史愛(ài)翠

(山西省財(cái)政稅務(wù)專(zhuān)科學(xué)校，山西 太原 030024)

高職院校擔(dān)負(fù)著為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)高端技能型專(zhuān)門(mén)人才的任務(wù)。當(dāng)前,高職院校踏著新時(shí)代的節(jié)拍進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期,在擴(kuò)招政策下高職院校辦學(xué)規(guī)模逐年擴(kuò)大,升檔提質(zhì)、內(nèi)涵發(fā)展使得高職院校人才培養(yǎng)水平迅速提高,而為之提供強(qiáng)有力支持和保障的是政府。高職院校政府采購(gòu)是政府公共事業(yè)支出的重要方式,其成效直接表現(xiàn)為高職院校事業(yè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),同時(shí)也反映著財(cái)政資金的使用效益和財(cái)政支出的效果。

加強(qiáng)高職院校政府采購(gòu)績(jī)效管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是在投資主體多、經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道廣的情況下,開(kāi)展投資或項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是有關(guān)法律法規(guī)、制度或者項(xiàng)目管理的基本要求,對(duì)政府采購(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)是其中的重要內(nèi)容。二是政府采購(gòu)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、支出金額大,有的建設(shè)工程或項(xiàng)目的工期較長(zhǎng),要從根本上控制其支出進(jìn)度和確保投資效果,必須對(duì)政府采購(gòu)的事前、事中和事后等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理,包括進(jìn)行績(jī)效管理。三是高職院校實(shí)訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)的條件高度接近于實(shí)際,政府采購(gòu)不僅規(guī)模擴(kuò)大、品目繁多,而且在計(jì)算機(jī)類(lèi)、機(jī)械類(lèi)、軌道交通類(lèi)等專(zhuān)業(yè)中科技含量高、技術(shù)性強(qiáng)、單位價(jià)值高的專(zhuān)用設(shè)備、專(zhuān)業(yè)設(shè)施和軟件等增多,這些資產(chǎn)在高職院校資產(chǎn)總量中占比越來(lái)越大,對(duì)高職院校教育教學(xué)活動(dòng)的貢獻(xiàn)也較大。因此,對(duì)這些資產(chǎn)的采購(gòu)績(jī)效管理成為高職院校整體管理工作的重要方面。

當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)全面推行公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十七條第二款規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。”按照財(cái)政部2011年頒布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,與財(cái)政部門(mén)具有繳撥款關(guān)系的高職院校,是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主體;績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍包括基本支出、項(xiàng)目支出和部門(mén)整體支出;績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是項(xiàng)目支出,重點(diǎn)評(píng)價(jià)一定金額以上、與本部門(mén)職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目。高職院校涉及貨物、服務(wù)和工程等的政府采購(gòu)歸屬于基本支出中的商品和服務(wù)支出以及項(xiàng)目支出這兩個(gè)部分,因此部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在較大程度上是政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)。目前,部門(mén)預(yù)算普遍實(shí)施績(jī)效管理,支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)常態(tài)化,高職院校對(duì)其政府采購(gòu)活動(dòng)的管理應(yīng)當(dāng)超越以往的著重于買(mǎi)什么、買(mǎi)多少、向誰(shuí)買(mǎi)、怎么買(mǎi)等這些購(gòu)買(mǎi)行為,而應(yīng)更加重視諸如購(gòu)買(mǎi)行為是否合法依規(guī)、買(mǎi)到的是不是符合需要、能不能發(fā)揮效能和作用、是否節(jié)約資金,以及能否創(chuàng)造社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等績(jī)效考核和評(píng)價(jià)。因此,立足于績(jī)效管理的角度規(guī)范和強(qiáng)化高職院校政府采購(gòu)活動(dòng)非常必要。

一、高職院校政府采購(gòu)績(jī)效管理的基本要求

績(jī)效管理既包括對(duì)工作實(shí)施過(guò)程的合規(guī)性、任務(wù)完成結(jié)果的優(yōu)劣性的考核,又是對(duì)工作的社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性等效益的評(píng)價(jià)。高職院校政府采購(gòu)支出直接由公共財(cái)政資金安排,其績(jī)效優(yōu)劣程度直接決定政府公共財(cái)政的效率,反映政府履行其職能的成效。將績(jī)效評(píng)價(jià)的基本要求貫徹于高職院校政府采購(gòu)的日常管理中,可以扎實(shí)地保證采購(gòu)行為的合規(guī)性,有效促進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。按照財(cái)政部2011年頒布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)2014年頒布的《財(cái)政支出(項(xiàng)目支出)績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引(試行)》中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)與管理相關(guān)內(nèi)容的共同規(guī)定,高職院校規(guī)范、高效的政府采購(gòu)績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下基本要求：

(一)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效,顧名思義,即成績(jī)、成效。其一方面表現(xiàn)為任務(wù)完成的直接結(jié)果,另一方面則反映出潛在的、深層的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的效應(yīng)和作用。運(yùn)用績(jī)效觀念管理高職院校政府采購(gòu)活動(dòng),既應(yīng)考核采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)成本、采購(gòu)效率等采購(gòu)行為本身的完成結(jié)果,同時(shí)也要對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的情況,以及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此,高職院校應(yīng)當(dāng)從政府采購(gòu)行為本身和政府采購(gòu)效果兩方面分別設(shè)定績(jī)效目標(biāo);績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相一致,并從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效、現(xiàn)實(shí)效益、潛在效益等方面進(jìn)行細(xì)化,盡可能采取定量考核的方式,對(duì)于難以采用量化方式的,則采用定性的方式分級(jí)分檔予以清晰表述,增強(qiáng)可操作性。

(二)明確資金投入和使用情況

根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和戰(zhàn)略目標(biāo),按照合理配置資源、節(jié)約有效使用的原則,通過(guò)科學(xué)編制政府采購(gòu)預(yù)算掌握資金的來(lái)龍去脈,通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管好用好財(cái)政資金并達(dá)到采購(gòu)目標(biāo)。政府采購(gòu)預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以收定支、以支定購(gòu)的原則,做到需求真實(shí)、資金來(lái)源明確、數(shù)據(jù)可靠、用途合理;采購(gòu)資金的使用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持量入為出、勤儉節(jié)約的原則,做到服從預(yù)算、符合程序、講求實(shí)效。政府采購(gòu)資金的投入和使用反映采購(gòu)活動(dòng)的基本情況,直接形成政府采購(gòu)的投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo),是衡量采購(gòu)績(jī)效的基礎(chǔ)信息。

(三)建立制度,采取措施,確保實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)

從績(jī)效目標(biāo)出發(fā),建立和完善制度與規(guī)范,采取積極、有效的措施,促使政府采購(gòu)活動(dòng)運(yùn)行規(guī)范、約束有力、風(fēng)險(xiǎn)可控、問(wèn)責(zé)到位。一是要制定涵蓋政府采購(gòu)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算等全過(guò)程的決策程序和實(shí)施規(guī)范,加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃的編制,職能管理部門(mén)年度政府采購(gòu)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匯總,以及基礎(chǔ)檔案的規(guī)范管理。對(duì)于重大的招標(biāo)項(xiàng)目必須有監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)等有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員參加,采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、合同簽訂、項(xiàng)目變更等也要有專(zhuān)人負(fù)責(zé)。二是要制定包括政府采購(gòu)事前、事中、事后等全方位的管理監(jiān)督制度,重視政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè),實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)與財(cái)務(wù)預(yù)算的銜接。三是要建立政府采購(gòu)主體如采購(gòu)人員、采購(gòu)部門(mén)責(zé)任制,明確他們對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目需求論證、采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃的合理編制、資產(chǎn)的使用效果等方面的事權(quán)與責(zé)任,增強(qiáng)其主體意識(shí)。四是要建立政府采購(gòu)績(jī)效考核與評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系并提出具體操作要求。

(四)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果的考核和評(píng)價(jià)

借鑒西方國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的基本要求,政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估應(yīng)從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等方面進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。其中,經(jīng)濟(jì)性方面主要考核采購(gòu)滿(mǎn)足需求的程度、預(yù)算完成情況等;效率性方面主要考核采購(gòu)行為的資金效率、行政效率和人員效率;效益性方面主要考核采購(gòu)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的政策功能性效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等。在實(shí)踐中,可以按照上述考核內(nèi)容和要點(diǎn)建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,設(shè)置定量指標(biāo)和定性指標(biāo),全面、準(zhǔn)確地衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,特別是反映項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

二、高職院校政府采購(gòu)中存在的主要問(wèn)題及其成因

高職院校的政府采購(gòu)活動(dòng)是否合法規(guī)范、是否能夠最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率、是否能夠?qū)崿F(xiàn)提升公共利益的目標(biāo)和發(fā)揮政府采購(gòu)應(yīng)有的功能作用,對(duì)于整個(gè)政府采購(gòu)制度的健康運(yùn)行和發(fā)展具有重要意義。

(一)主要問(wèn)題

1.政府采購(gòu)預(yù)算不真實(shí)、不具體、不準(zhǔn)確。一是無(wú)預(yù)算,這是不符合實(shí)際情況的缺乏預(yù)見(jiàn)性的行為,如果實(shí)際發(fā)生采購(gòu)則必然打亂整個(gè)部門(mén)預(yù)算。二是采購(gòu)預(yù)算不夠細(xì)化和明確,技術(shù)指標(biāo)不完整、不清楚,這帶來(lái)了實(shí)際采購(gòu)時(shí)的操作困難,極易造成錯(cuò)誤采購(gòu)。三是預(yù)算偏離實(shí)際需求,造成預(yù)算超支、低效和資產(chǎn)的閑置、浪費(fèi)。例如，未經(jīng)切實(shí)的需求狀況調(diào)查和論證就編報(bào)預(yù)算,造成超量采購(gòu);使用部門(mén)從自身需求出發(fā)提出采購(gòu)預(yù)算,但院校缺乏整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào),導(dǎo)致對(duì)可以調(diào)劑調(diào)配使用的資產(chǎn)重復(fù)采購(gòu);超前采購(gòu),即采購(gòu)時(shí)追求配置高、功能全、設(shè)計(jì)新穎、行業(yè)通用、技術(shù)領(lǐng)先等,超出教育教學(xué)活動(dòng)的現(xiàn)有水平和實(shí)際需求;“為采購(gòu)而采購(gòu)”,即為了申請(qǐng)到經(jīng)費(fèi)而編制預(yù)算,往往是不經(jīng)調(diào)研論證匆忙立項(xiàng)或者編造虛假名目列入預(yù)算,完全脫離實(shí)際需求。四是在采購(gòu)中隨意變更預(yù)算,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行混亂。

從某省財(cái)政廳預(yù)決算公開(kāi)資料中,本文選取了兩所公立高職院校的政府采購(gòu)信息,分別見(jiàn)表1和表2。僅從數(shù)據(jù)來(lái)看,表1所反映的某甲高職院校2016年政府采購(gòu)預(yù)算完成情況較好,節(jié)約405萬(wàn)元,資金節(jié)約率為16%;而2017年超預(yù)算采購(gòu)189萬(wàn)元,資金超支率為13%。表2所反映的某乙高職院校則屬于無(wú)預(yù)算進(jìn)行政府采購(gòu)。上述兩種政府采購(gòu)情況在高職院校中具有一定的代表性。

表1 某甲高職院校政府采購(gòu)情況表 單位:萬(wàn)元

表2 某乙高職院校政府采購(gòu)情況表 單位:萬(wàn)元

2.招標(biāo)采購(gòu)中違法行為多,效率低。第一,招標(biāo)采購(gòu)受不正之風(fēng)影響,“走過(guò)場(chǎng)”、串標(biāo)、陪標(biāo)、圍標(biāo)等現(xiàn)象普遍存在。招標(biāo)單位和投標(biāo)單位相互勾結(jié)和串通,嚴(yán)重違背了招標(biāo)采購(gòu)的本意,擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序,更使政府采購(gòu)成為滋生腐敗的溫床。第二,招標(biāo)過(guò)程中環(huán)節(jié)多,持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),時(shí)效性差?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》都對(duì)招標(biāo)主體責(zé)任、程序監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督提出了規(guī)范性要求。一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目從擬定方案到采購(gòu)?fù)瓿赏枰?jīng)過(guò)項(xiàng)目方案編制、采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃申報(bào)、標(biāo)書(shū)確認(rèn)、發(fā)布公告、開(kāi)標(biāo)、中標(biāo)報(bào)告與公示、簽訂合同、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收、付款等環(huán)節(jié),整個(gè)過(guò)程最快要用3個(gè)月時(shí)間,一些大型的、特殊的采購(gòu)項(xiàng)目甚至需要5個(gè)月。一邊是院校事業(yè)活動(dòng)急需,另一邊是必須履行的招投標(biāo)采購(gòu)流程,采購(gòu)時(shí)間越長(zhǎng)對(duì)學(xué)院教育教學(xué)活動(dòng)的影響就越大,必然降低政府采購(gòu)的效率。第三,招標(biāo)工作重程序、重形式,但輕驗(yàn)收、輕實(shí)效。公告信息、專(zhuān)家評(píng)標(biāo)、廣受關(guān)注等對(duì)于程序和形式的重視使招標(biāo)工作的規(guī)范性和過(guò)程監(jiān)管都得到了強(qiáng)化,但是很多合同履行完成后的驗(yàn)收常常草草了事且較少公開(kāi),對(duì)于招標(biāo)是否達(dá)到了預(yù)期的目的，即是否在公開(kāi)、公平、公正的前提下購(gòu)買(mǎi)到了價(jià)格相對(duì)較低而質(zhì)量較好的貨物、工程以及優(yōu)質(zhì)的服務(wù),則沒(méi)有交代。

3.政府采購(gòu)重支出、重結(jié)果而輕績(jī)效。這也是公共財(cái)政支出普遍存在的問(wèn)題。政府采購(gòu)活動(dòng)是高職院校預(yù)算資金的一種支出方式,是日常事業(yè)活動(dòng)的必要事務(wù)。在高職院校中,編制和執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算就是例行公事,把該花的錢(qián)花出去,把需要的東西置辦回來(lái),整個(gè)過(guò)程中規(guī)中矩,能夠通過(guò)考核便萬(wàn)事大吉,而基本上不考慮政府的錢(qián)花得合適與否,采購(gòu)的貨物、服務(wù)、工程等對(duì)實(shí)際需要的滿(mǎn)足程度如何,采購(gòu)行為能否帶來(lái)超過(guò)其當(dāng)前使用效益的更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等。

(二)原因分析

1.預(yù)算觀念淡薄。高職院校中很多政府采購(gòu)決策者和參與者對(duì)于預(yù)算法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)的管理要求不夠了解,對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的意義認(rèn)識(shí)不清,并且缺乏大局觀,認(rèn)識(shí)不到自身政府采購(gòu)行為的輻射效應(yīng)和深遠(yuǎn)影響。這是政府采購(gòu)預(yù)算編制不實(shí)、隨意調(diào)整的根本原因。

政府預(yù)算的本質(zhì)是反映政府活動(dòng)的范圍和方向,政府通過(guò)預(yù)算行為滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)其職能的需要。政府預(yù)算是一種法律行為,即預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算都需要依法規(guī)范。高職院校政府采購(gòu)預(yù)算是其部門(mén)預(yù)算的組成部分,部門(mén)預(yù)算將按級(jí)次匯編入地方政府預(yù)算草案,經(jīng)地方人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)后成為具備法律效力的正式預(yù)算,逐級(jí)批復(fù)后進(jìn)入執(zhí)行階段。部門(mén)必須按照批復(fù)的預(yù)算來(lái)執(zhí)行,執(zhí)行中非經(jīng)法定程序不得進(jìn)行調(diào)整。部門(mén)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果將逐級(jí)匯編為政府決算,反映政府預(yù)算資金收支總體情況,同時(shí)也反映政府履行職能的情況。因此,高職院校政府采購(gòu)預(yù)算雖是單位或部門(mén)行為,卻是與政府職能的發(fā)揮緊密關(guān)聯(lián)的國(guó)家大事。然而,在高職院校政府采購(gòu)活動(dòng)中,無(wú)論是作為采購(gòu)決策者還是具體采購(gòu)人員,普遍都是立足單位和部門(mén)的層級(jí)與范圍就事論事,其能夠按照政府采購(gòu)法規(guī)建立側(cè)重于規(guī)范采購(gòu)程序的相關(guān)制度,但不能站在國(guó)家和政府層面，依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的要求來(lái)認(rèn)識(shí)和約束自身的政府采購(gòu)行為, 因此在很多情況下必定是隨意而為。

2.績(jī)效觀念缺乏。政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)施著重于預(yù)算編制、操作程序等合規(guī)性監(jiān)督管理,而較少考慮預(yù)算的質(zhì)量?jī)?yōu)劣、程序的合理與否和效率高低、采購(gòu)結(jié)果能否最大程度地滿(mǎn)足需求、采購(gòu)行為所實(shí)現(xiàn)的政策功能如何等。有關(guān)監(jiān)督主體對(duì)政府采購(gòu)的考核著重于政府采購(gòu)的規(guī)模、采購(gòu)程序、資金節(jié)約率等方面,卻不重視對(duì)采購(gòu)效果的考核。然而,資金節(jié)約并不都意味著高效率,特別是在預(yù)算編制不精細(xì)的情況下,資金節(jié)約率并不具有較強(qiáng)的信服力,而使預(yù)算保持一定的彈性可能更加切合實(shí)際。所以,政府采購(gòu)中一味強(qiáng)調(diào)資金節(jié)約只會(huì)背離國(guó)際上倡導(dǎo)的績(jī)效最優(yōu)目標(biāo)。同時(shí),依法依規(guī)僅是政府采購(gòu)的基本底線(xiàn),發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能還要求其滿(mǎn)足公眾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期望和要求,如保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、維護(hù)政府形象、保護(hù)環(huán)境等。因此,不能從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等更高、更廣的層面對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)是片面的。總之,政府采購(gòu)活動(dòng)的事前、事中和事后都留有很大的空間,而這些空間正是所缺失的績(jī)效管理工作。

例如,從表2某乙高職院校政府采購(gòu)情況來(lái)看,政府采購(gòu)預(yù)算額從2016年至2018年連年為零,這明顯不符合實(shí)際,因?yàn)槿魏我凰哂幸欢ㄒ?guī)模的、正常運(yùn)轉(zhuǎn)的職業(yè)院校,其作為普通的市場(chǎng)主體以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)(包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等)是其日常活動(dòng),其中必然存在可納入政府采購(gòu)目錄及達(dá)到采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的客觀需求。在其決算中反映出的每年實(shí)際發(fā)生的采購(gòu)金額就是事實(shí):2016年和2017年政府采購(gòu)實(shí)際數(shù)分別為1 380.94萬(wàn)元和 477.71萬(wàn)元,均包括貨物、工程和服務(wù)等三部分,2018年政府采購(gòu)實(shí)際數(shù)為148.57萬(wàn)元,包括貨物和工程兩部分。這個(gè)院校的政府采購(gòu)預(yù)決算數(shù)據(jù)至少可以表明:第一,院校作為部門(mén)預(yù)算主體卻不遵守預(yù)算相關(guān)法律法規(guī),所編制的預(yù)算既不科學(xué)又不合理,在預(yù)算執(zhí)行中大幅度調(diào)整的理由是什么、是否履行了法定程序等這些情況并未在其公開(kāi)信息中予以說(shuō)明;第二,院校作為政府采購(gòu)主體，其無(wú)預(yù)算采購(gòu)不但違反了政府采購(gòu)法律法規(guī),而且其隨意采購(gòu)、盲目采購(gòu)對(duì)部門(mén)預(yù)算、政府預(yù)算的正常執(zhí)行造成了不良影響。尤其是針對(duì)該院校連續(xù)三年政府采購(gòu)預(yù)算額為零卻又存在采購(gòu)需求并發(fā)生實(shí)際采購(gòu)金額的情況,必須要質(zhì)疑的是:無(wú)預(yù)算的支出其資金來(lái)源于何方？是改變了其他資金的用途還是依程序申請(qǐng)調(diào)整了預(yù)算?為何不改進(jìn)預(yù)算工作,及時(shí)遏制違法情形?上級(jí)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)是如何履行預(yù)算管理與監(jiān)督職責(zé)的?

3.高職院?？陀^存在的特殊情況。一是預(yù)算編制的時(shí)間早于擬定招生計(jì)劃的時(shí)間。高職院校政府預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)在較大程度上取決于其在校生規(guī)模。高職院校學(xué)生畢業(yè)于夏季、入學(xué)于秋季,招生計(jì)劃于當(dāng)年春季擬定,而部門(mén)預(yù)算的編制時(shí)間是每年秋季,此時(shí)還無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)知招生計(jì)劃,因此,政府采購(gòu)預(yù)算數(shù)額客觀上存在與實(shí)際需求不相符合的情況。這必將導(dǎo)致預(yù)算數(shù)與實(shí)際采購(gòu)數(shù)之間的差額,適當(dāng)范圍內(nèi)的超支或節(jié)約如表1中某甲高職院校2016年的采購(gòu)情況就應(yīng)屬于正常。二是從預(yù)算編制時(shí)間到實(shí)際采購(gòu)時(shí)間的間隔期內(nèi),設(shè)備種類(lèi)、技術(shù)性能、市場(chǎng)價(jià)格等可能發(fā)生變化,如新型設(shè)備上市、技術(shù)性能提高、貨物價(jià)格隨市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整等,致使實(shí)際采購(gòu)與預(yù)算不符。三是高職院校存在一些由國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持或資助的建設(shè)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目的下達(dá)時(shí)間無(wú)法事先確定,故在下達(dá)后經(jīng)費(fèi)無(wú)法及時(shí)編入預(yù)算,這可能是實(shí)際采購(gòu)金額大于預(yù)算金額的原因之一;按照預(yù)算法律規(guī)范，這些專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)當(dāng)年未用完的可以結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)用于項(xiàng)目支出,連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金要作為結(jié)余資金由財(cái)政部門(mén)收回,那么這類(lèi)經(jīng)費(fèi)中需要通過(guò)政府采購(gòu)予以支出的部分,如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能完成采購(gòu),則項(xiàng)目無(wú)法完結(jié),經(jīng)費(fèi)將退回財(cái)政部門(mén),這是導(dǎo)致高職院校在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)之前、年終等某些時(shí)段集中花錢(qián)、突擊花錢(qián),年度采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際采購(gòu)金額出現(xiàn)較大偏差的主要原因。

三、加強(qiáng)高職院校政府采購(gòu)績(jī)效管理的措施

(一)以人為本:增強(qiáng)政府采購(gòu)相關(guān)人員的法律意識(shí),提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

高職院校政府采購(gòu)的相關(guān)人員廣泛分布于院校、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等單位中,他們直接參與高職院校政府采購(gòu)工作實(shí)務(wù),其法律觀念、政策水平、決策能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)等直接決定著采購(gòu)績(jī)效。要對(duì)高職院校政府采購(gòu)相關(guān)人員進(jìn)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等法律法規(guī)培訓(xùn),使其全面熟悉法律法規(guī)的體系和內(nèi)容,重點(diǎn)掌握預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)等相關(guān)法律規(guī)定,在學(xué)法、知法的基礎(chǔ)上增強(qiáng)守法的自覺(jué)性和用法的正確性。要經(jīng)常組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和座談交流等活動(dòng),解讀政策,分享經(jīng)驗(yàn),討論問(wèn)題,提高認(rèn)識(shí),進(jìn)而提升他們的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

(二)明職重責(zé):明確績(jī)效責(zé)任主體,扎實(shí)做好政府采購(gòu)事前、事中和事后的績(jī)效管理

首先,明確高職院校作為政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行主體的績(jī)效責(zé)任。應(yīng)加強(qiáng)事前的需求分析與論證，要建立三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)：第一個(gè)是反映院校全部資產(chǎn)動(dòng)態(tài)信息的資產(chǎn)管理信息庫(kù)；第二個(gè)是包含國(guó)家關(guān)于高職院?；巨k學(xué)條件以及不同崗位、職稱(chēng)和職務(wù)的物品配備標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的配置標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)；第三個(gè)是包括各類(lèi)貨物、工程和服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、性能等信息在內(nèi)的市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在政府采購(gòu)預(yù)算編制之前,要從資產(chǎn)管理信息庫(kù)中進(jìn)行摸底,核查采購(gòu)需求是否存在庫(kù)存品和替代物,可否通過(guò)內(nèi)部的共享、流動(dòng)等方式調(diào)劑解決,切實(shí)論證采購(gòu)項(xiàng)目的必要性;要通過(guò)配置標(biāo)準(zhǔn)信息庫(kù)明確掌握相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)要求;從市場(chǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取符合或接近于采購(gòu)項(xiàng)目所要求的性能、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、配置要求、正常價(jià)格等詳細(xì)信息。通過(guò)綜合分析,合法依規(guī)、完整明確地提出采購(gòu)需求,包括采購(gòu)對(duì)象應(yīng)具備的功能和采購(gòu)行為將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),采購(gòu)對(duì)象應(yīng)具備的技術(shù)、服務(wù)、安全等全部條件,具體數(shù)量和金額,交付方式、時(shí)間和地點(diǎn),以及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等,有關(guān)表述和說(shuō)明應(yīng)全面完整、簡(jiǎn)明易懂,有關(guān)指標(biāo)應(yīng)盡可能量化,確保采購(gòu)預(yù)算的針對(duì)性、適用性和可操作性,為編制高質(zhì)量的預(yù)算奠定基礎(chǔ)。編制預(yù)算時(shí)要細(xì)化、具體,打足打?qū)?不留缺口,同時(shí)要適當(dāng)留有余地,使采購(gòu)預(yù)算兼具剛性和彈性,能夠從容應(yīng)對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)的升代換級(jí)等行情變化。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第六條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”高職院校應(yīng)在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中強(qiáng)化預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性,維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性,不得超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、無(wú)預(yù)算采購(gòu)和擅自改變資金用途,要促進(jìn)政府采購(gòu)與資產(chǎn)管理相結(jié)合,使政府采購(gòu)預(yù)算與資產(chǎn)配置的現(xiàn)狀和需求相協(xié)調(diào)、采購(gòu)對(duì)象的功能和作用與整體資產(chǎn)的效能相匹配,確保政府采購(gòu)行為的高效率和采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次,明確上級(jí)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)工作監(jiān)管主體和績(jī)效考評(píng)主體的責(zé)任。主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)除了對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算履行審核、批復(fù)的法定職責(zé)時(shí)要依法依規(guī)、認(rèn)真把關(guān)外,還應(yīng)當(dāng)注重其考核監(jiān)督工作的常態(tài)化,嚴(yán)格監(jiān)督政府采購(gòu)預(yù)算的事前、事中和事后的績(jī)效管理工作,突出對(duì)重要環(huán)節(jié)加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督,包括審查預(yù)算編制前的需求調(diào)研和論證、審核采購(gòu)行為的合規(guī)性等,督促高職院校進(jìn)行政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、生態(tài)性等效益評(píng)價(jià),全面、扎實(shí)地提高政府采購(gòu)的績(jī)效水平。

最后,明確審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為政府采購(gòu)工作法紀(jì)監(jiān)督主體的責(zé)任。要在政府采購(gòu)的事前適當(dāng)?shù)匾雽徲?jì)監(jiān)督,重點(diǎn)對(duì)采購(gòu)預(yù)算支出計(jì)劃的合規(guī)性進(jìn)行審計(jì),對(duì)重大的政府采購(gòu)項(xiàng)目要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程中有關(guān)參與者的遵紀(jì)守法、廉潔自律等情況進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)重視審計(jì)部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在政府采購(gòu)中的職能協(xié)作,既各司其職又相互配合,從而有效預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅查處政府采購(gòu)活動(dòng)中的違紀(jì)違法行為,促使高職院校政府采購(gòu)的決策者和參與者樹(shù)立崇高的法治觀念和績(jī)效觀念。

(三)抓好招標(biāo):嚴(yán)格規(guī)范招標(biāo)采購(gòu),提高招標(biāo)采購(gòu)效率

首先,高職院校的政府采購(gòu)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)需求部門(mén)充分溝通,保證采購(gòu)需求的明確、合理,并與采購(gòu)人員共同商量項(xiàng)目采購(gòu)計(jì)劃,形成科學(xué)的采購(gòu)預(yù)算。其次,按照“公開(kāi)、公平、公正”的原則,依據(jù)采購(gòu)需求和目標(biāo),編制招標(biāo)文件。其中,應(yīng)重點(diǎn)明確評(píng)標(biāo)辦法、合同條款,以及工程量或項(xiàng)目清單。評(píng)標(biāo)辦法中評(píng)分細(xì)則應(yīng)具體、客觀,減少評(píng)審專(zhuān)家的自由裁量權(quán);廢標(biāo)條款要集中單列,判斷依據(jù)要簡(jiǎn)單明確。最后,明確招標(biāo)采購(gòu)周期內(nèi)各階段的工作內(nèi)容、時(shí)間和完成時(shí)限,提前做好起草招標(biāo)文件等準(zhǔn)備工作,加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的溝通聯(lián)系,加快招標(biāo)進(jìn)度,盡量壓縮法定時(shí)限以外的可變時(shí)間,縮短采購(gòu)周期;及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目,盡快解決遇到的問(wèn)題,對(duì)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的未辦結(jié)項(xiàng)目要分析原因采取有效辦法積極解決。

(四)強(qiáng)化約束:建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)制度

一是制定政府采購(gòu)績(jī)效自評(píng)制度。高職院校政府采購(gòu)中各需求部門(mén)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)行為完結(jié)后的一定時(shí)間內(nèi),進(jìn)行政府采購(gòu)績(jī)效自我評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)性、采購(gòu)程序的合規(guī)性、采購(gòu)結(jié)果滿(mǎn)足需求的程度、采購(gòu)行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等。二是建立政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。高職院校應(yīng)根據(jù)政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的要求制定切實(shí)可行的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)以績(jī)效為中心、突出重點(diǎn)考核環(huán)節(jié)和內(nèi)容來(lái)設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)。指標(biāo)體系總體上可以分為合規(guī)性和效益性?xún)纱蟛糠?。其?合規(guī)性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)反映是否依法編制預(yù)算、實(shí)際采購(gòu)金額是否超過(guò)預(yù)算、是否存在預(yù)算調(diào)整、招標(biāo)采購(gòu)的程序是否合法等。效益性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)反映采購(gòu)需求是否合理,招標(biāo)過(guò)程持續(xù)時(shí)間是否合理,招標(biāo)過(guò)程中是否做到公開(kāi)、公平、公正,采購(gòu)結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)如促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)等,采購(gòu)項(xiàng)目完成后對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了多少經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益,如對(duì)解決勞動(dòng)力就業(yè)、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序、增加GDP、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)文化繁榮等方面的貢獻(xiàn)。