孫德超，周媛媛，鐘莉莉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院,長春 130012)

內(nèi)容提要：土地指標跨省交易是促進東北地區(qū)與東部地區(qū)土地、資金等要素合理配置、推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。其中，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)都不可或缺?，F(xiàn)階段，政府管控較多、市場作用較弱是東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易的關(guān)鍵性阻礙，需要政府與市場關(guān)系的動態(tài)平衡。政府應(yīng)在適當調(diào)控的基礎(chǔ)上，重點發(fā)揮制度供給、服務(wù)提供、市場監(jiān)管等職能，充分發(fā)揮市場資源配置、信息傳導(dǎo)、公平競爭等功能，尋找政府與市場協(xié)調(diào)配合的平衡點與合力作用，從而實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的政策目標。

一、問題的提出

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，不同省份因資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異而面臨著土地供應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，部分落后地區(qū)具有豐富的耕地后備資源，但缺少土地開發(fā)資金，導(dǎo)致發(fā)展動力不足；部分發(fā)達地區(qū)資金充裕，但耕地后備資源已近枯竭，缺乏發(fā)展空間。以省、自治區(qū)和直轄市為單位的省域內(nèi)耕地占補平衡制度已經(jīng)難以有效解決經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾，迫切需要展開跨省域的耕地占補平衡。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》(國辦發(fā)〔2018〕16號)規(guī)定，“耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設(shè)項目造成補充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務(wù)”[1]，標志著耕地占補平衡指標跨省交易獲得了“有條件”解禁，交易要求有所放開。這對提高我國土地資源利用效率、促進資源要素合理配置、推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

東北地區(qū)和東部地區(qū)在土地要素和資金要素方面具有互補優(yōu)勢，為雙方在土地指標跨省交易方面開展合作、建立利益互動機制提供了現(xiàn)實的條件。東北地區(qū)地廣人稀，耕地后備資源豐富，但面臨資金短缺、發(fā)展動力不足的困境。例如，2014年，黑龍江省耕地面積約占全國耕地面積的1/10，人均耕地面積是全國的3倍，耕地后備資源豐富[2]。吉林省目前的耕地后備資源在滿足本省未來五年發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，還有40萬畝的剩余指標可用于跨省交易[3]。但由于經(jīng)濟發(fā)展動力不足，東北地區(qū)豐富的土地資源難以得到有效的開發(fā)和利用。東部發(fā)達地區(qū)人口密集，資金充裕，但耕地后備資源不足，東部11個省份的耕地后備資源面積之和僅占到全國的15.4%[4]。隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，東部地區(qū)的建設(shè)用地指標日益緊缺，耕地后備資源逐漸枯竭，實現(xiàn)耕地占補平衡、保護耕地的壓力日益凸顯。有的地方甚至將林地、牧草地、生態(tài)保護區(qū)用地都開墾成耕地，不僅嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，也違背了耕地占補平衡制度的初衷。由于省域內(nèi)補充耕地成本愈加高昂，東部發(fā)達地區(qū)急需跨省補充耕地指標。土地指標跨省交易的有條件放開，為東北地區(qū)與東部地區(qū)之間開展土地指標跨省交易提供了政策基礎(chǔ)和時代契機。

開展土地指標跨省交易，需要處理好政府與市場之間的關(guān)系。目前，我國耕地占補平衡制度的推進，總體上是以政府調(diào)控為主，并沒有形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的交易機制。在國家允許土地指標跨省交易后，政府調(diào)控手段成為主要的推動方式，土地市場在此過程中所起到的作用較小。由于沒有建立起市場化的交易機制，僅僅依靠單一的政府調(diào)控，導(dǎo)致一些問題難以得到有效的解決。例如，土地指標跨省交易的供給方和需求方難以實現(xiàn)對接，在土地指標定價、收益分配等方面存在諸多顧慮，降低了交易成功的可能性。由此，降低了東北地區(qū)與東部地區(qū)各省參與的積極性，導(dǎo)致?lián)碛辛己煤献骺臻g和共同利益的雙方在實踐層面難以達成交易。鑒于此，探討東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易中政府與市場的關(guān)系，探索與東北地區(qū)和東部地區(qū)實際情況相適應(yīng)的土地指標市場化交易機制，具有重要的時代意義和實踐價值。

目前，學(xué)術(shù)界對土地指標跨省交易中政府與市場關(guān)系的研究相對有限，主要包括以下觀點：第一，強調(diào)以政府調(diào)控為主導(dǎo)。陳亞寧等[5]指出，跨省區(qū)的耕地占補平衡是一項政策性較強的系統(tǒng)工程，涉及現(xiàn)行的土地政策，需要在國家層面做出決定,在相關(guān)省區(qū)進行協(xié)調(diào),在國家相關(guān)部委統(tǒng)一組織下進行。第二，主張以市場機制為主導(dǎo)。呂萍等認為，在構(gòu)建省際間耕地易地占補平衡運行機制框架時，主要從市場機制、宏觀調(diào)控機制、監(jiān)督機制、評估機制和體制創(chuàng)新機制來考慮，其中，市場機制是核心，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。其他方面均以市場反饋的信息為依據(jù)，不斷做出相應(yīng)的調(diào)整，發(fā)揮輔助性作用，保證省際間耕地易地占補平衡能夠有效運行[6]。第三，建議同時發(fā)揮政府與市場的作用。蒲杰[7]指出，僅僅依靠市場機制容易引起供應(yīng)失控，造成土地資源浪費，必須有公權(quán)力參與控制和管理，但單純依靠行政手段容易導(dǎo)致交易壟斷，應(yīng)當借助市場機制去落實。該學(xué)者雖然指出政府和市場都應(yīng)發(fā)揮作用，但僅在一般意義層面強調(diào)政府和市場的重要性，并沒有對政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間如何協(xié)調(diào)配合進行深層次的分析和論證。

整體而言，現(xiàn)有研究存在以下不足。第一，缺乏對政府與市場動態(tài)平衡關(guān)系的研究。已有成果指出了土地指標跨省交易中政府與市場的不可或缺，但尚未深入研究政府與市場之間如何具體劃分職責、如何保持動態(tài)平衡。第二，現(xiàn)有研究大多以東部發(fā)達省份為研究對象，缺乏關(guān)于對口合作框架下東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易的探討。

基于現(xiàn)有研究的不足，本文探討土地指標跨省交易中政府與市場關(guān)系的內(nèi)在邏輯，進一步闡釋了政府與市場如何保持動態(tài)平衡的關(guān)系；基于政府與市場動態(tài)平衡關(guān)系的視角，分析現(xiàn)階段東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易的合作瓶頸，即陷入“政府管控較多、市場作用較弱”的失衡狀態(tài)；通過探究“政府主導(dǎo)型”失衡狀態(tài)的主要表現(xiàn)，在操作層面為政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)在土地指標跨省交易中如何保持動態(tài)平衡關(guān)系提供合理的路徑選擇。

二、土地指標跨省交易中的政府與市場關(guān)系解析

政府與市場作為市場經(jīng)濟運行中配置資源的兩種方式，在土地指標跨省交易中有著各自不同的功能定位，二者相互嵌入、相輔相成。

(一)土地資源的特殊性、跨省交易的聯(lián)動性以及市場機制的局限性需要政府調(diào)控

政府調(diào)控是指政府以維護公共利益為目的，以強制性權(quán)力為基礎(chǔ)，借助行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段等調(diào)節(jié)和干預(yù)市場經(jīng)濟，從而實現(xiàn)社會總需求與總供給的動態(tài)平衡，促進市場經(jīng)濟良性發(fā)展。在土地指標跨省交易中，政府調(diào)控發(fā)揮著不可或缺的作用。具體而言：第一，土地資源具有稀缺性和有限性，是事關(guān)國家糧食安全、社會經(jīng)濟穩(wěn)定的戰(zhàn)略性資源。土地資源的價格不能因市場供求關(guān)系的波動而發(fā)生較大的變化，必須借助政府力量予以特殊保護。第二，不同于省域內(nèi)交易，土地指標跨省交易是在全國范圍內(nèi)推行耕地占補平衡，因此，跨省交易的土地價格、土地規(guī)模等會對全國的土地市場產(chǎn)生重要影響。一旦出現(xiàn)難以控制的混亂交易局面，將對整個國家的土地安全構(gòu)成威脅。第三，市場調(diào)節(jié)存在內(nèi)在的缺陷，需要通過政府調(diào)控限制市場的消極因素。土地指標跨省交易市場的正常運行，需要以一定的規(guī)則及契約關(guān)系為前提，而省際交易的政策法規(guī)、交易平臺的構(gòu)建完善、交易活動的公開公正、耕地保護的法律責任、補充耕地的質(zhì)量標準、違規(guī)行為的監(jiān)督整治、交易糾紛的調(diào)節(jié)機制等都是市場難以有效供給的。而且，市場調(diào)節(jié)具有短期性、多變性，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)，難以掌握土地市場復(fù)雜的需求結(jié)構(gòu)，難以解決土地宏觀總量的平衡問題和土地市場的長期發(fā)展問題。綜上，土地資源的特殊性、跨省交易的聯(lián)動性以及市場機制的局限性，要求政府必須在土地指標跨省交易中發(fā)揮調(diào)控作用，形成安全可控、平穩(wěn)運行的土地指標跨省交易體系，增強土地指標跨省交易的規(guī)范性、穩(wěn)定性與有序性。

(二)提高資源配置效率、激發(fā)市場主體活力需要市場調(diào)節(jié)

市場是以有價值的資源為條件，以供需關(guān)系為紐帶，以價格競爭為途徑的經(jīng)濟運行機制，其目的是有效配置資源，滿足社會需求，提高經(jīng)濟效益。土地指標跨省交易的實質(zhì)是通過市場交易合理配置和利用土地資源,因而需要遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律,充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。具體而言：第一，相比于單純依靠政府調(diào)控，市場力量的參與會在很大程度上提高資源配置的有效性。作為資源配置的手段，市場機制具有較強的滲透性,其利益取向可以突破各種阻礙，通過建立出讓方與購買方之間的利益紐帶，高效整合全國的土地資源，實現(xiàn)土地與資金要素在全國范圍內(nèi)的高效配置。而且，市場內(nèi)在的公平競爭規(guī)則促使土地資源在市場中總是自發(fā)地從低收益用途向高收益用途流轉(zhuǎn)，使土地資源的價值可以得到最大程度的顯現(xiàn)與實現(xiàn)。第二，市場內(nèi)部的激勵機制可以充分激發(fā)經(jīng)濟主體的行為動力。市場機制以利益作為驅(qū)動力，具有較強的激勵作用，可以充分調(diào)動交易雙方的合作積極性。在土地指標跨省交易中，土地指標出讓方以未來的土地發(fā)展權(quán)為代價，換取當下的經(jīng)濟發(fā)展資金，土地指標購買方以其積累的資金換取更大的發(fā)展空間，而市場機制能夠通過自由談判的方式最大限度地滿足交易雙方的利益需求。第三，政府行為本身具有一定的局限性。由于自利性動機、有限理性、信息不完備等制約因素的存在，政府難以制定出完美無缺的公共政策，難以顧全市場中不同經(jīng)濟主體的利益訴求，難以高效解決土地指標跨省交易市場中存在的問題。綜上，市場調(diào)節(jié)能夠使價值規(guī)律與供求規(guī)律、競爭機制與激勵機制充分發(fā)揮作用，是提高資源配置效率、激發(fā)市場主體活力的必要手段。通過發(fā)揮市場機制的自發(fā)性調(diào)節(jié)作用，有利于形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的土地指標跨省交易體系，增強土地指標跨省交易的創(chuàng)新性、靈活性與高效性。

(三)保持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡

在土地指標跨省交易中，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)都發(fā)揮著不可或缺的作用，任何一方作用的缺失都會導(dǎo)致政府與市場關(guān)系陷入不利的失衡狀態(tài)。當中央政府管控較多時，雙方的交易資格、土地價格、交易數(shù)量、交易流程等都受到嚴格的限制，會抑制市場的自主發(fā)展能力。由于缺乏市場競爭，會在相當程度上限制土地指標跨省交易的靈活性、土地資源的配置效率以及交易雙方的積極性。當市場調(diào)節(jié)較多時，市場交易的自由容易導(dǎo)致土地指標跨省交易陷入混亂無序的狀態(tài)，如出現(xiàn)土地價格失控、投機炒作、利用土地非法套利、盲目開發(fā)土地資源等不良現(xiàn)象，從而擾亂土地市場的正常交易，造成土地資源浪費、生態(tài)環(huán)境破壞，嚴重時甚至?xí)?dǎo)致整個國家的土地陷于難以調(diào)控的狀態(tài)，進而威脅到國家土地資源和糧食生產(chǎn)的安全。不論是“政府主導(dǎo)型”的失衡狀態(tài)，還是“市場主導(dǎo)型”的失衡狀態(tài)，都扭曲了土地指標跨省交易政策的初衷。因此，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，使政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)能夠保持動態(tài)平衡的關(guān)系，對土地指標跨省交易政策的穩(wěn)步推進、高效執(zhí)行至關(guān)重要。但從實踐層面看，由于客觀環(huán)境具有復(fù)雜性，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的協(xié)調(diào)力度難以準確把握，容易出現(xiàn)此強彼弱的失衡現(xiàn)象。這就需要協(xié)調(diào)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的功能，保持政府與市場之間的動態(tài)平衡關(guān)系，從而最大限度地發(fā)揮出政府與市場的有效合力。

首先，厘清政府與市場在土地指標跨省交易中的關(guān)系。政府與市場應(yīng)該是既各司其職、相互獨立，又相互嵌入、相輔相成的動態(tài)平衡關(guān)系。具體而言：第一，政府與市場是各自獨立的，政府通過制定政策等發(fā)揮調(diào)控作用，市場通過一系列經(jīng)濟規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。政府與市場在土地指標跨省交易中有各自的價值定位，市場的價值取向主要是效率和利益,而政府的價值取向主要是公平與秩序。第二，政府與市場之間不是政府彌補市場或市場輔助政府的簡單補充關(guān)系，而是相互嵌入、相輔相成的關(guān)系，二者地位對等、相互合作、相互補充。第三，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)沒有孰優(yōu)孰劣之分，既會存在“有效政府”和“有效市場”，也會出現(xiàn)“政府失靈”和“市場失靈”，它們的優(yōu)勢和弱點在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，二者能夠以一種互適的方式共存。第四，政府與市場的關(guān)系不是一成不變的，而是一個動態(tài)調(diào)整的過程。當政府的干預(yù)力度較弱時，市場自由調(diào)節(jié)的范圍就會擴大；當政府的干預(yù)力度較強時，市場自由調(diào)節(jié)的范圍就會縮小。政府調(diào)控的具體內(nèi)容取決于土地指標跨省交易市場在不同階段的發(fā)展狀況、實際需求以及政府對經(jīng)濟的實際調(diào)控能力，需要在土地指標跨省交易的發(fā)展變化過程中把握政府的調(diào)控作用，實現(xiàn)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間的動態(tài)平衡。

其次，明確政府與市場在土地指標跨省交易中各自的功能定位。對于政府而言，在土地指標跨省交易中，需要發(fā)揮制度供給、服務(wù)提供和市場監(jiān)管等職責。在制度供給層面，制定統(tǒng)一的省際交易規(guī)則，為土地指標跨省交易提供完備的政策法規(guī)依據(jù)。例如，明確出讓方耕地保護的法律責任，避免出現(xiàn)耕地保護的責任糾紛；規(guī)定省際交易中補充耕地的質(zhì)量標準，避免出現(xiàn)“占多補少”“占優(yōu)補劣”“占水田補旱地”等現(xiàn)象；建立解決土地指標跨省交易糾紛的專門訴訟機制，實現(xiàn)省際糾紛處理專業(yè)化，以維護交易雙方的合法權(quán)益。在服務(wù)提供層面，為土地指標跨省交易提供優(yōu)質(zhì)的平臺服務(wù)。例如，構(gòu)建統(tǒng)一的省際交易平臺，確保交易主體、土地位置、土地質(zhì)量、土地生態(tài)等信息公開透明，確保交易價格、交易數(shù)量、交易年份等數(shù)據(jù)實時更新，以減少信息的不對稱性，充分發(fā)揮平臺在信息公開、監(jiān)管問責等方面的作用，為交易雙方營造一個公平公正、透明有序的交易環(huán)境。在市場監(jiān)管層面，構(gòu)建土地指標跨省交易的一體化執(zhí)法監(jiān)管體系。通過強化中央政府對土地指標跨省交易流程、交易內(nèi)容、交易結(jié)果等方面的監(jiān)管，督促各交易主體嚴格遵循規(guī)章制度進行交易，以規(guī)范市場交易秩序。例如，加強對耕地質(zhì)量、耕地數(shù)量的核查與監(jiān)管；加強對違規(guī)交易行為的查處與整治；明確不同層級政府部門各自的監(jiān)管職責；以耕地資源“一張圖”為載體，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級系統(tǒng)的互聯(lián)互通，強化中央政府對土地指標跨省交易的全流程動態(tài)監(jiān)管。對于市場而言，在土地指標跨省交易中，需要在遵循有關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場自身在統(tǒng)一聯(lián)動、資源配置、價值實現(xiàn)、利益激勵、信息傳導(dǎo)等方面的功能，以經(jīng)濟規(guī)律為指導(dǎo)，形成統(tǒng)一開放、公平競爭、自由靈活、高效運轉(zhuǎn)的土地指標跨省交易市場體系。具體而言，通過發(fā)揮市場的統(tǒng)一聯(lián)動功能，將具有土地指標出讓意愿和購買意愿的省份聯(lián)結(jié)成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系，交易主體可以靈活出入、自由對接；通過發(fā)揮市場的資源配置功能，高效配置全國的土地要素和資金要素，實現(xiàn)資源配置效益最大化；通過發(fā)揮市場的價值實現(xiàn)功能，允許土地價格在價值規(guī)律的引導(dǎo)下浮動，實現(xiàn)土地資源的最大價值；通過發(fā)揮市場的利益激勵功能，滿足不同主體的利益訴求，充分激發(fā)交易主體的參與動力；通過發(fā)揮市場的信息傳導(dǎo)功能，真實反映并高效集結(jié)全國土地和資金要素的供求信息、土地價格信息、競爭信息等，促進土地市場信息的高效共享和順暢流通。

再次，探索土地指標跨省交易中政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的契合點。在土地指標跨省交易中，雖然政府與市場都有各自的功能定位，但二者的功能并不是此消彼長、難以調(diào)和的，而是存在有效的邊界。由于現(xiàn)實情況具有復(fù)雜性，政府和市場的邊界無法通過量化的形式予以清晰的界定，只能在理論分析與實踐探索的基礎(chǔ)上竭力尋找政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的契合點，在多次“試錯性”的重復(fù)博弈中,在追求政府與市場合力效應(yīng)最大化的過程中，努力實現(xiàn)二者之間的動態(tài)平衡。例如，在土地指標跨省交易的參與資格方面，可以在中央政府每年規(guī)劃擁有交易資格的省份內(nèi)，各省按照自愿、平等、競爭的市場原則自由談判和對接；在土地指標跨省交易的價格方面，可以在中央政府限定的價格區(qū)間內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律，由市場機制調(diào)控價格；在土地指標跨省交易的規(guī)模方面，可以在中央政府分配不同省份年度土地指標交易總量的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地市場內(nèi)部的有效供給與需求，由市場機制自由形成交易規(guī)模；在土地指標跨省交易的方式方面，可以在中央政府監(jiān)督交易流程的基礎(chǔ)上，由市場機制自由形成靈活多樣的交易方式?？傊?，中央政府要根據(jù)土地市場的現(xiàn)實情況把握自身的調(diào)控力度，保證土地指標跨省交易政策以“平穩(wěn)運行、高效執(zhí)行”為出發(fā)點，調(diào)控的方式、范圍、手段、程序等必須符合政府的職能定位和市場的現(xiàn)實需求。

三、東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易的合作瓶頸

通過對土地指標跨省交易中政府與市場關(guān)系的解析，可以看出，土地指標跨省交易順利推行的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府的調(diào)控功能與市場的調(diào)節(jié)功能，使政府與市場保持動態(tài)的平衡關(guān)系。進一步而言，政府與市場關(guān)系的失衡會成為土地指標跨省交易的重要阻礙。目前，東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易具備良好的主客觀條件。在客觀上，既具有合理合法的政策基礎(chǔ)和對口合作的時代契機，也具備良好的合作空間和共贏的合作利益；在主觀上，東北地區(qū)與東部地區(qū)都有開展土地指標跨省交易的意愿。但在實際操作層面，讓交易雙方可以同時獲益的土地指標跨省交易政策難以真正落實。那么，在主客觀合作條件同時具備的良好契機下，東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易的根本阻礙究竟是什么呢？

從政府與市場關(guān)系的視角看，雖然東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易已經(jīng)得到了國家層面的認可，但是，交易雙方并沒有自由談判與直接對接的機會。中央政府充當了雙方交易的“中介”，雙方在交易價格、交易數(shù)量、交易程序等方面受到中央政府的嚴格管控，政府的調(diào)控作用極大地壓制了市場的調(diào)節(jié)作用。由此可見，阻礙東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易的根源是政府管控較多，忽略了市場機制的作用，導(dǎo)致政府與市場的關(guān)系處于失衡狀態(tài)。這種失衡狀態(tài)在一定程度上抑制了交易雙方的積極性，導(dǎo)致交易雙方在過多的行政束縛下交易動力不足。

(一)交易價格受到嚴格管控

政府對土地指標跨省交易的價格進行嚴格限制，與市場經(jīng)濟的價值規(guī)律、競爭規(guī)律、供求規(guī)律不符，一定程度上限制了交易雙方的積極性。具體而言：第一，中央政府確定交易價格，統(tǒng)一收取交易資金。中央政府統(tǒng)一確定跨省域補充耕地資金收取標準，為不同省份制定不同的價格調(diào)節(jié)系數(shù)。買入方按照本省的價格系數(shù)標準，向中央政府統(tǒng)一支付“購買資金”，然后，由中央政府向土地指標出讓方撥付一部分資金作為“出讓資金”，剩余部分由中央財政統(tǒng)一安排使用。在此過程中，交易雙方并沒有價格談判權(quán)，被限制的價格不能真正反映出市場中土地資源的供求關(guān)系，極大地降低了資金要素和土地資源的配置效率。而且，中央政府從土地指標跨省交易中收取的交易費用，由其自行決定，且留存費用的比例偏高，在一定程度上遏制了買入方的“購買意愿”。第二，對東部地區(qū)一些省市而言，跨省購買土地指標的價格較高，超出了正常的市場價格。例如，在與東北地區(qū)進行對口合作的東部省市中，江蘇、浙江、廣東三省及天津市的調(diào)節(jié)系數(shù)為1.5，北京、上海的調(diào)節(jié)系數(shù)為2[1]。這意味著，上述東部省市要購買東北地區(qū)的土地指標，需要承擔超出市場價格的高額費用。由于市場主體具有追求自身利益最大化的傾向，出于經(jīng)濟成本的考慮，東部地區(qū)會盡量選擇其他的替代方案。第三，中央政府撥付給土地指標出讓方的“出讓資金”與出讓方省域內(nèi)的土地指標交易價格大體一致。與省內(nèi)耕地占補平衡相比，出讓方在土地指標跨省交易中得不到額外的收益，還要負責耕地保護、拆舊復(fù)墾、人口遷移、生態(tài)保護、后期管護等支出，反而比省內(nèi)交易還要承擔更多的成本與風(fēng)險，在思想意識層面上難以認同此類交易方式。第四，土地指標跨省交易的資金用途受到中央政府的嚴格限制。出讓方對“出讓資金”的支配權(quán)是有限的，只能用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這在一定程度上限制了出讓方的“出讓意愿”。

(二)交易數(shù)量受到嚴格限制

土地資源的供求數(shù)量應(yīng)該通過市場規(guī)律來反映，但在土地指標跨省交易的實際操作過程中，交易規(guī)模完全由政府調(diào)控，市場機制發(fā)揮的作用較為有限。第一，出讓方的“出讓數(shù)量”由中央政府決定。由耕地儲備數(shù)量充裕且有“出讓意愿”的省份向中央政府提出“出讓申請”，中央政府統(tǒng)一分配“出讓指標”，而且，每個省份每年只有一次申請資格。第二，購買方的“購買數(shù)量”由中央政府決定。有“購買意愿”的省份根據(jù)本省對土地指標的實際需求向中央政府提出“購買申請”，中央政府統(tǒng)一分配“購買指標”，并且對跨省購買土地指標的用途進行嚴格的限制。在土地指標跨省交易數(shù)量受到嚴格限制的情況下，出讓方和購買方都沒有交易數(shù)量談判權(quán)，市場機制對土地資源的實際供求關(guān)系基本上不產(chǎn)生作用。

(三)交易程序受到嚴格約束

土地指標跨省交易的程序應(yīng)在遵循政府調(diào)控的基礎(chǔ)上，充分保證市場調(diào)節(jié)的簡單性與靈活性，交易方式應(yīng)豐富多樣。但從實踐層面看，政府設(shè)置了土地指標跨省交易的復(fù)雜程序，嚴格控制交易流程。對于作為購買方的東部地區(qū)而言：首先，向中央政府提出補充耕地國家統(tǒng)籌申請；其次，由自然資源部對申請進行評估論證，同財政部按程序報中央政府批準；然后，由自然資源部、財政部回復(fù)申請方的人民政府，明確中央政府批準的具體交易數(shù)量和交易金額；最后，申請省份在收到復(fù)函后，才能在批準的交易規(guī)模范圍內(nèi)，依照法定權(quán)限組織相應(yīng)的建設(shè)用地報批。對于出讓方的東北地區(qū)而言：首先，按照本省的耕地后備資源儲備情況，向中央政府申請納入國家交易平臺；然后，由中央政府具體分配本省的指標規(guī)模；最后，在中央政府統(tǒng)籌安排下，與購買方進行交易。在土地指標跨省交易的整個流程中，購買方和出讓方?jīng)]有自由對接的機會，交易對象、交易價格、交易規(guī)模、交易方式等都由中央政府全權(quán)管控。煩瑣復(fù)雜的交易程序既降低了行政效率、增加了中央政府的管理成本，又挫傷了交易雙方的積極性。

四、東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易合作瓶頸的破解路徑

東北地區(qū)與東部地區(qū)的土地指標跨省交易尚處于探索初期，既需要保證土地指標跨省交易政策的有效落實和有序推進，又需要激活東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易的積極意愿和市場活力，因此，政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)都不可或缺。但目前，東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易的市場體系尚未建立，政府調(diào)控力度較強，這種“政府主導(dǎo)式”極大地影響了市場機制的運行，抑制了市場作用的發(fā)揮，限制了交易雙方的積極性。破除東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易的合作瓶頸，需要中央政府對全方位的管理做出調(diào)整，在適當調(diào)控的基礎(chǔ)上，引入市場機制，重點發(fā)揮中央政府在制度供給、服務(wù)提供與市場監(jiān)管等方面的職能，發(fā)揮市場在資源配置、信息傳導(dǎo)、價值實現(xiàn)、利益激勵、公平競爭等方面的功能，尋找政府與市場協(xié)調(diào)配合的平衡點，以最大限度地發(fā)揮政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的合力作用，實現(xiàn)對土地資源最優(yōu)配置和有效控制的統(tǒng)一。

(一)政府制定價格保護機制，放開價格限制

第一，制定交易保護底價機制。中央政府應(yīng)根據(jù)土地指標生產(chǎn)成本、市場平均利潤等因素，制定符合當前經(jīng)濟發(fā)展水平的土地指標最低保護價格。通過規(guī)定雙方交易的最低價格限制，充分保護稀缺土地資源的市場價值，保護土地指標出讓方的權(quán)益。第二，制定交易價格上限機制。作為土地指標供給方的東北地區(qū)，出讓的不僅是土地指標，也包括土地的未來發(fā)展機會和潛在增值收益，因此，需要中央政府綜合考慮，制定符合當前經(jīng)濟發(fā)展水平的指標交易最高限價，避免出現(xiàn)哄抬價格、漫天要價的行為，保護土地指標購買方的權(quán)益。第三，制定收取管理及服務(wù)費用的統(tǒng)一標準和適度比例。中央政府是土地指標跨省交易全國統(tǒng)一平臺的建設(shè)者、服務(wù)者和監(jiān)管者，付出了一定的經(jīng)濟成本，可以收取一定的“服務(wù)費用”，但收取比例不宜過高，并應(yīng)以制度的形式將收費標準固定下來。第四，中央政府加強對交易價格的監(jiān)督。規(guī)定每次達成交易的價格必須在交易平臺上公開，由中央政府進行核實與監(jiān)督，一旦超出價格底限和上限范圍，則對交易主體進行問責。在制定合理的價格下限和上限機制的基礎(chǔ)上，引入市場機制，允許土地指標出讓方和購買方以公平競爭的形式自由商談交易價格，讓土地價格能夠在政府限定的范圍內(nèi)圍繞土地價值浮動。這種政府管控價格區(qū)間、市場調(diào)節(jié)具體價格的調(diào)控方式，既能避免土地交易價格失控，又能充分調(diào)動交易雙方的積極性。

(二)政府控制交易規(guī)模和范圍，放開數(shù)量限制

第一，中央政府控制交易總量，嚴守耕地紅線。中央政府根據(jù)全國土地的實情，從宏觀層面總體把控全國的土地指標跨省交易總量，并根據(jù)不同省份的土地利用情況，為其設(shè)置不同的年交易總量限制；制定土地指標跨省交易規(guī)劃，重點對指標輸出省份及其年度指標輸出數(shù)量、指標輸入省份及其年度指標輸入數(shù)量進行實時監(jiān)管。第二，中央政府為交易規(guī)模設(shè)置一定的比例。根據(jù)每個省份的耕地后備資源情況，制定科學(xué)有效的方法，測算各省耕地的復(fù)墾潛力，結(jié)合各省耕地占補平衡任務(wù)完成情況，合理確定土地指標交易規(guī)模的比例。規(guī)定每個省份進行土地指標跨省交易的數(shù)量，不得超過本省耕地后備資源的一定比例。第三，中央政府加強對交易數(shù)量的監(jiān)督。規(guī)定各省每次達成的交易數(shù)量必須在平臺上公開，由中央政府進行核實監(jiān)督，嚴禁弄虛作假行為。交易數(shù)量一旦超出限制的比例，則對交易主體進行問責。通過實施中央政府控制交易比例和交易總量、市場調(diào)節(jié)具體交易數(shù)量的調(diào)控方式，既能確保國家實現(xiàn)耕地保護總量和結(jié)構(gòu)上的動態(tài)平衡，又能最大限度地發(fā)揮剩余土地資源的使用價值，更好地符合東北地區(qū)和東部地區(qū)土地利用與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況。

(三)政府完善服務(wù)與監(jiān)督，簡化交易程序

中央政府簡化土地指標交易程序，退出不必要的交易環(huán)節(jié)，實現(xiàn)由管理到服務(wù)的重心轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機制在交易流程調(diào)節(jié)方面的靈活性。具體而言：第一，允許交易雙方直接對接。土地指標的出讓方和購買方可以按照自愿、有償、公平的原則直接交易，在中央政府政策規(guī)定的范圍內(nèi)，自由地決定交易規(guī)模、價格和方式，并直接在國家平臺上進行交易。第二，加強交易平臺建設(shè)與服務(wù)。中央政府重點發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督職能，在搭建平臺、完善各省市耕地信息、審查耕地質(zhì)量、監(jiān)督交易過程等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，為交易雙方營造公平公正、透明有序的市場環(huán)境。第三，完善服務(wù)與監(jiān)督方面的政策法規(guī)。明確跨省交易中新增耕地保護的法律責任、制定利益協(xié)調(diào)機制和糾紛調(diào)節(jié)機制、完善補充耕地的質(zhì)量標準與后續(xù)管理機制、健全補償耕地質(zhì)量驗收程序，為交易雙方提供良好的制度保障。通過簡化交易程序，將中央政府的監(jiān)管重點由全流程管控轉(zhuǎn)移到交易服務(wù)與監(jiān)督上，既提高了行政效率、降低了管理成本，又充分發(fā)揮了市場機制自主性和靈活性的優(yōu)勢，有利于確保東北地區(qū)與東部地區(qū)土地指標跨省交易市場規(guī)范有序、高效順暢地運行。

五、結(jié)論

東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易，是通過盤活東北地區(qū)的存量耕地來釋放東部地區(qū)的發(fā)展空間，有助于突破雙方經(jīng)濟發(fā)展在資金、土地要素上的瓶頸，促進雙方資金和土地資源的合理配置。對東部地區(qū)而言，有利于解決建設(shè)用地緊缺問題，緩解經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾，推動新型工業(yè)化、城市化進程，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。對東北地區(qū)而言，有利于高效開發(fā)與利用潛在的耕地資源，彌補經(jīng)濟發(fā)展的資金缺口，增強經(jīng)濟發(fā)展動力。因此，東北地區(qū)與東部地區(qū)開展土地指標跨省交易是支持東部發(fā)展、推進東北振興的雙贏選擇。

在東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易中，政府主導(dǎo)型的資源配置模式造成市場激勵不足，交易雙方對土地指標的市場需求難以得到滿足，降低了雙方合作的積極性；政府與市場之間沒有形成相互配合、動態(tài)平衡的良性循環(huán)。實際上，政府與市場的共生、耦合關(guān)系是土地指標跨省交易體系有效運行的邏輯前提。政府與市場只有形成相互支持、良性互動的局面，才能契合土地指標跨省交易的現(xiàn)實需求。當前的土地指標跨省交易處于初期探索階段，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的平衡點需要在不斷試錯與糾正中反復(fù)探尋。一方面，引入市場機制，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭來配置土地資源，實現(xiàn)資源配置的效益最大化與效率最優(yōu)化，有效激發(fā)市場活力。另一方面，突出政策導(dǎo)向，發(fā)揮政府調(diào)控在制度供給、服務(wù)提供和市場監(jiān)管方面的作用，引導(dǎo)土地指標跨省交易穩(wěn)定有序地開展。

在東北地區(qū)與東部地區(qū)推進土地指標跨省交易過程中，平衡政府與市場關(guān)系的主線是減弱政府調(diào)控力度、充分發(fā)揮市場機制的作用，以確保土地市場內(nèi)部要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、利益激勵有效、競爭優(yōu)勝劣汰。政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)之間平衡點的具體把控，需要在交易價格、規(guī)模、程序等環(huán)節(jié)進行合理的權(quán)力配置。由于東北地區(qū)與東部地區(qū)土地指標跨省交易在不同的發(fā)展階段面臨的問題不盡相同，政府職能和市場功能發(fā)揮的側(cè)重點也應(yīng)有所不同，因此，政府與市場的關(guān)系是動態(tài)的、相對的，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的平衡點并不是一成不變的，而是會隨著土地指標跨省交易市場運行機制的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。保持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡，需要根據(jù)市場在不同階段的現(xiàn)實狀況，及時調(diào)整政府的調(diào)控范圍和方式，使其適應(yīng)新時期的土地市場發(fā)展需求。例如，土地指標的最低保護價格和最高限價應(yīng)適時調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展水平的階段性需求；土地指標規(guī)模和范圍的限制也應(yīng)根據(jù)國家整體的土地資源狀況、各省份的土地利用情況以及經(jīng)濟發(fā)展狀況及時做出調(diào)整。政府調(diào)控的適時調(diào)整，能夠為市場機制作用的發(fā)揮預(yù)留足夠的彈性空間，從而實現(xiàn)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的動態(tài)平衡。由于土地指標跨省交易是省級行政區(qū)之間的合作，受到多種主客觀條件的影響和制約，破解合作瓶頸，還需要從國家、省、部門等不同層面展開進一步的深入研究。