文袁銘健（華東政法大學(xué)，上海 201620）

內(nèi)容提要：“第一書記”駐村制度在推進(jìn)基層精準(zhǔn)扶貧工作，改善民生上發(fā)揮著重要的作用，但是現(xiàn)有實(shí)踐中也存在著外來資源的路徑依賴、形式主義的治理短期性和基層權(quán)力結(jié)構(gòu)沖突等制度實(shí)施困境。通過建立“第一書記”機(jī)制的委托代理關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)：作為委托方的上級(jí)政府部門通過政治動(dòng)員、科層制傳遞來展開代理過程，并通過扶貧為導(dǎo)向的考核來監(jiān)督“第一書記”的代理行為，這導(dǎo)致了政策目標(biāo)在傳遞給代理人時(shí)已與初始目標(biāo)出現(xiàn)較大的偏差； 而作為代理方的“第一書記”在制度約束與自身晉升激勵(lì)下形成了維穩(wěn)型、靈活型、按部就班型和積極型等多種模式的“選擇性行為”，同時(shí)也受到了自身權(quán)責(zé)不匹配下的外來排斥。委托代理雙方的信息不對(duì)稱的存在使“第一書記”制度的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生了耗散性，為了提升扶貧政策落實(shí)成效，國(guó)家需要逐漸將駐村制度規(guī)范化并保證代理人的能力與權(quán)責(zé)匹配，以及培育基層自治的自生性。

一、問題的提出

“第一書記” 制度的前身是我國(guó)長(zhǎng)期的干部駐村制度，也被稱為“包村制”“干部下鄉(xiāng)制”，主要是由我國(guó)50年代初期的“工作隊(duì)”模式演變而成。駐村“工作隊(duì)” 的出現(xiàn)有利于共產(chǎn)黨與基層群眾“打成一片”，這也是毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中提到的“領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合”的“群眾路線”國(guó)家治理方式。1997年1月，中央組織部、人事部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好選派干部下鄉(xiāng)扶貧工作的意見》，該意見明確了干部下鄉(xiāng)扶貧的工作要求、組織實(shí)施、選派標(biāo)準(zhǔn)和考核管理等問題。至此，黨政機(jī)關(guān)選派優(yōu)秀干部駐村扶貧成為了我國(guó)展開基層治理工作的一項(xiàng)制度。2013年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出了健全干部駐村幫扶機(jī)制的要求，作為扶貧開發(fā)工作的六項(xiàng)工作機(jī)制創(chuàng)新之一。2015年5月中組部、中農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，通知肯定了駐村“第一書記”在基層加強(qiáng)基層組織建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定等多方面的作用，并結(jié)合當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策和“四個(gè)全面”的要求，賦予了“第一書記”在貧困村進(jìn)行推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的新使命。在這新一輪脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，“第一書記”承擔(dān)著貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層黨組織建設(shè)和社會(huì)秩序穩(wěn)定等多項(xiàng)職能。

從現(xiàn)有實(shí)踐來看，“第一書記” 在基層黨建、改善民生、社會(huì)多元主體互動(dòng)及資源協(xié)調(diào)等方面都發(fā)揮了重要的作用，精準(zhǔn)扶貧被比喻為中央向基層的“滴灌”，而“第一書記”被比喻為實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)的“管道”?！暗谝粫洝敝贫鹊倪\(yùn)行，打破了傳統(tǒng)官僚制的上下級(jí)關(guān)系，呈現(xiàn)出了非人格化、跨部門互動(dòng)的運(yùn)行邏輯，它試圖通過反官僚式的“運(yùn)動(dòng)式治理”方式，集中力量消除貧困并實(shí)現(xiàn)共同富裕。但是隨著“第一書記”的全國(guó)性普及，逐漸出現(xiàn)了注重短期效益、形式主義扶貧、外來資源依賴性和加劇政績(jī)競(jìng)賽等不良現(xiàn)象。而 “第一書記” 與基層干部的合作中存在著雙方權(quán)力博弈與不合作的困境，也逐漸造成了農(nóng)民邊緣化、基層自治力減弱及村莊公共性降解等新的問題［1］。就當(dāng)前的基層治理而言，如何定性“第一書記”已經(jīng)不是首要任務(wù)，關(guān)鍵是發(fā)現(xiàn)制約“第一書記”發(fā)揮作用的因素，以建設(shè)性的立場(chǎng)完善這一扶貧制度。本文試從精準(zhǔn)扶貧角度研究“第一書記”的代理人主體身份及其行動(dòng)，通過建立“第一書記”與上級(jí)政府間的委托代理關(guān)系，在厘清雙方的行為邏輯的基礎(chǔ)上分析限制“第一書記”制度運(yùn)轉(zhuǎn)的耗散性因素，并嘗試尋求“第一書記”制度替代的可能性。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)研究

“第一書記”駐村制的產(chǎn)生使基層的治理秩序發(fā)生了較大的變化，“第一書記” 由于治理方式和目標(biāo)的特殊性，在基層運(yùn)作中往往會(huì)主導(dǎo)治理工作，這一方面限制了基層干部治理能力的提升，產(chǎn)生對(duì)“第一書記”的依賴性；另一方面也存在著與基層干部的磨合、合作困境，政策的執(zhí)行成效也會(huì)大大降低。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策到了基層出現(xiàn) “瞄不準(zhǔn)” 的現(xiàn)象，王雨磊（2017）從技術(shù)偏差、組織失靈、政治權(quán)變和關(guān)系運(yùn)作等理論進(jìn)行了研究的匯總，并提出了施政倫理的概念來解釋扶貧出現(xiàn)失準(zhǔn)的原因［2］。而針對(duì)“第一書記”扶貧制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，學(xué)者們主要從官僚制運(yùn)轉(zhuǎn)、村民自治等視角進(jìn)行探索，在其中使用較多的是場(chǎng)域理論和嵌入理論，以下做具體闡述。

一是場(chǎng)域理論。林雪霏（2014）指出地方依托于政府龐大科層組織構(gòu)建起了復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的扶貧場(chǎng)域，由不同層級(jí)和不同部門之間的人員、資源進(jìn)行著協(xié)調(diào)和合作［3］。在職能管理與區(qū)域管理相結(jié)合的政府管理體制下，地方的扶貧工作受到了多重的領(lǐng)導(dǎo)，也形成了條塊交錯(cuò)、較為復(fù)雜的管理網(wǎng)絡(luò)。這種跨層級(jí)、多領(lǐng)域的扶貧管理往往會(huì)引發(fā) “科層制反功能”——工作低效、剛性和自我擴(kuò)張。在扶貧場(chǎng)域之中，各類主體為了保證或者改善各自在場(chǎng)域中的地位，可能會(huì)利用各種策略來展開對(duì)抗從而獲取利益?！暗谝粫洝狈鲐氈贫鹊漠a(chǎn)生，引導(dǎo)的扶貧場(chǎng)域包括上級(jí)政府、幫扶單位、駐村干部以及村干部等多元主體，由于各主體的利益、行動(dòng)邏輯不同，在研究政策執(zhí)行成效時(shí)需要厘清各個(gè)主體的行為邏輯和相互之間的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系。考慮到“第一書記”機(jī)制主導(dǎo)的“項(xiàng)目制”管理模式，這會(huì)促使各職能部門強(qiáng)化組織權(quán)限并獲取組織利益，這種復(fù)雜的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)抑制了政策執(zhí)行成效，體現(xiàn)了科層制組織的局限性。

二是嵌入理論。賀雪峰和仝志輝在分析村莊秩序的生成時(shí)提出了“行政嵌入”這一概念，用來解釋中央政府授權(quán)的外部力量對(duì)鄉(xiāng)村的控制和干預(yù)［4］，在國(guó)家機(jī)器和意識(shí)形態(tài)的影響下，行政嵌入力量往往會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序進(jìn)行壓制?！暗谝粫洝瘪v村制被理解為一種嵌入性制度，主要指“由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下地設(shè)計(jì)、強(qiáng)加于社會(huì)并付諸實(shí)施的制度規(guī)范”。嵌入派學(xué)者認(rèn)為外部力量的嵌入會(huì)受到基層社會(huì)的抵抗，使制度的運(yùn)轉(zhuǎn)難以突破科層制的層級(jí)束縛［5］。國(guó)家力量和資源優(yōu)勢(shì)雖然可以解決村內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足的問題，但是制度嵌入的穩(wěn)定性不足會(huì)造成扶貧成果的脆弱性，同時(shí)由于嵌入后對(duì)村莊內(nèi)生性的壓制，不利于基層自主性的成長(zhǎng)。陳國(guó)申（2017）的研究表明，“第一書記”的嵌入會(huì)導(dǎo)致外來力量與村民自治產(chǎn)生沖突，形成他治與自治內(nèi)在邏輯上的悖論［6］。當(dāng)制度的嵌入產(chǎn)生耗散因素導(dǎo)致“反嵌”情況的出現(xiàn)，會(huì)出現(xiàn)以權(quán)謀私、利益同盟等基層社會(huì)治理危機(jī)，從而帶來了新的基層治理困境。除此之外，學(xué)術(shù)界更多的研究是綜合了場(chǎng)域論與嵌入論的觀點(diǎn)或立場(chǎng)，難能歸類。以下針對(duì)“第一書記”制度運(yùn)轉(zhuǎn)困境的研究比較有代表性。

一是外因說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“第一書記”不是基層黨組織選舉產(chǎn)生的，為外生型人事安排制度，因而在運(yùn)轉(zhuǎn)中存在結(jié)構(gòu)性緊張。謝小芹（2016）發(fā)現(xiàn)村干部可能會(huì)產(chǎn)生出“脫貧工作是 ‘第一書記’ 的職責(zé)而不是自己的任務(wù)，這是一項(xiàng)外來的政治工程而非基層工作”的思想［7］，這會(huì)使村支書和村干部對(duì)“第一書記”形成一種“依附性支配”的政治格局，同時(shí)也會(huì)降低基層治理工作的參與熱情。這種由國(guó)家意志主導(dǎo)的基層扶貧工作往往會(huì)催生基層干部和村民的外部依賴感，甚至村民會(huì)產(chǎn)生對(duì)駐村工作隊(duì)產(chǎn)生“嫌貧愛富”的現(xiàn)象，依附于那些能夠解決更多問題的單位和駐村干部。“第一書記”和幫扶單位在開展扶貧項(xiàng)目時(shí)掌握著較多的信息和資源配置權(quán)力，這極大的弱化了基層的自治能力和自信，限制了基層政權(quán)治理能力“內(nèi)生性”，不利于鄉(xiāng)村治理的長(zhǎng)期發(fā)展。

二是科層式治理說。這種觀點(diǎn)從黨的干部激勵(lì)與約束機(jī)制出發(fā)，如“任務(wù)—考核”的線性運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，誘發(fā)“第一書記”的技術(shù)性應(yīng)對(duì)策略。典型的做法是針對(duì)考核指標(biāo)做工作，催生了新的形式主義作風(fēng)?？茖又圃谙蛳率?、層層加碼的任務(wù)傳遞下，形成了同時(shí)完成多項(xiàng)任務(wù)的常規(guī)模式，從而催生出了上下共謀、選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象［8］。蔣永甫（2016）將這種基層扶貧的不正?，F(xiàn)象總結(jié)為 “權(quán)力主義多作為”與“形式主義不作為”的交叉［9］，這種形式主義的做法往往只是 “走馬觀花” 式的“不干實(shí)事”，某種程度上造成了大量扶貧資源的浪費(fèi)。從長(zhǎng)期看，在駐村干部離開幫扶貧困村之后，新的干部會(huì)展開新的項(xiàng)目，項(xiàng)目的重疊和交叉必然會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，扶貧的成效令人擔(dān)憂。

三是權(quán)力制約說。這類觀點(diǎn)從 “第一書記”與基層干部之間的職權(quán)交叉進(jìn)行分析，主要研究基層政權(quán)對(duì)于“第一書記”治理工作的阻礙和制約。王曉毅（2016）認(rèn)為，“第一書記”的駐村會(huì)使得外來力量對(duì)地方事務(wù)的過度干預(yù)，造成了外來干部和基層干部的矛盾［10］。李鑫誠(chéng) （2017） 認(rèn)為雙方的這種矛盾原因主要是：“第一書記” 和駐村干部削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部在村莊中的權(quán)威，這極大的影響了當(dāng)?shù)馗刹康墓ぷ鏖_展和個(gè)人利益［11］。從基層政權(quán)的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和村干部在基層治理過程中，維穩(wěn)工作壓倒了扶貧工作，由于考核的一票否決制，地方干部對(duì)于村民的上訪十分顧慮，因而會(huì)在某種程度上限制“第一書記” 扶貧項(xiàng)目的開展，如果分歧和矛盾增長(zhǎng)，將會(huì)形成一種不合作甚至是相互拆臺(tái)的現(xiàn)象。

（二）本文的分析框架

學(xué)術(shù)界已有的研究無(wú)疑具有很強(qiáng)的針對(duì)性，但是都存在著一定的局限性。比如，場(chǎng)域理論雖然宏觀地分析了地方扶貧的綜合影響要素，卻將基層治理工作復(fù)雜化，很難清晰的厘清“第一書記”制度運(yùn)轉(zhuǎn)的主次影響因素；嵌入理論關(guān)注的范圍在于“第一書記”與基層政權(quán)的接觸與合作，忽略了科層制的其他治理主體，具有較大的視野局限性。如果從“國(guó)家與社會(huì)”的視角切入，“第一書記”扶貧制度的運(yùn)轉(zhuǎn)起著承上啟下的作用，一方面“第一書記”依靠國(guó)家的委托與授權(quán)，行使著資源配置和行政控制權(quán)，將國(guó)家政策目標(biāo)帶到了基層；另一方面“第一書記”處于基層社會(huì)的扶貧場(chǎng)域中，必須與基層社會(huì)中的多元主體展開合作和代理工作，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家意圖。國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出“接點(diǎn)治理”的概念，用以解釋國(guó)家權(quán)力和基層社會(huì)通過“第一書記”扶貧制度而在村莊組織界面上匯聚和融合的一種關(guān)系形態(tài)。“第一書記”依托于國(guó)家的賦權(quán)，以社會(huì)資本為核心，對(duì)基層的政治、經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行重構(gòu)，將國(guó)家的政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榱嘶鶎拥闹贫犬a(chǎn)出［12］。因此，“第一書記” 扶貧制度的運(yùn)轉(zhuǎn)從宏觀上來說遵循著“國(guó)家授權(quán)—社會(huì)合作”的邏輯，國(guó)家賦予了代理人權(quán)力和資源，使代理人在基層社會(huì)尋求合作并展開代理行為，而代理人不能獲取充足的國(guó)家授權(quán)和社會(huì)合作便導(dǎo)致了制度運(yùn)轉(zhuǎn)的困境。

圖1 “國(guó)家授權(quán)—社會(huì)合作”分析框架

現(xiàn)有研究著重分析的是科層制視角下的官僚組織運(yùn)轉(zhuǎn)，客觀的解釋了干部駐村工作的制度困境，但是沒有對(duì)“第一書記”的行動(dòng)偏好、策略選擇與制度約束之間關(guān)系作出解釋。本文嘗試從“第一書記”的主觀能動(dòng)性切入，探尋作為治理主體的“第一書記”如何在有限的國(guó)家授權(quán)和社會(huì)合作下實(shí)現(xiàn) “國(guó)家與社會(huì)”的互動(dòng)，并達(dá)到基層有效治理的目的。在我國(guó)的行政體系內(nèi)部的多重委托代理關(guān)系中，本文將“第一書記”作為政策的代理人，將上級(jí)政府、扶貧辦和派出機(jī)關(guān)等對(duì) “第一書記”進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和工作指示的主體作為委托方。作為代理人的“第一書記”受到了來自國(guó)家的政策委托和授權(quán)，在基層社會(huì)中展開代理工作并與各主體進(jìn)行著互動(dòng)?！暗谝粫洝瘪v村制度的運(yùn)轉(zhuǎn)成效在這一委托代理關(guān)系中體現(xiàn)在：一方面作為委托方的國(guó)家如何將權(quán)力、資源和政策意圖有效地委托給 “第一書記”，使其能夠按照委托方的意愿行事并有能力完成治理目標(biāo)； 另一方面作為代理人的 “第一書記” 在獲得委托目標(biāo)后如何與自身利益進(jìn)行主觀意愿的博弈，進(jìn)而選取何種代理行為，同時(shí)代理過程能否避免客觀排他因素獲取社會(huì)各主體的充分合作。而這兩方在委托代理工作中代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等投機(jī)行為，則是制度運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困境的原因。

三、行動(dòng)主體的二元邏輯

《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（后簡(jiǎn)稱為《通知》）明確規(guī)定了“第一書記”的工作職責(zé)包括“加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作、為民辦事服務(wù)、提升村莊治理水平”等要求，也詳細(xì)地規(guī)定了選派“第一書記”的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和考核要求?！锻ㄖ返陌l(fā)布，是中組部、扶貧辦和中農(nóng)辦作為委托方，將一系列的基層治理工作轉(zhuǎn)交給駐村的“第一書記”，“第一書記”也成為了基層治理和實(shí)施扶貧政策的代理人。由于委托方和代理方之間存在著信息不對(duì)稱，厘清雙方的行為邏輯能夠幫助我們分析 “第一書記”制度的基層運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）委托方邏輯：有限授權(quán)與制度設(shè)計(jì)悖論

一是來自上級(jí)政府的政治動(dòng)員與組織任命。我國(guó)政策的實(shí)施主要分為常規(guī)式和動(dòng)員式兩種形態(tài)［13］，“第一書記”的選派由于呈現(xiàn)出了跨部門式的反官僚制運(yùn)作邏輯，屬于政策實(shí)施的動(dòng)員式模式。根據(jù)《通知》的要求，各地方部委、團(tuán)體、企業(yè)和學(xué)校要按照《關(guān)于做好新一輪中央、國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位定點(diǎn)扶貧工作的通知》（國(guó)開辦發(fā)〔2012〕78 號(hào)）確定的定點(diǎn)扶貧結(jié)對(duì)關(guān)系名單選派至少一名優(yōu)秀干部到村擔(dān)任“第一書記”，開展基層治理工作，而上級(jí)政府會(huì)通過視察、監(jiān)督等方式考核下級(jí)單位的工作成效。動(dòng)員手段在“第一書記”的選派中體現(xiàn)在：一方面上級(jí)部門動(dòng)員了各級(jí)黨政單位展開定點(diǎn)幫扶、干部展開結(jié)對(duì)幫扶、企業(yè)和社會(huì)組織展開產(chǎn)業(yè)投資和教育扶貧，通過官僚體系和各方資源來形成有組織有目的同時(shí)規(guī)模較大的多方參與的“運(yùn)動(dòng)式治理［14］”過程； 另一方面上級(jí)政府通過高度壓力的形式督促政策實(shí)施，包括嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制、密集的審核和懲罰措施來檢查地方政府的人員選派和政策執(zhí)行過程。上級(jí)通過“高位嫁接、重心下移”的策略，使上下級(jí)部門在高度動(dòng)員的壓力下捆綁在一起，雖然這種方式極為高效，但是動(dòng)員的成本高昂，難以長(zhǎng)期、有效的得到維持。

二是各級(jí)部門對(duì)政策目標(biāo)的科層制傳遞。在我國(guó)自上而下的科層體制下，上級(jí)官員將政策目標(biāo)和要求逐級(jí)傳遞給下級(jí)官員。同時(shí)，考慮到壓力型體制的特征，上級(jí)官員會(huì)按照自身的利益需求來安排下級(jí)部門的工作任務(wù)，在績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定上也會(huì)有較大的主觀性。政策的傳遞過程是上級(jí)部門直接將扶貧項(xiàng)目作為任務(wù)發(fā)包給下一級(jí)，作為“承包方”的下級(jí)以完成任務(wù)作為工作目標(biāo)，周黎安將這一行政管理特征稱為 “以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制”［15］。在對(duì)扶貧政策的行政發(fā)包過程中，下級(jí)部門會(huì)利用科層制上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱，在項(xiàng)目申請(qǐng)的時(shí)候逐漸添加自身意圖，將政策目標(biāo)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，以凸顯地方績(jī)效。我國(guó)科層組織的壓力型體制中的“一票否決制”增強(qiáng)了各級(jí)官員在政策傳遞中的主觀能動(dòng)性，到政策目標(biāo)傳遞到“第一書記”這一層級(jí)時(shí)，各類扶貧項(xiàng)目由于添加了不同主體的自身意圖，已不斷偏離了政策設(shè)計(jì)初衷，遭遇了科層制的反噬，出現(xiàn)了“再科層化”的現(xiàn)象。因此，政策目標(biāo)在科層制的傳遞與各個(gè)部門之間的相互博弈過程中產(chǎn)生了耗散，喪失了動(dòng)員制的活力，最終導(dǎo)致了政策在基層的“選擇性執(zhí)行”［16］。

三是上級(jí)機(jī)關(guān)以扶貧為導(dǎo)向的考核與監(jiān)管。通過查閱精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策和文件要求，上級(jí)考核機(jī)關(guān)要求“第一書記”在任期內(nèi)完成貧困戶的識(shí)別、幫扶、脫貧和管理等一系列“項(xiàng)目制”幫扶任務(wù)，扶貧項(xiàng)目的開展成效也與“第一書記”的晉升激勵(lì)相掛鉤。項(xiàng)目制式的考核雖然能夠迅速解決基層問題并取得成效，但是存在著政策內(nèi)容、運(yùn)轉(zhuǎn)方式和精神品質(zhì)無(wú)法有效回應(yīng)基層的實(shí)際需求［17］、破壞基層原有政治秩序又無(wú)法重建新的基層治理體制［18］，也會(huì)催生出了扶貧短期性、政權(quán)合法性與基層治理能力降低等不良后果［19］。在《通知》中，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)只是“第一書記”的工作職責(zé)之一，而追求扶貧項(xiàng)目制式的考核方式消解了鄉(xiāng)村政權(quán)原先的公共治理能力，這與制度的設(shè)計(jì)初衷存在著較大的悖論。同時(shí)，在當(dāng)前地方政府維穩(wěn)工作的重要程度已經(jīng)超過了扶貧工作的背景下，地方政府會(huì)出于對(duì)于上訪行為的忌憚而 “犧牲” 扶貧資源，即以扶貧績(jī)效來?yè)Q取維穩(wěn)績(jī)效。因此，“第一書記” 的基層治理工作受到了項(xiàng)目制式的扶貧考核和基層政府維穩(wěn)壓力的雙重?cái)D壓，委托代理關(guān)系的復(fù)雜性耗散了“第一書記”的有效代理行為。

（二）代理人邏輯：主觀意愿與選擇性執(zhí)行

在“第一書記”駐村制度的委托代理關(guān)系中，作為代理方的“第一書記”會(huì)基于自身的工作安排、考核壓力和晉升激勵(lì)而對(duì)上級(jí)委托的政策目標(biāo)進(jìn)行有限執(zhí)行。一方面“第一書記”雖然被委托了駐村的治理工作，但是仍然保留著原屬單位的職位和工作任務(wù)，《通知》也要求“第一書記”不占村兩委班子職數(shù)，人事關(guān)系、工資和福利由原屬單位負(fù)責(zé)，兩邊工作的交叉對(duì)于“第一書記”的工作能力和精力都會(huì)帶來較高的要求。如果不能協(xié)調(diào)好這種雙重角色，駐村的干部會(huì)將工作重心放在原屬單位，出現(xiàn)“身在村莊心在機(jī)關(guān)”的現(xiàn)象。另一方面，“第一書記” 的駐村工作受到了多個(gè)委托主體的要求，而地方政府基于本地經(jīng)濟(jì)績(jī)效的目標(biāo)往往與政策初始目標(biāo)存在沖突，如何選擇性的執(zhí)行不同委托主體的目標(biāo)是具有較大的主觀性的。

為了分析作為代理人的“第一書記”在基層治理中的行為趨勢(shì)，“第一書記” 駐村工作的人事制度安排可以作為一個(gè)分析視角。一個(gè)重要的考察因素是 “第一書記” 的考核機(jī)制，《通知》對(duì)于“第一書記”的考核規(guī)定是：“第一書記由縣（市、區(qū)、旗）黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。派出單位定期聽取第一書記工作匯報(bào)，適時(shí)到村調(diào)研，指導(dǎo)促進(jìn)工作?！薄暗谝粫洝?的工作受到了雙頭考核：一類是來自上級(jí)黨委部門和派出單位的工作指示，主要包含明確的考核指標(biāo)和治理目標(biāo)； 另一類則是駐村工作中受到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核，這類考核沒有明確的指標(biāo)，具有較大的主觀性和模糊性。而另外一個(gè)重要的的考察因素“第一書記”的晉升激勵(lì)機(jī)制?！锻ㄖ穼?duì)于“第一書記”晉升激勵(lì)的解釋是：“考核結(jié)果作為評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級(jí)的重要依據(jù)，對(duì)任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的在同等條件下優(yōu)先使用。對(duì)工作不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)的給予批評(píng)教育，造成不良后果的及時(shí)調(diào)整和處理?！北疚膶ⅰ暗谝粫洝比耸轮贫戎械目己吮戎睾图?lì)強(qiáng)度作為兩個(gè)變量，通過建立坐標(biāo)軸將不同類型的變量賦值劃分為四種明顯的行為方式：維穩(wěn)型、按部就班型、靈活性和積極型（參見圖2）。這是作為政策執(zhí)行主體的“第一書記”在不同的人事制度安排下的選擇性政策執(zhí)行類型，以下作具體解釋。

圖2 “第一書記”的政策選擇性執(zhí)行模型

1.維穩(wěn)型執(zhí)行：人際維持與治理的不作為。這是“第一書記”的考核重心在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)激勵(lì)強(qiáng)度（包含“第一書記”的晉升意愿） 較低的情況下的政策執(zhí)行主體的行為方式。這種模式下“第一書記”對(duì)于基礎(chǔ)性工作的維持和考核達(dá)標(biāo)成為了其基層治理工作中的核心?？紤]到此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核比重較大，那么與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部維持一定的人際關(guān)系，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開基層的維穩(wěn)工作，避免貧困村扶貧過程中出現(xiàn)突發(fā)事件，比如貧困戶鬧事、村民上訪等現(xiàn)象成為了重中之重。這種類型的行為方式是一種“和稀泥”的政策開展類型，“第一書記” 的基層治理工作會(huì)喪失積極型和主動(dòng)性，在受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制和同化下難以產(chǎn)生較為出色的扶貧績(jī)效。這不利于基層治理現(xiàn)狀的改變，扶貧工作的落實(shí)也會(huì)因?yàn)椤暗谝粫洝本S穩(wěn)工作的不作為而產(chǎn)生較大政策失靈。

2.按部就班型執(zhí)行：任務(wù)導(dǎo)向的有限作為。這種類型的行為選擇是建立在上級(jí)部門的考核比重較大，同時(shí)“第一書記”的晉升意愿和激勵(lì)強(qiáng)度較弱的行為方式。在上級(jí)部門對(duì)于“第一書記”的工作任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定后，“第一書記” 的基層扶貧工作在尚未到達(dá)貧困村便已有了固定的扶貧項(xiàng)目和工作方向，并依據(jù)上級(jí)考核指標(biāo)進(jìn)行按部就班型工作。但是，考慮到基層治理現(xiàn)狀的復(fù)雜性，很多扶貧工作都難以按照文件的規(guī)定來展開，也必須依托于地方的鄉(xiāng)土人情和已有資源展開較為合理的扶貧項(xiàng)目，而這都是上級(jí)部門的考核內(nèi)容中難以涉及到的?！暗谝粫洝?在此種類型下將難以產(chǎn)生較為出色的政績(jī)，不夠變通的政策執(zhí)行限制了其治理工作的靈活性。但是，相較于維穩(wěn)型執(zhí)行，這種類型的行為方式某種程度上將上級(jí)的治理目標(biāo)灌輸?shù)搅嘶鶎樱@對(duì)于基層治理格局和基層治理能力會(huì)有所改善。

3.靈活性執(zhí)行：治理彈性下的有條件作為。這種類型是“第一書記”人事制度的激勵(lì)強(qiáng)度較強(qiáng)，同時(shí)績(jī)效考核的重心在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇。為了達(dá)到自身晉升的目的，“第一書記”在基層的治理工作會(huì)依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部，在根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨Т瀣F(xiàn)狀與資源的情況下，不完全照搬上級(jí)指令，靈活性地開展適合當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)展的扶貧項(xiàng)目。靈活性的政策執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)在于：一是在提升了“第一書記”工作熱情的基礎(chǔ)上，極大的提升了政策的基層落實(shí)和相關(guān)項(xiàng)目開展的效率； 二是能夠避免因?yàn)樯霞?jí)指令過于死板而導(dǎo)致的扶貧盲目性，從而因地制宜的開展合適的扶貧工作。但是這種類型的行為選擇仍然會(huì)受到基層政府維穩(wěn)主義的影響：“第一書記” 的扶貧工作由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的考核，相關(guān)的項(xiàng)目開展和扶貧工作都會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。因此，在地方政府出于壓力型體制的維穩(wěn)主義作風(fēng)下，“第一書記” 的政策執(zhí)行會(huì)受到一定的阻礙，即有條件的展開治理工作。

4.積極型執(zhí)行：短期性與形式主義的多作為。從現(xiàn)有實(shí)踐來看，這是一種較為常見的行為方式，即在面臨強(qiáng)烈的晉升激勵(lì)和意愿的條件下，受到來自上級(jí)部門較重的績(jī)效考核壓力，但也催生出了短期扶貧項(xiàng)目和行為主義的扶貧工作。這種類型的扶貧方式將來自政府的政策意圖和治理任務(wù)強(qiáng)制性的傳達(dá)給了地方政府，也使得貧困村和貧困戶得到了較為充足的政策扶植。通過賦予政策代理人較強(qiáng)的績(jī)效意愿，再?gòu)?qiáng)加來自上級(jí)部門的考核壓力，“第一書記” 的基層扶貧工作會(huì)大規(guī)模、全方位的開展，這種“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式能夠確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成政策目標(biāo)。然而，如何避免這種因考核壓力和晉升意愿主導(dǎo)的扶貧工作，維持基層治理工作的持續(xù)性和有序性發(fā)展仍然存在著困境。即使積極型的執(zhí)行是相較于以上三類模式中最能產(chǎn)生扶貧成效、落實(shí)政策目標(biāo)的一類政策主體行為方式，但是缺乏規(guī)制和問責(zé)的“形式主義”與“浮夸”作風(fēng)又會(huì)帶來新的基層治理問題。

由于目前對(duì)于“第一書記”的人事制度的設(shè)定模糊性，導(dǎo)致了各地政府對(duì)于 “第一書記” 的考核標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制上的設(shè)定產(chǎn)生了較大的區(qū)別。在山東，各個(gè)縣都成立了“第一書記辦公室”來加強(qiáng)對(duì)于“第一書記”的上級(jí)考核，來自上級(jí)部門的考核占據(jù)較大比例。在福建，福建省委組織部下發(fā)的《關(guān)于開展對(duì)駐村任職黨員干部進(jìn)行期滿考核的通知》 考核的核心是基層黨建問題，包含黨員教育、管理和服務(wù)的基層政府的考核指標(biāo)。因此，不同地區(qū)采取了不同的“第一書記”考核制度，雖然都屬于上級(jí)考核和基層政府考核相結(jié)合的辦法，但是考核的側(cè)重點(diǎn)往往不同。考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的不同使“第一書記”的基層治理工作產(chǎn)生了不同的類型，為了在有限的任期內(nèi)完成來自委托方的政策目標(biāo)，代理人會(huì)通過策略主義的方式，尋求自恰的生存之道。從委托代理的視角來看，正是委托方和代理人之間的信息不對(duì)稱的存在，駐村干部會(huì)根據(jù)自身的工作能力、績(jī)效考核和晉升激勵(lì)進(jìn)行選擇性的執(zhí)行委托目標(biāo)，導(dǎo)致委托方無(wú)法有效的把初始的政策目標(biāo)傳遞給代理人。

四、行動(dòng)支撐：客觀排斥下的權(quán)責(zé)力不匹配

以上分析了委托方和代理方的行為邏輯，即在委托代理關(guān)系建立后，上級(jí)政府對(duì)于政策目標(biāo)如何展開委托，代理方在現(xiàn)有制度約束下的應(yīng)對(duì)策略和行為偏好。但是，作為上級(jí)機(jī)關(guān)委任的代理人，“第一書記” 受到了制度約束之外的執(zhí)行困境，主要是在基層面臨著鄉(xiāng)村的韌性和外來排斥的影響。因此，在分析代理人的主觀行為趨勢(shì)后，也需要探尋外在的客觀限制因素對(duì)于其治理行為的影響。在缺乏基層治理經(jīng)驗(yàn)和足夠的行政資源的背景下，“第一書記” 如何在有限的權(quán)力下承擔(dān)鄉(xiāng)村治理中經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治維穩(wěn)、社會(huì)建設(shè)等繁重的工作任務(wù)存在疑問。對(duì)于“第一書記”來說，較為有限的代理能力與無(wú)限的工作職責(zé)產(chǎn)生了沖突，“第一書記” 在如下領(lǐng)域遭遇能力挑戰(zhàn)，如果能力不濟(jì)，則這些因素將成為影響扶貧運(yùn)轉(zhuǎn)的耗散性隱患。

（一）“鄉(xiāng)—村”體制慣性

在我國(guó)，基層政府在應(yīng)對(duì)上級(jí)的指令時(shí)往往有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，通過“上有政策、下有對(duì)策” 的手段來有限執(zhí)行上級(jí)的任務(wù)并應(yīng)付考核。周雪光（2008）提出“共謀”這一概念來解釋基層政府和地方官員的相互配合，通過采取各種策略來應(yīng)對(duì)上級(jí)的政策和監(jiān)督的行為［20］。在這種“共謀”產(chǎn)生之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部可能會(huì)壟斷基層的信息和資源，通過選擇對(duì)自身有利的行為來執(zhí)行政策，產(chǎn)生“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的閉合，使“第一書記”的行動(dòng)會(huì)出現(xiàn)以下困境：第一，“第一書記”為村莊帶來了新的治理思路和扶貧項(xiàng)目，但是村莊的發(fā)展規(guī)劃和脫貧項(xiàng)目都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目的批準(zhǔn)和進(jìn)鄉(xiāng)中會(huì)進(jìn)行較為謹(jǐn)慎的選擇，如果沒有良好的事前溝通，則容易出現(xiàn)項(xiàng)目不被批準(zhǔn)的現(xiàn)象；第二，一般來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)對(duì)所轄的各個(gè)貧困村派任聯(lián)村干部，并通過聯(lián)村干部和村干部進(jìn)行政策傳遞和信息溝通。“第一書記”的到來無(wú)法打破這兩者之間的狀態(tài)，聯(lián)村干部和村干部在壟斷了大量的信息和資源后可能不會(huì)分享給“第一書記”；第三，聯(lián)村干部和村干部之間“共謀”關(guān)系不僅排斥了“第一書記”參與村莊管理和決策過程，如果“第一書記”在工作中破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展規(guī)劃，或者擠壓了他們的謀利空間，那么他們會(huì)通過行政手段來反對(duì)或者阻撓“第一書記”的工作，使“第一書記” 主導(dǎo)的扶貧項(xiàng)目在各個(gè)階段都受限而無(wú)法順利開展。

（二）村民自治體制的排他性阻力

費(fèi)孝通在分析中國(guó)政治生態(tài)提出的 “雙軌政治”理論中指出，我國(guó)基層治理受到“皇權(quán)不下縣”文化的影響，中央政府在基層的權(quán)威有限，鄉(xiāng)村工作的開展必須依靠與“村莊精英”的合作。從1980年至今，我國(guó)的村民自治歷經(jīng)了近40年，村民自治體系已逐漸形成，村民自行選舉村干部并展開村莊的自我管理已取得較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。在科層制下，國(guó)家可以通過壓力型體制來壓制鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和駐村干部，從而推動(dòng)政策下達(dá)和項(xiàng)目開展。但是從憲法上來說，村委會(huì)是由村民選舉，并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的下屬單位，村干部不受上級(jí)機(jī)關(guān)的直接制約。村民自治體制對(duì)于“第一書記”的排斥主要來源于：一方面“第一書記”的權(quán)力來源是上級(jí)黨政機(jī)關(guān)而非村民選舉，在村莊的角色難以定位；另一方面“第一書記”任期短、考核和激勵(lì)機(jī)制全部依靠村莊外部，村民難以進(jìn)行監(jiān)督并與其交流。這種影響主要體現(xiàn)在：首先，如果沒有村干部領(lǐng)路，駐村干部根本進(jìn)不了村民的家門。其次，當(dāng)出現(xiàn)村干部預(yù)定的貧困戶推翻、扶貧項(xiàng)目被否決時(shí)，村干部在群眾中的形象和個(gè)人權(quán)威都會(huì)受到損害，那么他們會(huì)不配合甚至是反對(duì) “第一書記”的工作。當(dāng)形成基層治理的“雙頭政治”格局后，“獨(dú)立作戰(zhàn)” 的做法最終導(dǎo)致基層治理的失敗。

（三）村民的政治認(rèn)同

“第一書記”作為上級(jí)黨政機(jī)關(guān)選派的駐村干部，需要在基層與村民接觸并合作，來完成貧困村的治理工作，而村民對(duì)于 “第一書記”的政治認(rèn)同感影響著“第一書記”在村莊的公信力和影響力。在我國(guó)，村民的生活條件、村民自治和農(nóng)村黨建工作是制約著村民對(duì)政黨和駐村干部的認(rèn)同感的幾個(gè)重要因素［21］。在《通知》規(guī)定的“第一書記”選派村莊的范圍中，明確提到了要重點(diǎn)對(duì)黨組織軟弱渙散、建檔立卡貧困村和特殊地區(qū)進(jìn)行“全覆蓋”。因此，“第一書記” 到來的貧困村都屬于村民認(rèn)同感較低的區(qū)域。在基層扶貧工作中，村民的排斥主要分為兩類，一類是鄉(xiāng)村精英的排斥，另一類是普通村民的排斥。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來農(nóng)村社會(huì)都是遵循精英治理的路徑，村莊治理結(jié)構(gòu)形成了體制精英—非體制精英—普通村民的三層權(quán)力結(jié)構(gòu)［22］，在這其中，非體制精英在信息和資源的壟斷情況極為普遍，大量的扶貧資源被鄉(xiāng)村精英而非實(shí)際貧困戶占據(jù)，使“精英俘獲”現(xiàn)象盛存?！暗谝粫洝钡牡絹斫o了鄉(xiāng)村精英極大的壓迫力，他們會(huì)擔(dān)心自身扶貧資源的被剝奪而抵觸“第一書記”的扶貧工作。普通村民對(duì)“第一書記”工作的排斥主要是爭(zhēng)當(dāng)貧困戶以及意圖獲取更多扶貧資源而產(chǎn)生的鬧訪行為。那些被劃出貧困戶名單的村民會(huì)因?yàn)樾睦聿黄胶夂妥岳袨槎M(jìn)行上訪和鬧事，這對(duì)“第一書記”的扶貧工作開展產(chǎn)生較大阻礙。在基層扶貧中，“第一書記” 會(huì)因?yàn)閬碜脏l(xiāng)村精英和普通村民的排斥和對(duì)抗，在妥協(xié)和忍讓中耗散政策的執(zhí)行成效。

五、結(jié)語(yǔ)：制度替代的可能

基于委托代理理論的分析，“第一書記”駐村制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的耗散性是委托代理雙方行為邏輯中存在的信息不對(duì)稱以及代理人權(quán)責(zé)不匹配的結(jié)果。上級(jí)政府機(jī)關(guān)通過動(dòng)員式的任命和科層制內(nèi)部的政策傳遞將基層治理工作委托給“第一書記”，同時(shí)也通過科層制內(nèi)部的考核壓力來督促代理人的工作。代理人則根據(jù)制度約束展開靈活性的策略選擇，卻又受到了自身權(quán)責(zé)不匹配的影響。在這種行為邏輯下，“第一書記” 駐村制度的運(yùn)轉(zhuǎn)受到了多種因素的限制，最終導(dǎo)致了治理行為的失靈?？紤]到“第一書記”的選派和職責(zé)并不是固定不變的，每個(gè)“第一書記”的任期有限，在任期結(jié)束后他們會(huì)離開村莊，那么能否找到“第一書記”駐村制度的代替產(chǎn)物值得進(jìn)行探討。因此，不僅要從駐村制度設(shè)計(jì)視域改善委托代理關(guān)系，也需要從基層自治能力的內(nèi)生視域?qū)で蠼鉀Q策略。

（一）上級(jí)政府對(duì)駐村制的規(guī)范化設(shè)計(jì)

從委托方的角度來分析，上級(jí)政府需要將“第一書記”的選派和任命過程制度化和規(guī)范化，并通過政策文本的規(guī)定來控制信息在科層制傳遞中的逐級(jí)耗損。上級(jí)部門可以通過建立下一級(jí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來展開政策傳達(dá)與驗(yàn)收，可以借鑒山東省的經(jīng)驗(yàn)，在縣、鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)置 “第一書記辦公室” 來監(jiān)管代理人的行為。同時(shí)，上級(jí)政府需要對(duì)駐村制度的績(jī)效考核方式、行政問責(zé)機(jī)制進(jìn)行改變與完善。上級(jí)政府應(yīng)該嘗試將短期性的目標(biāo)考核轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期幫扶和持續(xù)性考核，避免因考核短期性導(dǎo)致的追求短期效益的各種扶貧形象工作，并逐漸關(guān)注基層社會(huì)的長(zhǎng)期、有序發(fā)展。另外，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步明確“第一書記”和村干部在扶貧工作中的職責(zé)、權(quán)限和位置，做到責(zé)任到人、任務(wù)到肩。要增加兩方的互動(dòng)和溝通渠道，通過制度化的路徑來幫助雙方的合作和基層扶貧治理，打破“國(guó)家—基層”之間的閉合關(guān)系，讓駐村干部和村干部能夠共同承擔(dān)責(zé)任主體，合作展開扶貧工作，最大程度的減少兩方的權(quán)力內(nèi)耗，避免職權(quán)交叉和責(zé)任缺失造成的扶貧效率低下等問題，實(shí)現(xiàn)權(quán)力整合和雙頭政治下的雙強(qiáng)雙帶作用。

（二）代理人能力提升與權(quán)責(zé)匹配

從代理人的角度來分析，“第一書記”的個(gè)人能力提升與權(quán)責(zé)匹配亟待解決。一是可以通過開展集中培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩和考察學(xué)習(xí)等形式，將扶貧經(jīng)驗(yàn)傳遞給各個(gè)基層，避免因代理人經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致的治理失效。同時(shí)也應(yīng)該提升“第一書記”的選派要求與標(biāo)準(zhǔn)，避免駐村工作出現(xiàn)濫竽充數(shù)的現(xiàn)象。二是要改變駐村工作的年限和權(quán)限，可以借鑒山東省多年的干部駐村實(shí)踐，通過不斷增加任期和年限的方式，建立“固定+輪流”的幫扶計(jì)劃，將短期性的目標(biāo)考核轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期幫扶和持續(xù)性考核，避免“第一書記”的“形式主義”治理。三是上級(jí)政府對(duì)“第一書記”進(jìn)行必要的放權(quán)，以保證駐村干部的行為自主性和政策執(zhí)行顧慮。適當(dāng)?shù)姆艡?quán)有以下優(yōu)勢(shì)：一方面能夠避免來自上級(jí)部門的巨大考核壓力和行為規(guī)制，能夠較為自主的因地制宜開展基層的治理工作； 另一方面也避免了在科層制傳遞中出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的現(xiàn)象，從而較好地提高政策執(zhí)行效率。

（三）著重培育自治能力的內(nèi)生性

“第一書記”駐村制是“自治”與“他治”兩者模式之間的沖突，考慮到當(dāng)前基層資源的有限性，村民自治能力的培育需要進(jìn)行外部資源的注入以及內(nèi)生性提升共行。外部注入除了進(jìn)行公共領(lǐng)導(dǎo)力的嵌入之外，可以通過大學(xué)生村官、農(nóng)民企業(yè)家、專家等社會(huì)精英以及社會(huì)組織參與到基層的治理與發(fā)展中。通過外部社會(huì)多元主體的平等參與和協(xié)商合作，在強(qiáng)調(diào)村民自治的核心中，增強(qiáng)村莊的治理水平。另一方面，可以加強(qiáng)基層干部的培訓(xùn)和思想政治教育，夯實(shí)農(nóng)村公共治理的人力資源基礎(chǔ)，提升基層治理能力的內(nèi)生性。除此之外，政府可以將基層治理的核心放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源供給方面，為村民自治的發(fā)展提供物質(zhì)保障和政策支持。鄉(xiāng)村治理可以遵循現(xiàn)代簡(jiǎn)約化的治理邏輯，將權(quán)力進(jìn)行下放，對(duì)基層干部和自治成員賦予更多的行政權(quán)力和自主權(quán)，在培育村民素質(zhì)的同時(shí)逐步提升村民自治的能力。