■ 劉保宏

從上世紀(jì)八、九十年代開始，國家投入巨資進行了農(nóng)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前人口相對集中、地勢相對平緩地區(qū)的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施基本到位，但其供水穩(wěn)定性和安全性較之城市仍有較大進步空間。為解決這一問題，我國近幾年加快推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，以保障農(nóng)村用戶也能夠享受到充分、均衡的供水服務(wù)。

一、當(dāng)前推進農(nóng)村供水的分類措施

第一，凡是城市供水管網(wǎng)能覆蓋的地區(qū)，通過管網(wǎng)延伸來解決農(nóng)民飲用水問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。

第二，在規(guī)模較大的丘陵海島地區(qū)，采用鎮(zhèn)鄉(xiāng)級水廠供水的區(qū)域性供水方式，建設(shè)以一個鎮(zhèn)或多個鎮(zhèn)分片集中的供水工程體系。

第三，在偏遠(yuǎn)山區(qū)及小島，通過建設(shè)村級水站，并配套相應(yīng)的凈水和消毒設(shè)施予以解決。

第四，在面積較小、當(dāng)前自來水覆蓋率偏低的縣（市、區(qū)），可考慮PPP方式，推進整縣市區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化。

二、供水城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的主要難點

（一）體制

在城鄉(xiāng)自來水進行重組與合并過程中，由于城市供水企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水企業(yè)的性質(zhì)是不一樣的，在合二為一的過程中需要多個部門的協(xié)調(diào)，還要處理體制不同帶來的薪酬待遇、社會保險等諸多問題。

（二）管理

城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，將面臨從分散到集中的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、崗位調(diào)整優(yōu)化、工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、績效考核統(tǒng)一等問題，也會面臨因整合而導(dǎo)致的階段性漏損增大、水費回收率下降等問題。

（三）資產(chǎn)

一般縣市供水公司所有財產(chǎn)都是按照國有企業(yè)規(guī)范來進行管理，資產(chǎn)的入賬、來源等相當(dāng)明確，性質(zhì)也較為單一。但是農(nóng)村的供水企業(yè)則不一樣，資產(chǎn)的性質(zhì)相當(dāng)復(fù)雜，其中大部分的資產(chǎn)屬于集體資產(chǎn)，這類資產(chǎn)沒有明確特定的對象，增加了整合工作的難度。

（四）資金

在整合過程中及整合完成后，資金的需求量相當(dāng)大，必須采取多種方式，從多個渠道獲得資金。

三、農(nóng)村供水主要費用及其收費模式

（一）主干管網(wǎng)建設(shè)費

目前主要是通過國家和省級政府專項資金投資建設(shè)，也有社會資本投資。

（二）入戶安裝費

包括了入戶支管網(wǎng)和水表等費用，各地實際情況不同，費用從幾百元到幾千元不等。主要來源有以下幾類：一是用戶投入為主、政府為輔。二是當(dāng)?shù)卣度霝橹?、用戶為輔，如安徽省出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，社會投資建設(shè)的農(nóng)村供水工程，應(yīng)按價格部門核定的標(biāo)準(zhǔn)，向用戶收取管網(wǎng)配套費用。農(nóng)村飲水安全工程干支管網(wǎng)至居民分戶計量水表部分由國家投資建設(shè)，供水企業(yè)不得再向農(nóng)村飲水安全收取管網(wǎng)配套費用。農(nóng)村飲水安全工程居民分戶計量水表入戶部分費用可由用戶負(fù)擔(dān)，價格部門按照補償成本的原則，從嚴(yán)核定，按當(dāng)前物價水平，每戶不應(yīng)超過300元。三是完全由政府和當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)投入。

（三）水站水廠建設(shè)費

有當(dāng)?shù)卣蚬┧髽I(yè)投資建設(shè)的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村集體建設(shè)的，也有民營私人資本建設(shè)的，模式相對多樣。

（四）后期運營維護費

農(nóng)村供水普遍存在“重建輕管”的問題，實際上，運維是建成后保障用戶安全用水的關(guān)鍵，包括水廠的正常生產(chǎn)、管網(wǎng)的改造維護、水源地保護、用戶的抄表等服務(wù)，多數(shù)地區(qū)通過收取水費是不能覆蓋成本的，需要地方政府的專項補貼。

四、城鄉(xiāng)一體化整合后需做的重要工作

在推進城鄉(xiāng)供水“一體化”中，實施鎮(zhèn)級水廠整合是個難題，涉及企業(yè)性質(zhì)、資產(chǎn)、價格、人員等問題，而在整合之后，如何真正實現(xiàn)“同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價、同服務(wù)”，則考驗著地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃管理能力，也對當(dāng)?shù)厮畡?wù)公司的組織建設(shè)、運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等能力提出了較高要求。

城鄉(xiāng)供水一體化推行較早的地區(qū)除了長三角江浙一帶，還有珠三角的珠海、中山、佛山等地，在政府和當(dāng)?shù)厮畡?wù)企業(yè)的共同推動和努力下，也很早完成了農(nóng)村水網(wǎng)的改造以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的整合。如珠海，從2002年就開始了農(nóng)網(wǎng)改造工作；到2015年，在政府和珠海水務(wù)控股集團的共同投資及努力下，基本上實現(xiàn)了供水城鄉(xiāng)一體化的“五同”目標(biāo)。

五、企業(yè)化、專業(yè)化運營管理，是農(nóng)村供水和城鄉(xiāng)一體化的必然要求

目前，非專業(yè)化運營占比較大，如湖南全省已建成的農(nóng)村安全飲水工程的運營形式有縣級水利部門管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村組集體管理、承包管理、買斷經(jīng)營和自建自管等，其中，非專業(yè)化經(jīng)營管理占90%以上，且普遍未實現(xiàn)盈利。據(jù)湖南省水利廳2018年6月調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全省貧困地區(qū)水廠僅2.4%實現(xiàn)了盈利。

基于對資金、運營、安全、服務(wù)等方面的長期、持續(xù)的高要求，地方政府應(yīng)更好地發(fā)揮監(jiān)管統(tǒng)籌職能，最好將農(nóng)村供水高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展交給市場，多地也陸續(xù)出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。

今年，安徽省政府辦公廳出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，鼓勵通過依托縣城公共供水企業(yè)和區(qū)域性規(guī)?；┧髽I(yè)或者單獨組建等方式，成立縣級或區(qū)域供水公司（集團），承擔(dān)農(nóng)村飲水安全工程統(tǒng)一經(jīng)營管理工作，實行企業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化管理。對于小型集中供水工程，可按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組建管理公司或?qū)嵭修r(nóng)民用水戶協(xié)會管理，也可通過購買服務(wù)方式進行管理，實現(xiàn)管理維護專業(yè)化。

六、專業(yè)化、企業(yè)化運營的幾種模式

（一）以縣市水司為主體的直供水模式

以縣市城區(qū)供水公司水廠為主體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶直接供水、直接管理，并分階段逐步按照中心城區(qū)相同的價格，直接向用戶收取水費的直供水模式。這種模式在城鎮(zhèn)化程度高的地區(qū)較易實現(xiàn)。

（二）專業(yè)化公司和水務(wù)站合作模式

地方城市供水公司作為供水管理的專業(yè)化公司，負(fù)責(zé)管理集中供水水廠和主管路，水質(zhì)監(jiān)測檢測，鎮(zhèn)水務(wù)站負(fù)責(zé)管理到村，水費收入實行分成。這種模式實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，可以為農(nóng)村群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的自來水?；騾^(qū)縣政府專門成立農(nóng)村供水公司，與鎮(zhèn)水務(wù)站直接管到戶模式結(jié)合。水務(wù)站負(fù)責(zé)供水管網(wǎng)的檢查維修，直接收費到戶；村級供水管理員由鎮(zhèn)水務(wù)站管理。實行一村或多村設(shè)一名供水管理員，負(fù)責(zé)供水工程日常維護和水費收繳。這種模式特別適合單村供水工程較多的鎮(zhèn)。

（三）省屬水投公司整體接管投資、運營服務(wù)

這種模式主要是依靠省屬國有大型企業(yè)在供水方面的專業(yè)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，以政府為責(zé)任主體、以企業(yè)為投資主體，采取一家公司運營、一張規(guī)劃實施、一個標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一個模式管理的辦法，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水的流域化管理、區(qū)域連片運營。以江西水投集團模式為例：地方政府將供水特許經(jīng)營權(quán)授予水投集團，并將供水相關(guān)的土地、廠房、設(shè)備、管網(wǎng)等資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至水投集團，人員接收問題根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況商討解決。水投集團接管后，不僅承擔(dān)了城市及農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造的義務(wù)，而且履行管理職責(zé)。堅持了“三不變”原則：1.原來企業(yè)的性質(zhì)與資產(chǎn)的屬性不變。2.職工的工作與薪酬待遇不變。3.地方政府的領(lǐng)導(dǎo)地位不變。

七、保障農(nóng)村飲水安全工程長效運行策略

第一，繼續(xù)實行對農(nóng)村飲用水安全工程稅收優(yōu)惠政策。

第二，適當(dāng)進行水價補貼。各級地方政府可利用財政預(yù)算、非稅收入、城市供水收益等渠道多方籌措資金，對水價達(dá)不到成本水平的工程給予必要的成本補貼。

第三，建立維修養(yǎng)護基金。省財政將農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護資金納入財政補助范圍，引導(dǎo)縣級政府以財政補貼和水費提留作為來源建立維修養(yǎng)護基金，對日常維修養(yǎng)護進行支持。

第四，建立科學(xué)合理的水價形成機制，實行農(nóng)村供水一戶一表收費到戶。

八、合理的水價機制是專業(yè)化、市場化運營的保障

水價制定和足額及時收取是保障工程持續(xù)穩(wěn)定運行的重要基礎(chǔ)之一。沒有資金的支持，再好的工程也會由于缺乏運行維護經(jīng)費而老化失修、陷入困境。雖然地方政府和水務(wù)企業(yè)會主動承擔(dān)一部分費用，以保證社會安定，但是一味地依賴補助并不是長久之計，也不利于市場化專業(yè)化推進，更不利于農(nóng)民確立節(jié)約用水觀念。

如何合理確認(rèn)水價，目前有以下幾種做法：

第一，政府部門設(shè)立長效管理專項資金，水費收取和政府補助相結(jié)合。專項資金主要用于管理機構(gòu)的工作經(jīng)費、水源地保護和日常巡查、水質(zhì)監(jiān)測、偏遠(yuǎn)山區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)水價不能按成本收取的工程管理運行經(jīng)費補貼。

第二，統(tǒng)一價格機制，保障一定水平的凈資產(chǎn)利潤率。目前部分地區(qū)存在價格部門對農(nóng)村飲水價格的監(jiān)管范圍有限、多種定價方式并存、管理形式多種多樣等問題，使得農(nóng)村供水多處于保本或虧本狀態(tài)。實行單一制水價，裝表到戶、抄表到戶、計量收費。如安徽省要求農(nóng)村自來水具體價格由縣（市、區(qū)）價格主管部門確定，在制定農(nóng)村自來水價格時，利潤部分按凈資產(chǎn)利潤率核定，一般不高于6%；供水過程中水損按供水量計算最高不超過20%。在有條件的地區(qū)推行“基本水價+計量水價”兩部制水價等制度。