孫德超，周媛媛，鐘莉莉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,長春 130012)

內(nèi)容提要：土地指標(biāo)跨省交易是促進(jìn)東北地區(qū)與東部地區(qū)土地、資金等要素合理配置、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。其中，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)都不可或缺?，F(xiàn)階段，政府管控較多、市場作用較弱是東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易的關(guān)鍵性阻礙，需要政府與市場關(guān)系的動態(tài)平衡。政府應(yīng)在適當(dāng)調(diào)控的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)揮制度供給、服務(wù)提供、市場監(jiān)管等職能，充分發(fā)揮市場資源配置、信息傳導(dǎo)、公平競爭等功能，尋找政府與市場協(xié)調(diào)配合的平衡點(diǎn)與合力作用，從而實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的政策目標(biāo)。

一、問題的提出

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不同省份因資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異而面臨著土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，部分落后地區(qū)具有豐富的耕地后備資源，但缺少土地開發(fā)資金，導(dǎo)致發(fā)展動力不足；部分發(fā)達(dá)地區(qū)資金充裕，但耕地后備資源已近枯竭，缺乏發(fā)展空間。以省、自治區(qū)和直轄市為單位的省域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡制度已經(jīng)難以有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾，迫切需要展開跨省域的耕地占補(bǔ)平衡。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》(國辦發(fā)〔2018〕16號)規(guī)定，“耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)”[1]，標(biāo)志著耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨省交易獲得了“有條件”解禁，交易要求有所放開。這對提高我國土地資源利用效率、促進(jìn)資源要素合理配置、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

東北地區(qū)和東部地區(qū)在土地要素和資金要素方面具有互補(bǔ)優(yōu)勢，為雙方在土地指標(biāo)跨省交易方面開展合作、建立利益互動機(jī)制提供了現(xiàn)實(shí)的條件。東北地區(qū)地廣人稀，耕地后備資源豐富，但面臨資金短缺、發(fā)展動力不足的困境。例如，2014年，黑龍江省耕地面積約占全國耕地面積的1/10，人均耕地面積是全國的3倍，耕地后備資源豐富[2]。吉林省目前的耕地后備資源在滿足本省未來五年發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，還有40萬畝的剩余指標(biāo)可用于跨省交易[3]。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力不足，東北地區(qū)豐富的土地資源難以得到有效的開發(fā)和利用。東部發(fā)達(dá)地區(qū)人口密集，資金充裕，但耕地后備資源不足，東部11個(gè)省份的耕地后備資源面積之和僅占到全國的15.4%[4]。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，東部地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)日益緊缺，耕地后備資源逐漸枯竭，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、保護(hù)耕地的壓力日益凸顯。有的地方甚至將林地、牧草地、生態(tài)保護(hù)區(qū)用地都開墾成耕地，不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，也違背了耕地占補(bǔ)平衡制度的初衷。由于省域內(nèi)補(bǔ)充耕地成本愈加高昂，東部發(fā)達(dá)地區(qū)急需跨省補(bǔ)充耕地指標(biāo)。土地指標(biāo)跨省交易的有條件放開，為東北地區(qū)與東部地區(qū)之間開展土地指標(biāo)跨省交易提供了政策基礎(chǔ)和時(shí)代契機(jī)。

開展土地指標(biāo)跨省交易，需要處理好政府與市場之間的關(guān)系。目前，我國耕地占補(bǔ)平衡制度的推進(jìn)，總體上是以政府調(diào)控為主，并沒有形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的交易機(jī)制。在國家允許土地指標(biāo)跨省交易后，政府調(diào)控手段成為主要的推動方式，土地市場在此過程中所起到的作用較小。由于沒有建立起市場化的交易機(jī)制，僅僅依靠單一的政府調(diào)控，導(dǎo)致一些問題難以得到有效的解決。例如，土地指標(biāo)跨省交易的供給方和需求方難以實(shí)現(xiàn)對接，在土地指標(biāo)定價(jià)、收益分配等方面存在諸多顧慮，降低了交易成功的可能性。由此，降低了東北地區(qū)與東部地區(qū)各省參與的積極性，導(dǎo)致?lián)碛辛己煤献骺臻g和共同利益的雙方在實(shí)踐層面難以達(dá)成交易。鑒于此，探討東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易中政府與市場的關(guān)系，探索與東北地區(qū)和東部地區(qū)實(shí)際情況相適應(yīng)的土地指標(biāo)市場化交易機(jī)制，具有重要的時(shí)代意義和實(shí)踐價(jià)值。

目前，學(xué)術(shù)界對土地指標(biāo)跨省交易中政府與市場關(guān)系的研究相對有限，主要包括以下觀點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)以政府調(diào)控為主導(dǎo)。陳亞寧等[5]指出，跨省區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及現(xiàn)行的土地政策，需要在國家層面做出決定,在相關(guān)省區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào),在國家相關(guān)部委統(tǒng)一組織下進(jìn)行。第二，主張以市場機(jī)制為主導(dǎo)。呂萍等認(rèn)為，在構(gòu)建省際間耕地易地占補(bǔ)平衡運(yùn)行機(jī)制框架時(shí)，主要從市場機(jī)制、宏觀調(diào)控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評估機(jī)制和體制創(chuàng)新機(jī)制來考慮，其中，市場機(jī)制是核心，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。其他方面均以市場反饋的信息為依據(jù)，不斷做出相應(yīng)的調(diào)整，發(fā)揮輔助性作用，保證省際間耕地易地占補(bǔ)平衡能夠有效運(yùn)行[6]。第三，建議同時(shí)發(fā)揮政府與市場的作用。蒲杰[7]指出，僅僅依靠市場機(jī)制容易引起供應(yīng)失控，造成土地資源浪費(fèi)，必須有公權(quán)力參與控制和管理，但單純依靠行政手段容易導(dǎo)致交易壟斷，應(yīng)當(dāng)借助市場機(jī)制去落實(shí)。該學(xué)者雖然指出政府和市場都應(yīng)發(fā)揮作用，但僅在一般意義層面強(qiáng)調(diào)政府和市場的重要性，并沒有對政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間如何協(xié)調(diào)配合進(jìn)行深層次的分析和論證。

整體而言，現(xiàn)有研究存在以下不足。第一，缺乏對政府與市場動態(tài)平衡關(guān)系的研究。已有成果指出了土地指標(biāo)跨省交易中政府與市場的不可或缺，但尚未深入研究政府與市場之間如何具體劃分職責(zé)、如何保持動態(tài)平衡。第二，現(xiàn)有研究大多以東部發(fā)達(dá)省份為研究對象，缺乏關(guān)于對口合作框架下東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易的探討。

基于現(xiàn)有研究的不足，本文探討土地指標(biāo)跨省交易中政府與市場關(guān)系的內(nèi)在邏輯，進(jìn)一步闡釋了政府與市場如何保持動態(tài)平衡的關(guān)系；基于政府與市場動態(tài)平衡關(guān)系的視角，分析現(xiàn)階段東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易的合作瓶頸，即陷入“政府管控較多、市場作用較弱”的失衡狀態(tài)；通過探究“政府主導(dǎo)型”失衡狀態(tài)的主要表現(xiàn)，在操作層面為政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)在土地指標(biāo)跨省交易中如何保持動態(tài)平衡關(guān)系提供合理的路徑選擇。

二、土地指標(biāo)跨省交易中的政府與市場關(guān)系解析

政府與市場作為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中配置資源的兩種方式，在土地指標(biāo)跨省交易中有著各自不同的功能定位，二者相互嵌入、相輔相成。

(一)土地資源的特殊性、跨省交易的聯(lián)動性以及市場機(jī)制的局限性需要政府調(diào)控

政府調(diào)控是指政府以維護(hù)公共利益為目的，以強(qiáng)制性權(quán)力為基礎(chǔ)，借助行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等調(diào)節(jié)和干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)社會總需求與總供給的動態(tài)平衡，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。在土地指標(biāo)跨省交易中，政府調(diào)控發(fā)揮著不可或缺的作用。具體而言：第一，土地資源具有稀缺性和有限性，是事關(guān)國家糧食安全、社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略性資源。土地資源的價(jià)格不能因市場供求關(guān)系的波動而發(fā)生較大的變化，必須借助政府力量予以特殊保護(hù)。第二，不同于省域內(nèi)交易，土地指標(biāo)跨省交易是在全國范圍內(nèi)推行耕地占補(bǔ)平衡，因此，跨省交易的土地價(jià)格、土地規(guī)模等會對全國的土地市場產(chǎn)生重要影響。一旦出現(xiàn)難以控制的混亂交易局面，將對整個(gè)國家的土地安全構(gòu)成威脅。第三，市場調(diào)節(jié)存在內(nèi)在的缺陷，需要通過政府調(diào)控限制市場的消極因素。土地指標(biāo)跨省交易市場的正常運(yùn)行，需要以一定的規(guī)則及契約關(guān)系為前提，而省際交易的政策法規(guī)、交易平臺的構(gòu)建完善、交易活動的公開公正、耕地保護(hù)的法律責(zé)任、補(bǔ)充耕地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)行為的監(jiān)督整治、交易糾紛的調(diào)節(jié)機(jī)制等都是市場難以有效供給的。而且，市場調(diào)節(jié)具有短期性、多變性，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)，難以掌握土地市場復(fù)雜的需求結(jié)構(gòu)，難以解決土地宏觀總量的平衡問題和土地市場的長期發(fā)展問題。綜上，土地資源的特殊性、跨省交易的聯(lián)動性以及市場機(jī)制的局限性，要求政府必須在土地指標(biāo)跨省交易中發(fā)揮調(diào)控作用，形成安全可控、平穩(wěn)運(yùn)行的土地指標(biāo)跨省交易體系，增強(qiáng)土地指標(biāo)跨省交易的規(guī)范性、穩(wěn)定性與有序性。

(二)提高資源配置效率、激發(fā)市場主體活力需要市場調(diào)節(jié)

市場是以有價(jià)值的資源為條件，以供需關(guān)系為紐帶，以價(jià)格競爭為途徑的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，其目的是有效配置資源，滿足社會需求，提高經(jīng)濟(jì)效益。土地指標(biāo)跨省交易的實(shí)質(zhì)是通過市場交易合理配置和利用土地資源,因而需要遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律,充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。具體而言：第一，相比于單純依靠政府調(diào)控，市場力量的參與會在很大程度上提高資源配置的有效性。作為資源配置的手段，市場機(jī)制具有較強(qiáng)的滲透性,其利益取向可以突破各種阻礙，通過建立出讓方與購買方之間的利益紐帶，高效整合全國的土地資源，實(shí)現(xiàn)土地與資金要素在全國范圍內(nèi)的高效配置。而且，市場內(nèi)在的公平競爭規(guī)則促使土地資源在市場中總是自發(fā)地從低收益用途向高收益用途流轉(zhuǎn)，使土地資源的價(jià)值可以得到最大程度的顯現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)。第二，市場內(nèi)部的激勵機(jī)制可以充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的行為動力。市場機(jī)制以利益作為驅(qū)動力，具有較強(qiáng)的激勵作用，可以充分調(diào)動交易雙方的合作積極性。在土地指標(biāo)跨省交易中，土地指標(biāo)出讓方以未來的土地發(fā)展權(quán)為代價(jià)，換取當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，土地指標(biāo)購買方以其積累的資金換取更大的發(fā)展空間，而市場機(jī)制能夠通過自由談判的方式最大限度地滿足交易雙方的利益需求。第三，政府行為本身具有一定的局限性。由于自利性動機(jī)、有限理性、信息不完備等制約因素的存在，政府難以制定出完美無缺的公共政策，難以顧全市場中不同經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求，難以高效解決土地指標(biāo)跨省交易市場中存在的問題。綜上，市場調(diào)節(jié)能夠使價(jià)值規(guī)律與供求規(guī)律、競爭機(jī)制與激勵機(jī)制充分發(fā)揮作用，是提高資源配置效率、激發(fā)市場主體活力的必要手段。通過發(fā)揮市場機(jī)制的自發(fā)性調(diào)節(jié)作用，有利于形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的土地指標(biāo)跨省交易體系，增強(qiáng)土地指標(biāo)跨省交易的創(chuàng)新性、靈活性與高效性。

(三)保持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡

在土地指標(biāo)跨省交易中，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)都發(fā)揮著不可或缺的作用，任何一方作用的缺失都會導(dǎo)致政府與市場關(guān)系陷入不利的失衡狀態(tài)。當(dāng)中央政府管控較多時(shí)，雙方的交易資格、土地價(jià)格、交易數(shù)量、交易流程等都受到嚴(yán)格的限制，會抑制市場的自主發(fā)展能力。由于缺乏市場競爭，會在相當(dāng)程度上限制土地指標(biāo)跨省交易的靈活性、土地資源的配置效率以及交易雙方的積極性。當(dāng)市場調(diào)節(jié)較多時(shí)，市場交易的自由容易導(dǎo)致土地指標(biāo)跨省交易陷入混亂無序的狀態(tài)，如出現(xiàn)土地價(jià)格失控、投機(jī)炒作、利用土地非法套利、盲目開發(fā)土地資源等不良現(xiàn)象，從而擾亂土地市場的正常交易，造成土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致整個(gè)國家的土地陷于難以調(diào)控的狀態(tài)，進(jìn)而威脅到國家土地資源和糧食生產(chǎn)的安全。不論是“政府主導(dǎo)型”的失衡狀態(tài)，還是“市場主導(dǎo)型”的失衡狀態(tài)，都扭曲了土地指標(biāo)跨省交易政策的初衷。因此，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，使政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)能夠保持動態(tài)平衡的關(guān)系，對土地指標(biāo)跨省交易政策的穩(wěn)步推進(jìn)、高效執(zhí)行至關(guān)重要。但從實(shí)踐層面看，由于客觀環(huán)境具有復(fù)雜性，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的協(xié)調(diào)力度難以準(zhǔn)確把握，容易出現(xiàn)此強(qiáng)彼弱的失衡現(xiàn)象。這就需要協(xié)調(diào)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的功能，保持政府與市場之間的動態(tài)平衡關(guān)系，從而最大限度地發(fā)揮出政府與市場的有效合力。

首先，厘清政府與市場在土地指標(biāo)跨省交易中的關(guān)系。政府與市場應(yīng)該是既各司其職、相互獨(dú)立，又相互嵌入、相輔相成的動態(tài)平衡關(guān)系。具體而言：第一，政府與市場是各自獨(dú)立的，政府通過制定政策等發(fā)揮調(diào)控作用，市場通過一系列經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。政府與市場在土地指標(biāo)跨省交易中有各自的價(jià)值定位，市場的價(jià)值取向主要是效率和利益,而政府的價(jià)值取向主要是公平與秩序。第二，政府與市場之間不是政府彌補(bǔ)市場或市場輔助政府的簡單補(bǔ)充關(guān)系，而是相互嵌入、相輔相成的關(guān)系，二者地位對等、相互合作、相互補(bǔ)充。第三，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)沒有孰優(yōu)孰劣之分，既會存在“有效政府”和“有效市場”，也會出現(xiàn)“政府失靈”和“市場失靈”，它們的優(yōu)勢和弱點(diǎn)在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，二者能夠以一種互適的方式共存。第四，政府與市場的關(guān)系不是一成不變的，而是一個(gè)動態(tài)調(diào)整的過程。當(dāng)政府的干預(yù)力度較弱時(shí)，市場自由調(diào)節(jié)的范圍就會擴(kuò)大；當(dāng)政府的干預(yù)力度較強(qiáng)時(shí)，市場自由調(diào)節(jié)的范圍就會縮小。政府調(diào)控的具體內(nèi)容取決于土地指標(biāo)跨省交易市場在不同階段的發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)際需求以及政府對經(jīng)濟(jì)的實(shí)際調(diào)控能力，需要在土地指標(biāo)跨省交易的發(fā)展變化過程中把握政府的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間的動態(tài)平衡。

其次，明確政府與市場在土地指標(biāo)跨省交易中各自的功能定位。對于政府而言，在土地指標(biāo)跨省交易中，需要發(fā)揮制度供給、服務(wù)提供和市場監(jiān)管等職責(zé)。在制度供給層面，制定統(tǒng)一的省際交易規(guī)則，為土地指標(biāo)跨省交易提供完備的政策法規(guī)依據(jù)。例如，明確出讓方耕地保護(hù)的法律責(zé)任，避免出現(xiàn)耕地保護(hù)的責(zé)任糾紛；規(guī)定省際交易中補(bǔ)充耕地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)“占多補(bǔ)少”“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占水田補(bǔ)旱地”等現(xiàn)象；建立解決土地指標(biāo)跨省交易糾紛的專門訴訟機(jī)制，實(shí)現(xiàn)省際糾紛處理專業(yè)化，以維護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。在服務(wù)提供層面，為土地指標(biāo)跨省交易提供優(yōu)質(zhì)的平臺服務(wù)。例如，構(gòu)建統(tǒng)一的省際交易平臺，確保交易主體、土地位置、土地質(zhì)量、土地生態(tài)等信息公開透明，確保交易價(jià)格、交易數(shù)量、交易年份等數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，以減少信息的不對稱性，充分發(fā)揮平臺在信息公開、監(jiān)管問責(zé)等方面的作用，為交易雙方營造一個(gè)公平公正、透明有序的交易環(huán)境。在市場監(jiān)管層面，構(gòu)建土地指標(biāo)跨省交易的一體化執(zhí)法監(jiān)管體系。通過強(qiáng)化中央政府對土地指標(biāo)跨省交易流程、交易內(nèi)容、交易結(jié)果等方面的監(jiān)管，督促各交易主體嚴(yán)格遵循規(guī)章制度進(jìn)行交易，以規(guī)范市場交易秩序。例如，加強(qiáng)對耕地質(zhì)量、耕地?cái)?shù)量的核查與監(jiān)管；加強(qiáng)對違規(guī)交易行為的查處與整治；明確不同層級政府部門各自的監(jiān)管職責(zé)；以耕地資源“一張圖”為載體，實(shí)現(xiàn)國家、省、市、縣四級系統(tǒng)的互聯(lián)互通，強(qiáng)化中央政府對土地指標(biāo)跨省交易的全流程動態(tài)監(jiān)管。對于市場而言，在土地指標(biāo)跨省交易中，需要在遵循有關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場自身在統(tǒng)一聯(lián)動、資源配置、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、利益激勵、信息傳導(dǎo)等方面的功能，以經(jīng)濟(jì)規(guī)律為指導(dǎo)，形成統(tǒng)一開放、公平競爭、自由靈活、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的土地指標(biāo)跨省交易市場體系。具體而言，通過發(fā)揮市場的統(tǒng)一聯(lián)動功能，將具有土地指標(biāo)出讓意愿和購買意愿的省份聯(lián)結(jié)成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系，交易主體可以靈活出入、自由對接；通過發(fā)揮市場的資源配置功能，高效配置全國的土地要素和資金要素，實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化；通過發(fā)揮市場的價(jià)值實(shí)現(xiàn)功能，允許土地價(jià)格在價(jià)值規(guī)律的引導(dǎo)下浮動，實(shí)現(xiàn)土地資源的最大價(jià)值；通過發(fā)揮市場的利益激勵功能，滿足不同主體的利益訴求，充分激發(fā)交易主體的參與動力；通過發(fā)揮市場的信息傳導(dǎo)功能，真實(shí)反映并高效集結(jié)全國土地和資金要素的供求信息、土地價(jià)格信息、競爭信息等，促進(jìn)土地市場信息的高效共享和順暢流通。

再次，探索土地指標(biāo)跨省交易中政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的契合點(diǎn)。在土地指標(biāo)跨省交易中，雖然政府與市場都有各自的功能定位，但二者的功能并不是此消彼長、難以調(diào)和的，而是存在有效的邊界。由于現(xiàn)實(shí)情況具有復(fù)雜性，政府和市場的邊界無法通過量化的形式予以清晰的界定，只能在理論分析與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上竭力尋找政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的契合點(diǎn)，在多次“試錯(cuò)性”的重復(fù)博弈中,在追求政府與市場合力效應(yīng)最大化的過程中，努力實(shí)現(xiàn)二者之間的動態(tài)平衡。例如，在土地指標(biāo)跨省交易的參與資格方面，可以在中央政府每年規(guī)劃擁有交易資格的省份內(nèi)，各省按照自愿、平等、競爭的市場原則自由談判和對接；在土地指標(biāo)跨省交易的價(jià)格方面，可以在中央政府限定的價(jià)格區(qū)間內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由市場機(jī)制調(diào)控價(jià)格；在土地指標(biāo)跨省交易的規(guī)模方面，可以在中央政府分配不同省份年度土地指標(biāo)交易總量的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地市場內(nèi)部的有效供給與需求，由市場機(jī)制自由形成交易規(guī)模；在土地指標(biāo)跨省交易的方式方面，可以在中央政府監(jiān)督交易流程的基礎(chǔ)上，由市場機(jī)制自由形成靈活多樣的交易方式?？傊?，中央政府要根據(jù)土地市場的現(xiàn)實(shí)情況把握自身的調(diào)控力度，保證土地指標(biāo)跨省交易政策以“平穩(wěn)運(yùn)行、高效執(zhí)行”為出發(fā)點(diǎn)，調(diào)控的方式、范圍、手段、程序等必須符合政府的職能定位和市場的現(xiàn)實(shí)需求。

三、東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易的合作瓶頸

通過對土地指標(biāo)跨省交易中政府與市場關(guān)系的解析，可以看出，土地指標(biāo)跨省交易順利推行的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府的調(diào)控功能與市場的調(diào)節(jié)功能，使政府與市場保持動態(tài)的平衡關(guān)系。進(jìn)一步而言，政府與市場關(guān)系的失衡會成為土地指標(biāo)跨省交易的重要阻礙。目前，東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易具備良好的主客觀條件。在客觀上，既具有合理合法的政策基礎(chǔ)和對口合作的時(shí)代契機(jī)，也具備良好的合作空間和共贏的合作利益；在主觀上，東北地區(qū)與東部地區(qū)都有開展土地指標(biāo)跨省交易的意愿。但在實(shí)際操作層面，讓交易雙方可以同時(shí)獲益的土地指標(biāo)跨省交易政策難以真正落實(shí)。那么，在主客觀合作條件同時(shí)具備的良好契機(jī)下，東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易的根本阻礙究竟是什么呢？

從政府與市場關(guān)系的視角看，雖然東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易已經(jīng)得到了國家層面的認(rèn)可，但是，交易雙方并沒有自由談判與直接對接的機(jī)會。中央政府充當(dāng)了雙方交易的“中介”，雙方在交易價(jià)格、交易數(shù)量、交易程序等方面受到中央政府的嚴(yán)格管控，政府的調(diào)控作用極大地壓制了市場的調(diào)節(jié)作用。由此可見，阻礙東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易的根源是政府管控較多，忽略了市場機(jī)制的作用，導(dǎo)致政府與市場的關(guān)系處于失衡狀態(tài)。這種失衡狀態(tài)在一定程度上抑制了交易雙方的積極性，導(dǎo)致交易雙方在過多的行政束縛下交易動力不足。

(一)交易價(jià)格受到嚴(yán)格管控

政府對土地指標(biāo)跨省交易的價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格限制，與市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律、競爭規(guī)律、供求規(guī)律不符，一定程度上限制了交易雙方的積極性。具體而言：第一，中央政府確定交易價(jià)格，統(tǒng)一收取交易資金。中央政府統(tǒng)一確定跨省域補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)，為不同省份制定不同的價(jià)格調(diào)節(jié)系數(shù)。買入方按照本省的價(jià)格系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，向中央政府統(tǒng)一支付“購買資金”，然后，由中央政府向土地指標(biāo)出讓方撥付一部分資金作為“出讓資金”，剩余部分由中央財(cái)政統(tǒng)一安排使用。在此過程中，交易雙方并沒有價(jià)格談判權(quán)，被限制的價(jià)格不能真正反映出市場中土地資源的供求關(guān)系，極大地降低了資金要素和土地資源的配置效率。而且，中央政府從土地指標(biāo)跨省交易中收取的交易費(fèi)用，由其自行決定，且留存費(fèi)用的比例偏高，在一定程度上遏制了買入方的“購買意愿”。第二，對東部地區(qū)一些省市而言，跨省購買土地指標(biāo)的價(jià)格較高，超出了正常的市場價(jià)格。例如，在與東北地區(qū)進(jìn)行對口合作的東部省市中，江蘇、浙江、廣東三省及天津市的調(diào)節(jié)系數(shù)為1.5，北京、上海的調(diào)節(jié)系數(shù)為2[1]。這意味著，上述東部省市要購買東北地區(qū)的土地指標(biāo)，需要承擔(dān)超出市場價(jià)格的高額費(fèi)用。由于市場主體具有追求自身利益最大化的傾向，出于經(jīng)濟(jì)成本的考慮，東部地區(qū)會盡量選擇其他的替代方案。第三，中央政府撥付給土地指標(biāo)出讓方的“出讓資金”與出讓方省域內(nèi)的土地指標(biāo)交易價(jià)格大體一致。與省內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡相比，出讓方在土地指標(biāo)跨省交易中得不到額外的收益，還要負(fù)責(zé)耕地保護(hù)、拆舊復(fù)墾、人口遷移、生態(tài)保護(hù)、后期管護(hù)等支出，反而比省內(nèi)交易還要承擔(dān)更多的成本與風(fēng)險(xiǎn)，在思想意識層面上難以認(rèn)同此類交易方式。第四，土地指標(biāo)跨省交易的資金用途受到中央政府的嚴(yán)格限制。出讓方對“出讓資金”的支配權(quán)是有限的，只能用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這在一定程度上限制了出讓方的“出讓意愿”。

(二)交易數(shù)量受到嚴(yán)格限制

土地資源的供求數(shù)量應(yīng)該通過市場規(guī)律來反映，但在土地指標(biāo)跨省交易的實(shí)際操作過程中，交易規(guī)模完全由政府調(diào)控，市場機(jī)制發(fā)揮的作用較為有限。第一，出讓方的“出讓數(shù)量”由中央政府決定。由耕地儲備數(shù)量充裕且有“出讓意愿”的省份向中央政府提出“出讓申請”，中央政府統(tǒng)一分配“出讓指標(biāo)”，而且，每個(gè)省份每年只有一次申請資格。第二，購買方的“購買數(shù)量”由中央政府決定。有“購買意愿”的省份根據(jù)本省對土地指標(biāo)的實(shí)際需求向中央政府提出“購買申請”，中央政府統(tǒng)一分配“購買指標(biāo)”，并且對跨省購買土地指標(biāo)的用途進(jìn)行嚴(yán)格的限制。在土地指標(biāo)跨省交易數(shù)量受到嚴(yán)格限制的情況下，出讓方和購買方都沒有交易數(shù)量談判權(quán)，市場機(jī)制對土地資源的實(shí)際供求關(guān)系基本上不產(chǎn)生作用。

(三)交易程序受到嚴(yán)格約束

土地指標(biāo)跨省交易的程序應(yīng)在遵循政府調(diào)控的基礎(chǔ)上，充分保證市場調(diào)節(jié)的簡單性與靈活性，交易方式應(yīng)豐富多樣。但從實(shí)踐層面看，政府設(shè)置了土地指標(biāo)跨省交易的復(fù)雜程序，嚴(yán)格控制交易流程。對于作為購買方的東部地區(qū)而言：首先，向中央政府提出補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌申請；其次，由自然資源部對申請進(jìn)行評估論證，同財(cái)政部按程序報(bào)中央政府批準(zhǔn)；然后，由自然資源部、財(cái)政部回復(fù)申請方的人民政府，明確中央政府批準(zhǔn)的具體交易數(shù)量和交易金額；最后，申請省份在收到復(fù)函后，才能在批準(zhǔn)的交易規(guī)模范圍內(nèi)，依照法定權(quán)限組織相應(yīng)的建設(shè)用地報(bào)批。對于出讓方的東北地區(qū)而言：首先，按照本省的耕地后備資源儲備情況，向中央政府申請納入國家交易平臺；然后，由中央政府具體分配本省的指標(biāo)規(guī)模；最后，在中央政府統(tǒng)籌安排下，與購買方進(jìn)行交易。在土地指標(biāo)跨省交易的整個(gè)流程中，購買方和出讓方?jīng)]有自由對接的機(jī)會，交易對象、交易價(jià)格、交易規(guī)模、交易方式等都由中央政府全權(quán)管控。煩瑣復(fù)雜的交易程序既降低了行政效率、增加了中央政府的管理成本，又挫傷了交易雙方的積極性。

四、東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易合作瓶頸的破解路徑

東北地區(qū)與東部地區(qū)的土地指標(biāo)跨省交易尚處于探索初期，既需要保證土地指標(biāo)跨省交易政策的有效落實(shí)和有序推進(jìn)，又需要激活東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易的積極意愿和市場活力，因此，政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)都不可或缺。但目前，東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易的市場體系尚未建立，政府調(diào)控力度較強(qiáng)，這種“政府主導(dǎo)式”極大地影響了市場機(jī)制的運(yùn)行，抑制了市場作用的發(fā)揮，限制了交易雙方的積極性。破除東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易的合作瓶頸，需要中央政府對全方位的管理做出調(diào)整，在適當(dāng)調(diào)控的基礎(chǔ)上，引入市場機(jī)制，重點(diǎn)發(fā)揮中央政府在制度供給、服務(wù)提供與市場監(jiān)管等方面的職能，發(fā)揮市場在資源配置、信息傳導(dǎo)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、利益激勵、公平競爭等方面的功能，尋找政府與市場協(xié)調(diào)配合的平衡點(diǎn)，以最大限度地發(fā)揮政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的合力作用，實(shí)現(xiàn)對土地資源最優(yōu)配置和有效控制的統(tǒng)一。

(一)政府制定價(jià)格保護(hù)機(jī)制，放開價(jià)格限制

第一，制定交易保護(hù)底價(jià)機(jī)制。中央政府應(yīng)根據(jù)土地指標(biāo)生產(chǎn)成本、市場平均利潤等因素，制定符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地指標(biāo)最低保護(hù)價(jià)格。通過規(guī)定雙方交易的最低價(jià)格限制，充分保護(hù)稀缺土地資源的市場價(jià)值，保護(hù)土地指標(biāo)出讓方的權(quán)益。第二，制定交易價(jià)格上限機(jī)制。作為土地指標(biāo)供給方的東北地區(qū)，出讓的不僅是土地指標(biāo)，也包括土地的未來發(fā)展機(jī)會和潛在增值收益，因此，需要中央政府綜合考慮，制定符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)交易最高限價(jià)，避免出現(xiàn)哄抬價(jià)格、漫天要價(jià)的行為，保護(hù)土地指標(biāo)購買方的權(quán)益。第三，制定收取管理及服務(wù)費(fèi)用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和適度比例。中央政府是土地指標(biāo)跨省交易全國統(tǒng)一平臺的建設(shè)者、服務(wù)者和監(jiān)管者，付出了一定的經(jīng)濟(jì)成本，可以收取一定的“服務(wù)費(fèi)用”，但收取比例不宜過高，并應(yīng)以制度的形式將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)固定下來。第四，中央政府加強(qiáng)對交易價(jià)格的監(jiān)督。規(guī)定每次達(dá)成交易的價(jià)格必須在交易平臺上公開，由中央政府進(jìn)行核實(shí)與監(jiān)督，一旦超出價(jià)格底限和上限范圍，則對交易主體進(jìn)行問責(zé)。在制定合理的價(jià)格下限和上限機(jī)制的基礎(chǔ)上，引入市場機(jī)制，允許土地指標(biāo)出讓方和購買方以公平競爭的形式自由商談交易價(jià)格，讓土地價(jià)格能夠在政府限定的范圍內(nèi)圍繞土地價(jià)值浮動。這種政府管控價(jià)格區(qū)間、市場調(diào)節(jié)具體價(jià)格的調(diào)控方式，既能避免土地交易價(jià)格失控，又能充分調(diào)動交易雙方的積極性。

(二)政府控制交易規(guī)模和范圍，放開數(shù)量限制

第一，中央政府控制交易總量，嚴(yán)守耕地紅線。中央政府根據(jù)全國土地的實(shí)情，從宏觀層面總體把控全國的土地指標(biāo)跨省交易總量，并根據(jù)不同省份的土地利用情況，為其設(shè)置不同的年交易總量限制；制定土地指標(biāo)跨省交易規(guī)劃，重點(diǎn)對指標(biāo)輸出省份及其年度指標(biāo)輸出數(shù)量、指標(biāo)輸入省份及其年度指標(biāo)輸入數(shù)量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。第二，中央政府為交易規(guī)模設(shè)置一定的比例。根據(jù)每個(gè)省份的耕地后備資源情況，制定科學(xué)有效的方法，測算各省耕地的復(fù)墾潛力，結(jié)合各省耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)完成情況，合理確定土地指標(biāo)交易規(guī)模的比例。規(guī)定每個(gè)省份進(jìn)行土地指標(biāo)跨省交易的數(shù)量，不得超過本省耕地后備資源的一定比例。第三，中央政府加強(qiáng)對交易數(shù)量的監(jiān)督。規(guī)定各省每次達(dá)成的交易數(shù)量必須在平臺上公開，由中央政府進(jìn)行核實(shí)監(jiān)督，嚴(yán)禁弄虛作假行為。交易數(shù)量一旦超出限制的比例，則對交易主體進(jìn)行問責(zé)。通過實(shí)施中央政府控制交易比例和交易總量、市場調(diào)節(jié)具體交易數(shù)量的調(diào)控方式，既能確保國家實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)總量和結(jié)構(gòu)上的動態(tài)平衡，又能最大限度地發(fā)揮剩余土地資源的使用價(jià)值，更好地符合東北地區(qū)和東部地區(qū)土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況。

(三)政府完善服務(wù)與監(jiān)督，簡化交易程序

中央政府簡化土地指標(biāo)交易程序，退出不必要的交易環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)由管理到服務(wù)的重心轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機(jī)制在交易流程調(diào)節(jié)方面的靈活性。具體而言：第一，允許交易雙方直接對接。土地指標(biāo)的出讓方和購買方可以按照自愿、有償、公平的原則直接交易，在中央政府政策規(guī)定的范圍內(nèi)，自由地決定交易規(guī)模、價(jià)格和方式，并直接在國家平臺上進(jìn)行交易。第二，加強(qiáng)交易平臺建設(shè)與服務(wù)。中央政府重點(diǎn)發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督職能，在搭建平臺、完善各省市耕地信息、審查耕地質(zhì)量、監(jiān)督交易過程等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，為交易雙方營造公平公正、透明有序的市場環(huán)境。第三，完善服務(wù)與監(jiān)督方面的政策法規(guī)。明確跨省交易中新增耕地保護(hù)的法律責(zé)任、制定利益協(xié)調(diào)機(jī)制和糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制、完善補(bǔ)充耕地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與后續(xù)管理機(jī)制、健全補(bǔ)償耕地質(zhì)量驗(yàn)收程序，為交易雙方提供良好的制度保障。通過簡化交易程序，將中央政府的監(jiān)管重點(diǎn)由全流程管控轉(zhuǎn)移到交易服務(wù)與監(jiān)督上，既提高了行政效率、降低了管理成本，又充分發(fā)揮了市場機(jī)制自主性和靈活性的優(yōu)勢，有利于確保東北地區(qū)與東部地區(qū)土地指標(biāo)跨省交易市場規(guī)范有序、高效順暢地運(yùn)行。

五、結(jié)論

東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易，是通過盤活東北地區(qū)的存量耕地來釋放東部地區(qū)的發(fā)展空間，有助于突破雙方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在資金、土地要素上的瓶頸，促進(jìn)雙方資金和土地資源的合理配置。對東部地區(qū)而言，有利于解決建設(shè)用地緊缺問題，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾，推動新型工業(yè)化、城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。對東北地區(qū)而言，有利于高效開發(fā)與利用潛在的耕地資源，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金缺口，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。因此，東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標(biāo)跨省交易是支持東部發(fā)展、推進(jìn)東北振興的雙贏選擇。

在東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易中，政府主導(dǎo)型的資源配置模式造成市場激勵不足，交易雙方對土地指標(biāo)的市場需求難以得到滿足，降低了雙方合作的積極性；政府與市場之間沒有形成相互配合、動態(tài)平衡的良性循環(huán)。實(shí)際上，政府與市場的共生、耦合關(guān)系是土地指標(biāo)跨省交易體系有效運(yùn)行的邏輯前提。政府與市場只有形成相互支持、良性互動的局面，才能契合土地指標(biāo)跨省交易的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前的土地指標(biāo)跨省交易處于初期探索階段，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的平衡點(diǎn)需要在不斷試錯(cuò)與糾正中反復(fù)探尋。一方面，引入市場機(jī)制，依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭來配置土地資源，實(shí)現(xiàn)資源配置的效益最大化與效率最優(yōu)化，有效激發(fā)市場活力。另一方面，突出政策導(dǎo)向，發(fā)揮政府調(diào)控在制度供給、服務(wù)提供和市場監(jiān)管方面的作用，引導(dǎo)土地指標(biāo)跨省交易穩(wěn)定有序地開展。

在東北地區(qū)與東部地區(qū)推進(jìn)土地指標(biāo)跨省交易過程中，平衡政府與市場關(guān)系的主線是減弱政府調(diào)控力度、充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，以確保土地市場內(nèi)部要素自由流動、價(jià)格反應(yīng)靈活、利益激勵有效、競爭優(yōu)勝劣汰。政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間平衡點(diǎn)的具體把控，需要在交易價(jià)格、規(guī)模、程序等環(huán)節(jié)進(jìn)行合理的權(quán)力配置。由于東北地區(qū)與東部地區(qū)土地指標(biāo)跨省交易在不同的發(fā)展階段面臨的問題不盡相同，政府職能和市場功能發(fā)揮的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所不同，因此，政府與市場的關(guān)系是動態(tài)的、相對的，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的平衡點(diǎn)并不是一成不變的，而是會隨著土地指標(biāo)跨省交易市場運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。保持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡，需要根據(jù)市場在不同階段的現(xiàn)實(shí)狀況，及時(shí)調(diào)整政府的調(diào)控范圍和方式，使其適應(yīng)新時(shí)期的土地市場發(fā)展需求。例如，土地指標(biāo)的最低保護(hù)價(jià)格和最高限價(jià)應(yīng)適時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的階段性需求；土地指標(biāo)規(guī)模和范圍的限制也應(yīng)根據(jù)國家整體的土地資源狀況、各省份的土地利用情況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)做出調(diào)整。政府調(diào)控的適時(shí)調(diào)整，能夠?yàn)槭袌鰴C(jī)制作用的發(fā)揮預(yù)留足夠的彈性空間，從而實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡。由于土地指標(biāo)跨省交易是省級行政區(qū)之間的合作，受到多種主客觀條件的影響和制約，破解合作瓶頸，還需要從國家、省、部門等不同層面展開進(jìn)一步的深入研究。