楊 旋，邱夢華

（1.上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620；2.上海工程技術(shù)大學(xué) 社科學(xué)院，上海 201620）

一、文獻綜述及問題的提出

異地養(yǎng)老是指老年人在不改變戶籍的情況下，離開現(xiàn)居住地前往其它地方進行養(yǎng)老的模式，本文主要探討的是異地機構(gòu)養(yǎng)老。異地養(yǎng)老起源于國外一些老齡化程度較高的國家，這些國家沒有戶籍制度的限制，加上市場高度繁榮，逐漸演變成了一種主流的養(yǎng)老模式。但是異地養(yǎng)老剛引入我國不久，由于戶籍制度的桎梏，社保醫(yī)保等還未做到全國聯(lián)網(wǎng)，發(fā)展緩慢，反響較小。

截止到2017 年底，我國65 歲及以上老年人比例已達到15.9%，我國的老齡化程度日益嚴(yán)重。我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老模式在現(xiàn)實中存在著許多問題：家庭結(jié)構(gòu)的“小型化、核心化”使得居家養(yǎng)老功能有所弱化；城區(qū)的公立養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少，價格低廉卻“一床難求”，大部分民營養(yǎng)老機構(gòu)在郊區(qū)，價格相對較高；社區(qū)養(yǎng)老則存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，服務(wù)項目少等問題。老年人日益增長的、多樣化的養(yǎng)老需求越來越難以得到滿足。此外，有部分老年人對于生活品質(zhì)等有更高的追求。異地養(yǎng)老模式作為現(xiàn)階段固有的養(yǎng)老模式的有益補充，有著很好的發(fā)展前景，越來越受到學(xué)界與政府的關(guān)注。

陳友華（2016）[1]、郝麗（2017）[2]、劉偉（2012）[3]等學(xué)者對于異地養(yǎng)老的現(xiàn)狀、困境等的研究，多聚焦于老年人的養(yǎng)老意愿之上。而老年人的異地養(yǎng)老意愿受著政策制度、市場環(huán)境、思想文化等多方面因素的影響。他們也只是根據(jù)老年人的異地養(yǎng)老意愿提出相應(yīng)的解決對策。但老年人并不是異地養(yǎng)老的唯一參與主體，還包括政府、社會和市場。而要實現(xiàn)異地養(yǎng)老的平穩(wěn)快速發(fā)展，依靠單一主體是不可行的。我們試圖從協(xié)同治理的視角出發(fā)，借助治理理論去研究該如何推進異地養(yǎng)老的發(fā)展。

二、我國異地養(yǎng)老發(fā)展存在的問題

（一）頂層設(shè)計不完善

1.社會保障體系不健全。在醫(yī)療保障方面，大城市與其他城市之間存在顯著的區(qū)域性差異，7個超大城市就囊括了我國近乎全部的頂級醫(yī)療衛(wèi)生資源，頂尖醫(yī)院與醫(yī)療人才聚集。此外，大部分老年人在移居異地后，醫(yī)?？ǖ氖褂檬艿街T多限制，往往是揣著“醫(yī)?？ā眳s要自掏腰包；另外，只有在提前與戶籍所在地的醫(yī)保部門報備后才能在定點醫(yī)院享受醫(yī)保住院。在養(yǎng)老保障方面，我國養(yǎng)老保障體系雖然有一定的建設(shè)和發(fā)展，但是還不夠完善，仍沒有形成適應(yīng)現(xiàn)代化管理的新模式?！渡鐣ｋU法》的頒布使養(yǎng)老保險“漫游”成為可能，但是各省市之間并未實現(xiàn)完全聯(lián)網(wǎng)，轉(zhuǎn)移的手續(xù)仍然比較繁雜、耗時較長。

2.缺乏明確的主責(zé)監(jiān)管部門。異地養(yǎng)老事務(wù)涉及醫(yī)療、民政、市場監(jiān)督管理等多個部門，牽涉面非常廣泛。但是在實際的管理中，涉及到單個的部門的時候由該部門管轄；當(dāng)涉及到多部門同時可以管轄的時候，由于并沒有一個明確的專責(zé)主管部門，這樣就很容易導(dǎo)致有“利”可圖的都搶著管，棘手難辦的都懶得管，經(jīng)常出現(xiàn)相互之間推諉扯皮等情況。而主責(zé)監(jiān)管部門的缺失，使得異地養(yǎng)老的發(fā)展缺乏科學(xué)、長遠(yuǎn)的規(guī)劃，一定程度上造成了異地養(yǎng)老事業(yè)無序發(fā)展的亂象。

（二）社會組織缺乏協(xié)同

1.養(yǎng)老社會組織參與異地養(yǎng)老程度不高。據(jù)中國社會組織網(wǎng)的統(tǒng)計，截至2019 年我國社會組織的數(shù)量已經(jīng)達到近83 萬，但嚴(yán)重缺乏專業(yè)性的養(yǎng)老型社會組織。而且從事異地養(yǎng)老服務(wù)方面的社會組織的質(zhì)量遠(yuǎn)跟不上數(shù)量的高速發(fā)展。且提供異地養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)大多是公辦或者市場運作，社會組織參與度不高。在之前，由于大部分養(yǎng)老機構(gòu)是公辦的，因為公辦機構(gòu)人員缺乏，沒有足夠的人手，所以大部分的機構(gòu)外包給社會組織運行。而從事異地養(yǎng)老的機構(gòu)大多為私人開辦，有自己的一整套人員，養(yǎng)老社會組織獲取為異地養(yǎng)老機構(gòu)提供服務(wù)的機會更少。

2.養(yǎng)老社會組織發(fā)展不夠，主要是專業(yè)性不足。一方面，養(yǎng)老社會組織中人員的組成參差不齊。大部分都是低學(xué)歷的婦女，缺乏高學(xué)歷的專業(yè)性養(yǎng)老人才。而人才的缺失，導(dǎo)致養(yǎng)老社會組織失去了活力，也失去了進一步發(fā)展的可能。另一方面，社會組織運行過程中專業(yè)性不足。由于組織創(chuàng)始人有較大的的話語權(quán)，再加上監(jiān)督機制不完備，容易出現(xiàn)一言堂的情況。同時養(yǎng)老社會組織內(nèi)部還存在組織設(shè)計不規(guī)范的問題，人員分工不明、職責(zé)不清，很大程度上降低了運行效率。

（三）市場的野蠻式發(fā)展

1.市場上從事異地養(yǎng)老企業(yè)的無序發(fā)展。一是異地養(yǎng)老企業(yè)服務(wù)質(zhì)量普遍良莠不齊。隨著養(yǎng)老社會化改革的深入推進，民辦異地養(yǎng)老機構(gòu)隨之興起。而民辦異地養(yǎng)老機構(gòu)在數(shù)量快速增長的同時忽略了服務(wù)的質(zhì)量，難以滿足老年人對高質(zhì)量老年生活的需求。二是專業(yè)人才缺乏。異地養(yǎng)老得到了許多老年人的青睞，但是異地養(yǎng)老機構(gòu)在專業(yè)人才配置等方面仍做得不到位，尤其是高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才普遍缺失。再加上從業(yè)員工的學(xué)習(xí)能力普遍不高，難以接受新的業(yè)務(wù)技能，從而制約我國異地養(yǎng)老市場的發(fā)展。

2.老年人異地養(yǎng)老的細(xì)致化需求難以滿足。一是供求不均衡。我國的異地養(yǎng)老仍處于初步發(fā)展階段，模式比較單一，一直都存在供小于求的局面。在供不應(yīng)求的情況下，老年人多樣化的、細(xì)致的異地養(yǎng)老需求自然難以滿足。二是不能準(zhǔn)確識別老年人的養(yǎng)老訴求。如今老年人的養(yǎng)老需求逐漸趨于多元，再也不滿足于只是提供床鋪、飲食等單一的服務(wù)供給。但是老年人難以準(zhǔn)確地表達出來，或是沒有良好的傳遞通道，不能被這些異地養(yǎng)老機構(gòu)所掌握，其所提供的服務(wù)不能使老年人滿意，自然沒多少人愿去。

（四）老年人對異地養(yǎng)老缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知

異地養(yǎng)老模式也是近些年才在我國興起，但它對居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)生了很大的沖擊。一方面是帶了“有色眼鏡”去看待，對異地養(yǎng)老存在抵觸。選擇異地養(yǎng)老就意味著要離開子女，而以往我國老年人都是與子女待在一起的，去一個陌生的地方，這是他們所不能接受的。另一方面是很多老年人聽說過，但對異地養(yǎng)老的內(nèi)涵不甚了解或者理解不深。老年人很容易以為異地機構(gòu)養(yǎng)老就是更換了地區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老，但是它具有更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，更完備的配套設(shè)施與服務(wù)，更低的價格等優(yōu)勢，能更好地滿足老年人的需求。

三、我國異地養(yǎng)老發(fā)展不暢的原因分析

（一）我國現(xiàn)行的分而治之的治理格局

1.各地方政府間的塊狀分割治理。在我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制中，各級政府之間是條線管轄的，只負(fù)責(zé)管理本區(qū)域的事務(wù)。如長三角區(qū)域養(yǎng)老融合建設(shè)過程中的青浦、吳江和嘉善三地雖然緊密相連，但分屬三省市，存在區(qū)域間的發(fā)展不平衡的狀況。主要表現(xiàn)在區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，醫(yī)療資源的不均衡，社保待遇、醫(yī)保報銷等存在較大差距。再加上地方政府基于不求“有功”，但求“無過”的考量，主動性、積極性不高，所以長三角的養(yǎng)老融合建設(shè)需要更高層的協(xié)商推動。

2.行政管理體制改革未能進一步深化。養(yǎng)老機構(gòu)涉及的各部門之間的邊界不明晰，有的甚至存在交叉重疊，各部門間的“五龍治水”屢見不鮮。像養(yǎng)老社會組織可以向民政部門登記注冊，也可以向市場管理部門登記注冊，而這是兩個系統(tǒng)，它們可以根據(jù)自己的情況自由選擇。從宏觀層面來講，不利于異地養(yǎng)老的統(tǒng)籌發(fā)展。養(yǎng)老機構(gòu)開展基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)時，還需要經(jīng)過衛(wèi)生管理部門的審批。從微觀層面來說，部門間的分割一定程度上降低了機構(gòu)的效率。

（二）養(yǎng)老社會組織的先天不足與后天畸形

1.養(yǎng)老型社會組織的發(fā)展在我國的起步也很晚。在改革開放后社會組織才有零星的發(fā)展，而且養(yǎng)老的社會化也是在20 世紀(jì)的末期才開始，養(yǎng)老型的社會組織誕生至今也只有二十多年。在中國，由于政府一直都是處于超然地位，再加上“強政府，弱社會”的模式，政府一直都是社會轉(zhuǎn)型和社會建設(shè)的主導(dǎo)力量，社會組織難以參與其中，直到中央提出的由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老型社會組織才有了機會在夾縫中求發(fā)展，整個發(fā)展過程也異常艱辛。

2.隨著養(yǎng)老型社會組織的發(fā)展，一些弊端也日漸顯現(xiàn)。首先是與政府的界限不明晰。目前大多數(shù)社會組織還處在“求生存”的階段，社會組織的開支大多依賴政府的資助，導(dǎo)致許多社會組織為了得到政府的資源支持而爭相依附于政府。其次，規(guī)章制度流于形式。在養(yǎng)老型社會組織中往往存在一人獨大的現(xiàn)象，擁有話語權(quán)的創(chuàng)始人可以依據(jù)自己的意志獨立作出決定，還有如社會組織監(jiān)事會很多時候就是流于形式，起不到多大的監(jiān)督作用。

（三）市場中養(yǎng)老企業(yè)的內(nèi)在弊端

1.養(yǎng)老企業(yè)的逐利本性。企業(yè)是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，市場中的企業(yè)都是以實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化為首要目標(biāo)的。利益先行導(dǎo)致養(yǎng)老企業(yè)在提供異地養(yǎng)老服務(wù)時只顧企業(yè)的利益，難以兼顧到公共利益，養(yǎng)老企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時極易出現(xiàn)“偷工減料”、服務(wù)質(zhì)量差等問題。而且養(yǎng)老企業(yè)大多缺乏宏觀統(tǒng)籌，只重視眼前的利益，而忽略長遠(yuǎn)發(fā)展。在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中各為其利，乃至出現(xiàn)價格戰(zhàn)等惡性競爭行為，對養(yǎng)老市場的良好發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙作用。

2.養(yǎng)老企業(yè)內(nèi)部的尋租腐敗。養(yǎng)老企業(yè)賺的錢卻進了企業(yè)所有者個人的腰包，而不是用來促進企業(yè)的進一步發(fā)展。因為內(nèi)部腐敗導(dǎo)致企業(yè)提供不了良好的待遇，所以難以吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才。而人才的缺失，主要是由于從事養(yǎng)老服務(wù)待遇普遍不高，而且要承受長時間工作壓力。人才需求量大，卻又難以吸引到優(yōu)秀人才，出現(xiàn)養(yǎng)老專業(yè)人才的供求失衡在所難免。專業(yè)人才的不足，再加上資金不夠充裕，也就直接導(dǎo)致了老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求難以準(zhǔn)確識別和掌握。

（四）個人傳統(tǒng)觀念根深蒂固

我國目前的養(yǎng)老文化是以居家養(yǎng)老為主，養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老為輔，社區(qū)養(yǎng)老為基礎(chǔ)，它在民眾中有著深遠(yuǎn)的影響。因為深受傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的影響，我國的民眾都認(rèn)為子女孝養(yǎng)雙親是天經(jīng)地義的。居家養(yǎng)老一直是老年人的首選，他們非常愿意待在家里、依靠子女養(yǎng)老。異地養(yǎng)老也是近些年才有所實踐，盡管在一定程度上比居家養(yǎng)老等模式更有優(yōu)勢，但由于其與傳統(tǒng)觀念的沖突，并不能像居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老那樣容易為民眾所接受。因為老年人選擇異地養(yǎng)老容易被其他人認(rèn)為是子女與父母不和睦或是子女不孝，容易給選擇異地養(yǎng)老的老年人子女帶來很大的壓力。而且老年人，特別是單身老人在考慮異地養(yǎng)老這一模式時，擔(dān)心到了新的環(huán)境不像家里面一樣溫馨。因此社會上對異地養(yǎng)老會產(chǎn)生一種排斥的心理。

四、推動異地養(yǎng)老發(fā)展的具體路徑

要實現(xiàn)異地養(yǎng)老的平穩(wěn)快速發(fā)展，需要在充分發(fā)揮市場資源配置作用的情況下，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的異地養(yǎng)老治理新格局。

（一）加強頂層設(shè)計

1.切實推進區(qū)域一體化戰(zhàn)略。以推進京津冀一體化、長三角一體化為契機，強化區(qū)域不同城市間的養(yǎng)老事業(yè)協(xié)作。首先加強區(qū)域試點，如上海可以建立區(qū)域性的“異地養(yǎng)老指導(dǎo)中心”，指導(dǎo)區(qū)域間異地養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，推動長三角養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域合作，在長三角率先打造異地養(yǎng)老示范區(qū)。在京津冀、長三角試點異地就醫(yī)門診費用統(tǒng)一結(jié)算的基礎(chǔ)上，逐步推動異地住院費用統(tǒng)一結(jié)算。其次強化社會保障體系區(qū)域一體化建設(shè)。對異地養(yǎng)老問題，各地方政府都應(yīng)高度重視，著力推進養(yǎng)老保障體系一體化建設(shè)。主要措施是促進區(qū)域醫(yī)療服務(wù)的均等化，初步實現(xiàn)醫(yī)保信息的區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，切實簡化養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦理流程。

2.著力推進行政管理體制改革。沒有規(guī)矩，不成方圓。異地養(yǎng)老作為新模式，各地方政府應(yīng)加快異地養(yǎng)老相關(guān)政策、文件的出臺，盡快確立監(jiān)管規(guī)范，為異地養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供制度化保障。各地方政府應(yīng)仿效“大部制改革”，將異地養(yǎng)老事務(wù)劃歸專責(zé)部門管理，以系統(tǒng)地管理異地養(yǎng)老相關(guān)事務(wù)，杜絕各部門間互相推諉扯皮的現(xiàn)象。這樣可以從根本上打消選擇異地養(yǎng)老的老年人和子女的疑慮，為異地養(yǎng)老模式的進一步發(fā)展助力。

（二）強化社會協(xié)同

1.加強養(yǎng)老型社會組織的培育，強化其內(nèi)涵式發(fā)展。養(yǎng)老社會組織應(yīng)積極謀劃自身的發(fā)展，不斷強化養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。在人員的招聘上，應(yīng)注重其專業(yè)素質(zhì)。在組織運營過程中，需要加強員工的培訓(xùn)，以獲得更前沿的知識，為員工的進一步發(fā)展提供機會；同時應(yīng)加強績效考核，充分調(diào)動員工的工作積極性。從專業(yè)化分工、權(quán)責(zé)對等上加強組織設(shè)計，同時加強對管理人員的培訓(xùn)，以避免一言堂以及家長作風(fēng)。在強化人員與組織專業(yè)性、提升社會組織競爭力的基礎(chǔ)上，強化社會組織的獨立性，依托自身的專業(yè)素質(zhì)來謀發(fā)展。

2.養(yǎng)老型社會組織應(yīng)積極參與到異地養(yǎng)老中去。在養(yǎng)老的社會化改革之前，除政府外，鮮有社會其他力量參與到養(yǎng)老中去，更不要提參與到異地養(yǎng)老中去。改革之后，養(yǎng)老事業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展，企業(yè)與社會組織都能參與進來了，但是異地養(yǎng)老中的社會組織力量依舊很微弱。異地養(yǎng)老市場是一個大市場，大有可為，養(yǎng)老型社會組織積極參與到異地養(yǎng)老中去。在參與的過程中，它們在促進異地養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展的同時也能帶動自身高質(zhì)量的發(fā)展。

（三）著力促進異地養(yǎng)老市場內(nèi)涵式發(fā)展

1.加強異地養(yǎng)老市場統(tǒng)籌。高質(zhì)量的硬件設(shè)施和高水平的服務(wù)是異地養(yǎng)老健康發(fā)展的基礎(chǔ)，因此需要合理規(guī)劃市場。首先，行業(yè)要加緊形成異地養(yǎng)老機構(gòu)統(tǒng)一的指標(biāo)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，督促它們不斷完善配套服務(wù)體系。要持續(xù)整合區(qū)域間的養(yǎng)老資源，優(yōu)化異地養(yǎng)老機構(gòu)的多層次配置，以滿足老年人多樣化的需求，形成差異化的市場格局。其次，要吸引更多資本進入。未來將有更多的老年人選擇異地養(yǎng)老，異地養(yǎng)老的市場是十分廣闊的。通過資本的不斷注入，市場上的競爭者不斷增多，能有效激發(fā)異地養(yǎng)老市場活力。

2.加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)。異地養(yǎng)老市場的發(fā)展離不開專業(yè)人才。在異地養(yǎng)老專業(yè)人才隊伍里，不僅需要養(yǎng)老服務(wù)、護理等相關(guān)專業(yè)的人才，還需要擅長與老年人進行心理溝通和疏導(dǎo)的人才，以及日常運營、管理等方面的人才。首先，我國各地應(yīng)加強本地的異地養(yǎng)老機構(gòu)的人員技能培訓(xùn)；其次，政府部門應(yīng)強化對養(yǎng)老護理行業(yè)的扶持，提升從業(yè)人員的工資和福利水平，增強社會對養(yǎng)老護理行業(yè)的認(rèn)知；再次，政府應(yīng)引導(dǎo)國內(nèi)專業(yè)院校加強對養(yǎng)老護理等專業(yè)人才的培養(yǎng)。

（四）老年人積極參與

1.多渠道了解異地養(yǎng)老模式，強化認(rèn)知。異地養(yǎng)老將孝老的形式從直觀轉(zhuǎn)向了抽象，與傳統(tǒng)文化存在沖突。老年人的子女應(yīng)該以滿足父母更高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求為目標(biāo)，多關(guān)注養(yǎng)老相關(guān)政策及不同養(yǎng)老模式的發(fā)展，充分理解異地養(yǎng)老的內(nèi)涵。在有條件的情況下，老年人可以積極嘗試選擇所居住城市周圍的其他地區(qū)進行異地養(yǎng)老，這樣可以從飲食習(xí)慣、地域文化等方面能獲得更強心理認(rèn)同感，以獲得最直觀感受，強化自己的認(rèn)知。

2.積極轉(zhuǎn)變觀念，摒棄傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中的糟粕。傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中既有孝老這樣的優(yōu)秀文化，也有安土重遷這樣的糟粕。安土重遷等舊思想已經(jīng)不能適應(yīng)時代的發(fā)展，這種文化對異地養(yǎng)老的發(fā)展造成了極大阻礙。老年人及其子女要充分認(rèn)識到異地養(yǎng)老更好的硬件設(shè)施、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)的優(yōu)勢，積極參與到異地養(yǎng)老中去。