文付翠蓮（溫州大學(xué)，浙江溫州 325035）

內(nèi)容提要：食品安全是事關(guān)群眾“舌尖安全”最大的“民生”，而食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是確保食品質(zhì)量控制保障體系的基礎(chǔ)和依據(jù)?；仡櫤蜋z視國內(nèi)外食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估歷程，梳理食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)文獻(xiàn)資料及研究視角，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性和科學(xué)性，評(píng)估主體單一、評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，導(dǎo)致評(píng)估質(zhì)量乏效，評(píng)估結(jié)果社會(huì)認(rèn)可度低等諸多困境。在風(fēng)險(xiǎn)治理的視角下明確食品安全企業(yè)要落實(shí)食品安全主體責(zé)任、政府和社會(huì)要強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)，要消解行政主導(dǎo)的評(píng)估模式，減少評(píng)估過程中行政主體與評(píng)估主體的利益沖突，重視第三方評(píng)估力量，構(gòu)建包括專家、媒體、企業(yè)界代表、消費(fèi)者以及食品安全管理人員在內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)多元共治評(píng)估主體，確保我國食品安全治理能力和治理水平的全面提升。

一、問題的提出

自德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）、英國社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）從風(fēng)險(xiǎn)的視角來反思和批判西方社會(huì)進(jìn)入 “后工業(yè)社會(huì)”階段后，人類不可規(guī)避地“進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”、“生活在文明的火山口上”。［1］風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的典型特征包括風(fēng)險(xiǎn)類型的多樣性、風(fēng)險(xiǎn)主體的多元性、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)后果的嚴(yán)重性等，食品安全風(fēng)險(xiǎn)也囊括其中。食品安全問題是指食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康有影響的公共衛(wèi)生問題，是關(guān)系到人民生命健康安全的基本民生問題，與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，甚至?xí)绊憞业慕?jīng)濟(jì)安全乃至摧毀國家的生態(tài)系統(tǒng)。食品安全是衡量一個(gè)政府執(zhí)政能力的重要判斷指標(biāo)，開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是確保人民群眾“舌尖上的安全”的重點(diǎn)。近14 億人口的中國已然成為當(dāng)前世界上食物生產(chǎn)量增長以及消費(fèi)需求量增長最快的國家。從總體上看，我國食品安全處于總體穩(wěn)定、正在向好的發(fā)展態(tài)勢，但當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)，我國仍將處于食品安全事故頻發(fā)階段。據(jù)《2005—2014年間主流網(wǎng)絡(luò)輿情報(bào)道的中國發(fā)生的食品安全事件分析報(bào)告》 數(shù)據(jù)顯示，2005—2014年全國食品安全事件處于高發(fā)期，全國發(fā)生的食品安全事件高達(dá)到227386起，平均每天發(fā)生約 62.3 起，其中，2011年的食品安全事件總共38513 起，處于歷史最高峰值。從2012年起這一數(shù)字開始下降，到2013年降到18190 起，但 2014年又反彈至25006 起。［2］江南大學(xué)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院根據(jù)2006—2015年我國主流網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道統(tǒng)計(jì)，全國除港、澳、臺(tái)地區(qū)之外的31 個(gè)省區(qū)在此期間共發(fā)生245862 起食品安全事件，平均每天發(fā)生約 67.4 起。［3］

食品安全事故頻發(fā)引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引起了黨和國家的高度關(guān)注。黨的十八屆五中全會(huì)把實(shí)施“食品安全戰(zhàn)略”納入健康中國建設(shè)的重要內(nèi)容；黨的十九大指出“要實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”；2015年新修訂 《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）正式頒布施行，進(jìn)一步明確了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性以及需要開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的類型，并擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的交流機(jī)制。這充分體現(xiàn)了黨和國家高度重視食品安全問題。在風(fēng)險(xiǎn)治理的視角下探究食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治主體責(zé)任問題，為規(guī)避和治理食品安全風(fēng)險(xiǎn)提出重要理論依據(jù)。但當(dāng)前我國以《食品安全法》為核心構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，仍然局限于行政主導(dǎo)下的評(píng)估模式。如何消解和擺脫行政主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制，使評(píng)估結(jié)果對影響公眾健康安全的食品形成實(shí)質(zhì)性的制約，考量著相關(guān)主管部門的治理能力和治理水平。

二、國內(nèi)外食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估歷程回顧及相關(guān)研究視角

（一）相關(guān)概念及國內(nèi)外食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估歷程

“民以食為天，食以安為先”，食品安全屬于全世界共同關(guān)注的公共安全問題。食品安全事件的頻發(fā)一方面嚴(yán)重影響到消費(fèi)者身體健康，另一方面給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序穩(wěn)定帶來嚴(yán)重威脅。1996年世界衛(wèi)生組織（WHO）將食品安全（food safety）定義為“對食品按其用途進(jìn)行制作和/或食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者健康受到損害的一種擔(dān)?！?。［4］食品安全是一個(gè)綜合的范疇，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律的諸多領(lǐng)域，判斷食品是否安全的標(biāo)準(zhǔn)也越來越綜合化。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（Risk Assessment）是指在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前或之后 （但還沒有結(jié)束），對該事件給人們的生活、生命、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面造成的影響和損失的可能性進(jìn)行量化評(píng)估的工作，是量化測評(píng)某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度。［5］作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一種類型，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指的是系統(tǒng)、有目的地科學(xué)評(píng)估食品中已知或潛在的對人體健康可能產(chǎn)生不良影響的危害。［6］《食品安全法》 規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對象和范圍，及其對人體健康造成的不良影響，能夠最大程度上保證食品安全監(jiān)管的科學(xué)性和公正性，促進(jìn)食品安全檢測技術(shù)的推進(jìn)。

目前國際上公認(rèn)的食品安全監(jiān)管的有效工具之一就包括風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估。從20 世紀(jì)90年代起，各國政府都在重視加強(qiáng)食品安全管理，以保障食品行業(yè)健康發(fā)展。一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)如美國、歐盟以及日本等開始在食品安全領(lǐng)域引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估概念，國際食品法典委員會(huì)（CAC）開始倡導(dǎo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)安全監(jiān)管力度，將事前預(yù)防取代事后監(jiān)督，對不安全食品給消費(fèi)者帶來的各種不確定性危害進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)估，建立和完善了從“農(nóng)田到餐桌”的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）召開聯(lián)合專家委員會(huì)，首次在食品安全領(lǐng)域提出風(fēng)險(xiǎn)分析的新理念。［7］美國是其中最早把風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估引入食品安全監(jiān)管的國家。早在20 世紀(jì)60年代，鑒于濫用農(nóng)藥導(dǎo)致環(huán)境遭受很大破壞，美國民眾健康受到影響，海洋生態(tài)學(xué)家蕾切爾·卡遜（Rachel Carson）于 1962年出版了《寂靜的春天》（Silent Spring），這是人類首次關(guān)注環(huán)境問題的著作。該書的出版喚醒了民眾環(huán)境意識(shí)，倒逼政府頒布農(nóng)藥禁令，企業(yè)也被迫執(zhí)行，很多農(nóng)場倒閉，但換來了食品安全。1997年美國發(fā)布了總統(tǒng)食品安全計(jì)劃（president’s food safety initiative），該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分析在食品監(jiān)管中的重要地位，要求美國國內(nèi)所有食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)間應(yīng)建立 “機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)”。［8］與此同時(shí)，歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)也相繼建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。歐盟成立的歐洲食品安全管理局（the European Food Safety Authority） 可以獨(dú)立實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。歐洲食品安全管理局通過自我評(píng)估、內(nèi)部審查、外部審查、質(zhì)量管理年度報(bào)告四階段嚴(yán)格的程序程序保障食品安全質(zhì)量。

我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)工作開始于 20 世紀(jì)90年代。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，在三聚氰胺、陳化糧、三鹿問題奶粉、地溝油、蘇丹紅等食品安全事故的倒逼下，國家食品安全監(jiān)管相關(guān)部門和專家學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中的重要作用，加快了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法進(jìn)程。從2001年始，國家食品安全監(jiān)管相關(guān)部門開始對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及食品安全方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估；2006年11月1日出臺(tái)并施行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，明確了要對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并從法律層面明確規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體是農(nóng)業(yè)行政主管部門；2007年5月17-18日在原農(nóng)業(yè)部牽頭下成立了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)；2009年十一屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過的《食品安全法》，首次以法律法規(guī)的形式提出建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)專家開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，其評(píng)估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及對食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。2009年12月8日，原國家衛(wèi)生部組建了我國首個(gè)國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)。上述《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》兩法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國開始用法律的形式來保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被納入法制軌道，我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)已初見成效。2009年頒布實(shí)施的《食品安全法實(shí)施條例》以及2010年開始施行的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》等法律文件對食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作了明確規(guī)定。2011年10月13日正式掛牌設(shè)立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心 （CFSA）（China National Center For Food Safety Risk Assessment）。該評(píng)估中心是一個(gè)實(shí)體單位，規(guī)定未來開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作以理事會(huì)決策監(jiān)督管理模式的方式對風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心進(jìn)行管理。2013年十二屆全國人大一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，規(guī)定我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職責(zé)的行使主體由新組建的國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)取代原衛(wèi)生部，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定。2015年10月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的新《食品安全法》正式實(shí)施，第一次明確規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的原則，這說明我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理已納入了國家風(fēng)險(xiǎn)治理體系。自此，國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體。但目前符合我國國情又與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及領(lǐng)域尚不寬泛，僅部分食品納入評(píng)估范圍，而眾多沒有經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的新型食品逐漸大批量流入市場。此外，轉(zhuǎn)基因給食品安全增加了很大的不確定性，安全與否必須建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，但受技術(shù)水平等諸多方面因素限制，目前對轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還存在不少困難和阻力。

（二）食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究視角與文獻(xiàn)回顧

當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)已然成為重要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來源，引起了國家和社會(huì)的高度關(guān)注和重視，也引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者對食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究探討。

由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬于多學(xué)科、跨界的研究領(lǐng)域，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等諸多方面，現(xiàn)有的研究從其研究視角可分為四類。第一類是關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究。大部分學(xué)者通過統(tǒng)計(jì)某個(gè)時(shí)期內(nèi)在媒體上已經(jīng)曝光的食品安全事件，抑或是直接利用相關(guān)部門和評(píng)估機(jī)構(gòu)已納入的食品安全事件數(shù)據(jù)庫對食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究，［9］也有一些學(xué)者嘗試運(yùn)用最新的大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)統(tǒng)計(jì)和分析在主流媒體上已經(jīng)曝光的食品安全事件，探究食品安全網(wǎng)絡(luò)輿情中政府、新聞媒體、生產(chǎn)經(jīng)營主體等不同主體的行為特征以及食品安全事件發(fā)生后客體的風(fēng)險(xiǎn)特征。［10］第二類是關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的綜合研究。如有研究者通過借鑒食品安全預(yù)警指標(biāo)體系中設(shè)計(jì)的原則，制定出相關(guān)食品在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)中應(yīng)該遵循的若干具體的評(píng)估指標(biāo)體系；［11］部分研究者強(qiáng)調(diào)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中應(yīng)注重程序流程的正當(dāng)性原則，目的是防止在評(píng)估過程中相關(guān)部門的政策導(dǎo)向以及評(píng)估專家的個(gè)人偏好等主觀因素的滲入，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果在某些價(jià)值偏好的操縱下使應(yīng)有的科學(xué)性與客觀性走偏。［12］第三類側(cè)重于構(gòu)建食品安全評(píng)估體系和評(píng)估模型。通過建立食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估模型，權(quán)衡各指標(biāo)權(quán)重，以量化的方法衡量風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。［13］第四類是強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中要遵循的原則。雖然有不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中必須遵循獨(dú)立性這一原則，但實(shí)際測評(píng)中往往缺乏保障這一原則得以實(shí)現(xiàn)的具體機(jī)制。

綜上所述，當(dāng)前在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中大都側(cè)重于從構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系、運(yùn)用科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法這兩方面探究，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的研究上注重強(qiáng)化政府部門監(jiān)管作為主要的政策導(dǎo)向，對于如何構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元共治路徑的研究總體欠缺。本文明確食品安全企業(yè)要落實(shí)食品安全主體責(zé)任，政府和社會(huì)要強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)消解行政主導(dǎo)的評(píng)估模式，在風(fēng)險(xiǎn)治理的視角下側(cè)重于強(qiáng)化第三方評(píng)估力量，構(gòu)建包括專家、媒體、企業(yè)界代表、有關(guān)消費(fèi)者以及食品安全管理人員在內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元共治體系，為全面提升我國食品安全治理能力和治理水平提供政策思路。

三、當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體面臨的困境

我國的《食品安全法》為食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析、識(shí)別和管理提供了技術(shù)支持，對確保食品安全和服務(wù)公眾健康提供了法律保障。但由于我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度剛剛起步，理論研究、經(jīng)驗(yàn)積累都相對不足，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員缺乏，食品安全信息交流機(jī)制不健全，行政法與食品安全法之間銜接不暢，特別是評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性，致使許多研究者對專家委員會(huì)主導(dǎo)下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的績效和科學(xué)性產(chǎn)生質(zhì)疑，公眾和利益相關(guān)者也對于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)作出的某些食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論表示不信任，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體面臨諸多困境。

（一）評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估人員獨(dú)立性不強(qiáng)

我國首個(gè)專門規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政規(guī)章 《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定 （試行）》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2010〕8 號(hào)）第六條明確規(guī)定了國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)獨(dú)立進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以進(jìn)一步保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的公正、客觀。但這一效力較弱的部門規(guī)章對食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的約束力有限，大大減弱了這一評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和重要性。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)原衛(wèi)生部牽頭和主導(dǎo)、如今由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)執(zhí)行的工作，國務(wù)院相關(guān)部門如工商質(zhì)檢總局、市場監(jiān)管局等多部門提供監(jiān)測信息，各部門間相互協(xié)調(diào)合作，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心組織相關(guān)專家委員會(huì)實(shí)施評(píng)估，最后由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)向國務(wù)院相關(guān)部門和公眾通報(bào)評(píng)估結(jié)果。但由于專家委員會(huì)自身強(qiáng)烈的行政隸屬性，如嚴(yán)重依附于國家行政機(jī)關(guān)和組織所導(dǎo)致的過度依附性，以及部分專家委員專業(yè)性不強(qiáng)、信息不對稱等原因，特別是絕大多數(shù)的專家委員會(huì)成員都是從國家部委的下屬機(jī)構(gòu)遴選出來的，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定專家委員會(huì)無權(quán)獨(dú)立收集信息來源，只能依靠上述行政機(jī)關(guān)提供，這樣很容易將大量的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息源排除在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系之外。由于專家委員會(huì)開展的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)是由衛(wèi)計(jì)委下達(dá)的，其所需要的信息和資料也是在國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方有關(guān)部門協(xié)助下由衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)收集，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃和優(yōu)先評(píng)估項(xiàng)目也是由衛(wèi)計(jì)委來確定。［14］這種專家委員會(huì)與衛(wèi)計(jì)委之間的隸屬關(guān)系，難以避免行政力量的干預(yù)，易導(dǎo)致評(píng)估專家委員會(huì)在行政權(quán)力面前容易喪失獨(dú)立性，使評(píng)估結(jié)果導(dǎo)向無法有效保證科學(xué)中立原則，難以達(dá)到《食品安全法》等法律規(guī)范所賦予的立法目的和宗旨。有研究者指出，從當(dāng)前一些食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估案例的分析結(jié)果看，雖然有《食品安全法》等法律規(guī)范賦予專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的權(quán)限，但由于其主導(dǎo)型和獨(dú)立性不強(qiáng)，很難在評(píng)估過程中有所作為，社會(huì)公眾對其工作也多持不信任態(tài)度。［15］此外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)種類紛繁復(fù)雜，由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)召集的食品安全專家委員會(huì)成員不可能全部由所有食品領(lǐng)域的通才組成，部分專家由于專業(yè)知識(shí)受限，評(píng)估依據(jù)的信息經(jīng)常不夠完整、充分、準(zhǔn)確，具有很大的不確定性，評(píng)估結(jié)果容易帶有個(gè)人主觀色彩，評(píng)估者和評(píng)估對象間的信息不對稱也容易使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性打折。

（二）評(píng)估主體單一僵化

《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》對開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所涉相關(guān)主體作出了明確規(guī)定，開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組成人員主要有五類，包括國務(wù)院衛(wèi)生行政部門（負(fù)責(zé)向食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)下達(dá)評(píng)估任務(wù)）、國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì) （進(jìn)行具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作）、國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu) （為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的評(píng)估工作提供技術(shù)支持和服務(wù)）、國務(wù)院有關(guān)部門 （向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提供信息資料并提出評(píng)估建議）、地方人民政府有關(guān)部門（即與食品安全監(jiān)管相關(guān)的農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門，負(fù)責(zé)為國務(wù)院有關(guān)部門提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息資料）等五項(xiàng)主體組成，他們在具體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中各自分工，最終的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布。［16］但上述相關(guān)主體都局限于政府層面，具體負(fù)責(zé)開展并完成評(píng)估的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)也是由國家衛(wèi)計(jì)委單方啟動(dòng)委任、由政府組織聘任的，在經(jīng)費(fèi)上對行政機(jī)關(guān)存在依賴性。而相關(guān)同行專家、媒體特別是與食品安全相關(guān)的利益相關(guān)者參與的評(píng)估協(xié)商機(jī)制匱乏，在評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成等方面違背了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理相分離的原則，致使評(píng)估主體單一僵化，所開展的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)質(zhì)上變成內(nèi)部行政行為。

另外，《食品安全法》 對專家委員會(huì)在進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中是否要遵循公開和透明原則缺乏明確的規(guī)定，評(píng)估專家委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行封閉型的運(yùn)行機(jī)制，僅限于對國家衛(wèi)生行政部門開放，評(píng)估信息也僅僅在專家委員會(huì)和國家行政機(jī)關(guān)之間以線性方式單向流動(dòng)，評(píng)估全過程缺乏透明性，使專家委員會(huì)主導(dǎo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估充滿神秘色彩。目前開展的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估回避了政府利益與食品生產(chǎn)企業(yè)利益交匯的現(xiàn)實(shí)，遮蔽了同行專家、媒體以及社會(huì)大眾以及利害相關(guān)人在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，最終使得由專家委員會(huì)獨(dú)家做出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果公信力下降，同行專家、社會(huì)大眾、利益相關(guān)者等群體對這種單一行政主體主導(dǎo)下的評(píng)估運(yùn)行機(jī)制的不信任感與日俱增。

（三）評(píng)估主體的法律責(zé)任不明確

當(dāng)前我國從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)是依據(jù) 《食品安全法》《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定》（試行）、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測管理規(guī)定》（試行）和《食品安全法實(shí)施條例》等基本法律和相關(guān)條例的法律授權(quán)，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事業(yè)組織，雖然在履行評(píng)估職權(quán)過程中具有行政主體資格，在程序上應(yīng)對其作出的違法行政行為承擔(dān)責(zé)任。但是，由于在整個(gè)評(píng)估過程中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)都不直接設(shè)定、變更或廢止其自身與被監(jiān)管食品企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，導(dǎo)致最終的評(píng)估結(jié)果被提起行政復(fù)議或行政訴訟的幾率低而使評(píng)估流于形式。本質(zhì)上，這類評(píng)估仍屬于內(nèi)部行政行為，評(píng)估結(jié)果認(rèn)可度低。上述食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基本法律和相關(guān)條例等文件幾乎都是自上而下授權(quán)性的規(guī)定，缺乏對作為行政主體的評(píng)估機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的明確規(guī)定，并不能夠帶來合法性的預(yù)期。我國開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)間不長，仍然存在大量的數(shù)據(jù)缺口，在評(píng)估過程中仍然需要評(píng)估專家引入假設(shè)、推理，由于資料選取、詮釋或推理過程的差異，即使是評(píng)估專家掌握豐厚的知識(shí)和技能、秉持理性客觀立場，但同樣可能得出全然不同的結(jié)論，［17］導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果說服力乏善可陳。

四、實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)共治的路徑選擇

由于現(xiàn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體結(jié)構(gòu)存在上述問題，近年來社會(huì)大眾因頻繁發(fā)生的食品安全事件對我國食品安全問題及食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，諸如國人出國紛紛搶購洋奶粉等現(xiàn)象，影響了專家委員會(huì)開展高質(zhì)量的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信心和聲譽(yù)。因此，在加強(qiáng)社會(huì)公共權(quán)利意識(shí)培養(yǎng)的同時(shí)，保持評(píng)估主體獨(dú)立、中立的評(píng)估立場，加強(qiáng)公眾知情、參與力度，構(gòu)建包括專家、媒體、企業(yè)界代表、消費(fèi)者以及食品安全管理人員在內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)多元評(píng)估主體模式，是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下實(shí)現(xiàn)食品安全依法共治的有效路徑。

（一）實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離，增強(qiáng)評(píng)估專家委員會(huì)的獨(dú)立性

在我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中承擔(dān)科學(xué)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職責(zé)的專家委員會(huì)，與承擔(dān)政治決策的風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)的衛(wèi)計(jì)委之間的權(quán)責(zé)區(qū)分模糊不清。在行政法上，原衛(wèi)生部制定的《食品安全法實(shí)施辦法》將專家委員會(huì)作為法律規(guī)范授權(quán)組織，屬于衛(wèi)計(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，自然就成為其管理對象，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理之間并沒有分離，專家委員會(huì)對衛(wèi)計(jì)委存在依附性。由于專家委員會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的主要環(huán)節(jié)上沒有自主權(quán)，導(dǎo)致評(píng)估過程中獨(dú)立性原則打折。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度改革的取向首先要消解行政主導(dǎo)的模式，評(píng)估的全過程須實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的分離。切實(shí)保障專家委員會(huì)的獨(dú)立性，這里強(qiáng)調(diào)的專家委員會(huì)的獨(dú)立性主要指依據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，專家委員會(huì)獨(dú)立履行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能、并能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，成為一個(gè)能夠享有獨(dú)立的人員編制、有單獨(dú)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和設(shè)備保障的組織，確保評(píng)估主體在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中作出科學(xué)的判斷。同時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠基于科學(xué)事實(shí)、秉持公共利益不被行政機(jī)關(guān)左右和干擾、獨(dú)立實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在行政組織上不能完全依附國家行政機(jī)關(guān)。因此，開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要摒棄單一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，重塑專家委員會(huì)與國家行政機(jī)關(guān)以及其他組織之間的關(guān)系，深化改革專家委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)專家小組和技術(shù)成員的選聘制度和責(zé)任制度，明確專家委員會(huì)作為行政主體的法律身份； 同時(shí)針對評(píng)估信用減低的問題，通過重塑信譽(yù)評(píng)估制度、制定出臺(tái)相關(guān)“黑名單”制度等一系列能夠規(guī)約評(píng)估機(jī)構(gòu)或者專家個(gè)人信用度致?lián)p的方法，使其承擔(dān)一種廣義的法律責(zé)任。［18］

（二）建立食品安全信息交流機(jī)制，防范食品安全事件成為網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)

近年來各地食品安全事件一直占據(jù)著網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)事件的首位。一方面，由于資金投入有限，我國食品安全關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備總體上相對落后，加上知識(shí)、信息不對稱，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員匱乏，食品安全專業(yè)檢測隊(duì)伍的信息采集能力有待進(jìn)一步提高；另一方面，發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)自媒體上充斥的有關(guān)食品安全的謠言是引發(fā)食品輿情的主要來源，當(dāng)前利用自媒體造謠已呈現(xiàn)公司化運(yùn)作趨勢，一些民眾容易被網(wǎng)絡(luò)謠言誤導(dǎo)。政府部門首先要突破我國現(xiàn)有信息交流的壁壘，加大信息披露透明化力度，強(qiáng)化食品行業(yè)內(nèi)部提供食品安全信息的監(jiān)管力度。其次，食品安全監(jiān)管部門需要突破現(xiàn)有管理體制的局限，建設(shè)和配置本地區(qū)食品安全信息共享系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)辟謠平臺(tái)，通過食品安全公報(bào)和網(wǎng)絡(luò)信息交流有效開展信息互通、資源共享，及時(shí)主動(dòng)地向社會(huì)公眾提供權(quán)威的食品安全信息，使食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理從“事后控制”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。第三，相關(guān)政府部門要通過引進(jìn)國外先進(jìn)的技術(shù)及設(shè)備，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高監(jiān)測部門的信息采集能力和風(fēng)險(xiǎn)分析水平。［19］第四，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所涉的信息和數(shù)據(jù)公開，業(yè)界和相關(guān)利益方能夠監(jiān)督信息的產(chǎn)生和制作過程，進(jìn)一步提高信息的科學(xué)性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的水平。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管模式，構(gòu)建多元主體參與的食品安全社會(huì)共治格局

食品安全是全社會(huì)關(guān)注的重大民生問題，要?jiǎng)訂T更廣泛的社會(huì)力量參與監(jiān)管。2013年6月汪洋在全國食品藥品安全和監(jiān)管體制改革工作電視電話會(huì)議上的講話中，首次提出食品藥品安全“要構(gòu)建社會(huì)共治的格局”新理念，不僅強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管和企業(yè)自律，還需要鼓勵(lì)“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”，充分發(fā)揮媒體、消費(fèi)者等第三方力量的責(zé)任意識(shí)和監(jiān)督作用。［20］

食品安全社會(huì)共治的主體包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、政府相關(guān)部門、消費(fèi)者和包括各種評(píng)價(jià)、評(píng)審、認(rèn)證機(jī)構(gòu)及新聞媒體等第三方監(jiān)管力量。食品生產(chǎn)企業(yè)要落實(shí)食品安全主體責(zé)任，政府和社會(huì)要強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)建包括食品安全監(jiān)管人員、專家、媒體、企業(yè)界代表以及消費(fèi)者在內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多元社會(huì)共治的食品安全治理體系，是有效保障食品安全的關(guān)鍵。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)由食品安全行政管理人員、專家評(píng)估委員、企業(yè)界代表、消費(fèi)者代表、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、媒體代表等多元主體組成。這里的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，是指除作為決策制定方的政府部門和作為決策承受方的普通公眾這兩方外，與該行政決策無直接利益關(guān)系的各種認(rèn)證、評(píng)審、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及新聞媒體等第三方專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于專業(yè)性很強(qiáng)的工作，第三方專家參與分析研判能夠有效保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性，通過建立“專業(yè)智庫”，鼓勵(lì)專家、消費(fèi)者等第三方力量廣泛參與食品安全的監(jiān)督與治理，充分發(fā)揮預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)的作用，以安全關(guān)口向決策前置并舉創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式確保食品質(zhì)量控制，全面提升我國食品安全治理能力和治理水平。