李麗娥，孫剛成

(延安大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,陜西延安 716000 )

大力發(fā)展學(xué)前教育是當(dāng)前國(guó)家落實(shí)“科教興國(guó)”戰(zhàn)略和人才戰(zhàn)略的重大決策，是促進(jìn)我國(guó)邁向世界強(qiáng)國(guó)的重要一環(huán)。自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育不斷發(fā)展和完善，但仍存在教育體制不完善、區(qū)域發(fā)展不均衡的問(wèn)題，特別是農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量堪憂(yōu)。為確保農(nóng)村幼兒接受公平、有質(zhì)量的學(xué)前教育，2017年《教育部等四部門(mén)關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》指出要“發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的輻射作用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，探索農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和村幼兒園一體化管理?！睋?jù)此，全國(guó)部分省市開(kāi)展了農(nóng)村幼兒園“鎮(zhèn)村一體化”改革的有益嘗試，取得了可喜的成績(jī)。但我們也要看到當(dāng)前的“鎮(zhèn)村一體化”改革尚處于經(jīng)驗(yàn)積累階段，并未觸動(dòng)學(xué)前教育管理體制的深層變革。為深化農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革，我們有必要進(jìn)一步厘清多元治理理念下農(nóng)村幼兒園“鎮(zhèn)村一體化”的內(nèi)涵及其意義，并探索“鎮(zhèn)村一體化”的治理路徑，以不斷提高農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量。

一、農(nóng)村幼兒園“鎮(zhèn)村一體化”的意義

為促進(jìn)義務(wù)教育資源均衡配置，2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，詳細(xì)闡明了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革的理念。這一改革思路也迅速擴(kuò)展到學(xué)前教育領(lǐng)域，2017年《教育部等四部門(mén)關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》提出了“農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和村幼兒園一體化管理”的模式，即“鎮(zhèn)村一體化”。作為促進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)幼兒園發(fā)展共同體建設(shè)的主要路徑，“鎮(zhèn)村一體化”是在政府推動(dòng)引導(dǎo)下，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的管理輻射作用，引領(lǐng)帶動(dòng)鎮(zhèn)域內(nèi)鄉(xiāng)村公辦、民辦幼兒園共同發(fā)展，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園為示范與核心的農(nóng)村學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)。其意義在于：

(一)有助于消除園所間保教質(zhì)量差異

“學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，使農(nóng)村學(xué)前教育獲得了快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的辦園規(guī)范和教學(xué)質(zhì)量得到迅速提升。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園難以接納全部農(nóng)村幼兒，同時(shí)由于交通或地域原因，一些村莊獨(dú)立興辦了村級(jí)幼兒園或小規(guī)模民辦園，這些幼兒園的興辦使農(nóng)村學(xué)前教育資源總量和師資隊(duì)伍得以壯大，擴(kuò)大了農(nóng)村學(xué)前教育的承載力，但是由于師資質(zhì)量等原因，村中適齡幼兒難以獲得高質(zhì)量的保育、教育服務(wù)。農(nóng)村幼兒園“鎮(zhèn)村一體化管理”的模式確立了農(nóng)村學(xué)前教育的改革路徑，以中心園帶動(dòng)村級(jí)園，有助于消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園和村級(jí)幼兒園間的保教質(zhì)量差異，提升村級(jí)幼兒園的保育教育質(zhì)量。

(二)有助于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的管理

目前，我國(guó)實(shí)施“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省地(市)統(tǒng)籌，以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，縣級(jí)政府是中央對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)進(jìn)行管理的基層機(jī)構(gòu)。但縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在規(guī)范完善學(xué)前教育管理制度方面，尚未形成權(quán)責(zé)明確、分工合理、密切合作的管理格局。這些教育行政部門(mén)責(zé)權(quán)不清，管理不到位，進(jìn)一步制約了農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。通過(guò)探索“鎮(zhèn)村一體化”管理模式，有助于完善農(nóng)村學(xué)前教育管理體制，落實(shí)區(qū)縣級(jí)政府主體責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，構(gòu)建全方位的農(nóng)村學(xué)前教育管理體系。

二、基于“鎮(zhèn)村一體化”農(nóng)村幼兒園的多元治理理念

(一)治理的概念

治理(governance)作為當(dāng)前社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的流行術(shù)語(yǔ)，其含義與新華詞典中的統(tǒng)治或處理的意思不同，更與英語(yǔ)中g(shù)overnment(統(tǒng)治)的意義相去甚遠(yuǎn)。治理理論創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙提出治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用；認(rèn)為治理與統(tǒng)治的根本區(qū)別在于，治理強(qiáng)調(diào)有共同的目標(biāo)，參與的主體并非只是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)[1]。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)從以下四個(gè)方面解釋了治理的概念：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。從這一概念來(lái)看“治理”一詞似舊實(shí)新，其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)下的一種新型管理方式。

(二)“鎮(zhèn)村一體化”多元治理的理念

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》在幼兒園規(guī)范管理方面提出“健全治理體系”的要求，這是政府為完善學(xué)前教育體制改革而選擇的新型發(fā)展道路，更是學(xué)前教育管理的發(fā)展方向。農(nóng)村幼兒園“鎮(zhèn)村一體化”正是基于健全幼兒園管理方面的“治理體系”而進(jìn)行的探究，順應(yīng)了學(xué)前治理體系改革的需要?！版?zhèn)村一體化”多元治理的理念包括以下三個(gè)方面。

第一，多元治理是指多元主體共同參與的治理方式。改變傳統(tǒng)管理中政府為唯一管理主體的做法，構(gòu)建由政府、幼兒園、家長(zhǎng)、社會(huì)組織等多元主體參與的治理格局，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。

第二，多元治理是管理職能的多元化。傳統(tǒng)管理主體的政府要轉(zhuǎn)變管理職能，以“更少的政府、更多的治理”為體制改革的目標(biāo)，通過(guò)幼兒園“鎮(zhèn)村一體化”改革向其他主體讓渡某些權(quán)責(zé)。

第三，多元治理是指治理方式的多樣化。在管理方式上應(yīng)用行政、經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)等多種手段來(lái)加強(qiáng)多元主體之間的溝通與協(xié)作，形成相互依賴(lài)、相互補(bǔ)充治理格局。

三、農(nóng)村幼兒園“鎮(zhèn)村一體化”的實(shí)踐困境

“鎮(zhèn)村一體化”治理的目標(biāo)是建立政府各部門(mén)之間、社會(huì)組織、家長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和村級(jí)園以及民辦園等多主體的持續(xù)有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園在辦園理念、管理制度、課程教學(xué)、教研等方面帶動(dòng)引導(dǎo)村級(jí)園、民辦園共同進(jìn)步，然而在實(shí)施過(guò)程中面臨著諸多困境。

(一)各主體的角色困境

治理主體多元化是教育治理的主要方面。我國(guó)實(shí)行“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主的管理體制”。據(jù)此，“鎮(zhèn)村一體化”管理涉及多個(gè)主體。首先包括各級(jí)政府，特別是地方政府，同時(shí)還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、民辦園，如此眾多的角色參與治理，需要明確它們?cè)谥卫眢w系中的權(quán)責(zé)。實(shí)際上在學(xué)前教育的治理實(shí)踐中，治理主體各自為政的現(xiàn)象十分突出。如，國(guó)家僅從頂層設(shè)計(jì)的角度指出了教育治理體系的建構(gòu)，究竟如何建構(gòu)并未給地方政府及教育部門(mén)以有效指導(dǎo)；地方以國(guó)家的方針、政策為導(dǎo)向，以善治為目標(biāo)致力于建構(gòu)政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，但治理體系建構(gòu)仍難以改變傳統(tǒng)的科層管理方式，尚未做到簡(jiǎn)政放權(quán)。隨著政府對(duì)學(xué)前教育的投入不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園辦園質(zhì)量和社會(huì)聲譽(yù)日漸提升，如何通過(guò)協(xié)商溝通的方式讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園樹(shù)立責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，自愿發(fā)揮優(yōu)質(zhì)帶動(dòng)和管理輻射作用是關(guān)鍵。在入園兒童數(shù)量一定的情況下，民辦園和公辦園存在事實(shí)上生源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，公辦園很難主動(dòng)自愿地去帶動(dòng)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他園。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多民辦園為滿(mǎn)足家長(zhǎng)的需求進(jìn)而吸引生源，往往會(huì)采用小學(xué)化的辦學(xué)方式，在硬件設(shè)施難以得到改變時(shí)，民辦園也難主動(dòng)放棄其小學(xué)化的辦學(xué)方式。實(shí)際上每一所幼兒園都是一個(gè)獨(dú)立組織，其促進(jìn)自我發(fā)展、追求自我利益的動(dòng)力高于一切。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園作為優(yōu)質(zhì)教育資源的擁有者與其他園具有相似的目的——不斷提升辦園質(zhì)量，提高在鎮(zhèn)域內(nèi)的教育影響力。這一相似的目的可能會(huì)導(dǎo)致合作困難，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園不情愿合作或共享信息。通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，各治理主體之間角色定位不同，使不同治理主體相互合作并達(dá)成教育共識(shí)，尚缺乏有效的治理機(jī)制。

(二)治理過(guò)程中的協(xié)調(diào)困境

目前，研究者對(duì)協(xié)調(diào)的概念尚未達(dá)成一致。有學(xué)者提出協(xié)調(diào)便是將諸多不同部分的事務(wù)調(diào)整到某種必要的關(guān)系中并確保這些事務(wù)間有效進(jìn)行[2]。這一觀點(diǎn)受到了研究者的廣泛認(rèn)可?！秶?guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出要實(shí)現(xiàn)“政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的格局”，其實(shí)質(zhì)即打破政府壟斷，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建構(gòu)政府、學(xué)校、社會(huì)三個(gè)治理主體間的良性協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制。鎮(zhèn)村一體化過(guò)程中的治理涉及多元利益主體，如何協(xié)調(diào)不同主體的利益已成為影響治理成效的關(guān)鍵。在政府組織方面，鎮(zhèn)村一體化主要涉及的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府的不同價(jià)值取向和利益協(xié)調(diào)，不同級(jí)別政府追求各自利益的最大化不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾和沖突，科層管理體制下，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)部門(mén)只有服從權(quán)，導(dǎo)致政府間的協(xié)調(diào)困境。

受傳統(tǒng)教育行政管理思想的影響，社會(huì)公眾普遍認(rèn)為“政府辦學(xué)、政府治理”是合理合法的，而幼兒園僅是被治理的對(duì)象，應(yīng)隔離于治理主體之外；政府對(duì)幼兒園的一切事務(wù)都有決定權(quán)、干預(yù)權(quán)，如教師招聘、玩教具采購(gòu)，而幼兒園只需執(zhí)行政府決策、按時(shí)向政府匯報(bào)、接受政府考核。行政級(jí)別上的差異導(dǎo)致幼兒園對(duì)政府過(guò)多的依附和依賴(lài)，關(guān)系不平等造成了兩者的協(xié)調(diào)障礙。同時(shí)，其他處于弱勢(shì)地位的主體參與治理過(guò)程中存在共同的問(wèn)題：如家長(zhǎng)參與治理機(jī)制不健全；其他社會(huì)組織參與治理的程序和方法沒(méi)有厘清等?？傊?，多元主體間的協(xié)調(diào)困境是當(dāng)前學(xué)前教育治理的主要障礙。

(三)各主體間認(rèn)知能力失衡困境

在治理的多元主體中，“社會(huì)各界”主要包括社區(qū)代表、社會(huì)組織、相關(guān)專(zhuān)業(yè)組織、家長(zhǎng)和普通民眾等。治理的過(guò)程是協(xié)商而不是控制，因此各主體參與的動(dòng)機(jī)有較大差異。具體來(lái)說(shuō)，政府是治理的發(fā)起人和保障者，對(duì)教育治理績(jī)效的追求使其成為參與動(dòng)機(jī)最強(qiáng)烈的主體。學(xué)校是治理的直接參與者，鎮(zhèn)村一體化過(guò)程中兩個(gè)重要的學(xué)校治理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園和民辦園，他們參與鎮(zhèn)村一體化的動(dòng)機(jī)取決于治理能否對(duì)他們產(chǎn)生有意義的結(jié)果，如通過(guò)參與治理能夠?qū)崿F(xiàn)幼兒園辦園質(zhì)量和效益的提升，那么其參與的動(dòng)機(jī)也會(huì)提升；如不能得到提升或可以通過(guò)其他方式實(shí)現(xiàn)，那么參與的動(dòng)機(jī)就會(huì)下降。家長(zhǎng)和普通民眾作為弱勢(shì)參與主體，其參與的動(dòng)機(jī)取決于他們的利益訴求能否通過(guò)參與治理得到重視或?qū)崿F(xiàn)，如他們認(rèn)為自己的投入僅僅起到象征性點(diǎn)綴的作用，那么參與的動(dòng)機(jī)也會(huì)下降。同時(shí)，這些多元主體因具有不同的社會(huì)生活背景、不同的專(zhuān)長(zhǎng)，治理能力差別較大，甚至有些主體可能沒(méi)有足夠的技能和專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)參與討論治理過(guò)程中技術(shù)性教強(qiáng)的工作。因此，各主體對(duì)治理的認(rèn)知和自身?yè)碛械闹R(shí)技能方面的不均衡也制約了“鎮(zhèn)村一體化”的發(fā)展。

(四)持續(xù)互動(dòng)的技術(shù)困境

治理不是偶然討論共同關(guān)心的問(wèn)題，而是持續(xù)不斷地互動(dòng)。在信息技術(shù)迅速發(fā)展的背景下，治理更需要信息技術(shù)的加入。在建立跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)、跨組織的治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，廣泛應(yīng)用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建教育服務(wù)管理系統(tǒng)，共享各種資源和信息。但由于信息獲取和收集成本較高，制約了政府教育部門(mén)和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的整體治理，同時(shí)也降低了家長(zhǎng)以及其他社會(huì)力量參與治理的可能性。同時(shí)，信息技術(shù)應(yīng)用也存在一定的局限性。如各主體的信息傳遞僅通過(guò)文本的方式，使得問(wèn)題解決效率低下。由此必然導(dǎo)致各主體在早期可能會(huì)熱衷于參與，而隨著參與消耗的時(shí)間與精力越來(lái)越多，部分主體的積極性很快會(huì)下降，進(jìn)一步導(dǎo)致治理流于形式。

另外，在管辦評(píng)分離方面，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)方面的分離，發(fā)揮治理過(guò)程中政府的宏觀管理，實(shí)現(xiàn)幼兒園自主辦學(xué)，并依靠社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，進(jìn)而提升政府管理績(jī)效、激發(fā)幼兒園辦學(xué)活力、調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與治理的積極性。2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育體制改革的意見(jiàn)》中重申“建立健全教育評(píng)價(jià)制度，建立貫通大中小幼的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度”，并進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)“健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性”。然而在評(píng)價(jià)方面，首先存在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，公眾對(duì)幼兒園辦學(xué)質(zhì)量的評(píng)價(jià)往往會(huì)以幼兒知識(shí)學(xué)習(xí)的情況來(lái)進(jìn)行判斷，忽略了幼兒身心發(fā)展和幼兒教育的本質(zhì)規(guī)律。因此，對(duì)一體化體系內(nèi)幼兒園的評(píng)價(jià)成為治理過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)。

四、“鎮(zhèn)村一體化”的治理路徑

2015年《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》提出了“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)……依法明晰政府、學(xué)校、社會(huì)權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。面對(duì)“鎮(zhèn)村一體化”治理的困境，需要我們從學(xué)前教育治理的角度出發(fā)，從政府定位及組織、治理制度、治理主體和治理技術(shù)等五個(gè)方面來(lái)建構(gòu)鎮(zhèn)村一體化的治理體系。

(一)做好“鎮(zhèn)村一體化”治理組織建設(shè)

通過(guò)對(duì)治理理論的研究，人們對(duì)于教育治理已形成以下共識(shí)：政府不再是政策制定與執(zhí)行的唯一主體，社會(huì)、組織、學(xué)校、公民個(gè)人等同樣也是主體，多元主體共同承擔(dān)著治理的責(zé)任。由于不同主體所發(fā)揮的作用都有其獨(dú)特價(jià)值，因此鎮(zhèn)村一體化治理首先面對(duì)的是劃清政府、社會(huì)、學(xué)校等的職能邊界，建構(gòu)多元治理的新格局，使不同治理主體在統(tǒng)一的治理框架中各司其職、各盡其能，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域內(nèi)幼兒園共同發(fā)展。

首先，政府需重新定位在治理過(guò)程中的作用，實(shí)現(xiàn)從“劃船者”到“掌舵者”、從“運(yùn)動(dòng)員”到“裁判員”的轉(zhuǎn)變。在實(shí)際治理過(guò)程涉及省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府機(jī)構(gòu)，它們之間的權(quán)責(zé)應(yīng)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。治理是政府倡導(dǎo)，因此政府在“鎮(zhèn)村一體化治理”過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但鎮(zhèn)村一體化治理的協(xié)作方式由哪級(jí)政府來(lái)確定？下級(jí)政府能在多大范圍內(nèi)做出調(diào)整？這就需要制定明確具體的各級(jí)政府的權(quán)利清單，明確其職責(zé)與權(quán)限，既要避免政府越位，又要避免因職權(quán)不明導(dǎo)致的錯(cuò)位。

其次，賦予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出：落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校應(yīng)在教育行政部門(mén)的監(jiān)督下，自行制定相關(guān)發(fā)展規(guī)劃。在對(duì)幼兒園治理過(guò)程中，政府部門(mén)通過(guò)授權(quán)、分權(quán)等方式，擴(kuò)大幼兒園在育人方式、教學(xué)管理等方面的自主權(quán)，減少對(duì)幼兒園過(guò)多、過(guò)細(xì)的直接管理活動(dòng)[3]。

第三，建構(gòu)多主體活動(dòng)交流平臺(tái)。政府要承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、民辦園以及社會(huì)組織在治理過(guò)程中的作用，客觀對(duì)待各主體的觀點(diǎn)、想法以及其他權(quán)利訴求，而不應(yīng)該一味靠權(quán)力去壓制。在對(duì)不同幼兒園的角色定位中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和其他民辦園是平等的辦園主體，不能采用傳統(tǒng)管理中“向上負(fù)責(zé)”的科層管理體制，有意構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和民辦園之間管理與被管理的關(guān)系，而應(yīng)通過(guò)正式的治理規(guī)則進(jìn)行約束與指導(dǎo)。只有在國(guó)家政策及各級(jí)政府的引導(dǎo)下，多元主體通過(guò)協(xié)商、溝通等多種對(duì)話(huà)機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)、資源共享。

(二)創(chuàng)新一體化治理制度

鎮(zhèn)村一體化追求的是在現(xiàn)代民主氛圍下多主體協(xié)商共治[4]，在規(guī)范各幼兒園內(nèi)部治理的基礎(chǔ)上，通過(guò)共治協(xié)調(diào)不同主體的利益。這就需要建立完善高效的治理機(jī)制，具體包括政策支持與保障機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等[5]。在政策支持方面，2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》指出：“發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)建立學(xué)校聯(lián)盟，探索集團(tuán)化辦學(xué)……”基于國(guó)家層面教育政策的導(dǎo)向，可以通過(guò)組建園所“聯(lián)盟”“幼兒教育集團(tuán)”以及“幼兒教育協(xié)會(huì)”等社會(huì)組織的方式打破阻礙合作的體制和機(jī)制壁壘，通過(guò)“聯(lián)盟”“集團(tuán)”“協(xié)會(huì)”等超越多方利益的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)多主體的利益與需求。

在保障機(jī)制方面，政府要做好農(nóng)村學(xué)前教育治理的頂層設(shè)計(jì)，完善治理法律法規(guī)。因?yàn)橥晟频慕逃珊鸵?guī)章制度是實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理、民主治理的保障，才能更好地平衡各主體的利益，并把現(xiàn)代治理理念貫徹到每一項(xiàng)事務(wù)及治理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。首先，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，向農(nóng)村幼兒園提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，建立穩(wěn)定的補(bǔ)貼機(jī)制。其次，落實(shí)農(nóng)村幼兒園支持計(jì)劃。積極響應(yīng)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出的“積極推進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化數(shù)字教育資源公共服務(wù)體系”號(hào)召，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)信息化、現(xiàn)代化。

在協(xié)商機(jī)制方面，教育行政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園、其他民辦園以契約與協(xié)商的現(xiàn)代管理制度取代傳統(tǒng)科層命令式管理機(jī)制，并積極發(fā)揮教育協(xié)會(huì)、研究會(huì)以及各類(lèi)基金會(huì)等社會(huì)組織的作用。在監(jiān)督機(jī)制方面，以出臺(tái)文件或政策的形式，明確賦予社會(huì)組織合法的治理主體地位，并遴選社會(huì)信譽(yù)度高的社會(huì)組織履行監(jiān)督職責(zé)，保證學(xué)前教育治理過(guò)程中涉及的權(quán)力行使、資金使用等的公開(kāi)性和公平公正性。

(三)提高弱勢(shì)治理主體的認(rèn)知能力及積極主動(dòng)性

在多元治理主體中，家長(zhǎng)、普通民眾以及社會(huì)組織在治理過(guò)程中都處于弱勢(shì)地位，改變他們對(duì)教育治理的認(rèn)知并提高其參與的積極性是提高治理效果的關(guān)鍵。政府應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，一方面提高家長(zhǎng)、普通民眾對(duì)學(xué)前教育治理的認(rèn)知能力，同時(shí)科學(xué)地引導(dǎo)家長(zhǎng)加深對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)，從而避免家長(zhǎng)對(duì)學(xué)前教育小學(xué)化的盲目追求，緩解現(xiàn)實(shí)中家長(zhǎng)對(duì)幼兒教育教學(xué)的不合理指責(zé)，破除幼兒教育的擇校風(fēng)。另一方面保障家長(zhǎng)、普通民眾等弱勢(shì)治理主體的治理權(quán)利，培育他們的主體意識(shí)以及專(zhuān)業(yè)技能，并積極拓展參與治理渠道，提高他們?cè)谟懻撆c決策等方面的實(shí)質(zhì)話(huà)語(yǔ)權(quán)，扭轉(zhuǎn)弱勢(shì)主體參與治理中的“表面化”局面，改變他們被動(dòng)的間接參與的現(xiàn)狀，提高參與的主動(dòng)性和有效性[6]。

同時(shí)，政府通過(guò)政策、環(huán)境的支持，大力培育、發(fā)展和引進(jìn)教育類(lèi)社會(huì)組織，并健全和完善社會(huì)組織參與學(xué)前教育治理的機(jī)制[7]，通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)的渠道使其參與學(xué)前教育評(píng)估。

(四)創(chuàng)新治理技術(shù)

信息技術(shù)的發(fā)展為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育治理信息化提供了契機(jī)。實(shí)施農(nóng)村幼兒園鎮(zhèn)村一體化，可以充分利用信息技術(shù)帶來(lái)的便利，提高治理的效率。鎮(zhèn)村一體化實(shí)施過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校、社會(huì)組織以及家長(zhǎng)等各主體之間的信息共享，就要推動(dòng)信息收集形式創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)治理技術(shù)的創(chuàng)新。

首先，應(yīng)用多元化的信息收集形式。針對(duì)不同治理主體的多樣化和個(gè)性化教育需求，政府部門(mén)可以借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，打破時(shí)空的限制，利用公共數(shù)據(jù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷、微信、論壇等多種方式搜集信息，從而實(shí)現(xiàn)治理主體參與形式的多元化；使廣泛參與的家長(zhǎng)、普通民眾的意見(jiàn)得以體現(xiàn)，更使平等、協(xié)商、合作的鎮(zhèn)村一體化治理落到實(shí)處。

其次，實(shí)現(xiàn)依托網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行一體化治理。為便于更多的治理主體參與，組建的幼教聯(lián)盟或集團(tuán)可以逐步實(shí)現(xiàn)把鎮(zhèn)村一體化治理流程搬到線(xiàn)上，使治理的各項(xiàng)事務(wù)和各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)透明，接受相關(guān)主體的監(jiān)督。同時(shí)，構(gòu)建鎮(zhèn)域內(nèi)學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，及時(shí)進(jìn)行信息交流。通過(guò)信息共享的方式，推動(dòng)鎮(zhèn)域內(nèi)各園高效率、高質(zhì)量的開(kāi)展工作。還可以建立教學(xué)數(shù)據(jù)庫(kù)，如優(yōu)質(zhì)課視頻、教案等，實(shí)現(xiàn)課程資源共享；建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)教研平臺(tái)，使鎮(zhèn)域內(nèi)不同幼兒園的教師通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線(xiàn)評(píng)課、進(jìn)行優(yōu)質(zhì)課展示、開(kāi)展課例研討和教師培訓(xùn)等多種形式的活動(dòng)。通過(guò)信息技術(shù)可以打破時(shí)空的限制，以最快速度幫教師、幼兒園解決治理中的各種問(wèn)題。

(五)統(tǒng)籌縣域內(nèi)學(xué)前教育資源配置

基于城鎮(zhèn)與農(nóng)村幼兒園教育資源配置差異以及由此導(dǎo)致的教育質(zhì)量差距，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化和校長(zhǎng)教師交流輪崗”。這一政策不僅可以用到義務(wù)教育的發(fā)展之中，在學(xué)前教育的發(fā)展中同樣可以進(jìn)行借鑒或移植。在縣域內(nèi)學(xué)前教育資源投入一定的情況下，可以通過(guò)調(diào)整城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)前教育資源的配置比例，并建立不同幼兒園之間園長(zhǎng)和幼兒教師定期交流、輪崗制度[8]，進(jìn)而追求最優(yōu)配置效率，達(dá)到以縣城優(yōu)質(zhì)園帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園發(fā)展，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園帶動(dòng)農(nóng)村幼兒園發(fā)展的效果，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)學(xué)前教育質(zhì)量一體化提升的目標(biāo)。世界上很多國(guó)家和地區(qū)也正是采取這種模式，進(jìn)行區(qū)域辦園集團(tuán)化和片區(qū)分園設(shè)置或薄弱園托管，最終實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)幼兒教育的全覆蓋與均衡化發(fā)展。