向 超，張新民

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715)

內(nèi)容提要：遵循制度經(jīng)驗(yàn)、市場需求與制度理性的制度邏輯，市場準(zhǔn)入作為門檻式工具應(yīng)當(dāng)嵌入土地經(jīng)營權(quán)市場法律制度之中，并為土地經(jīng)營權(quán)市場秩序規(guī)范、制度形塑服務(wù)。現(xiàn)有政策和地方實(shí)踐表明，土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制呈現(xiàn)出理念維度、主體維度與規(guī)則維度的規(guī)制困境，需要從自由家父主義的理念更新、主體界定與標(biāo)準(zhǔn)路徑的主體規(guī)制以及規(guī)制工具的優(yōu)化配置等方面進(jìn)行應(yīng)對，以提升土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制的法律效果。

一、引言

十八屆三中全會以來的一系列土地流轉(zhuǎn)政策激活了土地流轉(zhuǎn)市場，培育了土地流轉(zhuǎn)市場化建設(shè)的政策環(huán)境。然而實(shí)踐層面，土地經(jīng)營權(quán)市場作為政策推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的主戰(zhàn)場，受制于制度層面的拘囿甚至缺位而發(fā)育緩慢。因此，需要以準(zhǔn)入制度為邏輯起點(diǎn)對土地經(jīng)營權(quán)市場法律制度進(jìn)行完善性建構(gòu)。市場準(zhǔn)入意在控制或干預(yù)，是對市場失靈的克服以及公共政策的因應(yīng)。一方面，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特征所可能引致的市場失靈需要國家政策予以干預(yù)和規(guī)范。另一方面，“三權(quán)分置”政策致力于探明農(nóng)地權(quán)利的市場化路徑，而政策執(zhí)行過程是一個(gè)把各種治理工具應(yīng)用到政策設(shè)計(jì)和具體案例的過程[1]，因此，市場準(zhǔn)入作為門檻式工具應(yīng)當(dāng)嵌入土地經(jīng)營權(quán)市場法律制度之中，并為土地經(jīng)營權(quán)市場的秩序規(guī)范、制度形塑服務(wù)。從既有的相關(guān)研究來看，土地經(jīng)營權(quán)市場問題主要表征為以下兩個(gè)方面的局限：一是偏執(zhí)于土地經(jīng)營權(quán)政策性市場的構(gòu)建，市場規(guī)范很大程度上仰賴于公權(quán)約束[2]。二是模糊農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利的差異性，致使土地經(jīng)營權(quán)作為新型的市場化權(quán)利難以落地[3]。本文致力于土地經(jīng)營權(quán)市場化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以準(zhǔn)入規(guī)制為邏輯起點(diǎn)的市場建構(gòu)方案，試圖回答以下幾個(gè)問題：第一，國家干預(yù)或公權(quán)規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)市場的邊界為何，著力點(diǎn)何在；第二，土地經(jīng)營權(quán)市場中準(zhǔn)入規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是否需要類型化界分。

二、土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制的制度邏輯：制度經(jīng)驗(yàn)、市場需求與制度理性

市場經(jīng)濟(jì)下，任何民事主體應(yīng)然的享有自由、平等參與經(jīng)濟(jì)活動的資格和權(quán)利，而市場失靈的客觀必然性又致使各國較為一致地對經(jīng)濟(jì)活動秉持適度干預(yù)原則。市場準(zhǔn)入通過資格、條件以及程序的設(shè)定對市場主體及經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行甄別、篩選，實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的目的。此種制度經(jīng)驗(yàn)一方面是基于市場經(jīng)濟(jì)人“有限理性”的客觀需要，另一方面則是取決于準(zhǔn)入制度在理性層面契合于國家干預(yù)的相關(guān)市場特性。

(一)制度經(jīng)驗(yàn)：國家干預(yù)與土地經(jīng)營權(quán)市場的本質(zhì)

以集體土地所有權(quán)為內(nèi)核的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系中最重要的組成部分，一直以來受到國家的強(qiáng)制性規(guī)范和保護(hù)。此種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)也決定了農(nóng)地制度的變革是強(qiáng)制性的制度變遷?！叭龣?quán)分置”以及土地經(jīng)營權(quán)市場的形成是典型的強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果，是對集體產(chǎn)權(quán)深化改革的制度成果。中國農(nóng)地的制度變遷經(jīng)歷了私產(chǎn)、國有到集體產(chǎn)權(quán)的三種制度類型，在產(chǎn)權(quán)的變遷印記中，部分管制的集體產(chǎn)權(quán)成為中國農(nóng)地制度空間范圍內(nèi)的最優(yōu)選擇[4]。同樣，土地經(jīng)營權(quán)市場的建構(gòu)以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，在“堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的原則下，優(yōu)化經(jīng)營權(quán)配置，促進(jìn)土地資源要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)；另一方面，土地經(jīng)營權(quán)沿襲了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的制度衣缽，以政策厘定、法律表達(dá)的形式呈現(xiàn)。這種自上而下的、先頂層設(shè)計(jì)后實(shí)踐的強(qiáng)制性制度變遷模式，體現(xiàn)的是國家干預(yù)之本質(zhì)。

土地經(jīng)營權(quán)市場不同于一般商品市場，是國家干預(yù)下的創(chuàng)設(shè)型市場。雖然“收益-需求”動因可以較好地解釋事實(shí)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成，但之于土地經(jīng)營權(quán)市場而言，仍然需要求助于制度形成論的貢獻(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)契約形式的法權(quán)關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)類創(chuàng)設(shè)型市場在民間實(shí)踐中通常可以找到非正式的、嘗試性的制度原型，也正是通過對此種制度原型的規(guī)范創(chuàng)設(shè)才形成市場經(jīng)濟(jì)意義層面的交易市場。因此，創(chuàng)設(shè)型的土地經(jīng)營權(quán)市場在形成路徑上無疑屬于國家干預(yù)下的產(chǎn)物。其一，主體層面。權(quán)利出讓方與受讓方均需要在主體資格、經(jīng)營范疇等方面受到管制，這也是農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特征所決定的。其二，客體層面。土地經(jīng)營權(quán)市場以創(chuàng)設(shè)型的土地經(jīng)營權(quán)為交易標(biāo)的，在交易達(dá)成的核心范疇上需要法律制度的確認(rèn)。其三，場域?qū)用?。土地?jīng)營權(quán)的交易在實(shí)現(xiàn)方式上屬于證書類交易，需要藉由交易平臺弱化信息不對稱的外部性問題，減少雙方主體的信息收集、甄別成本。

(二)市場需求：規(guī)制工具及其因應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)類型

市場規(guī)制工具的選取應(yīng)與市場本身的發(fā)展階段相匹配。發(fā)育相對成熟的市場體制中，規(guī)制工具的選取與應(yīng)用應(yīng)遵從市場規(guī)律；發(fā)育初期的市場體制中，規(guī)制工具的選擇應(yīng)積極地回應(yīng)市場目標(biāo)，并盡可能的指引市場主體遵守市場規(guī)則。土地經(jīng)營權(quán)市場自“三權(quán)分置”政策實(shí)施以來逐步以地方試點(diǎn)的形式開展，尚處于市場制度實(shí)踐與環(huán)境都薄弱的初期階段。因此，在規(guī)制工具的強(qiáng)度選擇層面，應(yīng)選擇命令控制型規(guī)制工具，在規(guī)制工具標(biāo)準(zhǔn)層面，應(yīng)選擇相對細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)則，如市場交易對象選擇、主體認(rèn)定、交易標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入條件、交易程序等。從2016年農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范(試行)》(以下簡稱《運(yùn)行規(guī)范(試行)》)的相關(guān)條款設(shè)計(jì)來看，亦呈現(xiàn)出相似的制度特點(diǎn)。

有研究通過分析農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)踐中的典型模式，總結(jié)了多樣化實(shí)踐模式下的風(fēng)險(xiǎn)類型，包括：違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)土地、土地確權(quán)不徹底、土地虛假流轉(zhuǎn)以及立法和配套制度不健全[5]。當(dāng)然，土地經(jīng)營權(quán)市場建設(shè)初期出現(xiàn)多個(gè)層面的問題難以避免，將問題進(jìn)行類型化解決有利于改革的順利進(jìn)行。當(dāng)前實(shí)踐中的問題可歸類為兩類風(fēng)險(xiǎn)：一是監(jiān)管性風(fēng)險(xiǎn)。村委會、村干部在土地流轉(zhuǎn)中通常掌握著與土地流入方的初次議價(jià)權(quán)，而上述主體在政績追求、權(quán)力尋租的誘惑下難以最大限度地代表承包戶進(jìn)行議價(jià)，滋生監(jiān)管性腐敗；工商資本與行政權(quán)力、村社權(quán)力具有天然的吸引力，二者在資本逐利面前極易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。二是市場性風(fēng)險(xiǎn)。土地經(jīng)營權(quán)市場在一定程度上是政策性市場與經(jīng)濟(jì)型市場的耦合，其創(chuàng)設(shè)是政策性的，其運(yùn)行的模式又是經(jīng)濟(jì)性的。市場運(yùn)行過程中，最為弱勢的主體即是農(nóng)戶。農(nóng)戶基于信息短缺，對市場形勢、合同風(fēng)險(xiǎn)性難以準(zhǔn)確識別，權(quán)益極易受到侵害。因此，法律規(guī)制的重心既要塑造科學(xué)、理性的監(jiān)管與服務(wù)體制，還應(yīng)保留“家父主義”理念的基本立場，營造釋放土地價(jià)值又促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收的制度環(huán)境。另一方面，《農(nóng)村土地承包法》于第四十六條明確了土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)。家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”作為土地經(jīng)營權(quán)的繼受主體同樣承擔(dān)著相關(guān)市場的市場性風(fēng)險(xiǎn)。雖然該條明確了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性因素(即承包方書面同意與集體經(jīng)濟(jì)組織備案)，然市場化視閾下同樣存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度集中、農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)地金融泡沫化等風(fēng)險(xiǎn)類型，需要從規(guī)則設(shè)計(jì)的角度予以制度因應(yīng)。

(三)制度理性：準(zhǔn)入規(guī)制與政策目標(biāo)的耦合

完全競爭市場的形成對市場準(zhǔn)入層面的合理規(guī)制具有高度依賴性，市場準(zhǔn)入規(guī)制能夠有效控制不適格主體、不合法經(jīng)營方式對市場秩序的破壞，將市場交易活動納入合理合法的交易軌道中。土地經(jīng)營權(quán)市場當(dāng)前的競爭邏輯在于：模糊的市場準(zhǔn)入允許市場主體廣泛參與，市場主體通過對土地經(jīng)營權(quán)的用益形成成本-收益鏈，并最終以資本、技術(shù)、規(guī)模等優(yōu)勢驅(qū)逐部分市場主體，形成市場均衡。然而，這種市場均衡具有一定的盲目性和負(fù)外部性，因此也就需要市場準(zhǔn)入制度的矯正，避免農(nóng)業(yè)資源的過度浪費(fèi)和使用。

從見諸于各政策文件中的“三權(quán)分置”改革目標(biāo)闡述來看，“提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)地融資能力，需要賦予農(nóng)民對農(nóng)地更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”是本次深化農(nóng)地制度改革的共識性目標(biāo)[6]。土地經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利需要從法律環(huán)境、市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境三個(gè)方面突破藩籬和尋找利益增長點(diǎn)。基于土地經(jīng)營權(quán)用益作為改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)，可將“三權(quán)分置”改革目標(biāo)細(xì)化為兩個(gè)層面：一是清除土地經(jīng)營權(quán)入市的法律障礙，豐富土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)渠道；二是穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)用益預(yù)期，賦予市場主體投資信心，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。第一個(gè)層面的改革目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)路徑在于從法律層面明確土地經(jīng)營權(quán)的法權(quán)范疇。政策層面的土地經(jīng)營權(quán)在范疇上已基本厘定，然囿于《土地管理法》《民法典·物權(quán)編》尚未頒布，相關(guān)法律制度尚未有效銜接，實(shí)踐中可能出現(xiàn)諸多爭議。因此，應(yīng)藉由準(zhǔn)入制度層面設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)資格審查、市場主體適格性審查等制度，確立交易客體的明確性、市場主體的適格性，實(shí)現(xiàn)交易目標(biāo)。第二個(gè)層面的改革目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)路徑在于從市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境著手，通過市場準(zhǔn)入法律制度打造資本合法、規(guī)模適當(dāng)?shù)默F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。當(dāng)然，制度構(gòu)造應(yīng)旨在涉及公共利益的信息發(fā)布和風(fēng)險(xiǎn)揭示，市場的必要的競爭性保留是原則和底線，同時(shí)還應(yīng)注重對政府權(quán)力的規(guī)范和疏導(dǎo)。

三、土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制的制度反思：基于規(guī)范性文件的分析

“三權(quán)分置”改革實(shí)施近五年，現(xiàn)已由政策貫徹逐步過渡到制度落實(shí)的重要階段。從實(shí)踐效果看，改革在取得初步成效的同時(shí)還以民間創(chuàng)新的形式對改革進(jìn)行了深化①?？梢?，實(shí)踐理性在一定層面是領(lǐng)先于制度理性和文本理性的。在“三權(quán)分置”規(guī)范性文件的適用實(shí)踐中，多數(shù)地方性實(shí)施辦法文本凌亂，原則與標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定相差甚遠(yuǎn)，市場規(guī)范的機(jī)能遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。因此，我們需要直面并回應(yīng)規(guī)范性文件在邁向?qū)嵺`理性的制度適用中遭遇到的理念塑造與規(guī)則設(shè)計(jì)的拷問，為市場主體提供一套清晰無誤的行為準(zhǔn)據(jù)和制度指引。

(一)理念維度：“父愛主義”理念的檢視

整體而言，現(xiàn)行農(nóng)地市場規(guī)制制度起源于土地公有的邏輯起點(diǎn)，對私人權(quán)益抑或市場性權(quán)益回應(yīng)不足?！叭龣?quán)分置”雖已明確經(jīng)營權(quán)市場化利用的改革方向，但政府主導(dǎo)型的改革方案同樣恪守了“父愛主義”的管控性理念，凸顯了政策層面的規(guī)制態(tài)度。對此的學(xué)術(shù)研判遠(yuǎn)未達(dá)成共識。持“父愛主義”觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性與農(nóng)民參與市場的有限理性需要國家在制度層面排除風(fēng)險(xiǎn)并代為決策；農(nóng)地作為農(nóng)民未來生活的保障，是部分社會保障功能的替代品，農(nóng)民對土地的依賴將長期存在。因此，農(nóng)地制度改革必須貫徹土地的社會保障功能，確立“父愛主義”的姿態(tài)并秉持解決“三農(nóng)問題”的整體性思維推進(jìn)農(nóng)地制度改革。質(zhì)疑者指出，嚴(yán)格的“父愛主義”管控路徑意味著更高的市場準(zhǔn)入條件，也相應(yīng)地削弱甚至妨害了市場競爭機(jī)制的功能；較高的市場準(zhǔn)入門檻設(shè)置對于市場觀望者以及中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)者而言，將是根本性地阻卻；從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度看，較高門檻準(zhǔn)入者在市場交易中競爭強(qiáng)度處于同一位階，對零散風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)能力偏弱，且極易出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。漸進(jìn)性的農(nóng)地制度改革需要回應(yīng)承包農(nóng)戶與中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)者的市場需求，規(guī)制理念應(yīng)防范對市場機(jī)制的過度偏離。雖然中央及地方實(shí)施性文件在制度設(shè)計(jì)中明確了主體認(rèn)定、準(zhǔn)入條件、交易規(guī)范等準(zhǔn)入制度，但在實(shí)踐中此種規(guī)制方式更多是形式化要求，也導(dǎo)致了最核心的主體適格制度形同虛設(shè)②?！案笎壑髁x”擬定市場主體是以假設(shè)市場主體既無興趣亦無能力進(jìn)行理性決策為邏輯起點(diǎn)，在私法自治視閾下秉持決策過程的事前干預(yù)和結(jié)果導(dǎo)向規(guī)制模式，屬微觀保護(hù)模式的一種立法選擇。應(yīng)然意義上，土地經(jīng)營權(quán)市場化的實(shí)現(xiàn)具有多重價(jià)值目標(biāo)：基于城鄉(xiāng)二元體制的癥結(jié)，希冀土地利用的多元化、市場化能促進(jìn)農(nóng)村市場化進(jìn)程，突破體制藩籬；基于當(dāng)下農(nóng)村土地利用的效率局限與方式單一，期盼承包地的市場化流轉(zhuǎn)解決土地要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)之目標(biāo)；基于人地分離的客觀事實(shí)，塑造承包農(nóng)戶增加收益的多元化渠道；等等。也因此，多元的目標(biāo)交織，加劇了市場形成的復(fù)制性和技術(shù)性，加大了制度之間的沖突可能和協(xié)調(diào)成本。父愛式保護(hù)是立法者開出的一劑“猛藥”，其以結(jié)果導(dǎo)向下的事前干預(yù)為核心，通過禁止或限制市場主體的決定自由保護(hù)其免受非理性行為的傷害，其本質(zhì)在于監(jiān)管法對市場主體私法關(guān)系的介入。從短期看，代為決策的確具備避免市場機(jī)制負(fù)外部性的功效。但長遠(yuǎn)看來，此種犧牲私法自治與權(quán)責(zé)一致的落日條款實(shí)則應(yīng)被定位成改革過程中的權(quán)宜之計(jì)。農(nóng)地制度從土地公有，具體到用途管制均表征出嚴(yán)格父愛主義的制度烙印，在深化農(nóng)地制度改革的目標(biāo)設(shè)定下，規(guī)制理念的更新與轉(zhuǎn)向應(yīng)屬必須要考究的重要議題。

(二)主體維度：主體范疇與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的檢視

我國改革開放以來的民事立法，實(shí)際上是一個(gè)市場主體的范疇和自由不斷擴(kuò)大的過程[7]。以可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體范圍為例，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以“有關(guān)法律及規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人”的方式明定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體范圍的非唯一性，且以當(dāng)時(shí)的立法現(xiàn)狀來看，如此的籠統(tǒng)表達(dá)也表明了立法意圖和態(tài)度的開放性?！哆\(yùn)行規(guī)范(試行)》則以“各類”“具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的其他組織和個(gè)人”的方式對入市主體作了唯一限定，即具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力③。 此外，多部法律對承包農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營予以了法律保障④。由此可見，在主體范疇日臻擴(kuò)充的土地用益市場，模糊化、碎片化的立法模式難以對市場主體進(jìn)行體系化維度的建造。也因此，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)際上處于“法不禁止則自由”的開放性狀態(tài)，致使農(nóng)民利益、市場秩序處于極大隱患之中。

如前所述，農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力是市場主體進(jìn)入土地經(jīng)營權(quán)市場的原則性標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)的法律淵源可以在《農(nóng)村土地承包法》第38條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條、《運(yùn)行規(guī)范(試行)》第4條等法規(guī)中得以尋覓⑤。其中，土地經(jīng)營權(quán)市場場域下最直接適用的《運(yùn)行規(guī)范(試行)》亦并沒有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力做出實(shí)質(zhì)性的界定。而從具體條款的設(shè)計(jì)中，將“流入土地超過當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，需提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等證明”作為市場準(zhǔn)入的增強(qiáng)性條款，此條款亦是唯一對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力原則性要求的注解。從部分省市及地區(qū)相關(guān)規(guī)范性文件分析來看，準(zhǔn)入層面對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的要求是基本共識。但在實(shí)施辦法中亦沒有對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力做出準(zhǔn)確的內(nèi)涵界定，雖然在具體表述上呈現(xiàn)為資質(zhì)信用、資金實(shí)力、技術(shù)水平、經(jīng)管能力等，但并沒有規(guī)整為評價(jià)農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的標(biāo)準(zhǔn)譜系(見表一)。此外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的條款適用下，并沒有排除以家庭為單位的承包農(nóng)戶，承包農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有身份與職業(yè)相結(jié)合的屬性，其他組織或個(gè)人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營則是一種業(yè)務(wù)選擇，二者不能一概而論，需要作類型化處理[3]。

表1 部分省份(地區(qū))農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)概覽

表2 10省(市)“三權(quán)分置”辦法實(shí)施意見中的準(zhǔn)入規(guī)制工具一覽表

資料來源：依據(jù)各省市(地區(qū))公開發(fā)布的“三權(quán)分置”改革實(shí)施辦法整理。

(三)規(guī)則維度：規(guī)制工具的配置檢視

2014年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”基本思想之后，一系列政策文件圍繞“放活土地經(jīng)營權(quán)”相繼頒布，包括《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范(試行)》等。輔以尚未修訂的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，以新舊結(jié)合的方式基本形成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范實(shí)踐。其中，借助《運(yùn)行規(guī)范(試行)》，土地經(jīng)營權(quán)市場逐步形成了交易對象、主體認(rèn)定、準(zhǔn)入條件、交易規(guī)范等規(guī)制工具體系。但亦不難看出，上述文本選擇和運(yùn)用的規(guī)制工具類型有限，針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制工具或陳舊或缺失。從地方爭相出臺的實(shí)施方案來看，在政策細(xì)化與具體落實(shí)層面也不盡理想。從選取的10個(gè)地方性“三權(quán)分置”辦法實(shí)施意見來看，各地基本形成了主體、財(cái)產(chǎn)、組織、程序等要件的規(guī)制工具體系(見表2)。

具體到單一規(guī)制工具的運(yùn)用而言，最受政府青睞的是確權(quán)登記頒證、備案、資格審查、建檔的信息規(guī)制工具以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持為主的激勵(lì)規(guī)制工具，而規(guī)模(期限)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審核、用途管制等規(guī)制工具的運(yùn)用則相對較少(見表3)。

表3 10省(市)“三權(quán)分置”辦法實(shí)施意見中的準(zhǔn)入規(guī)制工具運(yùn)用次數(shù)和頻率一覽表

政策文本和地方實(shí)踐揭示，當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制存在以下問題：其一，工具欠缺對土地經(jīng)營權(quán)市場特性的提煉。各地“三權(quán)分置”實(shí)施的文本實(shí)踐已經(jīng)清晰地揭示登記頒證、主體扶持、平臺準(zhǔn)入等規(guī)制工具存在簡單的復(fù)制和移植現(xiàn)象。這種以經(jīng)驗(yàn)?zāi)７聻橹鞯氖袌鲆?guī)制工具缺乏對不同產(chǎn)業(yè)本質(zhì)、性能的深度分析，既危及土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制工具效率的實(shí)現(xiàn)，又難以實(shí)現(xiàn)規(guī)制工具與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合。其二，工具的具體產(chǎn)業(yè)差異缺失。土地經(jīng)營權(quán)市場同樣孕育著主體集聚和產(chǎn)業(yè)集群，是不同產(chǎn)業(yè)類型下市場主體的競爭場域。從前述文本來看，對于承包農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并未有清晰的規(guī)則引導(dǎo)，只有極少數(shù)省份在協(xié)同發(fā)展機(jī)制方面作了應(yīng)對，整體上未能體現(xiàn)不同主體適用規(guī)制工具的差異性。其三，工具的類型與潛能挖掘不足。從規(guī)制手段的生成來看，激勵(lì)性規(guī)制與抑制性規(guī)制均有所運(yùn)用。但運(yùn)用的頻率卻顯現(xiàn)出傳統(tǒng)性的抑制性規(guī)制占據(jù)主流，少有諸如主體扶持、職業(yè)農(nóng)民培育等新型激勵(lì)性規(guī)制模式。從工具潛能觀察，雖然抑制性的規(guī)制模式占據(jù)主流，但所采用的規(guī)制工具亦停留在傳統(tǒng)層面，對于新型的如負(fù)面清單制度等規(guī)制工具鮮有運(yùn)用。其四，工具間的組合配置應(yīng)用不佳。觀察“三權(quán)分置”實(shí)施中規(guī)制工具的運(yùn)用實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，組合配置運(yùn)用的缺失呈現(xiàn)出多種形式：(1)工具的重疊運(yùn)用。例如在運(yùn)用信息工具規(guī)制市場主體時(shí)，就存在市場主體信息的多重登記。(2)工具的排斥運(yùn)用。將不同的規(guī)制工具合并為一種，去除工具差異性的同時(shí)排斥了工具間的組合配置運(yùn)用。例如部分省份將合同審查、登記、備案合署執(zhí)行，混淆了規(guī)制主體形式審查與實(shí)質(zhì)審查的功能定位。(3)工具的僵化運(yùn)用。部分省份在對“三權(quán)分置”辦法細(xì)化實(shí)施時(shí)，套用中央或平移其他文本的規(guī)制方案，并未考究本省份農(nóng)地特征、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等地方現(xiàn)狀，呈現(xiàn)出工具的僵化運(yùn)用。

四、土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制的優(yōu)化路徑

基于土地利用的多重目標(biāo)設(shè)定以及當(dāng)前的規(guī)制實(shí)踐，土地流轉(zhuǎn)的負(fù)外部性難以通過市場交易和私法裝置得以有效解決。土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制以公共利益和競爭秩序?yàn)樽非?，是土地?jīng)營權(quán)市場法治化運(yùn)行的基礎(chǔ)。針對市場準(zhǔn)入規(guī)制的關(guān)鍵問題，優(yōu)化路徑應(yīng)圍繞理念更新、主體規(guī)制與規(guī)制工具的規(guī)制體系展開。

(一)理念更新：自由家父主義理念的引入

“三權(quán)分置”政策實(shí)施近五年，土地經(jīng)營權(quán)市場已經(jīng)完成了實(shí)踐層面與理論層面的準(zhǔn)備工作。以“父愛主義”為理念鑄就的制度成果在“三權(quán)分置”改革初期卓有成效，在農(nóng)地進(jìn)一步市場化的過程中，這種理念就需要向市場機(jī)制、契約自由等市場化理念轉(zhuǎn)型甚至讓位。當(dāng)然，無法通過排除任何其他可變因素之影響單獨(dú)比較法律制度背后理念的優(yōu)劣，但至少可以明確宏觀層面的指導(dǎo)思想。一方面，市場主體需要準(zhǔn)入規(guī)制。中小型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與承包農(nóng)戶在市場參與過程中信息獲取和識別能力相對有限，且非理性程度較高，需要“父愛主義”的外力保護(hù)。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入規(guī)制不應(yīng)僵化適用“父愛主義”的保護(hù)規(guī)則。在農(nóng)地碎片化、農(nóng)民參與度不高的現(xiàn)實(shí)農(nóng)情下，應(yīng)轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)防范的絕對觀念，塑造市場參與活力的制度主線。因此，土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入的法律規(guī)制需要從家父主義理念向自由家父主義理念轉(zhuǎn)變。具化為實(shí)現(xiàn)路徑可從兩個(gè)層面展開：其一，全國統(tǒng)一立法模式。全國統(tǒng)一立法模式有三種備選方案：(1)在土地經(jīng)營權(quán)核心管理法案中，以專門條款設(shè)計(jì)土地經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入規(guī)制的一般性條款。(2)由國務(wù)院制定單行條例專門規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)市場準(zhǔn)入的法律規(guī)制制度。(3)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定一部系統(tǒng)的土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)范性文件，將準(zhǔn)入規(guī)制納入其中單列。囿于關(guān)涉核心制度的《農(nóng)村土地承包法》業(yè)已修訂完畢，且考慮到立法成本的問題，建議采用第三種方案， 修訂并印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范》，將準(zhǔn)入規(guī)制納入其中，以指導(dǎo)各地實(shí)踐⑥。其二，規(guī)制模式的規(guī)范轉(zhuǎn)向。市場發(fā)育趨于成熟后，市場主體逐步分化為相應(yīng)的層級，準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)從主體適格、行為限定等規(guī)則監(jiān)管方式轉(zhuǎn)向?yàn)樽⒅啬繕?biāo)與結(jié)果的原則監(jiān)管方式。原則導(dǎo)向的監(jiān)管方式具備針對市場風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行靈活調(diào)適的優(yōu)勢，市場主體藉由結(jié)果導(dǎo)向明確市場預(yù)期，并享有更完整的契約權(quán)利，能夠在自身所處的能力層次上獲得實(shí)質(zhì)的公平保障。

(二)主體規(guī)制：主體界定與標(biāo)準(zhǔn)路徑

市場主體作為市場運(yùn)行中的能動因素，直接決定著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，規(guī)制功能的生效受制于對規(guī)制對象的認(rèn)識程度，因此，對市場主體的概念與內(nèi)涵的有效認(rèn)識是市場規(guī)制制度實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和保證[8]。從《運(yùn)行規(guī)范》所明確的土地經(jīng)營權(quán)類型來看，包含以下四類：家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)、其他承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權(quán)、其他可流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營權(quán)⑦。落實(shí)到主體層面，則可類型化為承包農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及土地經(jīng)營權(quán)人。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織囿于其代理真實(shí)性的確信需要特別制度予以保障。農(nóng)戶作為土地經(jīng)營權(quán)市場最大的市場供給方與重要的市場需求方，在決策理性層面具有一定的優(yōu)勢。且從實(shí)踐理性的角度而言，農(nóng)戶作為土地經(jīng)營權(quán)受讓方是承擔(dān)了倒逼改革的歷史角色。雖然《民法總則》確立了農(nóng)戶的民事主體地位，其也可以當(dāng)然的成為土地經(jīng)營權(quán)的受讓主體，然農(nóng)戶對于土地經(jīng)營權(quán)受讓優(yōu)先性的問題則需要進(jìn)一步明確。《農(nóng)村土地承包法》于第38條中規(guī)定“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”，從法律層面對其優(yōu)先權(quán)的行使予以了保障。從本條立法目的角度，本條可解釋為是對集體經(jīng)濟(jì)組織成員對承包農(nóng)戶初始流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)享有優(yōu)先權(quán)的立法明確。至于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否對所有類型的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)均享有優(yōu)先地位，則需要作進(jìn)一步解釋。本文認(rèn)為，優(yōu)先權(quán)的行使范疇?wèi)?yīng)僅限于初始流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，對繼受、多次流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)不適用。原因在于：優(yōu)先權(quán)制度本身是一種由權(quán)屬關(guān)系與認(rèn)同邊界綜合構(gòu)成的土地觀念，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)則是對這種觀念的突破，二者相互排斥且難以融合[9]。此種土地觀念在面臨農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營時(shí)，需要進(jìn)行邊界的融合。其中，政府協(xié)調(diào)的干預(yù)思路與優(yōu)先權(quán)適用的互助性本質(zhì)是融合的重要路徑和邏輯起點(diǎn)。此外，考慮到農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以及避免農(nóng)地的碎片化流轉(zhuǎn)，各地方在實(shí)施條例中應(yīng)對農(nóng)戶受讓土地經(jīng)營權(quán)的面積做出上限并附設(shè)一定的浮動幅度。同時(shí)，還應(yīng)注重職業(yè)農(nóng)民的培育與應(yīng)用，優(yōu)化新型職業(yè)農(nóng)民人才隊(duì)伍，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)戶向現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)型。

《運(yùn)行規(guī)范(試行)》以大量篇幅規(guī)定流出方與流入方所應(yīng)提供的基礎(chǔ)性資料或者證明材料，并以書面形式加以確認(rèn)，這一要求相當(dāng)于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)主體的申請過程[10]。但也正如前所述，無論是《運(yùn)行規(guī)范(試行)》亦或地方性實(shí)施條例均未對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力做出明確的認(rèn)定方案和標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)入規(guī)制具有較高的實(shí)施成本，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力為邏輯起點(diǎn)構(gòu)造的規(guī)制路徑是：標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、審查程序與責(zé)任配置。囿于土地經(jīng)營權(quán)市場的初級階段特征，輔以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)收益比重，還應(yīng)當(dāng)將以上三個(gè)階段進(jìn)行融合協(xié)同構(gòu)造，形成規(guī)制合力。其一，謙抑性的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。如前所述，在中央及地方層面對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定并不一致，而標(biāo)準(zhǔn)作為法律制度的形式結(jié)構(gòu)又需要藉由法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。因此，上位規(guī)范可采取對下位規(guī)范提煉公因式的標(biāo)準(zhǔn)修構(gòu)方式，賦予地方性規(guī)范更多的治理空間，形成謙抑性的整體標(biāo)準(zhǔn)方案⑧。其二，實(shí)質(zhì)性的審查偏向。所謂實(shí)質(zhì)審查，是指登記機(jī)關(guān)不僅要對申請材料的要件是否具備進(jìn)行審查，還要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合法定條件進(jìn)行審查。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是兼具自然屬性與經(jīng)濟(jì)屬性的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查既可以防范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化偏離風(fēng)險(xiǎn)，又符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)土地、資本與項(xiàng)目合理配置的市場發(fā)展客觀規(guī)律，實(shí)屬必要。其三，明確性的責(zé)任配置。準(zhǔn)入制度雖然是一種事前的行政規(guī)制手段，但準(zhǔn)入制度的法律效果卻通常作用于事后的法律效果承擔(dān)。這種責(zé)任威懾在法律表現(xiàn)上分為公法責(zé)任與私法責(zé)任，也進(jìn)而衍生出公法規(guī)制與私法規(guī)制的理論命題。既然準(zhǔn)入制度通過準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施，那么準(zhǔn)入制度也就一定程度上決定了責(zé)任的承擔(dān)方式。各規(guī)范性文件責(zé)任形態(tài)的缺位致使實(shí)施準(zhǔn)入規(guī)制的行政機(jī)關(guān)效力受疑，市場主體也基于有限責(zé)任時(shí)常游離于法度之外。對此，可借鑒英國對市場準(zhǔn)入的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)質(zhì)情況由股東和董事、經(jīng)理承擔(dān)責(zé)任，會計(jì)師和律師承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，還應(yīng)合理吸收創(chuàng)新性規(guī)制方式的成果，采取資質(zhì)信用評級、負(fù)面清單制度、企業(yè)數(shù)據(jù)庫等方式，明確市場主體責(zé)任，提升規(guī)制效力。

(三)規(guī)則選擇：規(guī)制工具的優(yōu)化配置

任何一項(xiàng)規(guī)制工具的核心都在于將規(guī)制意圖轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制行為，將規(guī)制理想轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制現(xiàn)實(shí)。而規(guī)制工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)即是實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的基本保證。土地經(jīng)營權(quán)市場創(chuàng)設(shè)性的市場本質(zhì)決定了規(guī)制工具的選擇和運(yùn)用是一個(gè)復(fù)合型的行為過程。技術(shù)參數(shù)、權(quán)力(利)博弈、行為偏好、文化因素等均影響著規(guī)制方案的形成。只有立足于規(guī)制工具實(shí)施環(huán)境之上的政策目標(biāo)、規(guī)制工具性能與市場屬性之契合，才能助益與規(guī)制工具體系的漸次形成。

其一，謙抑選用不同強(qiáng)度、形態(tài)的規(guī)制工具。從理論上而言，信息規(guī)制在強(qiáng)度上弱于資格準(zhǔn)入、項(xiàng)目審核等規(guī)制工具。從各地文本實(shí)踐中信息規(guī)制的使用比重，也證成了這一原理?？梢?，在現(xiàn)階段對土地經(jīng)營權(quán)市場采用相對寬松的規(guī)制態(tài)度是基本共識，也是政策指向所在。同樣，基于準(zhǔn)入規(guī)制具有較高的合規(guī)成本，在現(xiàn)行市場環(huán)境下，如若強(qiáng)行適用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束，則可能使得土地經(jīng)營權(quán)重回管控性的法制窠臼，夭折于市場化的前夜。職是之故，土地經(jīng)營權(quán)市場化建設(shè)初期，主體集群趨于形成和發(fā)展階段，應(yīng)謙抑選用不同強(qiáng)度的規(guī)制工具。一般而言，政府強(qiáng)制性措施與激勵(lì)相容機(jī)制是解決市場逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題的兩種法律治理途徑。繼前文分析，強(qiáng)制性的剛性約束在當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)市場應(yīng)保守慎用。那么，激勵(lì)性法律規(guī)制作為新進(jìn)的規(guī)制形態(tài)將具有比較優(yōu)勢。激勵(lì)性法律規(guī)制為市場主體提供合理的目標(biāo)引導(dǎo)，給予市場主體更多自由配置資源的權(quán)利，更符合市場資源自由流動的要求，對于推動土地經(jīng)營權(quán)市場化亦是應(yīng)有之義。此外，土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)村深化改革的市場化把手，理應(yīng)體現(xiàn)市場化原則以及政府規(guī)制與市場機(jī)制的深度融合。在土地經(jīng)營權(quán)市場化的推進(jìn)路徑中，激勵(lì)性規(guī)制體現(xiàn)了市場化導(dǎo)向，提高了政策目標(biāo)、法律手段與主體行為目標(biāo)的一致性，是土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制工具中理應(yīng)恪守和深化的規(guī)制形態(tài)。

其二，主體二元劃分下的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適?！叭龣?quán)分置”改革語境下的土地經(jīng)營權(quán)市場構(gòu)建是“多種形式”“分類式”的，這一方面取決于土地經(jīng)營權(quán)的制度性質(zhì)，另一方面是由土地經(jīng)營權(quán)市場主體的多元性特征所決定的[11]。土地經(jīng)營權(quán)市場中，承包農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是土地流轉(zhuǎn)的出讓人和受讓人。然又基于二者在政策安排、主體屬性以及經(jīng)濟(jì)地位上存在差別，同質(zhì)化的規(guī)制模式及規(guī)則適用將很大程度制約兩類主體基于自身需求而開展的市場運(yùn)作。從考察的10個(gè)樣本省份來看，僅有少數(shù)省份對承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體做出類型化的規(guī)則指引或聯(lián)結(jié)機(jī)制。承包農(nóng)戶深度參與土地經(jīng)營權(quán)市場是深化農(nóng)地制度改革的應(yīng)然之義，因此，基于農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力的考量，應(yīng)遵循類型化思維，合理取舍準(zhǔn)入門檻。對于資格準(zhǔn)入、規(guī)模準(zhǔn)入、項(xiàng)目審查等準(zhǔn)入規(guī)制工具，應(yīng)針對承包農(nóng)戶做出適當(dāng)性調(diào)適。例如，農(nóng)戶作為受讓人租賃土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，適當(dāng)降低風(fēng)險(xiǎn)保障金的數(shù)額，抑或采取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的形式轉(zhuǎn)化農(nóng)戶失約風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制工具選擇模型圖

其三，規(guī)制工具的優(yōu)化配置原則。規(guī)制工具選擇的目標(biāo)在于尋找與土地經(jīng)營權(quán)市場相契合的工具，因此工具的選擇應(yīng)當(dāng)在整個(gè)市場體系中進(jìn)行。選擇的結(jié)果也意味著不同利益主體之間事實(shí)結(jié)果的相互妥協(xié)和達(dá)成的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)共識。然而，共識的達(dá)成并未簡單的事實(shí)問題，而是利益平衡與權(quán)利博弈的漸進(jìn)性過程，且最終指向于個(gè)體偏好和取向。為此，在規(guī)制工具的組合配置過程中，必須植入公共常識的一般性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)規(guī)制工具的可接受性。進(jìn)言之，囿于個(gè)體偏好與取向可能存在逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制工具的組合配置使用需要立足于土地經(jīng)營權(quán)市場本身之特性(見圖1)。從土地經(jīng)營權(quán)市場特性來看，應(yīng)包含政府規(guī)制目標(biāo)、工具應(yīng)用環(huán)境、市場成熟度等影響因素。(1)政策目標(biāo)。政策目標(biāo)既是規(guī)制工具實(shí)施所指向的預(yù)設(shè)效果，也是評判規(guī)制工具成效的重要指標(biāo)。無論是國家層面的“三權(quán)分置”辦法，亦或是地方的具體實(shí)施意見，“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”是當(dāng)前農(nóng)地制度改革的最大政策目標(biāo)。規(guī)制工具的選擇必須服務(wù)于這一根本性目標(biāo)，反之則走向歧途。(2)工具應(yīng)用環(huán)境。規(guī)制工具的確立不僅與決策過程相關(guān)，規(guī)制工具與應(yīng)用環(huán)境的匹配性亦至關(guān)重要。因此，選擇何種規(guī)制工具還應(yīng)考慮工具的應(yīng)用環(huán)境。土地經(jīng)營權(quán)市場中，政府作為改革的直接啟動者，需要財(cái)政實(shí)力的匹配，以應(yīng)對適用規(guī)制工具時(shí)應(yīng)承擔(dān)的制度成本。(3)市場成熟度。土地經(jīng)營權(quán)市場的成熟度亦影響著規(guī)制的效用發(fā)揮。土地經(jīng)營權(quán)市場處于市場發(fā)育初期，管控性措施的采用應(yīng)相對謹(jǐn)慎，并依市場主體的行為偏好，適用激勵(lì)相容的規(guī)制工具。

五、余論

管制的歷史向我們揭示，結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)變化經(jīng)常伴隨著政府干預(yù)市場的新形式。我國改革開放以來不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，農(nóng)地市場同樣經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)、發(fā)展與規(guī)制的轉(zhuǎn)變。析言之，農(nóng)地市場在理念層面呈現(xiàn)出“管制”到“規(guī)制”的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的更多體現(xiàn)公權(quán)力管制色彩的土地制度，邁向一種更多體現(xiàn)市場化權(quán)利保護(hù)的土地制度。法律規(guī)制作為制度契合和治理經(jīng)驗(yàn)的選擇，理應(yīng)成為土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)范發(fā)展的理想范式。但同樣應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，準(zhǔn)入規(guī)制作為土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制的“門檻”和起點(diǎn)，容易忽視對社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理念提煉以及市場主體要求的直接回應(yīng)，演變?yōu)椤凹兗夹g(shù)問題”。因此，探討土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制問題，整體框架是基礎(chǔ)，規(guī)制效果是關(guān)鍵，規(guī)制技術(shù)是保證，都需要從理論上開展更加深入的研究。

注釋：

① 如貴州省安順市的“三權(quán)”促“三變”模式、山東省東平縣的“土地股份合作模式”、四川崇州的“農(nóng)業(yè)共營模式”、湖南長沙的“土地合作經(jīng)營模式”。

② 例如，2016年6月底農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范(試行)》，全面系統(tǒng)地提出了市場交易對象、主體認(rèn)定、準(zhǔn)入條件、交易程序等規(guī)范性指導(dǎo)意見。但在監(jiān)督實(shí)施以及實(shí)質(zhì)審查層面并未形成相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定。

③ 《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范(試行)》第四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的其他組織或個(gè)人均可以依法在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場進(jìn)行交易”。

④ 例如，《農(nóng)村土地承包法》在立法目的中明確：“維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定”。

⑤ 《農(nóng)村土地承包法》第三十八條第四款規(guī)定：“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第九條第二款規(guī)定：“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”；《運(yùn)行規(guī)范(試行)》第四條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個(gè)人均可以依法在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場進(jìn)行交易”。

⑥ 事實(shí)上，《農(nóng)村土地承包法》在第45條明確了上述路徑，即由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定工商企業(yè)等社會資本取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查與準(zhǔn)入辦法。

⑦ 參見《運(yùn)行規(guī)范(試行)》第3條。

⑧ 《農(nóng)村土地承包法》即沿用了這一方案擬定，第45條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用。具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定”。