丁斐平，樓鵬影，許 麗

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135）

為配合國(guó)家移民管理體制改革相關(guān)工作，國(guó)家移民管理局在組織上海、浙江、湖北、廣東、重慶、四川等地公安出入管理部門和北京、深圳邊檢總站的研究骨干會(huì)同改革專班有關(guān)同志啟動(dòng)了日本、韓國(guó)、英國(guó)等十國(guó)（地區(qū)）移民政策和管理制度比較研究工作，形成了初步成果，對(duì)于了解國(guó)際移民政策走向、借鑒先進(jìn)管理制度發(fā)揮了重要作用。為進(jìn)一步夯實(shí)此項(xiàng)工作，形成持續(xù)研究機(jī)制，我局根據(jù)國(guó)家移民管理局的指示要求，進(jìn)一步深化移民政策和管理制度國(guó)別比較研究。

一、相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的移民管理體制比較

經(jīng)對(duì)美國(guó)、加拿大、英國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、日本、新加坡等國(guó)家和我國(guó)香港等地區(qū)移民管理體制的研究，發(fā)現(xiàn)主要有以下5種類型。

（一）邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)隸屬于同一政府機(jī)構(gòu)，且為垂直管理

1. 美國(guó)

一是國(guó)土安全部負(fù)責(zé)邊境檢查和外國(guó)人居留權(quán)益管理，由3個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門分別行使職權(quán)：（1）公民和移民服務(wù)局。主要負(fù)責(zé)移民永久居留和入籍申請(qǐng)審批、短期簽證申請(qǐng)審批、避難和難民申請(qǐng)審批等。公民和移民服務(wù)局在美國(guó)東、南、西、北部設(shè)立了4個(gè)地區(qū)服務(wù)中心，直接受理外國(guó)人移民和非移民申請(qǐng)。（2）海關(guān)與邊境保護(hù)局。主要負(fù)責(zé)邊防管理和人員貨物入境檢查等。為保證國(guó)家安全和利益，美國(guó)政府對(duì)外國(guó)人的入境管理實(shí)施嚴(yán)格的雙重審查機(jī)制，即美國(guó)駐海外使領(lǐng)館簽發(fā)的簽證不賦予簽證持有者進(jìn)入美國(guó)的絕對(duì)權(quán)利，海關(guān)與邊境保護(hù)局執(zhí)法人員在入境口岸還需對(duì)簽證持有人進(jìn)行復(fù)查，如發(fā)現(xiàn)存在疑問(wèn)或認(rèn)為與事實(shí)不符，可拒絕簽證持有者入境。（3）移民與海關(guān)執(zhí)法局。主要負(fù)責(zé)美國(guó)境內(nèi)非法移民、人口走私、移民欺詐等違法犯罪案件查處和人員驅(qū)逐、遣返工作，系國(guó)土安全部最大的偵查執(zhí)法機(jī)構(gòu)。此外，為避免部門間可能出現(xiàn)的信息資源不暢，國(guó)土安全部在部長(zhǎng)助理辦公室還專門配備1名共享服務(wù)主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)上述3個(gè)部門之間的工作關(guān)系和信息資源共享。

二是勞工部參與外國(guó)移民事務(wù)管理。依據(jù)簽證制度，由國(guó)土安全部對(duì)外國(guó)人入境許可、居留許可等實(shí)施一元化的管理，但在外國(guó)移民事務(wù)管理方面，勞工部也參與其中，主要負(fù)責(zé)外國(guó)人勞工證的審批、勞動(dòng)市場(chǎng)測(cè)試審核、對(duì)本國(guó)勞工就業(yè)維護(hù)等，在美國(guó)設(shè)有10個(gè)地區(qū)辦公室負(fù)責(zé)受理相關(guān)申請(qǐng)。外國(guó)人申請(qǐng)美國(guó)職業(yè)類簽證前，必須先取得勞工證，該證由雇主在美國(guó)代為申請(qǐng)辦理，只有在勞工部出具相關(guān)證明、認(rèn)為接納該外國(guó)人不會(huì)危害美國(guó)勞工利益的前提下，國(guó)土安全部和國(guó)務(wù)院（主管美國(guó)駐外使領(lǐng)館）才向申請(qǐng)美國(guó)職業(yè)類簽證的外國(guó)人簽發(fā)入境簽證，允許其入境美國(guó)。

三是移民事務(wù)屬中央事權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦憲法在劃分聯(lián)邦和各州職權(quán)時(shí)，明確將出入境管理定為聯(lián)邦事務(wù)，由聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)行使相關(guān)職權(quán)，主管部門以及相關(guān)聯(lián)邦機(jī)關(guān)在全國(guó)設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，獨(dú)立執(zhí)行出入境管理法律政策，與地方政府不發(fā)生橫向的聯(lián)系。

2. 英國(guó)

英國(guó)移民事務(wù)主要由內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理，下設(shè)簽證與移民局、邊境檢查署、移民執(zhí)法局。

一是簽證與移民局。主要負(fù)責(zé)外國(guó)人簽證、歸化入籍、難民管理、對(duì)聘雇外國(guó)人就業(yè)及招收外國(guó)留學(xué)生的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審核等事務(wù)。

二是邊境檢查署。主要職責(zé)包括人員貨物入出境檢查、海岸線巡查、情報(bào)信息收集等。總局設(shè)在謝菲爾德，在全英分設(shè)5個(gè)大區(qū)局，在英國(guó)國(guó)內(nèi)及海外約140個(gè)港口、機(jī)場(chǎng)派駐了執(zhí)法人員。

三是移民執(zhí)法局。主要任務(wù)是處理違反移民法律的案件，常與警方開展合作，在英國(guó)本土和海外的機(jī)場(chǎng)、港口都設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。

此外，內(nèi)政部下屬的警察署，負(fù)責(zé)受理外國(guó)人在居住地的登記事務(wù)。歐盟區(qū)以外國(guó)家的公民如將在英國(guó)居住6個(gè)月以上，須自入境之日起7日內(nèi)，本人到居住地的警察局進(jìn)行外國(guó)人信息登記。

3. 澳大利亞

2017年12月20日，澳大利亞正式成立內(nèi)務(wù)部，主要職責(zé)之一即負(fù)責(zé)入境檢查和外國(guó)人居留權(quán)益管理，涉及國(guó)土事務(wù)局、邊境安全局等2個(gè)部門。

一是國(guó)土事務(wù)局。主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全、邊境、情報(bào)和移民事務(wù)，同時(shí)整合原先移民和邊境保衛(wèi)局的職責(zé)，負(fù)責(zé)外國(guó)人入出境及居留、入籍、種族事務(wù)等，對(duì)進(jìn)入澳洲的人員采取更加嚴(yán)格的審核，目的是整合一切資源以保障國(guó)家安全。

二是邊境安全局。主要承擔(dān)出入境人員和貨物檢查管理的職責(zé)，相關(guān)機(jī)構(gòu)改革正在推進(jìn)中，預(yù)計(jì)將于2019年6月完成。

（二）邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)隸屬于不同國(guó)家機(jī)構(gòu)，且為國(guó)家垂直管理

以加拿大為代表：

一是移民、難民和公民部，隸屬于加拿大聯(lián)邦政府，主要負(fù)責(zé)境內(nèi)的移民管理事務(wù)，包括移民政策的制定、居留許可簽發(fā)、難民保護(hù)、“綠卡”申請(qǐng)等事務(wù)，其下屬的“公民和移民中心”在加拿大全境均有分布，同時(shí)在部分重要的駐外使領(lǐng)館也設(shè)有派出機(jī)構(gòu)。

二是邊境服務(wù)局，隸屬于聯(lián)邦公共安全部，主管出入境邊防檢查事務(wù)，分布在全國(guó)119個(gè)邊防檢查站、13個(gè)機(jī)場(chǎng)。

（三）邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)隸屬于同一政府機(jī)構(gòu)，且垂直管理和地方管理相結(jié)合

1. 德國(guó)

一是根據(jù)德國(guó)移民法規(guī)定，德國(guó)內(nèi)政部下設(shè)的聯(lián)邦移民和難民局、聯(lián)邦警察局分別主管外國(guó)人居留事務(wù)和出入境邊防檢查。（1）聯(lián)邦移民和難民局。主要負(fù)責(zé)與聯(lián)邦勞工局、德國(guó)駐外使領(lǐng)館等聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)，外國(guó)人管理局等地方政府機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)；審核外國(guó)人的部分簽證、簽發(fā)居留證件；將批準(zhǔn)入境定居的外國(guó)人分配至各州、區(qū)；開發(fā)移民融合課程等。（2）聯(lián)邦警察局。承擔(dān)口岸入出境檢查和邊境管理任務(wù)，以及機(jī)場(chǎng)、火車站、碼頭與橋梁等重要目標(biāo)的治安管理和警衛(wèi)職責(zé)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

二是內(nèi)政部下屬機(jī)構(gòu)外國(guó)人管理局，設(shè)于聯(lián)邦各州地方政府，所轄事務(wù)涉及居留許可、居住許可、就業(yè)許可證件的審查與發(fā)放，外國(guó)人離境手續(xù)的辦理，以及難民庇護(hù)等。外國(guó)人管理局屬地方執(zhí)法部門，與聯(lián)邦移民事務(wù)主管機(jī)關(guān)之間無(wú)隸屬關(guān)系，僅是協(xié)作關(guān)系。根據(jù)德國(guó)移民法規(guī)定，進(jìn)入德國(guó)的許可，須經(jīng)計(jì)劃居留點(diǎn)所在的外國(guó)人管理局同意才行。

2. 法國(guó)

一是內(nèi)政部主要負(fù)責(zé)移民事務(wù)管理。設(shè)立外國(guó)人事務(wù)管理局，主要負(fù)責(zé)外國(guó)移民的管理，促進(jìn)移民社會(huì)融入，制定對(duì)外國(guó)人入境、滯留及職業(yè)活動(dòng)等許可條件的規(guī)定，制定和實(shí)施有關(guān)移民及外國(guó)人的偽造文件防止對(duì)策、非法就業(yè)防止對(duì)策、外國(guó)人回國(guó)政策等。同時(shí)，內(nèi)政部國(guó)家警察總局下屬的邊防警察中心局，負(fù)責(zé)打擊非法移民、處理邊境事務(wù)、打擊走私和組織非法移民活動(dòng)等。

二是外交部、移民融入局、難民與無(wú)國(guó)籍者保護(hù)局等，共同參與移民事務(wù)的管理。

三是各省機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)向外國(guó)人發(fā)放簽發(fā)的居留證件，查處和打擊非法移民，與外國(guó)移民簽訂社會(huì)融入契約，簽發(fā)驅(qū)逐令，負(fù)責(zé)本地區(qū)非法移民的遣返工作。

（四）邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)隸屬于不同國(guó)家機(jī)構(gòu)，且國(guó)家垂直管理和地方管理相結(jié)合

以俄羅斯為代表，主要由內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全總局等負(fù)責(zé)移民事務(wù)管理。

一是內(nèi)務(wù)部。（1）移民局，主管境內(nèi)外國(guó)人居留事務(wù)。根據(jù)俄羅斯相關(guān)法律規(guī)定，境內(nèi)外國(guó)人的臨時(shí)逗留、居住、遷移、就業(yè)及其相關(guān)登記、統(tǒng)計(jì)和違法犯罪查處由移民局主管。（2）移民事務(wù)理事會(huì)，主要負(fù)責(zé)核發(fā)外國(guó)人勞動(dòng)許可證、居留登記、就業(yè)審批、外國(guó)人繳納稅款等移民監(jiān)察和管理事項(xiàng)。此外，各聯(lián)邦區(qū)設(shè)有內(nèi)務(wù)總局，下設(shè)移民局主要負(fù)責(zé)外國(guó)人的居留管理，受上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。

二是聯(lián)邦安全總局下設(shè)邊防總局，主管出入境邊防檢查，主要負(fù)責(zé)邊境地區(qū)的警戒守備和人員出入境的護(hù)照檢查工作。同時(shí)，各口岸設(shè)置邊防檢查站，由邊防總局垂直領(lǐng)導(dǎo)。

（五）不區(qū)分邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)，由同一機(jī)構(gòu)管理并下設(shè)分支機(jī)構(gòu)

1. 日本

一是法務(wù)省主管出入境事務(wù)。負(fù)責(zé)出入境管理法律法規(guī)的制定、外國(guó)人入出境及居留管理等，獨(dú)立行使口岸出入境審查權(quán)和境內(nèi)外國(guó)人管理的主要職能。下設(shè)入國(guó)管理局和3個(gè)入國(guó)管理中心，專門負(fù)責(zé)對(duì)外國(guó)移民的管理。同時(shí)，還在全國(guó)各地設(shè)立8個(gè)入國(guó)管理區(qū)局（跨行政區(qū)域設(shè)立）、7個(gè)入國(guó)管理支局和61個(gè)辦事處（局、支局的下一級(jí)辦事機(jī)構(gòu)）。各機(jī)構(gòu)之間是垂直隸屬關(guān)系，與地方政府無(wú)隸屬關(guān)系。

二是地方政府，依法負(fù)責(zé)境內(nèi)外國(guó)人的居留登記管理，但受法務(wù)省指導(dǎo)。為準(zhǔn)確、全面掌握境內(nèi)外國(guó)人的居住狀況和身份信息，日本將境內(nèi)外國(guó)人的登記及其相關(guān)管理的執(zhí)行職能賦予其居住地的市、鎮(zhèn)、村長(zhǎng)，但相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行細(xì)則由法務(wù)省制定，外國(guó)人登記的原始檔案也上報(bào)法務(wù)省備案。

三是相關(guān)部門共同參與外國(guó)移民事務(wù)管理。比如，厚生勞動(dòng)省設(shè)有專門部門負(fù)責(zé)外國(guó)人雇用事務(wù)；外務(wù)省負(fù)責(zé)外國(guó)人入境簽證的簽發(fā)與統(tǒng)計(jì)；內(nèi)閣府負(fù)責(zé)永久定居外國(guó)人政策的制定及各政府部門外國(guó)人管理工作的協(xié)調(diào)；教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外國(guó)留學(xué)生相關(guān)信息掌握等。

2. 新加坡

內(nèi)政部下設(shè)移民局，主要負(fù)責(zé)人員和貨物的出入境檢查、外國(guó)人居留簽證申請(qǐng)、入籍和移民管理，以及外國(guó)人違法犯罪案件的查處工作。

3. 我國(guó)香港地區(qū)

我國(guó)香港地區(qū)的移民管理機(jī)構(gòu)為入境事務(wù)處，與警務(wù)處、消防處等執(zhí)法部門并列，共同隸屬特區(qū)政府保安局。入境事務(wù)處直接向特區(qū)政府負(fù)責(zé)，全權(quán)管理香港地區(qū)出入境事務(wù)。入境事務(wù)處內(nèi)設(shè)6個(gè)部、17個(gè)科，并按不同業(yè)務(wù)需要在香港布設(shè)30個(gè)辦事處，最大限度地方便群眾辦理身份證、護(hù)照等事宜。

二、相關(guān)國(guó)家和地區(qū)移民管理體制的特點(diǎn)分析

這主要有3個(gè)特點(diǎn)。

（一）各國(guó)移民管理部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上突出精簡(jiǎn)高效和布局靈活，關(guān)系國(guó)境安全的邊防檢查機(jī)構(gòu)均為國(guó)家垂直管理

一是大多數(shù)國(guó)家邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)分設(shè)而立，負(fù)責(zé)不同類型的移民管理事務(wù)，職責(zé)基本沒(méi)有交叉，尤以國(guó)土面積較大、國(guó)邊境線較長(zhǎng)的國(guó)家，在這方面更為突出。比如，加拿大的境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)為移民、難民和公民部（IRCC），而邊防檢查由邊境服務(wù)局（CBSA）負(fù)責(zé)，完全獨(dú)立運(yùn)作。二是各國(guó)承擔(dān)國(guó)邊境安全職責(zé)的邊防檢查機(jī)關(guān)無(wú)一例外地為國(guó)家垂直管理，部分國(guó)家還歸屬軍隊(duì)序列，體現(xiàn)了邊防檢查機(jī)關(guān)守衛(wèi)國(guó)邊境職責(zé)的重要性。比如，俄羅斯、匈牙利、荷蘭等國(guó)的邊防檢查機(jī)關(guān)均實(shí)行現(xiàn)役制。三是境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)根據(jù)各國(guó)實(shí)際情況，設(shè)置較為靈活，突出了移民工作的專業(yè)性、服務(wù)性，充分展現(xiàn)移民管理部門善意、友好、開放的對(duì)外形象。其中，以美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)為代表的部分國(guó)家，按業(yè)務(wù)量和管理復(fù)雜程度，在一定區(qū)域布點(diǎn)設(shè)置了垂直管理的工作機(jī)構(gòu)；以德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯等為代表的部分國(guó)家，按行政區(qū)域、條塊結(jié)合設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，受上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)；以英國(guó)為代表的部分國(guó)家，在移民管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上作了進(jìn)一步細(xì)化，比如，英國(guó)簽證和移民局專門負(fù)責(zé)受理簽證申請(qǐng)、永久居留審批以及相關(guān)投訴，查處違反移民法律案件、遣返非法移民等職能則由移民執(zhí)法局負(fù)責(zé)履行，通過(guò)工作的細(xì)分，以實(shí)現(xiàn)更為專業(yè)化、精細(xì)化的移民管理。

（二）各國(guó)移民管理部門在職能定位上多集中在狹義范圍的移民類事務(wù)范疇，部分國(guó)家也兼顧引才、就業(yè)等廣義范圍的移民類政策制定，且均屬國(guó)家事權(quán)

一是突出移民職能的專業(yè)性。主要涉及狹義范圍的移民管理事務(wù)，且分類管理的特征較為明顯，主要包括：移民政策制定、公民護(hù)照簽發(fā)、簽證管理、“綠卡”申請(qǐng)審批、難民管理、口岸安全和通關(guān)秩序管理、移民案件調(diào)查等。同時(shí)，對(duì)外國(guó)人入境取得居留、就業(yè)、留學(xué)等資格后的日常管理以及案事件處置、訴訟等事務(wù)，由其他行政主管部門或警察部門，依照職能分工開展屬地化、常態(tài)化的管理。比如，美國(guó)公民和移民服務(wù)局等機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)各類移民管理事務(wù)，而對(duì)外國(guó)人的日常管理由屬地相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)。二是部分國(guó)家移民管理的外延有所擴(kuò)大，兼具海外引才、外國(guó)人就業(yè)等廣義范圍移民事務(wù)的政策制定。比如，韓國(guó)法務(wù)部下設(shè)的出入國(guó)·外國(guó)人政策本部承擔(dān)政府各部門間移民政策的管理、移民政策的統(tǒng)一制定、移民政策的實(shí)施情況評(píng)估、新入籍人員社會(huì)融入等多項(xiàng)任務(wù)，不再局限于出入境審查和簽證簽發(fā)等傳統(tǒng)移民管理范圍。又如，澳大利亞移民部門每年均會(huì)在廣泛征詢個(gè)人（包括雇主）、利益團(tuán)體（民族社團(tuán)、人道團(tuán)體、商會(huì)、工會(huì)）及研究機(jī)關(guān)對(duì)移民計(jì)劃意見和建議的基礎(chǔ)上，公布下一年的移民計(jì)劃及類別配額，確保對(duì)移民數(shù)量和質(zhì)量的控制。再如，英國(guó)的簽證與移民局，負(fù)有對(duì)聘雇外國(guó)人就業(yè)、招收外國(guó)留學(xué)生的企業(yè)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審核的職能。三是相關(guān)事務(wù)均屬國(guó)家事權(quán)，全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，是國(guó)家意志的體現(xiàn)。所有移民類政策、措施均由國(guó)家層面移民管理部門制定，各地方及海外分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，體現(xiàn)了政策的統(tǒng)一性。比如，日本由法務(wù)省負(fù)責(zé)制定、修改相關(guān)法律，制定外國(guó)人出入國(guó)管理計(jì)劃，并通過(guò)下設(shè)的入國(guó)管理局在日本國(guó)內(nèi)各地具體實(shí)施。

（三）在日益嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)下，多數(shù)國(guó)家為發(fā)揮移民管理部門在維護(hù)國(guó)家安全、防范打擊恐怖活動(dòng)中的職能作用，對(duì)移民部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)范圍進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)整和擴(kuò)大

比如，“9·11”事件發(fā)生后的2002至2003年，美國(guó)將海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊境巡邏等職責(zé)納入廣義范圍的移民管理體系內(nèi)，且由國(guó)土安全部履行，突出了維護(hù)國(guó)土安全的職能。又如，英國(guó)外交部通過(guò)本國(guó)駐外使領(lǐng)館受理的外國(guó)人入境簽證申請(qǐng)，須由內(nèi)政部簽證與移民局的專業(yè)移民官審批，確保境外簽證簽發(fā)的安全。

近年來(lái)，相關(guān)國(guó)家對(duì)移民部門設(shè)置的細(xì)分和權(quán)限的調(diào)整，突破了傳統(tǒng)的部門間壁壘和職能分工，一方面，有效加強(qiáng)了移民管理對(duì)本國(guó)安全的保障；另一方面，確保了移民事務(wù)服務(wù)、管理的專業(yè)性、全面性，在吸引外籍人才方面發(fā)揮了積極的作用。國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)趙克志在國(guó)家移民管理局成立大會(huì)上提出必須把維護(hù)國(guó)家安全、政權(quán)安全置于首位的要求。對(duì)此，相關(guān)國(guó)家的做法值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

三、建立健全我國(guó)移民綜合管理體制的幾點(diǎn)建議

以建立健全更加全面系統(tǒng)高效，更加自信積極主動(dòng)，更加符合中國(guó)國(guó)情、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代移民管理制度為目標(biāo)，讓國(guó)家移民管理局展示中國(guó)良好形象的“國(guó)門名片”更加閃亮。

（一）移民管理須遵循中央事權(quán)原則，與移民相關(guān)的各類政策由國(guó)家移民管理局獨(dú)立制定或牽頭有關(guān)主管部門制定

組建國(guó)家移民管理局，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求作出的一項(xiàng)重大決策部署。移民管理作為國(guó)家行使主權(quán)的重要體現(xiàn)，必須遵循中央事權(quán)原則，要旗幟鮮明講政治，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、全面領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到國(guó)家移民管理體制改革的全過(guò)程，始終在思想上、政治上、行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。因此，建議國(guó)家移民管理局：一是主導(dǎo)制定包括外國(guó)人簽證管理、停居留管理、永久居留管理、難民管理、國(guó)籍管理、“三非”外國(guó)人治理、非法移民案件調(diào)查、遣返等各類移民政策、措施。尤其是外國(guó)人簽證政策，從國(guó)際慣例來(lái)看是移民管理工作的核心，各國(guó)均由移民管理部門負(fù)責(zé)政策的制定和實(shí)施。對(duì)此，我境內(nèi)、境外的簽證簽發(fā)政策，須由國(guó)家移民管理局主導(dǎo)制定，并歸口負(fù)責(zé)實(shí)施。二是牽頭會(huì)同國(guó)家外交、商務(wù)、科技、教育、人社、文化旅游等部委，制定涵蓋海外高端人才、技術(shù)人才與投資、留學(xué)、探親人員等從入境、居留、永久居留到入籍的成體系的移民政策。比如，對(duì)引進(jìn)海外人才實(shí)施“積分制”政策等。通過(guò)移民管理政策體系的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步形成移民管理工作合力，更好地服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開放新格局。三是對(duì)屬地移民管理部門執(zhí)行各項(xiàng)移民管理政策進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)一口管理，確保移民政策統(tǒng)一制定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施，發(fā)揮政策效能的最大化。

（二）部門架構(gòu)突出獨(dú)立性、專業(yè)性，條塊結(jié)合，建立中央垂直管理并跨行政區(qū)域的邊防管理機(jī)構(gòu)，以及各省、自治區(qū)、直轄市管理、中央授權(quán)指導(dǎo)的地方移民管理機(jī)構(gòu)

移民管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，既要牢固樹立總體國(guó)家安全觀，堅(jiān)持國(guó)家利益至上，始終把維護(hù)國(guó)家安全、政權(quán)安全置于首位，堅(jiān)決守住出入境管理和口岸安全底線；又要深入踐行以人民為中心的發(fā)展思想，不斷研究推出更多出入境便民利民服務(wù)新舉措，著力增強(qiáng)人民群眾的獲得感。因此，結(jié)合相關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)實(shí)際情況，建議對(duì)邊防檢查機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)構(gòu)作相應(yīng)區(qū)別：一是邊防檢查機(jī)關(guān)仍為中央垂直管理，可考慮在原9個(gè)總站的基礎(chǔ)上，按出入境口岸業(yè)務(wù)量的實(shí)際情況，跨地區(qū)設(shè)置邊防檢查機(jī)關(guān)。比如，依托上海邊檢總站設(shè)立上海邊防檢查機(jī)關(guān)，管轄上海、浙江、江蘇、安徽三省一市各口岸。同時(shí)，在各邊防檢查機(jī)關(guān)下設(shè)外國(guó)人遣返中心。二是境內(nèi)移民管理工作由各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，執(zhí)行國(guó)家移民管理局制定的各項(xiàng)政策、措施，機(jī)構(gòu)的編制、預(yù)算由地方政府保障，國(guó)家移民管理局、省級(jí)公安廳（局）雙重領(lǐng)導(dǎo)，確保移民政策、措施在地方層面準(zhǔn)確執(zhí)行、落地見效。三是在工作量比較大的省、直轄市，還可根據(jù)地方實(shí)際，由省級(jí)移民管理部門下設(shè)管理分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，由省級(jí)移民管理部門垂直管理。通過(guò)上述符合我國(guó)實(shí)際的機(jī)構(gòu)設(shè)置，將有利于更好地圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，高起點(diǎn)謀劃、高水平推進(jìn)國(guó)家移民和出入境管理服務(wù)工作。

（三）職能權(quán)限須契合移民管理中心工作，適應(yīng)移民事務(wù)專業(yè)化需要，將分散在有關(guān)部門中的移民管理職能逐步整合至國(guó)家移民管理局，實(shí)現(xiàn)專業(yè)性與綜合性的相統(tǒng)一

與相關(guān)國(guó)家的移民管理職責(zé)相比，目前，我國(guó)的移民和出入境管理工作的專業(yè)性、全面性體現(xiàn)不夠。地方公安出入境管理部門大量承擔(dān)著落腳點(diǎn)管控、涉外重點(diǎn)部位安全防范、配合查處治安與刑事涉外案（事）件等工作。同時(shí)，來(lái)華簽證簽發(fā)，以及準(zhǔn)予外國(guó)人在華就業(yè)、留學(xué)、演出等具有移民屬性的事權(quán)又分散在多個(gè)政府主管部門，移民管理的職責(zé)較為分散。因此，建議在國(guó)家移民管理“三定”工作中：一是明確將分散在各部門的移民事務(wù)管理職能逐步劃歸國(guó)家移民管理局管理，并明確時(shí)間表有序推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，比如對(duì)來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人，通過(guò)職能歸并后，使其從申請(qǐng)入境簽證起，直至辦妥工作類居留許可在華工作，各環(huán)節(jié)均由移民管理部門許可審批。二是明確地方移民管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。如果對(duì)地方移民管理機(jī)構(gòu)采取國(guó)家垂直管理模式，應(yīng)明確將相關(guān)不屬移民管理機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的業(yè)務(wù)，交由地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；如果對(duì)地方移民管理機(jī)構(gòu)采取由中央和地方共同管理模式，則要明確地方移民管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，并要求各省級(jí)移民管理部門根據(jù)地區(qū)實(shí)際，分別制定涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職能、分工配合等內(nèi)容的工作制度，建立地方移民管理機(jī)構(gòu)與邊防檢查機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以及與政府其他相關(guān)部門的協(xié)作機(jī)制，報(bào)國(guó)家移民管理局同意后實(shí)施，以有效劃分移民管理與境內(nèi)外國(guó)人日常管理等事務(wù)的界限。此外，建議建立國(guó)家層面的移民管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，包括簽證簽發(fā)信息、出入境和停居留信息、指紋與人像等生物信息、就業(yè)就學(xué)信息、在華違法犯罪信息、辦理各類證照信息等，對(duì)來(lái)華外國(guó)人逐步建立“一人一檔”，推動(dòng)移民和出入境管理工作更好地服務(wù)服從維護(hù)國(guó)家安全和穩(wěn)定的職責(zé)任務(wù)。目前，上海在這方面進(jìn)行了一些探索和嘗試，搭建了政府部門間境外人員信息共享系統(tǒng)，整合了23家政府部門的9000萬(wàn)條數(shù)據(jù)，為加強(qiáng)外國(guó)人管理服務(wù)工作提供了信息支撐和保障。