唐士亞

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

內(nèi)容提要：我國(guó)地方金融監(jiān)管部門實(shí)施的P2P網(wǎng)貸備案登記制，其法律性質(zhì)實(shí)際上是行政許可的一種形式，即P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入“行政許可式備案登記”。這種變異源于地方金融監(jiān)管部門規(guī)避《行政許可法》對(duì)許可事項(xiàng)設(shè)定權(quán)的嚴(yán)格限制，以及地方金融監(jiān)管部門利益的法制化傾向。異化的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式體現(xiàn)了膨脹的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管權(quán)力與控權(quán)服務(wù)的法治國(guó)家理念的激烈沖突，提高了信息獲取成本，并對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的可持續(xù)發(fā)展造成實(shí)質(zhì)性影響。為釋放互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)活力并提高監(jiān)管透明度，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式應(yīng)轉(zhuǎn)向以信息功能為導(dǎo)向的市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制，構(gòu)建市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和監(jiān)管權(quán)力清單，從而增強(qiáng)市場(chǎng)開(kāi)放的透明度并提高信息績(jī)效，簡(jiǎn)化投資程序并明確金融監(jiān)管的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的法治化。

一、引言

隨著2016年8月《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》、2016年11月《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》、2017年2月《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》、2017年8月《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)信息披露指引》及《信息披露內(nèi)容說(shuō)明》的相繼出臺(tái)，網(wǎng)貸行業(yè)“1+3”(一個(gè)辦法三個(gè)指引)的制度體系基本形成，標(biāo)志著我國(guó)構(gòu)建了較為完善的P2P網(wǎng)貸監(jiān)管框架，自此監(jiān)管有法可依、行業(yè)有章可循。在這一監(jiān)管框架中，《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》屬于市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。

市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是金融監(jiān)管的第一道門檻。英國(guó)P2P監(jiān)管由非政府組織——英國(guó)金融行為監(jiān)管局(The Financial Conduct Authority, FCA)行使。FCA于2014年3月頒布《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)眾籌及通過(guò)其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法》[1]，將眾籌分為借貸型眾籌(即P2P網(wǎng)貸)和股權(quán)投資型眾籌兩類，并規(guī)定了借貸型眾籌平臺(tái)的最低運(yùn)營(yíng)資本、客戶資金獨(dú)立存管、信息披露義務(wù)及對(duì)FCA的報(bào)告義務(wù)等準(zhǔn)入資質(zhì)要求。此外，P2P行業(yè)自律協(xié)會(huì)P2PFA(Peer-to-Peer Finance Association)也發(fā)布《P2P金融協(xié)會(huì)運(yùn)營(yíng)原則》對(duì)平臺(tái)準(zhǔn)入提出了基本要求[2]。美國(guó)對(duì)P2P商業(yè)模式通過(guò)Howey檢驗(yàn)認(rèn)定為屬于銷售有價(jià)證券，適用證券業(yè)相關(guān)法律，美國(guó)證券交易委員會(huì)SEC和州一級(jí)證券監(jiān)管部門是P2P監(jiān)管的主力軍[3]。英美兩國(guó)在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入上，英國(guó)P2P網(wǎng)貸行業(yè)受到的制約相對(duì)較少，對(duì)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)準(zhǔn)入較為寬松；美國(guó)將P2P網(wǎng)貸納入證券業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入和信息披露，監(jiān)管更為嚴(yán)厲。

我國(guó)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度屬于備案制。我國(guó)法律規(guī)定地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)為網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)辦理備案登記，能否在地方金融監(jiān)管部門通過(guò)備案登記，直接關(guān)系到P2P網(wǎng)貸平臺(tái)是否能夠獲得合法經(jīng)營(yíng)資格，即“備案登記”構(gòu)成了我國(guó)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的關(guān)鍵內(nèi)容。那么，我國(guó)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入中的備案登記之性質(zhì)究竟何為？這種備案登記制是否真正適合市場(chǎng)發(fā)展的需求？備案制是否需要更一步完善？以上將是本文意探求的問(wèn)題。

二、P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的歷史審視

P2P網(wǎng)貸作為我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)中監(jiān)管規(guī)則體系最為健全的業(yè)態(tài)類型，其市場(chǎng)準(zhǔn)入制度從無(wú)到有的發(fā)展進(jìn)程是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融合規(guī)進(jìn)程的縮影。從2007年國(guó)內(nèi)首家P2P網(wǎng)貸平臺(tái)拍拍貸成立，到如今上千家P2P平臺(tái)活躍在市場(chǎng)之中，在這短短十年左右的發(fā)展歷程中，我國(guó)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度在制度構(gòu)建上經(jīng)歷了從無(wú)到有、從粗到細(xì)、從規(guī)則確立到規(guī)則實(shí)施的演變發(fā)展過(guò)程。這樣一個(gè)過(guò)程大致可以分為以下三個(gè)階段。

(一)2007-2014年：市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則缺位

我國(guó)首家P2P網(wǎng)貸平臺(tái)拍拍貸于2007年在上海成立，其模式與美國(guó)Prosper平臺(tái)類似，借款人根據(jù)網(wǎng)站公布的不同信用等級(jí)的參考利率，結(jié)合借款人上傳的資料來(lái)綜合判斷借款人的信用風(fēng)險(xiǎn)，最終設(shè)置自己的借款利率以及決定是否向借款人出借資金。拍拍貸平臺(tái)會(huì)輔助進(jìn)行一個(gè)反欺詐審核，重點(diǎn)篩查那些可能涉嫌欺詐的借款人并否決該筆交易，從而保護(hù)出借人的利益。與國(guó)外類似，早期國(guó)內(nèi)的P2P網(wǎng)貸交易模式也僅限于純線上交易模式，主要通過(guò)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)撮合借款人和出借人，純線上模式的特點(diǎn)在于平臺(tái)充分利用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與輕資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)成本低、操作簡(jiǎn)單，速度快、范圍廣、服務(wù)群體多[4]。但由于我國(guó)信用評(píng)級(jí)體系的缺失和信用環(huán)境的不成熟，P2P網(wǎng)貸純線上模式面臨著巨大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而催生出線下或是線上線下相結(jié)合等多種交易形式，例如上海的拍拍貸開(kāi)創(chuàng)了P2P網(wǎng)貸的借款人和貸款人通過(guò)網(wǎng)站對(duì)接交易的線上模式；北京的宜信創(chuàng)建了借款人和貸款人通過(guò)居間債權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)交易的線下模式；深圳的貸幫創(chuàng)建了經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)篩選的線下借款人和線上貸款人對(duì)接交易的 O2O 模式等。

伴隨著P2P網(wǎng)貸的爆發(fā)式增長(zhǎng)，各路資本紛紛涌入淘金，在缺乏準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管規(guī)則的環(huán)境中，平臺(tái)跑路、壞賬爆發(fā)、虛構(gòu)項(xiàng)目、平臺(tái)拆標(biāo)、構(gòu)建資金池等消息不絕于耳，2014年全年問(wèn)題平臺(tái)數(shù)量達(dá)275家[5]。行業(yè)的無(wú)序野蠻發(fā)展嚴(yán)重影響了普通投資人利益和行業(yè)形象，也為后來(lái)的強(qiáng)監(jiān)管和互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治行動(dòng)埋下了伏筆。在這一階段，P2P網(wǎng)貸缺乏明確的準(zhǔn)入規(guī)則，設(shè)立P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的門檻很低。通常P2P網(wǎng)貸平臺(tái)公司命名為“XXXX金融信息服務(wù)有限公司”或“XXXX互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)有限公司”，只要在工商部門注冊(cè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照并向工信部門申請(qǐng)ICP許可證后，再向工商部門申請(qǐng)?jiān)黾印盎ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)”業(yè)務(wù)，就可以開(kāi)展網(wǎng)貸業(yè)務(wù)。簡(jiǎn)單注冊(cè)公司就能從事金融業(yè)務(wù)，又不會(huì)受到金融機(jī)構(gòu)那樣嚴(yán)格的監(jiān)管。這種過(guò)低的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致一大批無(wú)信用審核能力、無(wú)風(fēng)控能力、無(wú)資金能力的“三無(wú)”P2P網(wǎng)貸平臺(tái)泛濫市場(chǎng)之中，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)泥沙俱下。

(二)2015年：市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則初步明朗

2015年7月由人民銀行聯(lián)合十部委頒布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)為剛剛興起的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)設(shè)立了“基本法”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》按照“鼓勵(lì)創(chuàng)新、防范風(fēng)險(xiǎn)、趨利避害、健康發(fā)展”的總體要求，提出了一系列鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步發(fā)展的政策措施，積極鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新?？傮w而言，《指導(dǎo)意見(jiàn)》仍為框架性文件，并未明確更具體的監(jiān)管規(guī)則。但就P2P網(wǎng)貸平臺(tái)而言，在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》制定了如下規(guī)則：(1)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)要明確信息中介性質(zhì)，主要為借貸雙方的直接借貸提供信息服務(wù)，不得提供增信服務(wù)，不得非法集資，即P2P網(wǎng)貸平臺(tái)在準(zhǔn)入性質(zhì)上歸為信息中介。(2)任何組織和個(gè)人開(kāi)設(shè)網(wǎng)站從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的，除應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)金融監(jiān)管程序外，還應(yīng)依法向電信主管部門履行網(wǎng)站備案手續(xù)，否則不得開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)。(3)客戶資金第三方存管制度。P2P網(wǎng)貸平臺(tái)應(yīng)當(dāng)選擇符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為資金存管機(jī)構(gòu)，對(duì)客戶資金進(jìn)行管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)客戶資金與從業(yè)機(jī)構(gòu)自身資金分賬管理。(4)網(wǎng)絡(luò)與信息安全。P2P網(wǎng)貸平臺(tái)應(yīng)當(dāng)切實(shí)提升技術(shù)安全水平，妥善保管客戶資料和交易信息，不得非法買賣、泄露客戶個(gè)人信息。

可以看出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》賦予了銀監(jiān)會(huì)、地方金融監(jiān)管部門和電信主管部門對(duì)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)則制定權(quán)，并以是否實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行客戶資金第三方存管作為P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要標(biāo)準(zhǔn)。但在這一階段，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則只屬于初步明朗，諸多具體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)仍待進(jìn)一步落地明確。

(三)2016年至今：市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則由粗到細(xì)

2016年8月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)明確細(xì)化了P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)的準(zhǔn)入流程：P2P網(wǎng)貸平臺(tái)先進(jìn)行工商登記注冊(cè)，在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，于10個(gè)工作日以內(nèi)攜帶有關(guān)材料向工商登記注冊(cè)地地方金融監(jiān)管部門備案登記，再向通信主管部門申請(qǐng)相應(yīng)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可。其中，地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)為網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)辦理備案登記。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)提交的備案登記材料齊備時(shí)予以受理，并在各省(區(qū)、市)規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成備案登記手續(xù)。備案登記不構(gòu)成對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、合規(guī)程度、資信狀況的認(rèn)可和評(píng)價(jià)。

《暫行辦法》列舉了P2P網(wǎng)貸平臺(tái)不得從事或者接受委托的13類活動(dòng)，包括為自身或變相為自身融資、直接或變相向出借人提供擔(dān)?；虺兄Z保本保息、拆分融資項(xiàng)目的期限、開(kāi)展類資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)以及向借款用途為投資股票、場(chǎng)外配資、期貨合約等高風(fēng)險(xiǎn)融資提供信息中介服務(wù)等。

《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》明確了新設(shè)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)和已存續(xù)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的備案登記規(guī)則，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理備案登記時(shí)應(yīng)當(dāng)向地方金融監(jiān)管部門提交的備案材料。

綜上所述，2007年至今我國(guó)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的演化可以歸結(jié)為“前期市場(chǎng)準(zhǔn)入寬松造成無(wú)資質(zhì)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍—中期初步明確基本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)口監(jiān)管機(jī)關(guān)—現(xiàn)階段P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則細(xì)化”的三個(gè)階段。在現(xiàn)階段，主要由地方金融監(jiān)管部門通過(guò)實(shí)行備案登記的方式，對(duì)P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)入網(wǎng)貸市場(chǎng)進(jìn)行準(zhǔn)入控制。

三、P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入“備案登記制”的性質(zhì)辨析

(一)中央與地方監(jiān)管部門在“備案登記”性質(zhì)認(rèn)定上的差異

2016年8月頒布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》中規(guī)定：“地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)為網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)辦理備案登記。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)提交的備案登記材料齊備時(shí)予以受理，并在各省(區(qū)、市)規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成備案登記手續(xù)。備案登記不構(gòu)成對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、合規(guī)程度、資信狀況的認(rèn)可和評(píng)價(jià)”①。

2016年10月頒布的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》中規(guī)定：“本指引所稱備案登記是指地方金融監(jiān)管部門依申請(qǐng)對(duì)轄內(nèi)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)的基本信息進(jìn)行登記、公示并建立相關(guān)機(jī)構(gòu)檔案的行為。備案登記不構(gòu)成對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、合規(guī)程度、資信狀況的認(rèn)可和評(píng)價(jià)”②。

由此可見(jiàn)，在銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合多部委頒布的P2P網(wǎng)貸監(jiān)管文件中，在市場(chǎng)準(zhǔn)入模式的設(shè)置上，是將備案登記行為認(rèn)定屬于一種事實(shí)行為：網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)將有關(guān)材料向地方金融監(jiān)管部門報(bào)送，地方金融監(jiān)管部門對(duì)報(bào)送材料進(jìn)行收集、整理、存檔，以備考察。備案登記不構(gòu)成對(duì)P2P機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、合規(guī)程度、資信狀況的認(rèn)可和評(píng)價(jià)，即備案登記不應(yīng)當(dāng)影響P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)相關(guān)權(quán)利或者資格的獲得。

那么，地方金融監(jiān)管部門對(duì)于P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)備案登記，是否具有相同的理解呢？

《北京市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理辦法》中規(guī)定：“本辦法所稱備案登記是指北京市金融工作局和各區(qū)金融辦依申請(qǐng)對(duì)轄內(nèi)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)的基本信息進(jìn)行登記、公示并建立相關(guān)機(jī)構(gòu)檔案的行為。備案登記不構(gòu)成對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、合規(guī)程度、資信狀況的認(rèn)可和評(píng)價(jià)”。但與此同時(shí)，該辦法第7條中規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)申請(qǐng)備案，應(yīng)符合以下條件:(一)具有開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力……(二)擁有獨(dú)立的投訴受理部門……(三)業(yè)務(wù)系統(tǒng)能夠與本市網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)接,滿足監(jiān)管信息報(bào)送和監(jiān)管檢查的要求……(六)市金融工作局和北京銀監(jiān)局規(guī)定的其他監(jiān)管要求”。第8條規(guī)定：“無(wú)正當(dāng)理由未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向所在區(qū)金融辦申請(qǐng)備案登記并開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介業(yè)務(wù)的，由監(jiān)管部門予以處罰”。顯然，在《北京市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理辦法》中，按照北京市金融工作局和各區(qū)金融辦的要求滿足相應(yīng)的風(fēng)控能力、IT業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)施等是相應(yīng)的P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)取得經(jīng)營(yíng)資格的前置條件，不滿足北京市金融工作局和北京銀監(jiān)局規(guī)定的監(jiān)管要求，就不能通過(guò)備案和進(jìn)行備案登記。

與此類似，《深圳市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理辦法》第9條中規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)申請(qǐng)備案登記，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：(一)設(shè)置風(fēng)控合規(guī)部門，具有開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力；(二)擁有獨(dú)立的銷售監(jiān)督和投訴受理部門；(三)建立了網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理制度……(七)從事金融業(yè)相關(guān)工作5年以上，并具有大學(xué)本科以上(含)學(xué)歷的高級(jí)管理人員不少于3名；(八)法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)文件規(guī)定的其他條件”。該辦法第20條規(guī)定：“新設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在完成商事登記、備案登記，并取得增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可、實(shí)現(xiàn)銀行資金存管后方可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。因此，按照深圳地方金融監(jiān)管部門的規(guī)定，申請(qǐng)備案登記必須滿足文件中列舉的種種條件，而這些條件都涉及對(duì)申請(qǐng)備案登記P2P機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力、合規(guī)程度、資信狀況的評(píng)價(jià)，且登記機(jī)關(guān)以新評(píng)價(jià)作為能否通過(guò)備案登記的前置條件。

綜上，北京、深圳等地方金融監(jiān)管部門頒布的P2P網(wǎng)貸備案登記規(guī)范性文件中，要求P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)必須按照規(guī)定滿足一系列前置條件，并且在獲得地方金融監(jiān)管部門準(zhǔn)予備案登記的決定后，P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)才能取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)資格。顯然，“備案登記”已不是一種“事實(shí)行為”，而是一種變相的行政許可行為。筆者稱這種“備案登記”為“行政許可式備案登記”。

(二)行政許可式備案登記與事實(shí)性備案登記的區(qū)別

一般而言，行政許可式備案登記與事實(shí)性備案登記存在如下區(qū)別：(1)行政許可是針對(duì)尚未獲得的某種權(quán)利、資格條件的請(qǐng)求做出的；而事實(shí)行為只是對(duì)既有事實(shí)的確認(rèn)；(2)行政許可申請(qǐng)人須滿足法律或行政機(jī)關(guān)規(guī)定的各項(xiàng)前置條件，而事實(shí)行為只需申請(qǐng)人提交相關(guān)材料；(3)行政許可式備案登記結(jié)果有登記與不登記兩種，結(jié)果直接對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)造成影響；而事實(shí)性備案登記的目的是收集登記機(jī)構(gòu)的信息，存檔待查。它不以產(chǎn)生特定的法律效果為目的，其行為本身也不會(huì)直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。

因此，現(xiàn)行地方金融監(jiān)管部門實(shí)施的P2P網(wǎng)貸備案登記制，從法律性質(zhì)上講，實(shí)際上是行政許可的一種形式。即以備案登記的方式，設(shè)定實(shí)質(zhì)上的許可。那么，為何會(huì)在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域產(chǎn)生行政許可式備案？這其中產(chǎn)生的原因又是什么呢？

(三)P2P網(wǎng)貸行政許可式備案登記制的生成機(jī)理

任何一種法律現(xiàn)象的背后都有其特定的社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)因素，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入“行政許可式備案”也不例外?；诘胤浇鹑诒O(jiān)管部門對(duì)《行政許可法》許可事項(xiàng)設(shè)定權(quán)嚴(yán)格限制的規(guī)避，以及部門利益的法制化，推動(dòng)了“行政許可式備案”在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中的大量出現(xiàn)。

1.地方金融監(jiān)管部門規(guī)避《行政許可法》許可事項(xiàng)設(shè)定權(quán)的嚴(yán)格限制。2003年頒布的《行政許可法》集中體現(xiàn)了有限型政府、服務(wù)型政府、責(zé)任型政府等法治理念，并在《行政許可法》第二章中明確了行政許可的設(shè)定要求，分別對(duì)可以設(shè)定行政許可和不可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化，并明確了每一層級(jí)的法律規(guī)范可以設(shè)定的行政許可事項(xiàng)。通過(guò)《行政許可法》的規(guī)范，各層級(jí)法律規(guī)范可以設(shè)定或規(guī)定行政許可的范圍愈發(fā)明確，其中地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。對(duì)于規(guī)章類法律規(guī)范，除了省級(jí)政府規(guī)章有權(quán)設(shè)定期限為一年的臨時(shí)性許可外，其他均無(wú)行政許可的設(shè)定權(quán)，只擁有行政許可的規(guī)定權(quán)。而各省級(jí)政府及其職能部門頒布的規(guī)范性法律文件則完全沒(méi)有行政許可的設(shè)定權(quán)與規(guī)定權(quán)。

因此，《行政許可法》對(duì)行政許可設(shè)定條件的嚴(yán)格限制幾乎將政府機(jī)關(guān)通過(guò)自身立法來(lái)獲得行政許可審批權(quán)的道路堵死。出于對(duì)獲取監(jiān)管P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)權(quán)力的渴望，在無(wú)法通過(guò)自身立法獲得行政許可權(quán)力的背景下，地方金融監(jiān)管部門便紛紛通過(guò)尋求行政備案登記的形式巧妙繞過(guò)《行政許可法》的桎梏，以行政備案登記的形式獲得實(shí)質(zhì)上的行政許可審批的金融監(jiān)管權(quán)力。

2.地方金融監(jiān)管部門利益的法制化。在社會(huì)關(guān)系體系中，“經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益，利益決定著法，法一旦形成又會(huì)對(duì)利益有能動(dòng)的反作用”[6]。部門利益，主要指行政部門利用其掌握的資源，在制定有關(guān)法規(guī)或行使管理職能時(shí)，所追求的以責(zé)任與義務(wù)減輕與弱化為代價(jià)的部門權(quán)力和利益，即權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化[7]。當(dāng)部門利益產(chǎn)生于公共需要時(shí)，通過(guò)法制化手段使之成為一種制度體現(xiàn)，那么公眾也會(huì)普遍承認(rèn)其合理性。但部門利益的配置如果超越了其所應(yīng)當(dāng)維護(hù)的公共利益時(shí)，其存在就成為一種對(duì)公共利益的反作用。作為互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的重要實(shí)施主體，地方金融監(jiān)管部門存在著將自身權(quán)利最大化、鞏固和維護(hù)行政審批權(quán)的利益傾向，對(duì)規(guī)避《行政許可法》嚴(yán)格控制行政許可設(shè)立權(quán)的規(guī)定有著天然的沖動(dòng)，因此，將不正當(dāng)部門利益夾帶進(jìn)法律規(guī)定就成為一種必然。換言之，地方金融監(jiān)管部門的自身利益滲透到了P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入制度之中，“行政許可式備案登記”就成為地方金融監(jiān)管部門“借法擴(kuò)權(quán)”的一種方式。

從上述分析可知，在北京、深圳等地地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管文件中，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式異化成為“行政許可式備案登記”模式。顯然，異化的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式與當(dāng)前提倡簡(jiǎn)政放權(quán)、構(gòu)建有限政府、提高市場(chǎng)活力的行政體制管理改革方向背道而馳，膨脹的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管權(quán)力與控權(quán)服務(wù)的法治國(guó)家理念激烈沖突，膨脹的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管權(quán)力已經(jīng)僭越了法治經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的應(yīng)然邊界，并對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的可持續(xù)發(fā)展造成實(shí)質(zhì)性影響。因此，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式的改革已成必然。但準(zhǔn)入模式如何轉(zhuǎn)型，需要回到備案制的本源上進(jìn)行考察。

四、P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式之轉(zhuǎn)化邏輯：清單制的轉(zhuǎn)型

(一)清單制轉(zhuǎn)型的基本原理

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“備案是指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存案已備查考”。在詞源意義上，備案是對(duì)報(bào)送材料進(jìn)行收集、整理、存檔備查的過(guò)程。易言之，備案是信息的收集、整理與存儲(chǔ)的過(guò)程。同時(shí)，根據(jù)行政法的通說(shuō)，關(guān)于行政備案行為的性質(zhì)，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為是一種程序性的事實(shí)行為[8]，行政備案不以產(chǎn)生特定法律效果為目的[9]。基于此，行政備案行為所具有的信息收集與整理功能，以及不產(chǎn)生特定法律效果的特征，決定了P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入備案制應(yīng)以發(fā)揮信息功能為導(dǎo)向，即P2P網(wǎng)貸準(zhǔn)入備案制的前提是建構(gòu)市場(chǎng)在資源配置中的核心地位，提升市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和流動(dòng)性，直接目標(biāo)是增強(qiáng)市場(chǎng)開(kāi)放的透明度，為P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)參與主體提供一種高效的信息環(huán)境。換言之，備案制的基本功能在于信息交流功能，通過(guò)構(gòu)建金融監(jiān)管機(jī)關(guān)和P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)之間的信息交流通道，增進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)信息的掌握程度，P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)也能增進(jìn)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管信任，確保市場(chǎng)機(jī)制在P2P網(wǎng)貸資源配置中的基礎(chǔ)性地位。

但理想的信息交流型備案制的有效運(yùn)行仍舊主要依賴于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的自我約束，即在行政系統(tǒng)內(nèi)部，一旦缺乏有效的權(quán)力制約，備案制很容易被權(quán)力膨脹所俘獲，重新異化為“行政許可式備案”。因此，只有實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的去人格化，才能實(shí)現(xiàn)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的法治化。官僚機(jī)構(gòu)去人格化的路徑主要表現(xiàn)為建立權(quán)責(zé)清晰的工作制度，即公共權(quán)力內(nèi)部縱向與橫向間主體的權(quán)力劃分[10]。通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，一是使得金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力內(nèi)容得以清晰化和系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融監(jiān)管科層體系的再制度化；二是使得金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)各自權(quán)力邊界范圍進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，建立法治化的“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的監(jiān)管框架。

清單作為一種信息清晰化的集成工具普遍存在于人類社會(huì)之中。在私人生活中，買賣合同、購(gòu)物清單等是常見(jiàn)的清單形式，買賣合同以清單形式約定了買賣雙方的權(quán)利義務(wù)，購(gòu)物清單為買方監(jiān)督、核對(duì)交易商品提供了行之有效的手段。在公共生活中，成文法和政府規(guī)章等也以清單形式公之于眾，只是具有普遍適用的效力。清單的價(jià)值體現(xiàn)在：將社會(huì)生活中分散和凌亂的信息加以整合，減少了信息不對(duì)稱程度，降低了市場(chǎng)交易成本；通過(guò)將信息類型化，方便信息需求主體更有效地獲取信息；清單可以將信息進(jìn)行類型化處理，明確了事務(wù)的邊界，方便了人們對(duì)復(fù)雜事務(wù)的管理[11]。

在金融市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，從信息供給和信息展示的角度而言，清單無(wú)疑是一種行之有效的工具。清單所具有的信息展示、信息透明等特征，一方面可以通過(guò)明示哪些行為或者行業(yè)是被排除在外，從而極大增強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的透明度；另一方面，清單將投資準(zhǔn)入制度從強(qiáng)調(diào)行政權(quán)優(yōu)先的審批制向放權(quán)于市場(chǎng)的備案制轉(zhuǎn)化，大大簡(jiǎn)化了投資程序；最后，清單可以明確金融監(jiān)管部門的權(quán)力內(nèi)容和邊界，為市場(chǎng)主體監(jiān)督金融監(jiān)管權(quán)力的行使提供可行的路徑，倒逼金融監(jiān)管部門依法行政。因此，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的轉(zhuǎn)型邏輯在于實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融投資便捷化、市場(chǎng)化和監(jiān)管透明化，為最終提高金融資源配置效率創(chuàng)設(shè)良好的制度基礎(chǔ)。

(二)基于信息獲取成本的路徑選擇框架

前文從信息功能帶來(lái)的權(quán)力運(yùn)行去人格化的角度分析了P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入法治化的可能路徑。但僅僅基于規(guī)范意義的論證不足以充分支撐P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的轉(zhuǎn)型邏輯，需要相對(duì)量化的證據(jù)來(lái)證明這一轉(zhuǎn)型的正當(dāng)性與合理性。而這種相對(duì)量化的證據(jù)，指向了“行政許可式備案”和清單制的實(shí)施成本與實(shí)施效果的比較。對(duì)于兩種P2P網(wǎng)貸準(zhǔn)入模式的比較，“由于實(shí)施成本無(wú)處不在，它就像物理世界的‘摩擦力’一樣，是規(guī)制路徑實(shí)現(xiàn)理想規(guī)制目標(biāo)的障礙或阻力。在既定條件下，實(shí)施成本更低的路徑也是‘摩擦力’更小的路徑，‘摩擦力’更小往往意味著實(shí)施效果更佳”[12]。因此選擇了實(shí)施成本更低的準(zhǔn)入模式，往往也就意味著選擇了規(guī)制效果更佳的準(zhǔn)入模式。影響實(shí)施成本的因素眾多，很難窮盡所有的影響因素，并且沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的度量標(biāo)準(zhǔn)以量化實(shí)施成本。本文退而求其次，考量到市場(chǎng)準(zhǔn)入在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)對(duì)欲進(jìn)入者進(jìn)行信息收集、信息判斷的機(jī)制，因此信息獲取成本可以作為實(shí)施成本的替代指標(biāo)來(lái)對(duì)兩種P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式進(jìn)行對(duì)比。

“行政許可式備案”與清單制相比，具有一個(gè)重要特點(diǎn)，即地方金融監(jiān)管部門需要運(yùn)用公權(quán)力，主動(dòng)限制或禁止風(fēng)險(xiǎn)行為。此處的主動(dòng)限制或禁止，主要體現(xiàn)在地方金融監(jiān)管部門對(duì)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)準(zhǔn)入資質(zhì)的審核中。地方金融監(jiān)管部門需要獲取有關(guān)P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的資質(zhì)信息，包括不同P2P網(wǎng)貸平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、風(fēng)控能力、資金實(shí)力等。監(jiān)管部門只有獲取這些信息，才可以根據(jù)對(duì)信息的判斷，決定是否允許P2P平臺(tái)進(jìn)入市場(chǎng)。否則，只能采取“一刀切”的禁止或者放任風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)進(jìn)入網(wǎng)貸市場(chǎng)。因此對(duì)于地方金融監(jiān)管部門，需要主動(dòng)搜集平臺(tái)信息，但信息的獲取是需要成本的。另外，當(dāng)?shù)胤浇鹑诒O(jiān)管部門積極搜集信息時(shí)，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)為了個(gè)體利益的最大化，將會(huì)有充足的激勵(lì)實(shí)施對(duì)策行為來(lái)隱藏自身的風(fēng)險(xiǎn)信息，以保證自己能通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入審核，這將大大提高地方金融監(jiān)管部門的信息獲取成本。

在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制中，地方金融監(jiān)管部門通過(guò)負(fù)面清單明確列舉P2P網(wǎng)貸平臺(tái)禁止從事的行為和限制從事的行為，為P2P網(wǎng)貸平臺(tái)在申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入前提供一個(gè)清晰的自我檢查、自我比照的清單，可以讓存在不符合P2P網(wǎng)貸準(zhǔn)入資質(zhì)要求的平臺(tái)自動(dòng)放棄進(jìn)入，或者自動(dòng)對(duì)照清單進(jìn)行整改，從而大大減少了地方金融監(jiān)管部門的信息獲取成本，清單制在這里起到了一個(gè)“自動(dòng)過(guò)濾機(jī)制”的作用。而且相比地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)被動(dòng)獲取信息，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)更清楚自身存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，即更接近信息源，由P2P網(wǎng)貸平臺(tái)提供準(zhǔn)入資質(zhì)信息的成本更低。

故綜合以上理由，可以得到如下基本判斷：“行政許可式備案”模式與清單制相比，前者的信息獲取成本相對(duì)較高，假定其他影響因素不變，單從信息獲取成本角度考慮，選擇清單制更容易實(shí)現(xiàn)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的根本目標(biāo)—用更小的成本建設(shè)更安全的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)，從而最小化事故總成本。

五、P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的法治構(gòu)造

P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的制度目標(biāo)在于通過(guò)信息清晰化，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)化和監(jiān)管透明化，但這其中存在信息公示和邊界建構(gòu)的功能差異。一般來(lái)說(shuō)，在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入中，清單制的信息公示和邊界建構(gòu)功能均含有監(jiān)管邏輯，但其側(cè)重點(diǎn)存在差異。信息公示功能側(cè)重于提升監(jiān)管透明度和公平性，需要建立在合理分類信息并有效表達(dá)的基礎(chǔ)之上；邊界建構(gòu)功能則強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的權(quán)力內(nèi)容和邊界，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力主體的權(quán)責(zé)合理界定。本文提出的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制模式，可以劃分為側(cè)重于信息公示功能的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與強(qiáng)調(diào)邊界建構(gòu)功能的金融監(jiān)管權(quán)力清單。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單賦予了P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)“法無(wú)禁止即可為”的權(quán)利，給予P2P網(wǎng)貸一定的發(fā)展空間，激發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)活力；金融監(jiān)管權(quán)力清單將P2P網(wǎng)貸準(zhǔn)入監(jiān)管的行使主體、運(yùn)行流程、相應(yīng)責(zé)任等以清單形式明確公開(kāi)，有利于市場(chǎng)主體對(duì)監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督。兩者成為P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的“一體兩面”，推動(dòng)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法治化進(jìn)程。

(一)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單

負(fù)面清單(negative listing)作為術(shù)語(yǔ)一般在國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域使用，其實(shí)質(zhì)在于通過(guò)限縮東道國(guó)政府權(quán)力的方式，界定政府外資市場(chǎng)準(zhǔn)入管理權(quán)力與外資市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利的關(guān)系。與正面清單模式相比，負(fù)面清單模式擴(kuò)大了外資市場(chǎng)準(zhǔn)入的自由度和權(quán)利，政府無(wú)權(quán)對(duì)不在負(fù)面清單上的行業(yè)采取市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，也無(wú)權(quán)采取負(fù)面清單列明措施之外的其他違背國(guó)民待遇原則的例外措施[13]。借用國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域的負(fù)面清單之概念，本文把P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單定義為：金融法律、法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)主體、產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。符合上述準(zhǔn)入條件的市場(chǎng)主體、產(chǎn)品與服務(wù)可以進(jìn)入P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)，無(wú)須獲得監(jiān)管部門的事前行政審批。

在正面清單模式下，市場(chǎng)主體的身份自由受到限制。市場(chǎng)主體的類型及其組織規(guī)則采用法定主義，只有符合法律規(guī)定的條件，才能成為適格的市場(chǎng)主體[14]。在負(fù)面清單模式下，凡是清單沒(méi)有列舉的領(lǐng)域，市場(chǎng)主體均可平等、自由進(jìn)入，賦予了市場(chǎng)主體清單之外的投資自由。即“在法律規(guī)定未加規(guī)定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認(rèn)為最有利于自己的事情”[15]?！毒W(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》第十條規(guī)定了13種網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)不得從事或接受委托的活動(dòng)，包括拆標(biāo)、自行發(fā)售理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品募集資金、開(kāi)展類資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)、從事股權(quán)眾籌業(yè)務(wù)、為高風(fēng)險(xiǎn)融資提供信息中介服務(wù)等③?？梢哉J(rèn)為，《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》第十條對(duì)P2P平臺(tái)列舉的禁止從事的13項(xiàng)業(yè)務(wù)，具備負(fù)面清單的雛形。但顯然，這與真正意義上的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單仍有不少差距，即現(xiàn)行規(guī)定過(guò)于粗略、簡(jiǎn)單，無(wú)法達(dá)到為P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入提供清晰的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并提高監(jiān)管效率的目的。因此筆者建議將P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單劃分為禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類。禁止準(zhǔn)入類包括了平臺(tái)拆標(biāo)自融、自行發(fā)售理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品、開(kāi)展類資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)等違背平臺(tái)信息中介定位的業(yè)務(wù)，對(duì)于禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，P2P平臺(tái)不得進(jìn)入，地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)不予審核、批準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)。限制準(zhǔn)入類主要是指針對(duì)平臺(tái)信息中介定位而衍生出的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)、產(chǎn)品，如為撮合借貸雙方交易合同而配套的服務(wù)。限制準(zhǔn)入類的設(shè)置，旨在為解決由于互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新造成的監(jiān)管滯后問(wèn)題，即為一些不在禁止準(zhǔn)入類之中，但是否合規(guī)存疑的創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)預(yù)留空間。對(duì)于限制準(zhǔn)入事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出是否予以準(zhǔn)入的決定。對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的業(yè)務(wù)、產(chǎn)品，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)可以依法平等進(jìn)入。通過(guò)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的設(shè)計(jì)，列明P2P網(wǎng)貸平臺(tái)不得觸及的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融在風(fēng)險(xiǎn)可控基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。

(二)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)力清單

權(quán)力清單制度是權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的基礎(chǔ)性工作。權(quán)力清單就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限[16]。權(quán)力清單制度本質(zhì)上是政府對(duì)行政權(quán)的一種自我控制。其核心是通過(guò)公開(kāi)政府權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件和行使邊界等問(wèn)題，為權(quán)力運(yùn)行劃定清晰界限，實(shí)現(xiàn)規(guī)范和控制行政權(quán)的目標(biāo)[17]。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單為P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入提供了清晰的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，屬于P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制中的前端控制。但負(fù)面清單更側(cè)重于為P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行自我判斷提供一個(gè)參照，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中的地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的規(guī)制，需要一個(gè)側(cè)重于控制監(jiān)管權(quán)力的工具，這就是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)力清單的生成邏輯。

在制度構(gòu)造上，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)力清單首先要界定地方金融監(jiān)管部門在P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入中的權(quán)力范圍和行為邊界，包括明確對(duì)負(fù)面清單的遵從、細(xì)化對(duì)行政職權(quán)范圍的規(guī)定和加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制。其次，要明確權(quán)力清單中對(duì)程序法治的重視。權(quán)力清單不僅要注重列明地方金融監(jiān)管部門的權(quán)限，還應(yīng)重視對(duì)其在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管中各項(xiàng)權(quán)力行使的具體程序，對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力制定詳細(xì)的流程圖，將流程圖公之于眾，接受社會(huì)監(jiān)督。再次，要厘清權(quán)力清單中的行政責(zé)任歸屬。對(duì)于地方金融監(jiān)管部門及其工作人員故意或者過(guò)失、不履行或者未正確履行職責(zé)造成P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入中的合法權(quán)益受損，明確對(duì)其的問(wèn)責(zé)方式和程序。最后，保障權(quán)力清單制定和調(diào)整中的市場(chǎng)主體參與。權(quán)力清單的制定和調(diào)整應(yīng)當(dāng)廣泛征求P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，提升權(quán)力清單的民意基礎(chǔ)，構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)和P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)之間暢通的信息交流渠道。

(三)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的負(fù)效應(yīng)及其應(yīng)對(duì)

在P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式中實(shí)行清單制有利于推進(jìn)金融深化和效率提高，明確了金融監(jiān)管與金融市場(chǎng)的邊界，在提高金融監(jiān)管透明度的同時(shí)壓縮了金融監(jiān)管權(quán)力的尋租空間。但實(shí)行清單制并非僅有好處而無(wú)弊端。P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的轉(zhuǎn)型，會(huì)給金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管能力和金融消費(fèi)者保護(hù)帶來(lái)一定的負(fù)效應(yīng)，需要認(rèn)真對(duì)待。

第一，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單外事項(xiàng)的自主發(fā)展給金融穩(wěn)定帶來(lái)潛在隱患。金融市場(chǎng)主體負(fù)面清單外事項(xiàng)的自主決定與自主發(fā)展的實(shí)質(zhì)是金融自由化[13]。金融自由化在帶來(lái)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新時(shí)，也給金融體系的穩(wěn)定性帶來(lái)挑戰(zhàn)。同時(shí)，哪怕制度設(shè)計(jì)者考慮得再周全，負(fù)面清單也會(huì)有漏列的項(xiàng)目，清單很難包含P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)中所有可能危及金融穩(wěn)定的市場(chǎng)行為和產(chǎn)品，即負(fù)面清單對(duì)于逃避監(jiān)管的金融創(chuàng)新具有必然的滯后性。例如，P2P借貸產(chǎn)品可能通過(guò)多層嵌套的方式以符合負(fù)面清單的要求，實(shí)際上卻將借款投向場(chǎng)外配資、結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品等高風(fēng)險(xiǎn)融資領(lǐng)域。

第二，建立P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制給金融監(jiān)管能力帶來(lái)挑戰(zhàn)。P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制定后，對(duì)于清單外事項(xiàng)，金融監(jiān)管部門不能就市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行禁止或限制，但這不代表不受限的P2P網(wǎng)貸產(chǎn)品、業(yè)務(wù)就不存在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，金融監(jiān)管部門受到權(quán)力清單的制約，在監(jiān)管權(quán)力行使上顯得更為謹(jǐn)慎。相比傳統(tǒng)的“行政許可式備案”市場(chǎng)準(zhǔn)入模式，清單制要求地方金融監(jiān)管部門具有更高的識(shí)別和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，特別是在事中事后監(jiān)管中及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并采取措施。

第三，建立P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制給金融消費(fèi)者保護(hù)帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。金融消費(fèi)者保護(hù)是金融監(jiān)管的核心目標(biāo)之一。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單外的P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)、產(chǎn)品的自主發(fā)展，使得金融監(jiān)管部門在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)、產(chǎn)品對(duì)金融消費(fèi)者的利弊影響做出及時(shí)判斷并采取監(jiān)管措施，從而造成金融消費(fèi)者保護(hù)的滯后。

針對(duì)P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，在進(jìn)一步完善清單制的設(shè)計(jì)時(shí)，需要堅(jiān)持以下原則：一是加強(qiáng)銀保監(jiān)會(huì)、央行、公安部門、電信部門和地方金融監(jiān)管部門之間的信息交流和互換，以監(jiān)管聯(lián)動(dòng)提升監(jiān)管效率；二是針對(duì)客觀存在的不同地區(qū)P2P網(wǎng)貸發(fā)展成熟度差異，各地金融監(jiān)管部門要在中央金融監(jiān)管統(tǒng)一方針下，靈活探索符合區(qū)域P2P網(wǎng)貸發(fā)展?fàn)顩r和風(fēng)險(xiǎn)程度的地方版負(fù)面清單；三是對(duì)負(fù)面清單引入動(dòng)態(tài)管理，在維持主體內(nèi)容穩(wěn)定性的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)P2P網(wǎng)貸業(yè)態(tài)新變化的追蹤，調(diào)整完善動(dòng)態(tài)清單。

(四)“行政許可式備案”與“清單制”的銜接

本文提出的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制在實(shí)施機(jī)制上屬于偏向“軟法治理”，相比于強(qiáng)制性色彩濃厚的“行政許可式備案”模式，“清單制”的規(guī)制力度較弱，是一種綜合依托市場(chǎng)機(jī)制的多元主體信息交流型的市場(chǎng)準(zhǔn)入模式?？紤]到當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)尚未結(jié)束，全國(guó)各地普遍出現(xiàn)P2P網(wǎng)貸備案延期的狀況，加之非法“校園貸”、“現(xiàn)金貸”等新聞不斷出現(xiàn)，顯然在輿論空間和治理環(huán)境上，現(xiàn)階段繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)厲的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式具有必然性和現(xiàn)實(shí)需求性。但這并不意味著現(xiàn)行的“行政許可式備案”模式就可以無(wú)限期延續(xù)下去，因?yàn)楫?dāng)前P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)里大中型P2P網(wǎng)貸平臺(tái)已成為市場(chǎng)主力，諸多實(shí)力差、不合規(guī)且風(fēng)控能力低下的小平臺(tái)在多年激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被出清或被監(jiān)管機(jī)關(guān)取締，地方金融監(jiān)管部門實(shí)行更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的透明化、法治化的清單制準(zhǔn)入模式具有了現(xiàn)實(shí)可能性。因此可考慮在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)結(jié)束后，先行選擇部分P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)發(fā)展充分、金融監(jiān)管能力較強(qiáng)的地區(qū)作為P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的試點(diǎn)地區(qū)，逐步積累實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，再在更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

六、結(jié)語(yǔ)：信息規(guī)制范式下的P2P網(wǎng)貸治理

現(xiàn)代金融法是適應(yīng)市場(chǎng)的政府干預(yù)之法[18]。清單制是中國(guó)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型的新工具，旨在通過(guò)清單實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管權(quán)力制約、提高監(jiān)管透明度，并向市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行雙重賦權(quán)。P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制在邏輯上具有效率和公平的二維導(dǎo)向，并在制度設(shè)計(jì)上形成了差異化的建構(gòu)和適用主體。從這個(gè)角度而言，P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制遵循著效率和公平的平衡邏輯。當(dāng)然，本文關(guān)于P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入清單制的討論在很大程度上是建立在應(yīng)然層面上的。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，清單制在從政府監(jiān)管向市場(chǎng)治理和社會(huì)治理擴(kuò)散的過(guò)程中，基本保留了以政府為中心的運(yùn)行邏輯，缺少以市場(chǎng)主體和社會(huì)主體為中心的清單形式。這種以政府為中心的清單制，會(huì)由于科層制的消耗，導(dǎo)致金融監(jiān)管改革本身的運(yùn)動(dòng)化悖論，大大降低了制度變遷的績(jī)效收益。未來(lái)的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入的運(yùn)行機(jī)制，需要跳出以政府為中心的運(yùn)行邏輯，側(cè)重以市場(chǎng)和社會(huì)主體為中心，強(qiáng)化清單制的市場(chǎng)屬性與社會(huì)屬性。

具象化的信息是金融市場(chǎng)的基本要素，信息是金融市場(chǎng)主體決策的基本依據(jù)，同時(shí)也是金融市場(chǎng)上重要的競(jìng)爭(zhēng)資源[19]。金融市場(chǎng)中不同主體在信息掌握和信息利用方面的差異，間接影響著金融競(jìng)爭(zhēng)秩序；信息科技的飛速發(fā)展推動(dòng)了金融科技與互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)的巨大變革，金融工具的種類和形態(tài)亦呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特征，倒逼金融法制和金融監(jiān)管必須對(duì)此做出及時(shí)回應(yīng)。P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入從備案制到清單制的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了P2P網(wǎng)貸監(jiān)管從管制型“命令-控制”工具(command-and-control)向強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)、信息透明和信息交流的信息規(guī)制范式的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行的P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入“行政許可式備案”作為“管制型”規(guī)制，通過(guò)直接禁止或限制的實(shí)施方式，以事前規(guī)制的手段禁止或限制風(fēng)險(xiǎn)行為，利用政府行政規(guī)制直接取代市場(chǎng)機(jī)制，以達(dá)到整肅P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)的目的?！肮苤菩汀笔袌?chǎng)準(zhǔn)入模式具有的主動(dòng)性特征，決定了P2P網(wǎng)貸監(jiān)管機(jī)關(guān)必須首先獲取有關(guān)規(guī)制對(duì)象的信息，而后才能運(yùn)用行政許可的規(guī)制工具對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。由于信息獲取是需要成本的，而監(jiān)管機(jī)關(guān)的所需要的信息往往是不充分甚至是匱乏的，尤其是有關(guān)潛在違法行為的信息，即“現(xiàn)行的公共執(zhí)法體制總是缺少一種必不可少的有效發(fā)現(xiàn)并阻止?jié)撛谶`法行為的資源—內(nèi)部消息(inside information)，即某人所掌握的有關(guān)潛在違法行為的重要信息”[20]。而且在P2P網(wǎng)貸準(zhǔn)入中，監(jiān)管機(jī)關(guān)在積極尋找信息，而掌握內(nèi)部消息的被監(jiān)管者—P2P網(wǎng)貸平臺(tái)往往采取對(duì)策來(lái)隱藏信息，這使得市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管所需的信息變得更加匱乏[21]。為解決P2P網(wǎng)貸“管制型”市場(chǎng)準(zhǔn)入模式無(wú)法避免的信息匱乏困境和信息獲取成本高昂的弊端，應(yīng)將P2P網(wǎng)貸市場(chǎng)準(zhǔn)入模式向強(qiáng)調(diào)信息交流、信息透明的法治化的清單制準(zhǔn)入模式轉(zhuǎn)變，通過(guò)清單制的“信息自動(dòng)過(guò)濾機(jī)制”，降低地方金融監(jiān)管部門的信息獲取成本，提高信息績(jī)效，并借助清單制的信息公示功能提升監(jiān)管透明度和公平性，利用清單制的邊界建構(gòu)功能強(qiáng)化監(jiān)管主體權(quán)力內(nèi)容和邊界的明確性，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力主體權(quán)責(zé)的合理界定。

注釋：

① 參見(jiàn)《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》第5條。

② 參見(jiàn)《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)備案登記管理指引》第2條。

③ 參見(jiàn)《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》第十條。