周冬梅

（濟寧市食品工業(yè)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會，山東 濟寧 272204）

經(jīng)歷多年發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)已步入由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，離不開財政支農(nóng)體制機制的創(chuàng)新，財政的農(nóng)業(yè)支出大小與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)系日益緊密，財政支農(nóng)的發(fā)展政策對推動我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。要有效解決我國三農(nóng)問題，進一步提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，就必須要正確認識財政支農(nóng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展二者間的關(guān)系。

一、財政支農(nóng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性

隨著國家農(nóng)業(yè)財政支出的逐漸加大，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展也呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展非一蹴而就，農(nóng)民增收、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等都是長期性過程，這也需要持續(xù)性資金支持，財政的農(nóng)業(yè)支出大小與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)系日益緊密。財政支出可用于推廣先進農(nóng)技、健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等，為農(nóng)村帶來多元支持，促進農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，其對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的影響是長期性的。

另一方面，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展對財政的需求角度來看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展對資金的需求展現(xiàn)出了新特征與新變化，其要求資金支持范圍由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)延伸到農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)技研發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)銷售等各個環(huán)節(jié)，因此支農(nóng)手段必須多元化，將支持范圍覆蓋到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域。同時，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的特性，也使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展對資金需求的規(guī)模不斷擴大。此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，不只局限于農(nóng)村地區(qū)，參與主體日漸增多，資金運動更趨頻繁，這也需要系統(tǒng)的財政支農(nóng)體系以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需要。

二、當(dāng)前財政支農(nóng)存在的問題

財政支農(nóng)資金與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展正相關(guān)，財政支農(nóng)資金投入的力度決定著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模。但就現(xiàn)狀來看，我國財政支農(nóng)資金的投入、拔付與使用尚存在著諸多問題，影響著財政支農(nóng)資金效應(yīng)的發(fā)揮。

（一）支農(nóng)資金使用效益低

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，但由于一些地方財政收入增長緩慢，收支結(jié)構(gòu)不合理，地方財政主要依賴上級財政的投入，對農(nóng)業(yè)發(fā)展配套資金投入少，具體表現(xiàn)為：縣級預(yù)決算安排財政支農(nóng)資金的比重呈下滑趨勢，支農(nóng)支出占一半預(yù)算支出的比例較低，財政支農(nóng)資金投入事業(yè)費比重較大，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、改善農(nóng)村人居環(huán)境的資金比重較?。惶摿胸斦мr(nóng)資金數(shù)額高、比例大。地方財政自身資金一旦緊張，難以顧及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的資金投入，甚至于上級拔付的資金也存在著遲拔、挪用，以及占用不拔的情況。同時，農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等農(nóng)村各類新型經(jīng)營主體“小散弱”問題仍未完全解決，貸款難等現(xiàn)象仍然存在，財政投資未能充分調(diào)動社會資本參與積極性。此外，來自不同渠道的支農(nóng)資金投入在使用方向、項目安排以及建設(shè)內(nèi)容等各方面存在交叉重復(fù)，多頭管理、條塊分割等問題仍然存在，財政支農(nóng)資金使用效益低。

（二）投入結(jié)構(gòu)不合理

近年來，財政支農(nóng)資金重點轉(zhuǎn)向了產(chǎn)業(yè)項目的扶持，如農(nóng)民合作社、蔬菜大棚、家庭農(nóng)場等，但整體來看，財政支農(nóng)資金的投入存在隨意性、主觀性，部分項目一哄而上，一些地方政府不是組織種藥材，就是特色養(yǎng)殖，盲目跟風(fēng)，成功項目寥寥無幾。同時，一些項目與資金分配存在盲目性，不同渠道下達的資金無法整合與捆綁使用，責(zé)任不明確，效率不高，投資效益差。同時，財政支農(nóng)資金投入存在不均衡現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在兩個方面，一方面整體經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，發(fā)達地區(qū)自然投入的資金就多一些，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，投入的支農(nóng)資金自然少一些；另一方面，缺少科學(xué)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的長期規(guī)劃，或者一年一個規(guī)劃，在實際的財政支農(nóng)資金使用過程中隨意性強?；蛘咭恍┑胤胶雎粤苏麄€區(qū)域整體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)構(gòu)成，搞自己的小農(nóng)業(yè)，很難成為大氣候。

（三）支農(nóng)資金監(jiān)管不嚴(yán)

財政支農(nóng)項目一直是審計監(jiān)督的重點，各級政府和管理部門極為重視財政支農(nóng)資金的使用。但就現(xiàn)狀來看，脫離財政部門監(jiān)督，帳外核算、出借、白條頂庫、擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、騙取項目資金及損失浪費等問題仍有存在。具體表現(xiàn)在項目實施單位不按程序申報審批、立項和建設(shè)，重要錢、輕建設(shè)、輕管理。且由于支農(nóng)政策涉及農(nóng)、林、牧、漁、副等產(chǎn)業(yè)，主管部門多，投資渠道廣，不利于對資金實行動態(tài)跟蹤管理，監(jiān)督管理不到位，資金沒有按規(guī)劃要求實施，容易產(chǎn)生資金“黑洞”和誘發(fā)侵占資金等犯罪行為。

三、提高財政支農(nóng)實效，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展

（一）優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

首先，對支農(nóng)資金的投入要選準(zhǔn)項目及方向，可將支農(nóng)資金向規(guī)模帶動大的農(nóng)業(yè)龍頭項目轉(zhuǎn)移，既帶動了農(nóng)業(yè)，又能拉動地方經(jīng)濟。另一方面，財政支農(nóng)資金要傾向于更高的層面，比如先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)、或者先進技術(shù)品種的引進，從根本上優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)。其次，整合財政資金健全財政預(yù)算編制、項目投向以及資金使用配套機制，規(guī)范使用程序，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等各項涉農(nóng)資金實施全面整合，積極嘗試貸款貼息、擔(dān)保補助、風(fēng)險補償?shù)饶Ｊ剑苊獬霈F(xiàn)資金補助套取等問題。此外，推動財政資金支農(nóng)分配模式轉(zhuǎn)型，提升財政支農(nóng)資金管理科學(xué)性，針對公益性政策資金，實行專項性一般轉(zhuǎn)移支付；針對競爭類政策資金，采用基金等市場化運作模式。

（二）創(chuàng)新財政支農(nóng)方式

首先，明確農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將資金聚攏起來，投向?qū)r(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性的項目，建立項目庫，優(yōu)先篩選科技含量大的、帶動大的農(nóng)業(yè)項目，避免在低端的項目上浪費資金，通過財政支農(nóng)資金正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的良性改變。針對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)如棚室項目等一些過剩的產(chǎn)業(yè)減少扶持力度；對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)，如種植、科研、休閑、渡假、旅游、觀光的農(nóng)業(yè)園區(qū)，要重點扶持，這樣可以拉動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，優(yōu)化新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時，通過貼息、政府與社會資本合作等模式，協(xié)助農(nóng)村地區(qū)引入新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)產(chǎn)品精深加工以及農(nóng)村三產(chǎn)發(fā)展；促進農(nóng)村特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新模式；支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加強鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、特色村鎮(zhèn)等建設(shè)。

（三）增強農(nóng)村金融活力

地方政府可結(jié)合實際情況，充分發(fā)揮財政資金引領(lǐng)與杠桿作用，用“小錢”撬“大錢”，聚“零錢”為“整錢”，變“期錢”為“現(xiàn)錢”。通過多元化融資注入支農(nóng)資金。一方面，鼓勵農(nóng)村金融部門如農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵政銀行等對財政支農(nóng)項目的支持，政府可以采取擔(dān)保及財政貼息的方式進行補貼。農(nóng)村金融部門對于支農(nóng)項目的貸款，要建立好綠色通道，降低門檻、減化手續(xù)，使支農(nóng)資金快速到位。另一方面，政府要鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，如以創(chuàng)立合作社的方式，進行股份制等方式融資，對引進先進的農(nóng)業(yè)項目，政府要給予一定資金補貼，扶助農(nóng)業(yè)企業(yè)成長，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展提供新的動力。此外，財政支農(nóng)資金對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟項目的支持，不要僅僅局限于資金的直接補貼。特別是地方財政經(jīng)濟緊張的情況下，還可以采取多種方式來助力農(nóng)業(yè)經(jīng)濟項目的發(fā)展。一方面，與金融部門聯(lián)合，采取貼息的方式，讓金融部門優(yōu)先給予一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟項目貸款；另一方面，通過與保險公司聯(lián)合，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟項目上農(nóng)業(yè)保險，降低農(nóng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險。

（四）加強支農(nóng)資金監(jiān)管

財政支農(nóng)資金是國家為了支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟而特別拔付的專項?？?，必須保證這項資金合理規(guī)范地使用，確保每一分錢都用到實處，避免擠挪占用，因此必須對財政支農(nóng)資金的使用建立嚴(yán)格的監(jiān)管機制，提高支農(nóng)資金的使用效率。一是建立專戶制度，建立專門的資金帳戶，對財政支農(nóng)的專項資金實行統(tǒng)一管理。建立嚴(yán)格的資金支取轉(zhuǎn)帳制度，非專項資金不得動用，減少資金拔付過程中的中間環(huán)節(jié)；二是建立健全財政支農(nóng)資金的預(yù)算制度，實行資金的預(yù)算管理，嚴(yán)格按照預(yù)算對資金拔付、使用，保證把財政支農(nóng)資金拔付到項目的專戶中；三是建立財政支農(nóng)資金專款的審計監(jiān)督制度，定期對財政支農(nóng)資金的預(yù)算、資金拔付時間、資金使用情況做專項的審計，保證財政支農(nóng)資金的落實，真正起到推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

（五）強化支農(nóng)績效管理

對于支農(nóng)資金的分配使用，應(yīng)該堅持支農(nóng)資金使用效益最大化，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為重點，在不減少支農(nóng)資金總量的前提下，穩(wěn)步推進從財政預(yù)算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農(nóng)資金。同時，改革項目管理辦法，加快項目實施和預(yù)算執(zhí)行，加強財政支農(nóng)資金法制化管理，切實提高監(jiān)管水平，充實已有的監(jiān)管平臺，加強國家政策的宣傳力度，增

加財政支農(nóng)資金運行的透明度，讓廣大農(nóng)民群體參與到監(jiān)管當(dāng)中。

結(jié)語

總而言之，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，投入是關(guān)鍵，財政支農(nóng)的發(fā)展政策對推動我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義，財政支出的投入增大促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，財政支農(nóng)資金投入的合理化促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，財政支農(nóng)資金的投入方向更科學(xué)、更效率化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展也會向著科學(xué)性發(fā)展。為此，要進一步健全財政支農(nóng)體制機制，創(chuàng)新支農(nóng)模式，加強資金監(jiān)管，充分發(fā)揮財政支農(nóng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟綜合競爭力。