□白平則，秦 鴻

(山西師范大學,山西 臨汾 041000)

習近平在浙江工作期間指出,“現代民主政治的成果主要是對權力的制衡機制?！裰鳑Q策、民主管理、民主監(jiān)督’同‘民主選舉’一樣重要,一樣關鍵。通過建立村務監(jiān)督委員會來實現民主決策、管理、監(jiān)督的做法,符合法律和政策的導向,實現了村務監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前、事中、事后全程監(jiān)督,使各種矛盾有了內部化解的機制。這是農村基層民主政治建設的有益探索,應當予以鼓勵。這里需要指出的是,要進一步理順村黨支部、村委會、村監(jiān)督委員會、村經濟合作社以及村民代表大會等組織的關系?！贝迕褡灾螌嵭幸詠?各地對民主選舉高度重視,也取得了明顯效果,但民主監(jiān)督卻一直效果不佳,村民民主監(jiān)督發(fā)展困境何在,如何加強村民民主監(jiān)督需要進一步深入研究。

1 村級民主監(jiān)督發(fā)展困境分析

1.1 村民民主監(jiān)督權弱小,無法有效制約決策權和執(zhí)行權

村務監(jiān)督委員會與村黨支部和村民委員會(以下稱“兩委”)的權力配置不均衡,嚴重制約了監(jiān)督權發(fā)揮作用。村“兩委”權力交叉重疊,村黨組織與村務監(jiān)督委員會是領導與被領導關系,這對村務監(jiān)督委員會開展工作構成了約束。在村務監(jiān)督委員會組建過程中,很多村都是由村“兩委”提名村務監(jiān)督委員會成員。我們在進行調研時，山西省中陽縣一個村民講到，“村務監(jiān)督委員會成員都是先由村兩委提名,再走個過場,由村民代表會議選一下,不會有選不上的情況”,這就導致村務監(jiān)督委員會嚴重依附于村“兩委”,甚至成為“傀儡”,村內監(jiān)督流于形式。

1.2 村民民主監(jiān)督法律及政策體系初步形成,但仍不完善

1998年出臺的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》首次提出設立村務公開監(jiān)督小組,規(guī)定小組成員由村民代表大會在村民中推選產生,主要負責監(jiān)督村務公開制度的落實,向村民會議或村民代表會議負責并受其監(jiān)督,該規(guī)定無疑促進了村級民主監(jiān)督的發(fā)展。2007年出臺的《農業(yè)部辦公廳關于加強村集體經濟組織民主理財民主監(jiān)督的意見》規(guī)定了民主理財小組成員的候選資格和產生條件,細化了民主理財小組的權力。隨著農村經濟社會的發(fā)展,原有的村務公開監(jiān)督小組和民主理財小組等發(fā)揮的監(jiān)督作用已經不能滿足現實需要。在現實困境的逼迫下,浙江省武義縣后陳村通過上級機關的幫助和支持,以村民監(jiān)督為切入點創(chuàng)建了全國首個村務監(jiān)督委員會。2005年時任浙江省委書記的習近平充分肯定了后陳村的村務監(jiān)督改革。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)第三十二條規(guī)定,“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構,負責村民民主理財,監(jiān)督村務公開等制度的落實,其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生,其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監(jiān)督機構成員。村務監(jiān)督機構成員向村民會議和村民代表會議負責,可以列席村民委員會會議?！?017年中辦國辦共同出臺的《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》指出,村務監(jiān)督委員會是村民對村務進行民主監(jiān)督的機構,對從源頭上遏制人民群眾身邊的不正之風和腐敗問題、促進農村和諧穩(wěn)定,具有重要作用。2019年中央1號文件明確提出要“全面建立健全村務監(jiān)督委員會,發(fā)揮在村務決策和公開、財產管理、工程項目建設、惠農政策措施落實等事項上的監(jiān)督作用”。

村務監(jiān)督立法過于籠統(tǒng),沒有一部法律對村務監(jiān)督委員會的建立、運行及事前、事中、事后的監(jiān)督程序進行全面規(guī)定?！蛾P于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》雖對村務監(jiān)督委員會的人員組成、職責權限、監(jiān)督內容和工作方式以規(guī)范性文件作了規(guī)定,但并沒有對村務監(jiān)督委員會組建制度和負責單位、當選成員進行資格審查的單位和程序方法、監(jiān)督程序的具體操作和運行方式、監(jiān)督中發(fā)現問題的處理辦法、村務監(jiān)督委員會是否擁有自主處理權力等運行中必須面對的問題做出詳細規(guī)定,導致很多村在民主監(jiān)督實踐中沒有方向。我們在呂梁市多個村調研時,縣、鄉(xiāng)、村并沒有任何關于村務監(jiān)督委員會的文件,當訪談問到“村務監(jiān)督委員會平時是以什么為依據開展工作的?”很多村的村干部都含糊地說：“村務監(jiān)督委員會成員會參加村里的會議,按照會議指示和決策工作?！?/p>

1.3 村務監(jiān)督委員會普遍建立,但制度不健全,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構沒有形成合力

2019年9月15至20日我們走訪調研了山西某縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個行政村,每村都建立了村務監(jiān)督委員會,村務監(jiān)督委員會的牌子掛在村委會的辦公地點。村務監(jiān)督委員會成員大多由村民通過村民代表大會選舉產生,少數村“先由村委會內定,然后走個過場”。多數行政村要求村監(jiān)委主任必須是中共黨員,提倡由非村“兩委”成員的黨員兼任。個別行政村的村主任主動要求村監(jiān)委主任參加會議,在村財務賬單上簽字。

許多行政村村務監(jiān)督委員會有名無實,有的甚至沒有獨立的辦公場所,依附于村黨支部,人事、經費不獨立。村務監(jiān)督委員會成員大多沒有基本工資,只有少數村納入誤工補貼名單,也沒有相應的獎懲制度,這使得村務監(jiān)督委員會地位很低,容易出現說話沒人聽、辦事沒人理的情況,工作沒有積極性,不愿耗費時間和精力去監(jiān)督。

目前村務監(jiān)督委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門沒有任何關系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門不對其工作進行指導和監(jiān)督,村務監(jiān)督委員會的工作開展沒有方向,也沒有任何文件要求,很不規(guī)范。最鮮明的一點就是平時沒有明確的工作內容,實際發(fā)揮的監(jiān)督作用很有限。有些村設有村級紀檢監(jiān)督員,但村務監(jiān)督委員會成員與村級紀檢監(jiān)督員沒有形成有效配合,造成了監(jiān)督資源的浪費。

1.4 村監(jiān)委成員不想監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的現象明顯減少,但村民監(jiān)督意識淡薄,參與度低,村務公開效果依然欠佳

理論上由于鄉(xiāng)土社會和宗親關系的影響,很容易出現“不想監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”的現象。在實地調研中,我們發(fā)現這樣的情況實際上很少發(fā)生,村務監(jiān)督委員會成員都有一種責任意識,采訪過的成員都說：“不怕得罪人,也沒什么不想監(jiān)督的時候?！庇写甯刹空劦?他們在選舉村務監(jiān)督委員會成員時專門選“愛挑刺、不怕得罪人”的村民。

普通村民基本上只參加民主選舉,對民主監(jiān)督和民主決策的關注度很低。青壯年農民長年在外打工,對村里的事情沒有太大興趣,其主要精力還是在“怎么掙錢提高自己的生活水平”,而不是想方設法地監(jiān)督村干部。我們的調查問卷“您聽說過村民民主監(jiān)督嗎?”一題中,48.15%的村民都選擇了“聽說過,但具體內容不清楚”,29.63%的村民“壓根沒有聽說過村民民主監(jiān)督”,只有少部分人選擇了“對其非常了解”,數據顯示這些人大多是村干部。有位村務監(jiān)督委員會主任填問卷時隨口說,“我倒是村務監(jiān)督委員會的主任,我也不知道啥是民主監(jiān)督,我就負責簽個字”。

我們走訪的幾十個村莊村務公開欄多半是空白。許多村干部認為“有需要公開的就公開”,至少一個月公開一次。但在村民訪談中卻反映了不同情況,如有村民說:“他們只公開他們想公開的和能公開的,利益相關的根本不會公開?！?/p>

2 提高村級民主監(jiān)督實效性的對策與建議

2.1 完善村務監(jiān)督委員會的組織機構、運行制度,保障監(jiān)督權的獨立性、有效性

2.1.1 完善村務監(jiān)督的法律法規(guī)

應當細化村務監(jiān)督委員會成員選拔和資格條件、監(jiān)督權力、監(jiān)督方式及監(jiān)督程序。監(jiān)督權要具體化,應當賦予村務監(jiān)督委員會建議權、報告權,保障監(jiān)督渠道暢通,利用現代科技和網絡,為村務監(jiān)督創(chuàng)新思路和方法,使村務監(jiān)督更加透明,提高民眾的參與度。村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督對象首先是村委會成員,因此在組建村務監(jiān)督委員會這件事上村委會成員是不感興趣的,同時為了避免村“兩委”完全操控村務監(jiān)督委員會成員,成員選拔可以優(yōu)先考慮退下來的村黨支部、村委會成員。山西省呂梁市很多行政村在選舉村務監(jiān)督委員會主任時,大多首先考慮退下來的村干部,也有村硬性要求村監(jiān)委主任必須是黨員,既保證了黨的領導,也使村級民主監(jiān)督得到了有力的保障。有學者指出,“我國農村仍然是一個相信并依靠本土資源的社會,人際關系、個人威望、風俗文化在鄉(xiāng)村治理方面占有重要地位,特別是村里的一些德高望重的村民,在村中有著廣泛的群眾基礎?！盵2]老黨員和老干部在村里有一定的威望,即使退休了也有影響力,由他們帶領監(jiān)督會收到事半功倍之效。同時,還可以采用聯戶提名的方法推選村務監(jiān)督委員會的候選人,明確規(guī)定哪些人不能擔任、哪些人應當回避。

2.1.2 完善村務監(jiān)督委員會的法治保障機制,擴大其權力并提高成員的地位和待遇

山西省呂梁市設有村級紀檢監(jiān)督員,常駐村里且由縣財政發(fā)放工資,訪談一位村務監(jiān)督委員會成員時問到“你們的工作內容和村級紀檢監(jiān)督員的工作會有重復嗎?”這位成員說:“沒啥重復,我們一般很少見面,我感覺是我們村監(jiān)委監(jiān)督村干部,監(jiān)督員可以監(jiān)督村內所有的事、村干部包括我們?！痹谒劾锎鍎毡O(jiān)督委員會和村級紀檢監(jiān)督員是上下級關系,但其實不是,調研發(fā)現村級紀檢監(jiān)督員發(fā)揮的監(jiān)督作用更弱,可以考慮把兩者聯合起來,更好地發(fā)揮監(jiān)督作用,也可以避免資源浪費。村務監(jiān)督委員會的權力應當由縣鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察機構保障,村務監(jiān)督委員會主任應當聘請為縣級紀檢監(jiān)察員,受縣級紀檢委指導;村務監(jiān)督委員會成員應當聘請為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察員,接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢委指導。村務監(jiān)督委員會成員作為縣鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察隊伍的一條腿,有權將發(fā)現的線索直接向紀檢監(jiān)察部門報告,有權受理全體村民對村干部的舉報。應當建立村級紀檢監(jiān)察小組,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構直接領導,與村務監(jiān)督委員會交叉任職,實行“兩塊牌子、一套人馬,”也可以由村級紀檢監(jiān)察小組組長擔任村務監(jiān)督委員主任,既受上級紀檢委領導,也受村黨組織領導,但以上級紀檢委領導為主。村務監(jiān)督委員會成員的工資補貼,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,縣里補助,不直接從本村領取,由縣(市、區(qū))人民政府予以保障,縣、鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察部門負責督促村務監(jiān)督委員會成員的待遇、辦公場所和經費保障。

2.1.3 完善獎懲制度

有學者指出,“任何一項完備的、理想的制度都應該是包含規(guī)范性制度和懲戒性制度的統(tǒng)一體,應該是行為模式與制裁手段的統(tǒng)一?！盵3]因此,應當建立監(jiān)督成效評價機制,實行個人報酬和監(jiān)督績效掛鉤的舉報獎勵制度,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢委負責村務監(jiān)督委員會成員的考核評價。應當明確村務監(jiān)督委員會依法履行職責受法律法規(guī)保護,任何組織和個人不得以任何理由阻礙村務監(jiān)督委員會正常開展工作,不得對其成員進行打擊報復,一旦發(fā)現此類行為,要由紀檢委根據相關法律法規(guī)予以嚴懲。

2.2 厘清村務監(jiān)督委員會與其他村級組織的權力關系,防止出現不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的情況

2.2.1 村務監(jiān)督委員會與村黨支部的關系

解決村務監(jiān)督委員會監(jiān)督權獨立的問題,核心就是要解決村黨支部和村務監(jiān)督委員會的權力配置問題，要敢于監(jiān)督、能夠監(jiān)督，就要有獨立的監(jiān)督權。應當明確村務監(jiān)督委員會主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢委領導,村務監(jiān)督委員會成員發(fā)現問題必須首先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢委報告,村黨支部應當主動幫助村務監(jiān)督委員會成員履行職責。

2.2.2 村務監(jiān)督委員會與村民會議或村民代表會議的關系

村務監(jiān)督委員會成員由村民會議或村民代表會議在村民中選舉產生,并對其負責,代表村民對村民委員會進行監(jiān)督。村務監(jiān)督委員會每年必須向村民會議或村民代表會議報告工作并接受評議,不合格的成員應當責令辭職或依法罷免。

2.2.3 村務監(jiān)督委員會與村民委員會的關系

村務監(jiān)督委員會和村民委員會是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。在村民民主監(jiān)督的實際運行過程中,村務監(jiān)督委員會卻受制于村民委員會,村內的大小事務基本都是村干部說了算,村務監(jiān)督委員會權力弱小。應當明確村務監(jiān)督委員會就是監(jiān)督村委會及其成員,必須把村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督權從村民委員會中徹底獨立出來,決不能受制于村民委員會,防止村民委員會成員阻礙其開展工作。

2.3 構建完善的村級權力監(jiān)督體系,實現村務監(jiān)督委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察機構的有機結合,與全體村民的監(jiān)督有機結合

有學者指出,“在離散化且利益關聯性日益弱化的農村,分散的村民權力要制約異化的村莊公共強權,就只能借助于更高一級的支持,上級紀委和政府就是這種權力的代表?！盵4]應當由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢委牽頭負責村務監(jiān)督委員會的組建、指導工作,這樣既可以加強縣、鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察機構對村務監(jiān)督委員會的領導,使縣、鄉(xiāng)級紀檢監(jiān)察部門的紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)察與村務監(jiān)督委員會的日常監(jiān)督形成一個拳頭,也可以普遍提高村務監(jiān)督委員會的政治地位、獨立性。有學者指出,“實現對村黨支部和村委會的民主監(jiān)督,需要強化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的工作聯系,與之形成一種良好的合作關系”。[5]實踐證明,沒有縣、鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人民政府的大力支持,村務監(jiān)督委員會根本無法發(fā)揮作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村務監(jiān)督委員會的支持是保障其發(fā)揮作用的一種重要手段。有學者指出,“民主監(jiān)督的專業(yè)化要求與村民知識水平不高的現實之間的矛盾,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過加強工作指導加以解決。缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作指導與檢查使村務監(jiān)督機構的實際民主監(jiān)督行為缺乏規(guī)范性。”[6]

村民無法有效監(jiān)督、罷免村干部,矛盾不能在村內化解才會發(fā)生村民上訪告狀,因此,應當把組織機構的監(jiān)督和全體村民的監(jiān)督有機結合起來。

2.4 建立村與村交叉監(jiān)督制度

目前的村級民主監(jiān)督都是各村自己負責自己的,雖然在選擇村務監(jiān)督委員會成員時都盡量選擇不怕得罪人、愛挑刺的村民,但難免出現“大家都是一個村的,監(jiān)督得罪人家也不好,抬頭不見低頭見的,以后還要共事”之類的想法,這樣就會使監(jiān)督流于形式?？梢钥紤]使村與村之間互相監(jiān)督,大家不在一個村,顧慮就會少很多。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府應當做好村與村交叉監(jiān)督的引導和規(guī)范工作,要制定詳細的工作指導,村與村交叉監(jiān)督具體該怎么展開,可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門帶頭,根據各村情況和鄰村情況進行整理分析,一要確保村與村相互監(jiān)督的可行性,二要方便村務監(jiān)督委員會成員進行工作,三要明確監(jiān)督包括事前、事中、事后全方位的監(jiān)督,四要給予他們權利,發(fā)現問題可以直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門反映,或者可以小范圍的擁有緊急情況下的處理權。

2.5 加大村民教育力度,使民主監(jiān)督深入人心

村民素質偏低是影響村級民主監(jiān)督的一個重要因素。因此,加大對村民的教育力度,整體提升其素質,才能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。

村務監(jiān)督委員會成立以來,發(fā)揮的監(jiān)督作用不像預想中那么大。村干部素質高,就會主動要求監(jiān)督;素質不高就會對監(jiān)督產生抵抗心理,自然也就不會重視監(jiān)督。

村干部素質不同,民主監(jiān)督的發(fā)展進程也就不同。一要加強對村干部的培訓和教育,使其養(yǎng)成自覺接受監(jiān)督的良好習慣。二要加大對村民的教育力度,提高其文化素質,尤其要注重培養(yǎng)女性的權利意識,提高女性的地位,使其積極投入到村級民主監(jiān)督中。

2.6 運用互聯網開拓監(jiān)督新渠道

互聯網的普及使得村民生活發(fā)生了很大變化,村民生活中使用微信越來越普遍,可以建立縣、鄉(xiāng)、村層層相扣的村級民主監(jiān)督微信群,派專人負責微信群的維護和信息資源的整理。建立監(jiān)督舉報網站,鼓勵匿名或實名舉報,監(jiān)督機構及時處理、核對收到的舉報信息,努力做到群眾在監(jiān)督上敢看、敢言,做到全民監(jiān)督。

3 結語

本文基于在山西省某縣為期五天的田野調查,旨在了解村務監(jiān)督委員會的建立及運行情況,探討究竟什么原因使村級民主監(jiān)督發(fā)展困難及如何提高村級民主監(jiān)督的有效性。究其原因,首先是鄉(xiāng)村環(huán)境下對監(jiān)督的忽視與排斥,其次是村民的素質跟不上,他們目前的生活重心還是如何去提升自己的物質生活質量,物質生活得不到滿足,自然沒有心思去參與民主監(jiān)督,這是我國目前有些農村社區(qū)村民自治形式化的深層次原因。另一方面,建立村務監(jiān)督委員會的出發(fā)點確實很好,但實際上沒有發(fā)揮到預想的作用,很多地方村務監(jiān)督委員會成為空殼子,除了鄉(xiāng)土社會存在的各種錯綜復雜的利害關系使得監(jiān)督流于形式外,更重要的一點是村務監(jiān)督委員會的發(fā)展不規(guī)范且無法可依。多媒體在村民生活中的普及,已經可以很好地運用微信群來通知、公開村內事務,有些村子甚至建立了網上監(jiān)督舉報網站,村務公開的渠道已經實現了多樣化,但公開的內容仍需要規(guī)范和監(jiān)督。村級民主監(jiān)督還有很長的路要走。