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理制度體系是禁牧和草畜平衡框架下的數(shù)量監(jiān)管體系,主要包括禁牧和草畜平衡責(zé)任書(shū)制度、各級(jí)草原行政主管部門監(jiān)管制度、草原管護(hù)員制度、社會(huì)監(jiān)督制度、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)考核制度。其中草原管護(hù)員是直接負(fù)責(zé)監(jiān)督牧民實(shí)際養(yǎng)殖規(guī)模的核心環(huán)節(jié),但是由于牧區(qū)地廣人稀,現(xiàn)有草原管護(hù)員每人負(fù)責(zé)的監(jiān)管面積動(dòng)輒幾十萬(wàn)畝,如果要實(shí)現(xiàn)高效率的監(jiān)管需要投入巨大成本[27]。相比之下,基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績(jī)效考核一般是以相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為主要依據(jù)。作為一種直接的激勵(lì)措施,可以有效的避免信息不對(duì)稱導(dǎo)致的各種不經(jīng)濟(jì)行為,提升生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制效率。但是從目前國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效考核情況來(lái)看,相關(guān)指數(shù)或指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)來(lái)源準(zhǔn)確性存在一定問(wèn)題。一方面,目前各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)一般由縣級(jí)政府部門提供,雖然省級(jí)及國(guó)家環(huán)保主管部門都會(huì)進(jìn)行核查或者抽查,但是這種“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象仍然很有可能影響考核數(shù)據(jù)來(lái)源的準(zhǔn)確性。另一方面,基層的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門往往不具備所需要的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力,尤其是相對(duì)貧困的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門其監(jiān)測(cè)能力難以保障生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的數(shù)據(jù)要求。

1.2 GEP應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的優(yōu)勢(shì)

1.2.1 基于GEP的直接績(jī)效考核效率更高

GEP 是生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)值的總和,通過(guò)建立國(guó)家或區(qū)域GEP 的核算制度,可以評(píng)估其森林、草原、荒漠、濕地和海洋等生態(tài)系統(tǒng)以及農(nóng)田、牧場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)和城市綠地等人工生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)總值,來(lái)衡量和展示生態(tài)系統(tǒng)的狀況及其變化[1]?；贕EP進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核是一種基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的直接考核。如上文所述,基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核可以給予受償主體更為直接的激勵(lì),有效解決因?yàn)檠a(bǔ)償主體與受償主體之間信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的補(bǔ)償無(wú)效率。此外,基于GEP的考核能夠激發(fā)受償主體在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給方面的創(chuàng)新潛力,有利于充分運(yùn)用受償主體在生態(tài)系統(tǒng)管理方面的知識(shí)經(jīng)驗(yàn),提升補(bǔ)償資金的使用效率。通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值的核算還可以認(rèn)識(shí)和了解生態(tài)系統(tǒng)的狀況以及變化。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值是與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平行的核算指標(biāo),前者關(guān)注的是生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行狀況,后者關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的狀況。GEP能夠較為直觀的反映給生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行狀況,便于受償主體更為直觀地了解生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的效益。相較于各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)所反映出的專業(yè)化信息,GEP所反映出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值量顯然更容易被地方政府及社區(qū)民眾所接受。

1.2.2 GEP對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標(biāo)的扭曲程度較低

基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核中,選擇能夠全面真實(shí)反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)狀況的指標(biāo)是關(guān)鍵問(wèn)題?，F(xiàn)有的EI指標(biāo)體系在指標(biāo)的選取、權(quán)重設(shè)定等方面不可避免的存在一定的扭曲。相對(duì)而言,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能反映的是生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過(guò)程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用。關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估的探索已經(jīng)由來(lái)已久,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的評(píng)價(jià)模型經(jīng)歷了從靜態(tài)估算向動(dòng)態(tài)評(píng)估轉(zhuǎn)變；研究?jī)?nèi)容由單項(xiàng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)闀r(shí)空動(dòng)態(tài)變化評(píng)估的階段；研究手段由傳統(tǒng)技術(shù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)與GIS、RS、GPS相結(jié)合的方式[21]。目前生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估已經(jīng)形成了較完整的理論和評(píng)估方法框架,這為GEP核算奠定了良好的理論基礎(chǔ)[28]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的種類劃分是GEP核算的重要參考,雖然兩者所研究的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)種類有所區(qū)別,但總體上的劃分方式是一致的。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估技術(shù)也是現(xiàn)階段GEP核算的主要方法,以GEP作為生態(tài)績(jī)效考核的核心指標(biāo)可以更加真實(shí)的反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的實(shí)際狀況,在一定程度上減少指標(biāo)扭曲對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償效率的影響。

1.2.3 基于GEP核算的績(jī)效考核成本較低

相對(duì)于基于活動(dòng)類型的監(jiān)督管理,以GEP為核心指標(biāo)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效考核是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的直接考核。如前文所述,這種生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核機(jī)制可以有效避免信息不對(duì)稱導(dǎo)致的效率損失?；贕EP核算的績(jī)效考核可以在一定程度上減少對(duì)受償主體具體活動(dòng)類型變化的直接監(jiān)管,從而能夠減少績(jī)效考核的直接成本。即使在某些必須依據(jù)活動(dòng)類型進(jìn)行監(jiān)管的領(lǐng)域,以GEP為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核直接面向區(qū)域?qū)用?在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣等較小的區(qū)域尺度上,具體的活動(dòng)類型監(jiān)管權(quán)力將被下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū),有利于提升監(jiān)管效率。此外,從GEP指標(biāo)本身的核算角度來(lái)看,借助于GIS、RS、GPS等現(xiàn)代化技術(shù),GEP核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取更為便捷、準(zhǔn)確,實(shí)施監(jiān)測(cè)的成本更低。

1.3 貴州省生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核

在貴州省現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)估辦法中,退耕還林、公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償、天然林資源保護(hù)工程、三北防護(hù)林工程、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?、退牧還草是由政府主導(dǎo)的基于生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)類型的評(píng)價(jià),其考核的主要內(nèi)容是活動(dòng)類型的改變,通過(guò)建立政策影響之前的基線再結(jié)合政策實(shí)施后的情況,來(lái)衡量項(xiàng)目對(duì)條件性、自愿性、額外性的實(shí)現(xiàn)程度,從而對(duì)政策產(chǎn)生的實(shí)際影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。貴州省退耕還林和退牧還草等因?yàn)檗r(nóng)(牧)戶和地方政府之間的信息不對(duì)稱,造成林地(草地)監(jiān)督成本增加,導(dǎo)致績(jī)效考核的效率降低。而貴州省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是由政府組織的基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的評(píng)價(jià),其績(jī)效評(píng)估是通過(guò)使用EI指數(shù)作為考核指標(biāo)來(lái)衡量其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給狀況,從而評(píng)價(jià)政策的實(shí)際效果,這種考核指標(biāo)體系一般無(wú)法完全真實(shí)的反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)際狀況,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效率降低。

基于GEP進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核是一種基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的直接考核,能有效解決貴州省退耕還林和退牧還草等因?yàn)檗r(nóng)(牧)戶和地方政府之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題,提升補(bǔ)償資金的使用效率。其次,以GEP作為生態(tài)績(jī)效考核的核心指標(biāo)可以更加真實(shí)的反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的實(shí)際狀況,在一定程度上減少貴州省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)扭曲對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償效率的影響。第三,從GEP指標(biāo)本身的核算角度來(lái)看,借助于GIS、RS、GPS等現(xiàn)代化技術(shù),貴州省GEP核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取更為便捷、準(zhǔn)確,實(shí)施監(jiān)測(cè)的成本更低。

2 將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的可行性

2.1 將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的政策相容性

2.1.1 與基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績(jī)效考核的相容性

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)涉及范圍最廣、資金量最大的生態(tài)補(bǔ)償政策,并且也是典型的基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出狀況進(jìn)行績(jī)效考核的政策。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考核的核心依據(jù)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)分為技術(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)和調(diào)節(jié)指標(biāo)兩部分。技術(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)由自然生態(tài)指標(biāo)和環(huán)境狀況指標(biāo)組成,分為水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等四類生態(tài)功能類型,根據(jù)被考核縣域所屬的生態(tài)功能類型選擇相應(yīng)的技術(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行考核。調(diào)節(jié)指標(biāo)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理、無(wú)人機(jī)遙感抽查以及人為因素引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件三部分(表1),表1來(lái)源于《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)體系實(shí)施細(xì)則》。

表1國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核指標(biāo)體系

Table1Theevaluationandevaluationsystemofecologicalenvironmentalqualitymonitoringincountyareaofnationalkeyecologicalfunctionarea

縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)在設(shè)計(jì)上有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一,按照生態(tài)系統(tǒng)特征篩選指標(biāo),指標(biāo)包括生態(tài)系統(tǒng)主要組成要素,如生物要素、環(huán)境要素；同時(shí)考慮到人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的壓力或影響,如主要污染物排放量、建設(shè)活動(dòng)占地面積等指標(biāo)；第二,由于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分為防風(fēng)固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)四種功能類型,不同功能類型縣域在生態(tài)地理?xiàng)l件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等方面均存在差異,因此EI指標(biāo)體系在自然生態(tài)指標(biāo)設(shè)置方面根據(jù)不同類型縣域的特點(diǎn)進(jìn)行了差異化的設(shè)置；第三,重視績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性,較多地使用了行業(yè)部門在業(yè)務(wù)化工作中采集的各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；第四,在績(jī)效評(píng)價(jià)中淡化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,注重生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化。這是由于人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期持續(xù)干擾以及生態(tài)系統(tǒng)自身演替,在實(shí)際操作中難以找到能得到公認(rèn)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn),而基于不同時(shí)間點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相對(duì)動(dòng)態(tài)變化能夠指示該段時(shí)間內(nèi)生態(tài)環(huán)境改善或退化情況,能體現(xiàn)地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的成效,符合績(jī)效評(píng)估目的[17]。

如前文所述,GEP對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估的扭曲程度更低,可以作為縣域環(huán)境考核的優(yōu)化指標(biāo)：首先,GEP核算涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)為人類社會(huì)所提供的各種服務(wù),相比于EI指標(biāo)體系中的自然生態(tài)指標(biāo)更加全面；其次,GEP核算通過(guò)價(jià)值評(píng)估實(shí)現(xiàn)了各種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的加總,相對(duì)而言EI指標(biāo)中各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重則具有較強(qiáng)的主觀性；最后,GEP核算將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值化,使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變得更加直觀。從上述角度考慮,GEP可以成為EI指標(biāo)體系中自然生態(tài)指標(biāo)的合理兼容指標(biāo)。

為了使GEP與基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績(jī)效考核有更好的相容性, GEP應(yīng)該借鑒EI指標(biāo)體系：第一,EI指數(shù)在一定程度上突出了不同類型生態(tài)功能區(qū)的差異性,在GEP核算過(guò)程中也應(yīng)該結(jié)合不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)設(shè)置差異性的核算體系；第二,EI指數(shù)“重變化,輕基數(shù)”的特點(diǎn)也適用于基于GEP的績(jī)效考核,由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的絕對(duì)基準(zhǔn)難以確定,以GEP的動(dòng)態(tài)變化作為績(jī)效考核的依據(jù)更加合理；第三,EI指標(biāo)中所涉及環(huán)境狀況指標(biāo)反映了人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響,基于GEP的績(jī)效考核體系應(yīng)該借鑒相關(guān)指標(biāo),作為GEP所反映的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給狀況的重要補(bǔ)充；第四,EI指標(biāo)已經(jīng)形成了一套相對(duì)成熟的“縣級(jí)自查、省級(jí)審核、國(guó)家評(píng)價(jià)”的績(jī)效考核體系,GEP考核除了可以充分利用“3S”技術(shù)獲取所需數(shù)據(jù)之外,還有許多數(shù)據(jù)需要從各級(jí)政府監(jiān)測(cè)部門獲得,因此需要合理借鑒EI指標(biāo)考核的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)。

2.1.2 與基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核的相容性

通過(guò)上文對(duì)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策的績(jī)效考核現(xiàn)狀的分析可知,當(dāng)前我國(guó)森林、草原等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效考核仍然以對(duì)于各種活動(dòng)類型的監(jiān)管為基礎(chǔ)。將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核體系并不是簡(jiǎn)單否定基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核體系的作用。

GEP與基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核是一種互補(bǔ)的關(guān)系,同時(shí)基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核所獲得數(shù)據(jù)也能為GEP提供數(shù)據(jù)支撐,基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核往往包括對(duì)實(shí)施部門的制度建設(shè)、資金使用的評(píng)價(jià)以及對(duì)農(nóng)牧戶的土地利用現(xiàn)狀的監(jiān)管等。這種基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核是結(jié)合特定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制特點(diǎn)設(shè)定的,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)對(duì)受償主體監(jiān)督中發(fā)揮了重要作用[5]。這種基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核在較小區(qū)域范圍內(nèi)更加實(shí)用,并且能夠充分發(fā)揮村規(guī)民約等非正式制度的作用。因此,建立基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核需要與基于活動(dòng)類型的績(jī)效考核相結(jié)合,例如在縣級(jí)以上層級(jí)采用以GEP為核心指標(biāo)的直接考核機(jī)制,并給予縣級(jí)統(tǒng)籌使用生態(tài)補(bǔ)償資金、創(chuàng)新各種政策機(jī)制的自由空間,在實(shí)際操作中因地制宜的發(fā)揮基于活動(dòng)類型的監(jiān)管措施的優(yōu)越性。

2.2 GEP核算的理論框架

2.2.1 GEP核算框架

圖1 生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算框架Fig.1 Framework of gross ecosystem product accounting

GEP的核算,就是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)為人類生存與福祉提供的最終產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品價(jià)值、調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值和文化服務(wù)價(jià)值的總和就是生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值,生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品價(jià)值屬于直接使用價(jià)值,調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值和文化服務(wù)價(jià)值屬于間接使用價(jià)值。由于如生物多樣性等支持功能僅僅支撐了產(chǎn)品提供功能與生態(tài)調(diào)節(jié)功能,而沒(méi)有直接為人類的福祉做出貢獻(xiàn),并且這些功能的作用已經(jīng)體現(xiàn)在產(chǎn)品功能與調(diào)節(jié)功能之中,所以生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算中不包括支持服務(wù)的核算。GEP的核算框架如圖1所示,為歐陽(yáng)志云等[18]提出的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算框架。

可以用式(1)計(jì)算一個(gè)地區(qū)或國(guó)家的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值。

GEP = EPV + ERV + ECV

(1)

式中,GEP位生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值,EPV為生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品提供價(jià)值,ERV為生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值,ECV為生態(tài)系統(tǒng)文化服務(wù)價(jià)值。

2.2.2 GEP的核算方法

本節(jié)將對(duì)貴州省GEP進(jìn)行核算,來(lái)驗(yàn)證GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的可行性。貴州省供給服務(wù)價(jià)值核算中的數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州省統(tǒng)計(jì)廳《2016年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》；貴州省調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值核算中使用核心數(shù)據(jù)為2015年中國(guó)土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù),來(lái)源于中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心,2015年數(shù)據(jù)更新是在2010年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上,基于Landsat 8遙感影像,通過(guò)人工目視解譯生成,數(shù)據(jù)是在1∶10萬(wàn)比例尺土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上通過(guò)矢量數(shù)據(jù)柵格化生成的1 km柵格數(shù)據(jù)；貴州省文化價(jià)值服務(wù)價(jià)值核算數(shù)據(jù)來(lái)自于課題組2016年7月至8月在貴州省的實(shí)地調(diào)研,貴州省2015年各景區(qū)名錄、游客數(shù)量、旅游收入均來(lái)自于貴州省旅發(fā)委,課題組選擇黃果樹(shù)大瀑布景區(qū)、草海生態(tài)旅游度假區(qū)、杉木河景區(qū)、云臺(tái)山旅游景區(qū)和野洞河旅游景區(qū)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查,發(fā)放問(wèn)卷634份,收回有效問(wèn)卷620份(其中黃果樹(shù)大瀑布景區(qū)有效問(wèn)卷251份),問(wèn)卷有效率為97.8%。

(1)供給服務(wù)

供給服務(wù)是指可為人類直接利用的產(chǎn)品,由于產(chǎn)品具有市場(chǎng)價(jià)格,因此要采用市場(chǎng)價(jià)格法核算供給服務(wù)。本研究采用《2016年貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》中的“農(nóng)林漁牧業(yè)增加值”作為2015年貴州省生態(tài)系統(tǒng)的供給服務(wù)價(jià)值,可得2015貴州省生態(tài)系統(tǒng)的供給服務(wù)價(jià)值為1712.67億元。

(2)調(diào)節(jié)服務(wù)

本研究運(yùn)用GIS等現(xiàn)代化信息處理手段對(duì)研究區(qū)域的土地覆被數(shù)據(jù)進(jìn)行處理,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行建模和計(jì)算,以快捷、準(zhǔn)確地得到調(diào)節(jié)服務(wù)功能量,運(yùn)用2015年貴州省土地利用類型圖為基礎(chǔ)來(lái)計(jì)算貴州省調(diào)節(jié)服務(wù),一定程度上排除了自然災(zāi)害對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞引起的調(diào)節(jié)服務(wù)的變化。根據(jù)2015年的LUCC分類體系,運(yùn)用ArcGIS 10.0軟件對(duì)貴州省的生態(tài)用地情況進(jìn)行分析。首先采用“重分類”工具對(duì)貴州省土地利用類型進(jìn)行重新劃分,劃分為森林、草地、農(nóng)田、濕地、河流(湖泊)和荒漠等6類,然后分別對(duì)這6類土地利用類型進(jìn)行第二次“重分類”,接著采用“區(qū)域分析”工具統(tǒng)計(jì)貴州省這6類生態(tài)用地面積。表2是謝高地等提出的不同生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量表[29],從表中可以看出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù),本研究將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)當(dāng)量轉(zhuǎn)化為價(jià)值量需要合理確定每個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)當(dāng)量因子的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。參照Costanza方法的原理將1hm2農(nóng)田的每年自然糧食產(chǎn)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為1個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[28-29]。根據(jù)謝高地最新研究成果,2010年我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量因子的經(jīng)濟(jì)價(jià)值約為3406.50元/hm2[30]。用表2中的當(dāng)量乘以經(jīng)濟(jì)價(jià)值就得到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值系數(shù)COEFh。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的計(jì)算公式為：

VALtotal=∑(ACRh×COEFh)

(2)

式中,VALtotal為貴州省生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值,ACRh為貴州省第h種土地利用類型的面積,COEFh為區(qū)縣內(nèi)第h種土地利用類型的生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值系數(shù),本研究中的COEFh是通過(guò)表2中的當(dāng)量乘以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值3406.59元/hm2得到。計(jì)算后可以得到貴州省2015年調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值為7301.22億元。

表2 中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量表[29]

(3)文化服務(wù)

旅行費(fèi)用區(qū)間法(Travel Cost Interval Analysis,TCIA)和條件價(jià)值評(píng)估法(Contingent Value Method,CVM)作為生態(tài)景觀的價(jià)值評(píng)估使用范圍最廣泛的兩種方法,有著許多相似點(diǎn)。兩種方法都是建立在假設(shè)條件基礎(chǔ)上的非市場(chǎng)評(píng)價(jià)法；兩種方法都以效用價(jià)值論和消費(fèi)者剩余價(jià)值理論為理論基礎(chǔ)；兩種方法的評(píng)估結(jié)果中都包含了消費(fèi)者剩余,當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格為零時(shí),支付意愿就等于消費(fèi)者剩余。兩種方法有著相似的地方,也存在著許多不同。從方法本身來(lái)看,TCIA屬于間接性評(píng)估方法,CVM屬于直接性評(píng)估方法；TCIA是替代市場(chǎng)法的代表,CVM是假想市場(chǎng)法的代表。從評(píng)估范圍來(lái)講,TCIA只能評(píng)估景觀的使用價(jià)值,而CVM不僅可以評(píng)估景觀的使用價(jià)值,還可以評(píng)估景觀的選擇價(jià)值、遺產(chǎn)價(jià)值和存在價(jià)值等非使用價(jià)值。從評(píng)估過(guò)程來(lái)看,TCIA計(jì)算中使用的數(shù)據(jù)具有客觀性,CVM具有一定的主觀性。從準(zhǔn)確性來(lái)講,TCIA所產(chǎn)生的偏差主要源于假設(shè)條件,會(huì)導(dǎo)致使用需求曲線計(jì)算出的消費(fèi)者剩余存在偏差,而CVM產(chǎn)生的偏差是由于假設(shè)市場(chǎng)技術(shù),從而引起調(diào)查結(jié)果與實(shí)際支付意愿之間的偏差。由于TCIA只能評(píng)估黃果樹(shù)景區(qū)的使用價(jià)值,不能評(píng)估非使用價(jià)值,而CVM可以同時(shí)評(píng)估黃果樹(shù)景區(qū)的使用價(jià)值和非使用價(jià)值,但是受調(diào)查者主觀影響較大。所以在本研究中,就運(yùn)用了TCIA 與CVM 分別來(lái)評(píng)估黃果樹(shù)景區(qū)的使用價(jià)值和非使用價(jià)值,并加總算出黃果樹(shù)景區(qū)的文化價(jià)值,最后對(duì)5個(gè)景區(qū)的文化價(jià)值運(yùn)用效益轉(zhuǎn)移法計(jì)算出貴州省的文化服務(wù)價(jià)值。

TCIA方法首先要計(jì)算游客的旅行費(fèi)用,游客的旅行費(fèi)用包括游客旅行所花費(fèi)的直接費(fèi)用和游玩所花時(shí)間的機(jī)會(huì)成本,直接費(fèi)用包括游客的交通、食宿和景區(qū)周圍購(gòu)物等實(shí)際花費(fèi)的費(fèi)用,而時(shí)間成本是假定游客可以在使用與工作之間進(jìn)行替代選擇,即游客外出游玩將會(huì)承擔(dān)一定機(jī)會(huì)成本。

游客旅行費(fèi)用計(jì)算公式如下：

C=Cdirect+1/3×D×Y/30

(3)

式中,Y為受訪游客的月收入,D為游客在黃果樹(shù)景區(qū)游玩的天數(shù),Cdirect為游客所花費(fèi)的直接費(fèi)用。對(duì)于時(shí)間成本的估算,則主要是根據(jù)游客在黃果樹(shù)景區(qū)游玩的時(shí)間和游客的工資率進(jìn)行估算,根據(jù)目前TCM相關(guān)研究,機(jī)會(huì)成本折算系數(shù)一般使用1/3。這樣就計(jì)算出黃果樹(shù)景區(qū)樣本游客的旅行費(fèi)用,接下來(lái)要對(duì)樣本的區(qū)間進(jìn)行劃分。

假設(shè)有一個(gè)總樣本數(shù)為N的游客樣本集合,按旅行費(fèi)用將其分配在對(duì)應(yīng)區(qū)間,如[C0,C1],[C1,C2],…,[Ci,Ci + 1],…,[Cn -1,Cn],[Cn,+∞],共n+1個(gè)區(qū)間,每個(gè)區(qū)間的游客數(shù)分別為N0,N1,…,Ni,…,Nn,其中N=ΣNi(0≤i≤n)。假定第i個(gè)集合的每個(gè)游客都愿意在旅行費(fèi)用為Ci時(shí)進(jìn)行一次旅游,則在旅行費(fèi)用為Ci時(shí)愿意進(jìn)行本次游憩的人數(shù)為Mi=ΣNj(i≤j≤N),令Qi=Mi/N,Qi即為價(jià)格為Ci時(shí)的意愿旅游需求。假設(shè)游客具有相同的旅游需求,于是可以認(rèn)為在價(jià)格Ci時(shí)每個(gè)游客進(jìn)行下一次旅游的概率為Pi,令Qi=Pi,Pi為游客在價(jià)格Ci時(shí)的出游率。根據(jù)假設(shè),可以將黃果樹(shù)景區(qū)游客樣本劃分為20個(gè)區(qū)間,如表3,從表中可以看出計(jì)算出的游客的旅游需求Qi。

表3 樣本區(qū)間分段結(jié)果

C,：旅行費(fèi)用Travel expenses；N：區(qū)間游客數(shù)量Number of tourists；M：愿意游憩人數(shù); Willingness to travel；P：出游率Travel rate；Q：旅游需求Travel demand

個(gè)人意愿需求曲線的模擬。在旅行費(fèi)用區(qū)間劃分的基礎(chǔ)上,定義Qi是每個(gè)游客在價(jià)格為Ci時(shí)的意愿旅游需求對(duì)Ci和Qi進(jìn)行回歸擬合可以得到游客個(gè)人意愿需求曲線Q=QC。式中Q為游客的旅游需求,C為旅行費(fèi)用。運(yùn)用Stata 12.0軟件分別采用線性、指數(shù)和二次曲線來(lái)擬合游客意愿需求曲線,表4為不同形式方程回歸結(jié)果,可見(jiàn)指數(shù)形式的意愿需求曲線擬合效果最佳,因此采用該方程作為黃果樹(shù)景區(qū)的游客意愿需求曲線。

表4 黃果樹(shù)景區(qū)游客意愿需求曲線回歸結(jié)果

Q：游客的旅游需求Travel demand；C：旅行費(fèi)用 Travel expenses

消費(fèi)者剩余和使用價(jià)值計(jì)算。

根據(jù)游客需求曲線,可以計(jì)算第i個(gè)區(qū)間每位游客的消費(fèi)者剩余,計(jì)算公式為：

(4)

加總各區(qū)間游客的消費(fèi)者剩余可求出樣本游客的總體消費(fèi)者剩余,計(jì)算公式為：

(5)

CS為景觀的使用價(jià)值,計(jì)算公式為：

(6)

式中,TN為某一自然景觀游客總量,SN為該景觀樣本游客數(shù)量。通過(guò)計(jì)算可以得出黃果樹(shù)2015年使用價(jià)值為8.9億元。

基于CVM 的黃果樹(shù)景區(qū)非使用價(jià)值估算。本研究首先需要確定游客是否愿意對(duì)自然景觀的非使用價(jià)值進(jìn)行支付,如果愿意,則讓游客選擇問(wèn)卷上所提供支付金額選項(xiàng)中所能接受的最大值作為其支付意愿WTPi,并取所有愿意支付的游客支付意愿的中間值WTPmedian作為游客的平均支付意愿。從而求出該景觀的總體非使用價(jià)值,其中P為受訪游客中具有支付意愿的游客所占比重。計(jì)算公式為：

WTPtotal=WTPmedian×SN×P

(7)

下面運(yùn)用CVM核算黃果樹(shù)景區(qū)的非使用價(jià)值。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查,251位受訪游客中有92位具有支付意愿(Willingness to pay,WTP),占樣本總體的36.65%。表5為黃果樹(shù)景區(qū)游客支付意愿累計(jì)頻度分布表,其中,相對(duì)頻度為全部受訪游客中具有該水平支付意愿的游客比重,調(diào)整頻度為愿意支付的游客中具有該水平支付意愿的游客比重。按照支付卡方法的原理,以愿意支付的游客的支付意愿中間值作為平均支付意愿。由表5中調(diào)整頻度的累計(jì)頻度可以看出,愿意支付的受訪游客的支付意愿中值為60元,SN為237萬(wàn)人,通過(guò)計(jì)算非使用價(jià)值為0.52億元。黃果樹(shù)景區(qū)的文化價(jià)值就是使用價(jià)值和非使用價(jià)值的加總,為8.9億元。

采用相同的核算方法,可以得到草海生態(tài)旅游度假區(qū),杉木河景區(qū),云臺(tái)山旅游景區(qū)和野洞河旅游景區(qū)的文化價(jià)值,結(jié)合貴州省A級(jí)景區(qū)名錄,采用效益轉(zhuǎn)移法估算出貴州省2015年的文化價(jià)值約為208.46億,運(yùn)用公式(1)可得貴州省的GEP為9222.36億元。

表5 黃果樹(shù)景區(qū)游客支付意愿累計(jì)頻度分布表

2.3 將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核所需配套政策

2.3.1 生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制

目前我國(guó)政府許多部門都在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償探索,并且取得了較大進(jìn)展。但長(zhǎng)期以來(lái)各部門的補(bǔ)償政策欠缺有效的協(xié)調(diào),不同部門各自為戰(zhàn)的狀況導(dǎo)致了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策的效率仍存在較大提升空間。首先,我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償資金存在嚴(yán)重的條塊分割,各部門的補(bǔ)償資金欠缺統(tǒng)籌協(xié)調(diào),不同部門的補(bǔ)償政策可能存在重復(fù)補(bǔ)償或者無(wú)法全面覆蓋潛在受償?shù)貐^(qū)的問(wèn)題,甚至存在補(bǔ)償政策的相互沖突。其次,由于不同部門的補(bǔ)償政策欠缺協(xié)調(diào),不同補(bǔ)償政策的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能存在較大差異。例如在生態(tài)狀況相似的區(qū)域,由于土地可能歸屬不同部門管轄,因而進(jìn)入不同政策的補(bǔ)償范圍,享有不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),可能產(chǎn)生土地承包權(quán)所有者對(duì)補(bǔ)償政策的不滿。再次,目前各部門的生態(tài)補(bǔ)償主要是基于該部門職責(zé)范圍,更多地關(guān)注相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)狀況,很少把生態(tài)補(bǔ)償與脫貧的聯(lián)系起來(lái)。許多政策的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)按照土地面積設(shè)定的,資源稟賦較好的土地經(jīng)營(yíng)者很可能獲得更多補(bǔ)償；許多項(xiàng)目扶持式的生態(tài)補(bǔ)償政策則要求農(nóng)戶擁有投資項(xiàng)目的初始資本,導(dǎo)致許多貧困農(nóng)戶被限制在政策門檻之外,難以從生態(tài)補(bǔ)償政策中獲益,造成了生態(tài)補(bǔ)償扶貧的困境。最后,目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策普遍存在“重項(xiàng)目、輕績(jī)效”的問(wèn)題,重視項(xiàng)目的設(shè)定和實(shí)施,但對(duì)于項(xiàng)目具體產(chǎn)生的績(jī)效考核不夠充分,或者不同部門各自在考核本部門政策的績(jī)效,由于生態(tài)環(huán)境改善受到多重因素影響,很難準(zhǔn)確衡量各項(xiàng)政策的單獨(dú)效果。

建立基于GEP的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核機(jī)制,各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策的協(xié)調(diào)整合將是首要的配套政策。一方面來(lái)看,GEP所評(píng)價(jià)的是區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的總體狀況,如果各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策作用效果相互疊加或者相互沖突,則無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別各項(xiàng)政策對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的作用,進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法實(shí)施針對(duì)性的激勵(lì)機(jī)制提升生態(tài)補(bǔ)償資金激勵(lì)效果。另一方面,基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核機(jī)制的重要優(yōu)勢(shì)在于可以充分發(fā)揮受償主體在生態(tài)系統(tǒng)管理方面的經(jīng)驗(yàn),激發(fā)生態(tài)產(chǎn)品供給的創(chuàng)新動(dòng)力。生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)籌使用顯然是保證受償主體創(chuàng)新空間的基本前提,現(xiàn)有的資金條塊分割現(xiàn)狀將削減直接激勵(lì)所產(chǎn)生的創(chuàng)新空間,因此生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制的建立對(duì)于強(qiáng)化基于GEP的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核具有重要意義。

2.3.2 相對(duì)績(jī)效考核機(jī)制

上下級(jí)地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在“委托-代理”關(guān)系,Holmstrom(1982)指出相較于單一代理人的“委托-代理”情形,多代理人情形更有可能簽訂接近最優(yōu)的激勵(lì)合同,主要原因在于多個(gè)代理人在相似環(huán)境中承擔(dān)相同工作任務(wù),在評(píng)價(jià)他們的績(jī)效時(shí)可以通過(guò)對(duì)產(chǎn)出的橫向降低因環(huán)境不確定性造成的信息不對(duì)稱的程度[31]。這也為上級(jí)政府與多個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣之間的考核激勵(lì)機(jī)制改進(jìn)提供了一種可能的思路。基于相對(duì)績(jī)效的考核激勵(lì)機(jī)制在代理人足夠多的情形下可以將其系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)完全剔除,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)合同的帕累托改進(jìn),降低信息不對(duì)稱造成的代理成本。而在建立基于GEP的區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償考核激勵(lì)機(jī)制時(shí),實(shí)施相對(duì)績(jī)效考核激勵(lì)的關(guān)鍵在于結(jié)合各重點(diǎn)生態(tài)功能縣的地理位置、生態(tài)關(guān)聯(lián)等因素,識(shí)別出存在相同系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的、具有可比性的區(qū)域。雖然這并不能完全剔除某個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能縣所面臨的全部系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),但仍可以減少激勵(lì)機(jī)制的效率損失。

3 將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的政策建議

3.1 將GEP與現(xiàn)有績(jī)效考核體系有機(jī)結(jié)合

將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核體系并不是對(duì)現(xiàn)有績(jī)效考核體系的簡(jiǎn)單替代,需要與現(xiàn)有績(jī)效考核體系進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。對(duì)于現(xiàn)有的基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績(jī)效考核,可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕梃b與調(diào)整。例如縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核中除了自然生態(tài)指標(biāo)之外,還在環(huán)境狀況指標(biāo)中設(shè)置了主要污染物排放強(qiáng)度、污染源排放達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等指標(biāo)。這些指標(biāo)與GEP相比在一定程度上反映了區(qū)域環(huán)境的不同側(cè)面,在實(shí)踐中應(yīng)該進(jìn)一步探討如何進(jìn)行協(xié)調(diào)應(yīng)用。此外,縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核在相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)、報(bào)送、審核等方面已經(jīng)形成了一套相對(duì)成熟的體系,為GEP考核提供了較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以GEP為基礎(chǔ)指標(biāo)構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系并不是要完全摒棄現(xiàn)有的基于活動(dòng)類型的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在針對(duì)社區(qū)、農(nóng)戶等微觀層面的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)中,開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估相對(duì)困難,基于土地利用變化等活動(dòng)類型的監(jiān)管仍然不可或缺。如圖1所示,把生態(tài)補(bǔ)償考慮到生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算框架中,結(jié)合EI的指標(biāo)體系,提出GEP的核算方法。

3.2 探索建立生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制是將GEP納入生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核的重要配套政策。基于GEP所建立的基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核機(jī)制最終反映的是某一區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)狀況,所核算的是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的最終產(chǎn)品?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策框架下,通過(guò)GEP的核算能夠反映出區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況,但是難以識(shí)別具體政策的影響,這也在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償政策的完善與優(yōu)化。通過(guò)構(gòu)建生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制,協(xié)調(diào)整合各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策,并將資金使用權(quán)下放至地方政府,上級(jí)政府部門只負(fù)責(zé)對(duì)地方政府生態(tài)保護(hù)的最終結(jié)果進(jìn)行考核激勵(lì)。在生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼呋A(chǔ)之上,以GEP為核心的績(jī)效考核體系將有更為明確的目標(biāo)。