(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

在人口跨國(guó)流動(dòng)愈發(fā)頻繁的今天，非法移民所滋生的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，對(duì)人口輸入國(guó)帶來(lái)的影響也越來(lái)越大，美國(guó)無(wú)疑是其中最具有代表性的。在建國(guó)初期，由于勞動(dòng)力的匱乏，美國(guó)政府施行較為寬松的移民政策，對(duì)外來(lái)移民大開(kāi)門戶。但是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量非法移民為謀求更好的生活鋌而走險(xiǎn)偷渡到美國(guó)，非法移民問(wèn)題逐步產(chǎn)生，直至今天仍是美國(guó)民眾廣泛關(guān)注的重大問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，美國(guó)推行非法移民遣返政策，通過(guò)合理有序地遣返來(lái)遏制非法移民不斷進(jìn)入美國(guó)的態(tài)勢(shì)。美國(guó)的非法移民遣返政策主要由遣返非法移民相關(guān)的法律規(guī)制、指導(dǎo)性文件和工作原則組成，自非法移民問(wèn)題出現(xiàn)以來(lái)，這些政策一直處于變動(dòng)和優(yōu)化之中，而且會(huì)隨著非法移民問(wèn)題的變化一直變動(dòng)下去。

一、美國(guó)非法移民遣返簡(jiǎn)論

(一)美國(guó)非法移民問(wèn)題現(xiàn)狀

近幾年，美國(guó)的非法移民呈現(xiàn)總量巨大、逐年減少的特點(diǎn)。自2007年達(dá)到1220萬(wàn)人的高峰期以來(lái)，美國(guó)的非法移民總數(shù)一直呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，而且其中非法滯留美國(guó)多年的非法移民居多，新入境的非法移民較少，能順利獲得就業(yè)崗位的非法移民也有所減少。盡管如此，美國(guó)的非法移民總數(shù)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其它國(guó)家。美國(guó)非法移民的來(lái)源國(guó)也在發(fā)生緩慢變化，其中來(lái)自墨西哥的非法移民明顯減少，但還是大約占了美國(guó)非法移民的半數(shù)，仍然是美國(guó)非法移民的主要來(lái)源國(guó)。[1]來(lái)自中美洲的非法移民數(shù)量反而呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，其中主要包括許多從墨西哥邊境進(jìn)入的來(lái)自薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯等中美洲國(guó)家的非法移民，多數(shù)被遣返的非法移民也是來(lái)自與美國(guó)陸地接壤的墨西哥和中美洲北部的這三個(gè)國(guó)家。美國(guó)的這幾個(gè)“鄰居”經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，貧困人口多，就業(yè)機(jī)會(huì)少。相比美國(guó)，民眾生活水平高低立現(xiàn)，且合法移民美國(guó)難以實(shí)現(xiàn)，因而選擇鋌而走險(xiǎn)偷渡到美國(guó)謀求更好的生活。大量的非法移民給美國(guó)造成巨大負(fù)擔(dān)，每年耗費(fèi)美國(guó)政府大量資源，引發(fā)了一系列社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題。首先是國(guó)家安全受到威脅，非法移民的真實(shí)信息和入境目的難以核實(shí)，難以排除其實(shí)施恐怖襲擊的可能性，這一論斷在“9·11”事件后達(dá)到頂峰。[2]其次是社會(huì)穩(wěn)定受到影響，據(jù)美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局統(tǒng)計(jì)，2018年美國(guó)逮捕的非法移民中絕大多數(shù)有犯罪前科，相當(dāng)一部分美國(guó)民眾認(rèn)為非法移民容易滋生犯罪。對(duì)普通民眾而言,非法移民難以避免帶來(lái)就業(yè)、福利、教育和治安等一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。越來(lái)越多的人認(rèn)為移民成為美國(guó)的負(fù)擔(dān),奪走工作崗位和住房,對(duì)國(guó)家的醫(yī)療體系造成負(fù)擔(dān),對(duì)大量新移民的到來(lái)產(chǎn)生的文化影響感到擔(dān)心。[3]總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)的非法移民問(wèn)題在總體有所好轉(zhuǎn)的情況下，仍存在許多難題和爭(zhēng)議，在接下來(lái)的許多年中仍將是美國(guó)社會(huì)的重大問(wèn)題。

(二)美國(guó)遣返非法移民的必要性

隨著社會(huì)的發(fā)展，人口的跨國(guó)流動(dòng)變得越來(lái)越頻繁，國(guó)際社會(huì)受到非法人口流動(dòng)的沖擊也越來(lái)越大。美國(guó)受非法移民問(wèn)題的影響尤為明顯，因而，合理有序地遣返非法移民是非常有必要的。首先，根據(jù)國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同，驅(qū)逐或遣返非法移民是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)。非法的人口流入是對(duì)國(guó)家主權(quán)的侵害，會(huì)在很多方面擠占當(dāng)?shù)孛癖姷馁Y源，導(dǎo)致社會(huì)秩序甚至是國(guó)家安全受到威脅，當(dāng)這種侵害達(dá)到一國(guó)社會(huì)和民眾所不能接受的程度時(shí)，一系列社會(huì)問(wèn)題便會(huì)接踵而至。美國(guó)出于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全，保護(hù)本國(guó)民眾權(quán)益的目的，不得不持續(xù)遣返非法移民，以防越來(lái)越多的非法移民把國(guó)家拖垮。其次，遣返非法移民是對(duì)合法出入境秩序的維護(hù)，是堵塞出入境漏洞的有效形式。一直以來(lái)，美國(guó)對(duì)非法入境的行為恨之入骨，持續(xù)開(kāi)展打擊治理行動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，更是不斷收緊“門戶”。直到今天，修建“美墨邊境墻”仍是牽動(dòng)各方的熱點(diǎn)問(wèn)題。許多時(shí)候，美國(guó)在遣返非法移民時(shí)會(huì)附加不準(zhǔn)許再次入境的決定。這些歸根結(jié)底都是要降低非法入境實(shí)現(xiàn)的可能性，將入境活動(dòng)規(guī)范在美國(guó)期望的制度空間內(nèi)，維護(hù)合法有序的出入境秩序。再者，遣返非法移民是對(duì)意圖非法入境或居留者的有力威懾。唯有保持打壓態(tài)勢(shì)，增大非法移民美國(guó)的難度和代價(jià)，迫使偷渡者放棄計(jì)劃，才能控制住非法移民數(shù)量的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，緩解治理壓力。一味地放任無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)非法移民的氣焰，導(dǎo)致源源不斷的非法移民流入美國(guó)，甚至?xí)尸F(xiàn)一種“井噴式”的非法移民潮。簡(jiǎn)言之，就美國(guó)目前發(fā)展?fàn)顩r來(lái)說(shuō)，合理有序地遣返非法移民是美國(guó)國(guó)家利益的必然選擇。

二、美國(guó)非法移民遣返政策簡(jiǎn)論

(一)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下地方酌情立法政策

在美國(guó)，非法移民在地域上的分布是極不均勻的，不同州對(duì)待非法移民的態(tài)度也有差異。然而在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，移民立法工作只由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，各州不參與移民立法與執(zhí)法。這導(dǎo)致在治理非法移民的實(shí)踐中，有些地方政府認(rèn)為國(guó)會(huì)的移民法案與當(dāng)?shù)厍闆r不相適應(yīng)，對(duì)國(guó)會(huì)的移民立法工作感到不滿。自90年代開(kāi)始，越來(lái)越多的地方政府尋求自己立法，爭(zhēng)取更大的移民立法權(quán)，在遵循國(guó)家基本的移民法案和政策基礎(chǔ)上，針對(duì)各地的不同情況在政策上進(jìn)行選擇性優(yōu)化。早在1976年，美國(guó)最高法院就曾授權(quán)加利福尼亞州可以出臺(tái)治理非法移民的法律，從而阻止非法移民的流動(dòng)。其后，加利福尼亞州針對(duì)非法移民問(wèn)題出臺(tái)了影響廣泛的《187法案》，該法案對(duì)非法移民采取嚴(yán)查嚴(yán)控的態(tài)勢(shì)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，美國(guó)各州加快了移民立法的步伐，一些非法移民問(wèn)題比較突出的邊境州更是走在了前列。2006年，170個(gè)州出臺(tái)了移民法案，大約有570個(gè)有關(guān)移民問(wèn)題的議案被引入州的立法中。[4]2010年4月亞利桑那州通過(guò)的一項(xiàng)被視為美國(guó)最嚴(yán)厲的打擊非法移民的法律規(guī)定，警察有權(quán)對(duì)他們所懷疑的任何非法移民嫌疑人進(jìn)行盤(pán)查，并可以逮捕不能提供合法身份證明者，[5]但是遣返決定的作出和遣返程序的實(shí)施則需向聯(lián)邦移民執(zhí)法部門移交。該規(guī)定出臺(tái)后，美國(guó)多個(gè)州進(jìn)行了仿效，各州在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合自身情況開(kāi)展立法工作的模式逐步形成。

(二)優(yōu)先遣返及危險(xiǎn)評(píng)估政策

鑒于遣返非法移民涉及政治、經(jīng)濟(jì)和輿論等諸多因素，美國(guó)的非法移民遣返政策一直受到高度關(guān)注，加之又受到反歧視條款的約束，美國(guó)打擊非法移民的行動(dòng)無(wú)法一蹴而就。故此，美國(guó)對(duì)待非法移民以“趨利避害”為主要原則，無(wú)論是在立法層面還是實(shí)際行動(dòng)中，均把移民執(zhí)法的重點(diǎn)置于拘捕和遣返嚴(yán)重犯罪或?qū)舶踩珮?gòu)成威脅的非法移民身上。對(duì)于采取非法手段新入境、有犯罪記錄、對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅、多次違反移民法規(guī)的外國(guó)人以及逃避執(zhí)法的非法移民優(yōu)先遣返，對(duì)于無(wú)犯罪記錄且有一定經(jīng)濟(jì)能力的非法移民工人則暫緩遣返，對(duì)于有合理理由和證明申請(qǐng)庇護(hù)的外國(guó)人則給予“臨時(shí)性保護(hù)地位”。這既是為了優(yōu)先排除風(fēng)險(xiǎn)，也是為了最大程度維護(hù)非法移民的基本人權(quán)，在維護(hù)國(guó)家安全和保障人權(quán)以及維護(hù)美國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定狀態(tài)之間維持微妙平衡。美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局有一套較為完備的危險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，該機(jī)制在充分結(jié)合國(guó)土安全部情報(bào)大數(shù)據(jù)和非法移民個(gè)人信息的基礎(chǔ)上對(duì)非法移民的個(gè)人記錄進(jìn)行篩查，對(duì)其危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性進(jìn)行評(píng)估并生成報(bào)告。優(yōu)先遣返政策也會(huì)考慮非法移民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、受教育程度、社會(huì)貢獻(xiàn)值等諸多因素，甚至?xí)?duì)入境者進(jìn)行社交媒體審查來(lái)衡量是否準(zhǔn)予入境。[6]近些年，美國(guó)針對(duì)被列入優(yōu)先遣返類別的非法移民逐步加大了的遣返力度。在執(zhí)行階段，對(duì)于已確定予以遣返而又不愿自行離境的外國(guó)人采取強(qiáng)制措施實(shí)施遣返。

(三)國(guó)際合作共同治理政策

鑒于巨大的經(jīng)濟(jì)差距，為了謀求更好的生活，墨西哥等一些國(guó)家的民眾冒險(xiǎn)非法入境美國(guó)。這些非法移民原籍國(guó)限于經(jīng)濟(jì)等因素，在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)赴美非法移民持放任態(tài)度，并對(duì)在短時(shí)間內(nèi)身份背景難以核查清楚的非法移民，采取拒絕接收的態(tài)度。這導(dǎo)致在耗費(fèi)巨大人力、物力、財(cái)力的基礎(chǔ)上遣返非法移民工作仍然困難重重。于是美國(guó)政府開(kāi)始與非法移民原籍國(guó)建立行之有效的溝通和遣返與接收機(jī)制，并就接收非法移民等一系列問(wèn)題簽訂協(xié)議。與非法移民原籍國(guó)互通情報(bào)，在核實(shí)身份后，由美國(guó)政府承擔(dān)費(fèi)用并協(xié)調(diào)交通工具遣返回國(guó)。上世紀(jì)初，美墨兩國(guó)就已經(jīng)開(kāi)展了緊密合作。美國(guó)政府負(fù)責(zé)將自愿離境及強(qiáng)制遣返的非法移民運(yùn)送到美墨邊境交接給墨西哥政府，非法移民回國(guó)途中的運(yùn)輸成本和基本生活費(fèi)用則由兩國(guó)政府分別承擔(dān)。21世紀(jì)以來(lái)，美墨兩國(guó)政府就移民問(wèn)題的協(xié)商合作逐漸加深。2004年，美墨政府簽訂了《美國(guó)——墨西哥合作與邊境安全行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃注重保護(hù)非法移民的基本權(quán)益，提出應(yīng)在確保非法移民人身安全、維護(hù)其尊嚴(yán)的前提下，通過(guò)更溫和的方式遣返墨西哥非法移民。美國(guó)還推行援助非法移民原籍國(guó)計(jì)劃，幫助這些國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善人居環(huán)境，提供技術(shù)以扶植產(chǎn)業(yè)革新，投資基礎(chǔ)建設(shè)，增加就業(yè)崗位。另外，美國(guó)積極促成自由貿(mào)易區(qū)的創(chuàng)建，既是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益促進(jìn)國(guó)家發(fā)展，同時(shí)也是為了疏解本國(guó)的非法移民壓力。通過(guò)多種形式的努力，美國(guó)不斷擴(kuò)大其本身和非法移民原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)在遣返非法移民工作上的共同利益訴求，形成推進(jìn)非法移民遣返工作的內(nèi)在動(dòng)力和工作合力，以期實(shí)現(xiàn)共贏。

(四)聯(lián)合執(zhí)法集中整治政策

在近幾十年的非法移民治理工作中，伴隨著治理力度的時(shí)緊時(shí)松，美國(guó)開(kāi)展了幾次大規(guī)模的集中遣返行動(dòng)。集中的大規(guī)模行動(dòng)一是對(duì)既定政策和形勢(shì)的有效響應(yīng)，又可以在短時(shí)間集中執(zhí)法資源，以更高效的方式達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果。1954年，經(jīng)濟(jì)低迷的美國(guó)實(shí)施了著名的“濕背行動(dòng)”，遣返了包括非法移民在美國(guó)出生的子女在內(nèi)的大量非法移民。2006年又實(shí)施了“車隊(duì)行動(dòng)”，一次行動(dòng)就遣返上千名非法移民，[7]這種無(wú)規(guī)律的突襲行動(dòng)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)抑制非法移民的增長(zhǎng)發(fā)揮了明顯作用，并響應(yīng)了民眾呼聲。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)實(shí)施了大規(guī)模驅(qū)逐非法移民家庭的行動(dòng)，涉及2014年以來(lái)從中美洲非法入境的10萬(wàn)多個(gè)家庭。特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，也承諾將會(huì)驅(qū)逐300萬(wàn)非法移民?？偟膩?lái)說(shuō)，統(tǒng)籌執(zhí)法資源開(kāi)展大規(guī)模集中遣返行動(dòng)在特定時(shí)期可以起到控制非法移民的效果。但是，綜合美國(guó)多年來(lái)的行動(dòng)看，該模式也有其局限性，一是實(shí)現(xiàn)起來(lái)需要政策支持和民意支持，二是承擔(dān)的國(guó)際輿論壓力大，行動(dòng)實(shí)施難度也較大。

(五)依法遣返政策

隨著人權(quán)保護(hù)原則在美國(guó)立法思想中的影響力越來(lái)越大，非法移民遣返相關(guān)的立法中也充分體現(xiàn)了法律的平等保護(hù)思想。在早期的移民執(zhí)法中，行政機(jī)構(gòu)享有太大權(quán)力，且缺少有效的外部監(jiān)督，執(zhí)法的隨意性和主觀性太大，難以避免會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不公、人權(quán)保護(hù)不力等情況。因而，在某種程度上給予非法移民法律上的平等保護(hù)，推進(jìn)移民執(zhí)法程序的完善，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的司法監(jiān)督，可以有效規(guī)避移民執(zhí)法中的不公正。針對(duì)非法移民的甄別和非法移民的遣返，美國(guó)通過(guò)行政審查和司法審查兩個(gè)步驟來(lái)完成。行政審查環(huán)節(jié)的實(shí)施主體是移民法庭和移民上訴委員會(huì)，決定是否對(duì)拘捕的外國(guó)人實(shí)施遣返的第一個(gè)步驟由移民法庭組織實(shí)施，涉及的外國(guó)人如對(duì)裁決結(jié)果有異議則可以上訴到移民上訴委員會(huì)。如果上訴委員會(huì)作出駁回上訴的決定，就可以申請(qǐng)進(jìn)入司法環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)的受理主體是聯(lián)邦巡回上訴法院和最高法院，整個(gè)過(guò)程非營(yíng)利性組織會(huì)提供必要的法律援助。針對(duì)海關(guān)和移民執(zhí)法局和移民法庭裁決的司法救濟(jì)途徑符合國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的原則，也是保護(hù)人權(quán)的必然要求，既避免行政權(quán)的過(guò)分?jǐn)U張，又能維護(hù)外國(guó)人的合法正當(dāng)權(quán)益。需要指出的是，司法審查是主動(dòng)激發(fā)程序，且并非所有的事項(xiàng)都可以接受司法審查。若涉事的外國(guó)人屬入境時(shí)被拒絕，則拒絕其入境的行政決定即為最終決定。另外，若被裁定遣返的外國(guó)人是有犯罪行為的非法移民，也無(wú)法申請(qǐng)進(jìn)入司法審查環(huán)節(jié)。

三、美國(guó)非法移民遣返政策的特點(diǎn)

(一)變動(dòng)性較大

隨著非法移民問(wèn)題的形勢(shì)變化，美國(guó)每隔幾年會(huì)通過(guò)非法移民政策的改革來(lái)優(yōu)化非法移民的管理工作，這導(dǎo)致有關(guān)非法移民的法律和主要的政策會(huì)根據(jù)形勢(shì)變化而發(fā)生周期性變動(dòng)，在幾十年的不斷變動(dòng)中表現(xiàn)出了很強(qiáng)的靈活性和不穩(wěn)定性。靈活性主要是指可以根據(jù)利益需求的變化優(yōu)化政策，而不穩(wěn)定性則體現(xiàn)在其制度本身的脆弱性。這些政策都力求最大限度地適應(yīng)美國(guó)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全形勢(shì)的需要，在不同時(shí)期都有其主要的針對(duì)方向和人群。但在實(shí)踐中這些政策往往只能在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)控制非法移民的效果,并不能一勞永逸地解決非法移民問(wèn)題，到最后堆積了一系列的相關(guān)法律和無(wú)疾而終的政策?？偟膩?lái)說(shuō)，美國(guó)的移民政策的變動(dòng)可以歸結(jié)為以下特點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)興衰和勞動(dòng)力缺口變動(dòng)導(dǎo)致政策變動(dòng)；二是非法移民的人群特征發(fā)生變化會(huì)改變政策所針對(duì)的側(cè)重點(diǎn)；三是美國(guó)民眾對(duì)薪酬待遇下降和工作環(huán)境惡化的抗議推動(dòng)政策的收緊；四是執(zhí)政黨的變更和其對(duì)非法移民態(tài)度的變化，導(dǎo)致政策的變化。

(二)受利益集團(tuán)的影響較大

美國(guó)的非法移民遣返政策受利益集團(tuán)影響較大，利益關(guān)系的盤(pán)根錯(cuò)節(jié)導(dǎo)致美國(guó)在非法移民治理工作上時(shí)常出現(xiàn)僵局。這其中既有黨派和政治團(tuán)體博弈的因素，也和社會(huì)公眾、工商業(yè)主、宗教和不同族裔的意見(jiàn)分歧脫不開(kāi)關(guān)系。在美國(guó)的政治體制中，利益集團(tuán)可以通過(guò)聽(tīng)證程序、經(jīng)濟(jì)資助競(jìng)選、游說(shuō)議員等諸多方式參與政治從而來(lái)實(shí)現(xiàn)利益訴求，往往會(huì)影響國(guó)會(huì)非法移民立法的傾向性，這就不可避免的導(dǎo)致美國(guó)非法移民遣返政策出臺(tái)難、實(shí)施難、維持難。[8]美國(guó)兩黨對(duì)非法移民的態(tài)度存在比較大的分歧，共和黨人持較為抵制的態(tài)度，民主黨人對(duì)非法移民的態(tài)度更加溫和，雙方相互制衡。[9]多數(shù)共和黨人認(rèn)為非法移民是一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，而只有少數(shù)民主黨人這樣認(rèn)為。移民行政機(jī)構(gòu)在非法移民政策制定的過(guò)程中也有自己的傾向性，作為移民執(zhí)法的末梢力量，移民官員的意見(jiàn)無(wú)法忽視。整個(gè)社會(huì)缺少共識(shí)，使得美國(guó)在非法移民治理問(wèn)題上左右為難、踟躕不前。除了美國(guó)方面，非法移民原籍國(guó)政府出于本國(guó)利益的考慮也會(huì)有不同的立場(chǎng)和態(tài)度，對(duì)美國(guó)遣返非法移民政策的出臺(tái)也具有影響力。

(三)司法程序發(fā)揮明顯作用

雖說(shuō)遣返非法移民是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，但如果在非法移民的遣返程序中司法審查程序缺失則明顯有失偏頗。在美國(guó)，司法部下設(shè)移民審查和執(zhí)行辦公室，非法移民身份的甄別、遣返決定的作出和拘留均有司法救濟(jì)途徑，移民法庭針對(duì)某個(gè)外國(guó)人的遣返裁決不作為最終的決定，可以由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行非法移民案件的司法審查程序。非法移民享有作為外國(guó)人的憲法基本權(quán)益，司法補(bǔ)救途徑和訴訟的需求得到有效保障，必要時(shí)還可以得到法律援助。司法程序有益于維護(hù)法律的公正和權(quán)威，保障外國(guó)人基本權(quán)益，避免執(zhí)法不公和行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張。

(四)剛?cè)岵?jì)的管理風(fēng)格

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動(dòng)力供需情況、社會(huì)保障壓力和民眾呼聲等因素，美國(guó)多年來(lái)的非法移民遣返政策可謂剛?cè)岵?jì)、軟硬兼施。首先，美國(guó)對(duì)待非法移民打擊為主的態(tài)度一直保持延續(xù)，移民執(zhí)法持續(xù)開(kāi)展，每年均遣返相當(dāng)數(shù)量的非法移民。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)會(huì)不時(shí)推出赦免政策和一些非歧視性措施，例如“臨時(shí)工人計(jì)劃”，允許未取得移民身份的外國(guó)務(wù)工人員在美國(guó)短期停留。早在1990年，美國(guó)就已經(jīng)以“臨時(shí)保護(hù)地位”庇護(hù)少部分無(wú)法安全回國(guó)的人。美國(guó)國(guó)土安全部在確保不會(huì)影響美國(guó)國(guó)家利益的前提下，可以基于戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害等原因給予部分滯留美國(guó)的人這種保護(hù)地位。美國(guó)還有“暫緩驅(qū)逐”的救濟(jì)措施，考慮到部分非法移民被遣返回國(guó)后有可能遭受迫害的情況，允許部分非法移民臨時(shí)停留，但又不承認(rèn)其移民資格，甚至有可能通過(guò)協(xié)約的方式將其遣送至第三方國(guó)家。由此可見(jiàn)，非法移民問(wèn)題牽涉利益廣，涉及機(jī)構(gòu)多，強(qiáng)硬地開(kāi)展大規(guī)模的強(qiáng)制遣返或是一味采取懷柔政策都是行不通的，這也導(dǎo)致了美國(guó)對(duì)于非法移民管理的時(shí)緊時(shí)松。

四、美國(guó)非法移民遣返政策對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)的非法移民遣返政策經(jīng)過(guò)了近一個(gè)世紀(jì)的探索和改進(jìn)，取得了諸多切實(shí)可行的有益經(jīng)驗(yàn)，盡管其制度本身仍有不完善之處，但對(duì)于我國(guó)非法移民遣返政策的制定是具有啟示意義的。我國(guó)在搭建非法移民遣返制度框架時(shí)，可以從中借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，以維護(hù)國(guó)家主權(quán)為主要原則，以我國(guó)國(guó)情為基本出發(fā)點(diǎn)，探索一條具有我國(guó)特色，真正符合國(guó)情而又利于實(shí)現(xiàn)國(guó)民福祉、國(guó)家興盛的可行道路。[10]

(一)以前瞻性評(píng)估為指導(dǎo)開(kāi)展專門立法工作

近幾年，非法移民問(wèn)題在我國(guó)逐步顯現(xiàn)，但針對(duì)遣返非法移民的專門法律法規(guī)尚未出臺(tái)，相關(guān)的法條使用率也不高，對(duì)于非法移民的震懾力不足。我國(guó)《出境入境管理法》僅在第62條規(guī)定了可以遣送出境的四種情形，卻沒(méi)有比較詳細(xì)的程序規(guī)則，包括沒(méi)有關(guān)于拘留程序、自愿離境、中止情形和遣返手段等相關(guān)規(guī)定。[11]對(duì)于被遣返人員個(gè)人信息查驗(yàn)的過(guò)程、離境方式和出境口岸、交通及基本生活費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題、執(zhí)行遣返的期限等一系列問(wèn)題沒(méi)有統(tǒng)一可遵循的文件。為了理順?lè)欠ㄒ泼窆芾砺殭?quán)，使非法移民的遣返有法可依，應(yīng)當(dāng)在非法移民問(wèn)題嚴(yán)重影響我國(guó)社會(huì)發(fā)展以及和諧穩(wěn)定之前，進(jìn)行充分的前瞻性調(diào)研評(píng)估，摸清我國(guó)非法移民問(wèn)題的變化規(guī)律。既要學(xué)習(xí)美國(guó)等移民國(guó)家關(guān)于非法移民遣返的立法經(jīng)驗(yàn)，又要盡力避免其立法工作中的周期性和動(dòng)蕩性，加快我國(guó)的專門立法工作。主要的努力方向首先是對(duì)非法移民遣返制度的立法，具體包括明確決定、執(zhí)行和監(jiān)督主體及其職能和權(quán)限、針對(duì)的對(duì)象和情形、被遣返者的基本權(quán)利、決定的作出、羈押的期限、法律文書(shū)規(guī)范等；第二個(gè)方面則是對(duì)非法移民遣返的具體流程和細(xì)節(jié)、遣返方式和時(shí)間安排、專門移民遣返機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)行規(guī)范、拘留場(chǎng)所建設(shè)規(guī)范、安全保衛(wèi)和應(yīng)急方案等方面進(jìn)行明確；第三個(gè)方面則是對(duì)外溝通工作的規(guī)定，就如何在遣返非法移民方面開(kāi)展協(xié)商合作、溝通的主體、渠道和方法進(jìn)行明確。同時(shí)，在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注重完善非法移民的司法救濟(jì)途徑。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的決定，應(yīng)當(dāng)完善在復(fù)議前的協(xié)商機(jī)制以及復(fù)議后的司法救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)事人除了有復(fù)議權(quán)外，還可就復(fù)議決定向人民法院進(jìn)行訴訟，只有這樣才能給予相對(duì)人權(quán)利的基本保障。

(二)以國(guó)情為依據(jù)探索優(yōu)先遣返政策

在國(guó)際社會(huì)對(duì)人權(quán)問(wèn)題廣泛關(guān)注的大環(huán)境下，非法移民的遣返工作面臨諸多壓力和阻力，加之非法移民遣返的經(jīng)濟(jì)成本較大，大規(guī)模遣返非法移民目前難以實(shí)現(xiàn)，非法移民的治理工作絕不會(huì)一蹴而就。我國(guó)在應(yīng)對(duì)非法移民問(wèn)題時(shí)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，仔細(xì)權(quán)衡各方利益，分析非法移民群體組成特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，探索適應(yīng)我國(guó)當(dāng)下和將來(lái)一段時(shí)間國(guó)情的優(yōu)先遣返政策，把不利于我國(guó)安全和發(fā)展的因素優(yōu)先排除。應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的部門并出臺(tái)較為詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)明確優(yōu)先遣返的次序，縮小自由裁量的范圍，重點(diǎn)考慮非法移民的來(lái)源國(guó)、入境及停留目的、遣返成本和是否涉嫌犯罪或有無(wú)犯罪記錄、是否對(duì)公共安全構(gòu)成威脅、是否多次通過(guò)非法渠道入境或居留、是否提供虛假信息或抗拒調(diào)查、是否非法就業(yè)及就業(yè)所從事崗位、是否具有納稅能力、是否患有精神疾病或傳染性疾病等因素來(lái)權(quán)衡實(shí)施遣返的緊迫性從而決定是否優(yōu)先遣返，對(duì)無(wú)犯罪記錄且從事我國(guó)指定類型務(wù)工崗位的非法移民工人和技術(shù)人員則暫緩遣返或制定“臨時(shí)務(wù)工居留政策”將其納入管理。同時(shí)，在遣返決定的作出和執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視民族問(wèn)題和人權(quán)保護(hù)問(wèn)題，增設(shè)反歧視條款和救濟(jì)途徑，將“優(yōu)先”的標(biāo)準(zhǔn)限制在國(guó)際社會(huì)和民眾樸素情感普遍接受的范圍內(nèi)。

(三)以專門化為原則加快機(jī)構(gòu)建設(shè)

目前來(lái)講，我國(guó)針對(duì)“三非外國(guó)人”的拘留審查和遣返主要由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，且存在“多頭管理”的亂象。隨著我國(guó)部分地區(qū)外國(guó)非法務(wù)工人員的逐漸增多，由之引發(fā)的一系列社會(huì)和治安問(wèn)題日益凸顯，舊有管理模式已難以妥善解決當(dāng)前難題，國(guó)家對(duì)非法移民的治理愈發(fā)重視。[12]2018年，國(guó)家移民管理局正式成立，我國(guó)確立了新的治理非法移民的主體。在移民管理局后續(xù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)中，組建一支專門化的移民遣返機(jī)構(gòu)是很有必要的。自古以來(lái)，政出多門就容易出現(xiàn)推諉扯皮、人浮于事的弊端，建設(shè)專門化的移民遣返機(jī)構(gòu)則可以避免這些誤區(qū)。一來(lái)是責(zé)任明晰，二來(lái)是人員專業(yè)化，再就是領(lǐng)導(dǎo)指揮體制更高效順暢。就目前非法移民現(xiàn)狀來(lái)看，此類機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、逐步規(guī)劃的過(guò)程，機(jī)構(gòu)分支如移民遣返中心的建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)放在外國(guó)人流動(dòng)頻繁和非法移民問(wèn)題比較集中的熱點(diǎn)城市、出入境流量較大的沿邊地區(qū)和部分省會(huì)城市。遣返的程序需要進(jìn)行復(fù)雜的協(xié)調(diào)，所以機(jī)構(gòu)的組建和涉外執(zhí)法資源的整合應(yīng)當(dāng)注重前瞻性政策醞釀、非法移民形勢(shì)研判、全國(guó)范圍的跨區(qū)域合作、與海關(guān)和民航等部門的協(xié)調(diào)。將非法移民的審查、移民問(wèn)題的對(duì)外溝通協(xié)調(diào)、外國(guó)人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、非法移民的分類、拘留場(chǎng)所的建設(shè)和管理、拘留和遣返的執(zhí)行等諸多職能集中到一起。具備美國(guó)執(zhí)法和遣返行動(dòng)局和首席法律顧問(wèn)辦公室的功能，并在非法移民調(diào)查、拘留場(chǎng)所建設(shè)和對(duì)外聯(lián)絡(luò)等方面進(jìn)行適應(yīng)國(guó)情的優(yōu)化，成為我國(guó)治理非法移民的骨干隊(duì)伍。

(四)以協(xié)商互惠為思路推進(jìn)執(zhí)法合作

非法移民的遣返是非法移民治理工作中較為困難的一個(gè)環(huán)節(jié)，往往耗費(fèi)巨大卻又收效甚微，難以打破非法移民治理的僵局。非法移民遣返工作應(yīng)當(dāng)秉承我國(guó)的外交原則，以協(xié)商互惠為思路，與非法移民原籍國(guó)建立行之有效的溝通和遣返與接收機(jī)制，最大限度擴(kuò)大共同利益訴求，尋求雙方或多方移民政策的契合點(diǎn)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外移民執(zhí)法資源，使遣返過(guò)程更高效。一方面，加強(qiáng)與國(guó)際合作伙伴合作，與非法移民原籍國(guó)就非法移民遣返問(wèn)題簽署合作協(xié)議，建立常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確遣返和交接的方式、交通費(fèi)用的承擔(dān)等問(wèn)題。援助非法移民原籍國(guó)也是一個(gè)有效途徑，可以通過(guò)增加在非法移民原籍國(guó)的投資，在保證經(jīng)濟(jì)效益的前提下，提供更多務(wù)工崗位，引導(dǎo)非法移民自愿返回其原籍國(guó)就業(yè)，并抑制其人口的非法外流。另一方面，我國(guó)應(yīng)積極與老牌移民國(guó)家加強(qiáng)交流，在共同打擊人口非法流動(dòng)、共享情報(bào)信息的同時(shí)，學(xué)習(xí)他們?cè)谥卫矸欠ㄒ泼穹矫娴囊?guī)制、政策和經(jīng)驗(yàn)，獲得可行性較強(qiáng)的有益啟示，避免制度設(shè)計(jì)誤區(qū)。另外，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)相關(guān)部門之間的合作，建立涉及非法移民問(wèn)題相關(guān)部門之間的常態(tài)化交流、情報(bào)共享、聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，最大限度利用執(zhí)法資源，延伸執(zhí)法觸角，提高執(zhí)法效率。