劉 暢

一、腐敗治理體系的基本構(gòu)成

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會中指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。腐敗治理體系作為國家治理體系重要組成部分，其基本構(gòu)成既應(yīng)置于國家治理體系現(xiàn)代化的框架之下來探討，也應(yīng)能夠適于分析中國腐敗現(xiàn)象及其治理的實際特征和過程。

總體而言，中國腐敗治理體系主要包括腐敗治理主體、治理對象、治理手段、治理目標(biāo)和法律體系等內(nèi)容。近年來隨著多元治理理論的興起，治理主體的多元化逐漸成為更多學(xué)者的共識，在更廣泛的公共事務(wù)治理領(lǐng)域得以體現(xiàn)。在腐敗治理領(lǐng)域，除了政黨和國家機構(gòu)及其專門機關(guān)之外，社會組織、公民團體、新聞媒體等也逐漸在腐敗治理中日益活躍，成為腐敗治理的新興主體。黨和國家在腐敗治理中更加注重多元主體的反腐敗能動性，更加尊重多元主體的不同治理作用，更加提倡多元主體積極主動地為腐敗治理貢獻力量與資源。

同時，基于腐敗產(chǎn)生的根本原因在于公共權(quán)力的濫用，即“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。①[英]約翰·愛默里克·愛德華·達爾伯格-阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯 健，范亞鋒譯，北京：商務(wù)印書館，2011年，第342頁。因此，行使公共權(quán)力的主體及其違規(guī)違法行為成為腐敗治理的對象，既包括政黨、立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、國有企業(yè)、社會團體等組織中依法行使或受托行使公共權(quán)力的公職人員和管理人員，也包括上述公職人員貪污犯罪、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸出、徇私舞弊以及浪費國家資產(chǎn)等行為。

當(dāng)然，在腐敗治理中也應(yīng)注意不同治理手段使用時機及其效果的不同。一般而言，懲罰的治理效果最強，多適用于反腐敗“強治標(biāo)”階段；教育的治理效果最弱，多依靠公職人員的自律性；而居于兩者之間的則是預(yù)防、監(jiān)督和保障。預(yù)防是從腐敗產(chǎn)生的誘因入手，在腐敗未發(fā)生或?qū)l(fā)生之時，通過公職人員錄用與考核、信息公開、防止利益沖突等方式，從源頭上防止腐敗發(fā)生，多適用于“標(biāo)本兼治”階段。監(jiān)督則包括權(quán)力制約權(quán)力和權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，隨著國家治理現(xiàn)代化水平的不斷提高，公眾參與的權(quán)利監(jiān)督權(quán)力越來越發(fā)揮重要作用。而保障則通過薪資、福利等方式增加腐敗成本，多適用于“科學(xué)治本”階段。因此，預(yù)防、監(jiān)督、懲處、教育、保障成為腐敗治理“五位一體”的治理手段。

而在全面依法治國的背景下，腐敗治理也必須在法治的軌道上進行。在此意義上，腐敗治理也離不開相應(yīng)的立法體系，它對約束和保障腐敗治理有效實施具有關(guān)鍵性作用。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，反腐敗立法可以做不同劃分，其中最具理論與實踐意義的劃分標(biāo)準(zhǔn)有兩種，一種是以立法主體為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為黨內(nèi)規(guī)章和國家立法。其中，國家立法包括立法機關(guān)制定的基本法律和特別法律，以及立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章、條例、決議和命令等；另一種以腐敗治理目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為“不敢腐”立法、“不能腐”立法和“不想腐”立法，其中，“不敢腐”立法以刑法為主，體現(xiàn)法律的懲罰與威懾功能，“不能腐”和“不想腐”立法以行政法為主，體現(xiàn)法律的預(yù)防、監(jiān)督、教育功能，這也與中國腐敗治理形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐敗格局基本吻合。就關(guān)系而言，“不敢腐”是保障，“不能腐”是基礎(chǔ)，“不想腐”是目標(biāo)；就順序而言，分別是事后懲治，事中監(jiān)管和事前預(yù)防。①繪 娟：《從“不敢”到“不能”“不想”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2016年10月17日。總之，“不敢腐、不能腐、不想腐”是層層遞進的關(guān)系，是一個動態(tài)發(fā)展的有機整體，“不敢腐、不能腐、不想腐”腐敗治理目標(biāo)體現(xiàn)出中國腐敗現(xiàn)象及其治理的實際特征和過程。

二、 西方國家腐敗治理體系的主要形態(tài)

在人類社會發(fā)展歷史上，無論何種形式的社會形態(tài)，對腐敗核心的認(rèn)定普遍以公權(quán)力濫用為標(biāo)準(zhǔn)②魏昌東：《腐敗治理模式與中國反腐的立法選擇》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第6期。，腐敗治理體系也相應(yīng)地以權(quán)力監(jiān)督和制約為中心來構(gòu)建。根據(jù)權(quán)力監(jiān)督和制約的具體特征不同，腐敗治理體系也體現(xiàn)為不同的形態(tài)，主要包括以權(quán)力制約權(quán)力的政府主導(dǎo)型，和以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的社會參與型兩種形態(tài)。

政府主導(dǎo)型的腐敗治理體系以以權(quán)力制約權(quán)力為主要特征。由于其能在短時期內(nèi)集結(jié)資源對腐敗進行直接、有效地打擊，往往成為各國反腐敗初期的最佳腐敗治理形式。在法律法規(guī)授權(quán)下，政府主導(dǎo)型的腐敗治理體系中的反腐敗職能部門運用行政手段和法律手段，實現(xiàn)對腐敗現(xiàn)象的治理，其特征有三個方面，一是為制定專門反腐敗立法；二是設(shè)置專職反腐敗部門；三是建立反腐敗制度體系。

首先，在反腐敗立法方面。美國、英國都制定了多部反腐敗國家立法，為腐敗治理提供法制保障。美國于1883年頒布的《彭德爾頓法》，確立了文官選任原則和文官選任機構(gòu)。隨后英國于1889年頒布了《公共機構(gòu)腐敗行為法》，明確了公權(quán)力腐敗的刑事懲治規(guī)則。此后的100多年間，英美兩國又相繼頒布了以“權(quán)力透明”、“權(quán)力問責(zé)”為基礎(chǔ)的《陽光政府法》《預(yù)防腐敗法》《反腐敗法》《信息公開法》等多部法律，確立了從公共財政、公共行政權(quán)到公職人員個人行為規(guī)范的內(nèi)外監(jiān)督體系。③劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2016年第4期。其次，在反腐敗職能部門設(shè)置方面。有的國家雖然沒有設(shè)置反腐敗專職機構(gòu)，但在行政、司法及立法系統(tǒng)中均設(shè)置反腐敗的職能部門，如美國和英國；還有些國家則設(shè)立獨立的專職機構(gòu)對腐敗行為進行全面監(jiān)控，如新加坡。再次，在制度建設(shè)方面。無論專職反腐機構(gòu)如何設(shè)置，都非常注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，并在腐敗治理中創(chuàng)設(shè)信息公開制度、官員考聘制度、績優(yōu)官僚制、防止利益沖突制度、財產(chǎn)申報制度、行政問責(zé)制度等較為健全的反腐敗制度體系。美國、英國和新加坡都是如此，這些制度對其他國家治理腐敗具有積極參考作用。

社會參與型的腐敗治理體系以以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力為主要特征。由于西方國家治理理論奉行社會中心主義和公民個體本位，理性經(jīng)濟人的自我治理在邏輯上構(gòu)成了西方國家治理理論的核心內(nèi)容。①王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學(xué)評論》2014年第3期。這一邏輯反映在腐敗治理體系中，就是倡導(dǎo)社會團體和公民組織等社會性力量參與包括腐敗治理在內(nèi)的治理過程中，政府、社會團體與公民組織共同構(gòu)成腐敗治理主體。其特點也有三方面，一是治理主體多元化；二是參與方式公開化；三是治理機制互動性。

首先，在治理主體方面，隨著民主政治、聯(lián)邦主義、分權(quán)、政治參與、社會資本等政治理念的介入，西方國家更加重視社會組織對政府的監(jiān)督功能。②王 名，蔡志鴻，王春婷：《社會共治：多元主體共治的實踐探索與制度創(chuàng)新》，《中國行政管理》2014年第12期?！堵?lián)合國反腐敗公約》強調(diào)，推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預(yù)防和打擊腐敗。這表明，社會組織和公民已成為政府之外的腐敗治理主體。其次，在參與方式方面，公開聽證、網(wǎng)絡(luò)反腐、民意調(diào)查是西方國家社會參與型腐敗治理的主要參與方式。如英國將聽證程序由立法聽證引入到?jīng)Q策聽證、表決聽證、執(zhí)行聽證等環(huán)節(jié)，通過公眾參與有效實現(xiàn)權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，防止腐敗發(fā)生。再次，在治理機制方面，由于多元主體的多元利益訴求，必然要通過相互溝通、妥協(xié)、協(xié)商達成共識，進而在腐敗治理中形成思想與行動的一致性。因此，合作、對話、互動是社會參與型腐敗治理的內(nèi)在要求。比如，新加坡政府為增進議員與公民的對話和互動，規(guī)定人民行動黨議員每周必須安排一個晚上走訪選民，接待群眾，及時了解群眾訴求，為群眾排憂解難。③柳 玥：《痛下決心清除腐敗“毒瘤”》，《檢察日報》2017年8月22日。

三、中國腐敗治理的發(fā)展歷程

反腐敗是新中國建立以來黨和國家高度重視的重要問題，黨的十八大之后，黨和國家更是加大了腐敗治理的制度化和法治化建設(shè)?，F(xiàn)有研究表明，我國腐敗治理總體而言是以黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)，但是在不同歷史時期反腐敗理念與形式不同。

改革開放前的30年期間，腐敗治理以運動型反腐敗為主，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)識到民主監(jiān)督在反腐敗斗爭中的重要性，提出“只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息”④金沖及：《毛澤東傳》（上），北京：中央文獻出版社，2004年，第16頁。，先后開展了以群眾揭發(fā)為主要方式的“三反”“五反”“四清”等運動，不僅對貪污腐敗產(chǎn)生了巨大的震懾作用，也反映出政治道德教育和清算并舉的主導(dǎo)思想。并且在1949年11月中共中央成立紀(jì)律檢查委員會，后于1955年3月中共中央選舉成立監(jiān)察委員會代替紀(jì)律檢查委員會，初步確立了黨內(nèi)反腐敗組織機構(gòu)雛形和國家監(jiān)察制度。同時，這一時期還相繼頒布了《懲治貪污條例》《關(guān)于實行國家機關(guān)現(xiàn)金管理的決定》《關(guān)于厲行節(jié)約的緊急規(guī)定》等國家法律和黨內(nèi)規(guī)章，反腐敗的國家立法和黨內(nèi)規(guī)章初步建立。

十一屆三中全會后，腐敗治理開始步入法制化軌道，提出依法反腐敗的重要思想。針對改革開放后權(quán)力與經(jīng)濟相結(jié)合的腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重情況，以鄧小平為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體指出解決貪污腐化和權(quán)力濫用的主要手段——“一個是教育，一個是法律”⑤《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第148頁。，并在黨內(nèi)法規(guī)層面先后出臺了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于禁止對外活動中送禮、受禮的決定》等重要規(guī)章，在國家立法層面相繼頒行了1979年《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》和1982年《中華人民共和國憲法》，進一步豐富了反腐敗黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的建設(shè)。同時，十一屆三中全會恢復(fù)重建了黨的紀(jì)律檢查委員會，在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作，并且于1986年設(shè)立了國家行政監(jiān)察部，隸屬于國務(wù)院，以廉政監(jiān)察為重點，全面發(fā)揮行政監(jiān)察職能，形成了黨內(nèi)紀(jì)委監(jiān)督和國家行政監(jiān)察的雙軌腐敗治理體制。

十三屆四中全會后，反腐敗黨內(nèi)規(guī)章不斷加快制定，反腐敗國家立法亦逐漸完善，而且“懲治”成為反腐敗的重心，反腐敗國家立法在懲治腐敗方面不斷加大力度與烈度。如1997新《中華人民共和國刑法》新增行賄罪、“斡旋受賄”等犯罪類型，并將貪污罪和行賄罪的最高刑提高到死刑；制定《國家公務(wù)員暫行條例》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，對公務(wù)人員尚不觸犯刑法的違規(guī)違法行為進行堅決查處；相繼出臺《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》等黨內(nèi)規(guī)章，彌補反腐敗國家立法懲治腐敗的不足。同時，為了方便檢察院辦理貪污腐敗案件，在全國檢察院內(nèi)部增設(shè)了反貪局，使其成為繼黨的紀(jì)委、國家行政監(jiān)察之后的專門反腐敗職能部門，這標(biāo)志著檢察機關(guān)懲治貪污犯罪工作進入專門化軌道，形成了我國腐敗治理中黨權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)三足鼎立格局。

隨著黨的十六大報告提出“反腐倡廉，制度是關(guān)鍵”后，制度反腐成為我國反腐敗工作的重點，腐敗治理也取得新進展。一是實行行政問責(zé)制，通過立法明確公職人員的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，將行政問責(zé)制納入法制化和規(guī)范化軌道；二是恢復(fù)人民監(jiān)督員制度，對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中執(zhí)法不公的問題進行監(jiān)督和提出監(jiān)督意見，保障公民權(quán)益，防止腐??；三是增設(shè)了國務(wù)院直屬機構(gòu)——國家預(yù)防腐敗局，全面負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國反腐敗工作；四是繼出臺《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)規(guī)章，和《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政許可法》《政府信息公開條例》《刑法修正案》等國家立法，豐富了我國反腐敗行政、民事、刑事法律體系，懲治與預(yù)防腐敗的法律體系基本形成。

黨的十八大報告指出“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針”后，腐敗治理更多引入了治理理念，腐敗治理進入新階段、取得新成績，也呈現(xiàn)出新特點。一是堅持腐敗治理的正確政治方向。黨的十九大報告指出，“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，在推進依法反腐過程中，必須突出黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會主義法治和反腐敗斗爭中的根本地位，必須用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)反腐敗工作，始終堅持反腐敗工作正確政治方向。二是強調(diào)腐敗治理的憲法依據(jù)。2016年推行監(jiān)察體制改革試點工作，并于2018年通過憲法修正案確立了國家監(jiān)察委員會，將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗局、檢察院反貪和瀆職等職能統(tǒng)一剝離出來由監(jiān)察委行使，形成紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的反腐敗職能體系。三是強調(diào)“標(biāo)本兼治”的治理理念。十八大報告和十九大報告均強調(diào)腐敗治理的標(biāo)本兼治，十九大報告中指出，“不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”。四是擴大治理主體，加強民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督，通過網(wǎng)絡(luò)反腐敗激發(fā)公民有序參與，使公民成為黨和國家之外的腐敗治理主體。五是改革治理制度，黨和國家先后推進行政審批制度改革、巡視制度改革、干部人事制度改革、財政管理體制改革、投資體制改革、金融體制改革及建立市場配置資源制度等重大舉措。六是擴大治理范圍，通過締結(jié)《聯(lián)合國反腐敗公約》和開展“天網(wǎng)”“2015獵狐”專項行動，加大貪官海外追逃力度。七是進一步加快制定反腐敗黨規(guī)國法，《巡視工作條例》《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中華人民共和國國家監(jiān)察法》等先后頒布實施都充分說明黨和國家對腐敗治理的決心和重視。

新中國建立近70年的反腐敗歷程，既有成功經(jīng)驗，也經(jīng)歷過風(fēng)雨曲折，應(yīng)該深入反思。其中存在的主要問題包括以下方面：

一是重管理、輕治理。從我國反腐敗歷程來看，十八大之前對于社會組織、公眾參與的反腐敗作用在不同程度上是被忽視的。究其原因，一是從社會組織看，我國社會組織自身建設(shè)較弱，很難對公共權(quán)力進行有效監(jiān)督；二是從公眾參與看，政府信息公開、公眾參與程序、決策聽證程序等制度尚未落實，增加了公眾參與腐敗治理的難度；三是從官員素質(zhì)看，官員廉政意識不強，自律性較差，多以他律為主自律為輔，尚未達到內(nèi)外因并舉，以自律為主他律為輔的自治能力。①劉 暢：《論我國藥品安全規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第3期。因此，有必要實現(xiàn)從腐敗的權(quán)力監(jiān)督到腐敗的國家治理的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不僅符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，亦可增加腐敗治理主體、豐富腐敗治理手段、提高腐敗治理效果。

二是重處罰、輕預(yù)防。新中國建立后，我國腐敗治理的重點往往側(cè)重于腐敗發(fā)生后的追責(zé)與懲罰，1952年的《懲治貪污條例》、1979刑法、1997刑法和刑法修正案中，擴大腐敗類犯罪罪名和加強懲罰烈度成為立法者的首要選擇。十八大之后，依靠嚴(yán)厲的懲罰，我國腐敗治理已形成壓倒性態(tài)勢，以懲罰為中心的立法選擇在減少腐敗存量的反腐“強治標(biāo)”階段確實能起到了明顯效果，但當(dāng)進入反腐敗“標(biāo)本兼治”階段后，從腐敗源頭消除腐敗機會與條件的預(yù)防治理將成為我國腐敗治理的重心所在。①劉 暢：《積極治理:“不能腐”的制度建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第8期。而在這一點上，我國腐敗治理在一定程度上卻恰恰忽視了預(yù)防環(huán)節(jié)，從腐敗誘因入手制定的政策與制度較少，使得腐敗風(fēng)險先期存在，難免在權(quán)力行使過程中出現(xiàn)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。因此，重視腐敗風(fēng)險預(yù)防，轉(zhuǎn)變重處罰輕預(yù)防的反腐敗理念，是今后我國腐敗治理的重要選擇。

三是重立法、輕成效。近些年我國不斷加快反腐敗黨內(nèi)規(guī)章和國家立法建設(shè)，僅從1997至2008年底的11年間，與反腐敗有關(guān)的紀(jì)律法規(guī)文件就超過3 000件。②陳心塵: 《反腐需要頂層設(shè)計與技術(shù)操作的完美結(jié)合》，《東方早報》2012 年3月28日。但與立法數(shù)量相比，我國腐敗案件卻未同比減少。究其原因，一是我國反腐立法長期采用的是“腐敗在先立法在后”的“應(yīng)對型”立法模式，③劉 暢：《積極治理:“不能腐”的制度建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第8期。必然導(dǎo)致立法滯后于腐敗現(xiàn)象，遏制腐敗效果不強；二是黨內(nèi)規(guī)章數(shù)量眾多，但并未形成體系化，導(dǎo)致懲戒貪污腐敗的針對性不強；三是黨和政府的政策性文件，以及“兩高”的決定、通知和部委規(guī)章等效力層級較低，導(dǎo)致懲戒腐敗的權(quán)威性不足；四是未能從腐敗的特性出發(fā)制定專門性法律，多以《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》等治理腐敗行為，導(dǎo)致法律的適用性不足。因此，適應(yīng)現(xiàn)實需求，有機協(xié)調(diào)黨規(guī)與國法，盡快制定反腐敗專門立法，并建立反腐敗配套法律制度，為我國實現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不愿腐”治理目標(biāo)提供法制保障。

四、當(dāng)代中國腐敗治理體系的優(yōu)化

黨的十九大報告指出，“增強黨的自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中實現(xiàn)腐敗治理體系的優(yōu)化，應(yīng)該著重在治理主體、治理手段、治理機制和立法體系等方面，積極展開理論研究和實踐探索。

一是治理主體應(yīng)該推進多元共治。腐敗治理在很大程度上依賴人的主觀能動性，但由于治理主體不再是單一或二元主體，而是多元的，因此，如何使各主體形成協(xié)調(diào)的治理狀態(tài)就尤為重要。

在腐敗治理主體方面，黨、國家、公眾、其他社會組織是我國腐敗治理的主體。主要包括由中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會、人民代表大會、監(jiān)察委員會、司法機關(guān)、審計部門組成的黨政治理主體，以及由婦聯(lián)、工會、共青團、媒體、專家、公眾和其他社會團體等組成的參與主體。2018年全國范圍設(shè)立監(jiān)察委員會，不僅標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革初步形成，也標(biāo)志著監(jiān)察委會成為我國腐敗治理主體之一。

在主體間關(guān)系方面，反腐敗主體在不斷擴大過程中，主體之間已不再簡單是自上而下的命令式關(guān)系，而形成了一種互動的、回應(yīng)的、良性合作關(guān)系。例如，近些年興起的網(wǎng)絡(luò)反腐打破了各主體之間時間、空間的限制，公民依托網(wǎng)絡(luò)能夠便捷、互動、高效地與黨政機關(guān)實現(xiàn)無差別的對話與溝通，各主體圍繞腐敗治理形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體效果和狀態(tài)。

而在各主體作用方面，黨的紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會在腐敗治理中處于主導(dǎo)地位，引導(dǎo)、規(guī)范、教育和懲治公職人員的行為與道德。同時，為其他社會組織和公民有序參與腐敗治理創(chuàng)造便利條件和提供法治保障。公民和其他社會組織在腐敗治理中扮演者極為關(guān)鍵性的角色，是腐敗治理實質(zhì)性的驅(qū)動力，④肖 濱，黃迎虹：《發(fā)展中國家反腐敗制度建設(shè)的政治動力機制——基于印度制定“官員腐敗調(diào)查法”的分析》，《中國社會科學(xué)》2015年第5期。享有治理腐敗的聽證、申請、檢舉、告發(fā)、信息披露的權(quán)利。

二是治理手段應(yīng)該突出預(yù)防保障。傳統(tǒng)的腐敗治理多以教育、監(jiān)督、懲罰為主要手段。如今在向國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁進過程中，更應(yīng)突出預(yù)防和保障的治理手段。主要包括政府信息公開、裁量基準(zhǔn)、防止利益沖突、正當(dāng)程序、錄用與考核等。

信息公開是有效防止權(quán)力腐敗的途徑，只有將衍生腐敗誘因的信息公之于眾，才能讓腐敗的陰影無處隱藏。信息公開不僅是政府和公職人員的義務(wù)與責(zé)任，更是對公民知情權(quán)的保障。通過信息公開，公民能夠及時掌握公共財政、公共權(quán)力和公職人員行為和道德信息，使原本由政府和公職人員單方掌握的信息變成雙向、乃至網(wǎng)絡(luò)化，便于多方主體實現(xiàn)對公共權(quán)力的監(jiān)督。

裁量基準(zhǔn)是在腐敗衍生節(jié)點上確立指標(biāo)指數(shù)，通過相對客觀、準(zhǔn)確的指數(shù)，最大限度地降低權(quán)力尋租的可能。近些年地方法規(guī)中出現(xiàn)在行政處罰、行政審批中規(guī)范和細(xì)化裁量基準(zhǔn)的趨勢，即在不違反上位法的前提下，將較寬泛的處罰幅度和范圍細(xì)化為不同層次，再在每一層次中明確行政處罰的適用情節(jié)和處罰種類，通過相對細(xì)化的指標(biāo)，減少“同案不同罰”的現(xiàn)象。

利益回避作為避免個人利益與公共利益發(fā)生沖突的重要方式成為各國腐敗治理的手段之一。許多國家在腐敗治理中都確立防止利益沖突制度，內(nèi)容涵蓋程序回避、公務(wù)回避、經(jīng)濟利益回避、職務(wù)回避、特定關(guān)系人回避等方面。①聶資魯：《防止公職人員利益沖突立法的理論與實踐》，《中國法學(xué)》2013年第6期。而利益回避的重點則是在制度層面上對權(quán)力與利益進行合理安排，阻斷政府部門及其公職人員以權(quán)謀私的通道。

正當(dāng)程序的目的是規(guī)范行政權(quán)力公正、高效行使，防止行政權(quán)力濫用。②應(yīng)松年：《中國行政程序法立法展望》，《中國法學(xué)》2010年第2期。因此，通過正當(dāng)程序約束行政行為是依法行政和腐敗治理的重要治理手段之一。正當(dāng)程序不僅應(yīng)遵循“自然正義”原則，更要涵蓋公開、公正、公平和參與等現(xiàn)代民主程序原則。③姜明安：《正當(dāng)法律程序:扼制腐敗的屏障》，《中國法學(xué)》2008年第3期。其不僅有利于將腐敗治理規(guī)范化、法治化，更有利于實現(xiàn)公民通過聽證程序、決策程序等實現(xiàn)腐敗治理有序參與。

錄用和考核作為選拔公職人員和管理干部的一項基礎(chǔ)性工作，往往只看到它們在評價、考核、使用公務(wù)員方面的作用，而忽視它們在腐敗治理方面的功能。④黃德金：《用360度考核防治公務(wù)員“邊緣腐敗”》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2013年第4期。從風(fēng)險管理角度而言，錄用是腐敗風(fēng)險識別過程，在選人源頭上減少懶政、庸政、以權(quán)謀私的可能；而考核則是腐敗風(fēng)險評估過程，作為公職人員日常獎懲和干部培養(yǎng)的依據(jù)，預(yù)防用人環(huán)節(jié)發(fā)生腐敗。

三是治理機制應(yīng)該強化協(xié)調(diào)統(tǒng)一。腐敗治理首先要處理好黨、國家、社會、公民的關(guān)系問題，這就要求在腐敗治理中建立起各主體之間的協(xié)同治理機制。具體包括公眾參與機制、監(jiān)督機制、預(yù)防機制、公職人員保障機制、人才培養(yǎng)機制、廉政自律機制、信息交流機制、激勵懲戒機制等。其中，積極預(yù)防機制與人才培養(yǎng)機制是我國腐敗治理中急需重點完善的機制。

積極預(yù)防是在公權(quán)力生成、分配、運行各階段，通過控權(quán)的方式從源頭上減少腐敗發(fā)生的可能，以達到提前干預(yù)、防患于未然的目的。我國在腐敗治理中應(yīng)確立積極預(yù)防機制，在反腐敗立法與制度設(shè)置上彰顯預(yù)防理念。例如，在立法中構(gòu)建以預(yù)防為導(dǎo)向的刑事與行政規(guī)范體系，優(yōu)化法律責(zé)任的預(yù)防功能，加強對腐敗犯罪的預(yù)防性治理，實現(xiàn)腐敗治理從“強治標(biāo)”向“標(biāo)本兼治”及“治本”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

腐敗治理與其說是“治權(quán)”，不如說是“治人”。從人性角度來看，“腐敗的原因是一些不誠實的人取得了權(quán)力的地位和公眾信任”。⑤魏昌東：《腐敗治理模式與中國反腐立法選擇》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第6期。因此，重視公職人員人才培養(yǎng)是保障政府高效性與廉潔性的重要內(nèi)容。我國在《中華人民共和國公務(wù)員法》中規(guī)定了公務(wù)員培養(yǎng)章節(jié)，但僅將其界定為業(yè)務(wù)與技術(shù)的“培訓(xùn)”，并沒有制度性與長效性的“培養(yǎng)”過程。因此，在具體設(shè)計中，可建立公職人員長效培養(yǎng)機制，注意公開、公正、平等地選拔和培養(yǎng)人才，并注重合理劃分薪資等級，避免打擊公職人員的工作積極性。

四是法律體系應(yīng)該彰顯中國特色。反腐敗立法是腐敗治理的法制保障，我國應(yīng)根據(jù)腐敗特色和治理目標(biāo)制定特色反腐敗立法體系。其中主要解決三大問題：一是采取何種立法模式；二是應(yīng)制定哪些法律。三是如何協(xié)調(diào)黨規(guī)國法。

在立法模式上，目前世界各國反腐敗立法模式有兩種：一是制定一部反腐敗專門法律，再圍繞其制定配套法律法規(guī)；二是制定腐敗治理單行法律法規(guī)或者將相關(guān)法律規(guī)定散見于基礎(chǔ)法律之中。當(dāng)前我國反腐敗立法屬于第2種立法模式，但是近些年理論界普遍呼吁應(yīng)向第1種立法模式轉(zhuǎn)變，制定統(tǒng)一的反腐敗國家立法，其優(yōu)勢在于專門立法對腐敗治理更具針對性，并能夠解決單行法因法律位階較低而導(dǎo)致的法律沖突問題。無論是哪種立法選擇都是對腐敗治理的有益實踐。

在立法清單上，依據(jù)“不敢腐、不能腐、不想腐”治理目標(biāo)，逐步制定和完善以《反腐敗法》《行政問責(zé)法》為核心的“不能腐”立法；以《預(yù)防腐敗法》《政務(wù)公開法》《行政程序法》《行政聽證法》為核心的“不敢腐”立法；以及以《公職人員保障法》《社會公共道德教育法》為核心的“不想腐”立法。其中，《反腐敗法》《政務(wù)公開法》等已列入全國人大立法計劃，其他立法正在積極醞釀之中。

在黨規(guī)國法關(guān)系上，黨規(guī)和國法在規(guī)范目標(biāo)、核心準(zhǔn)則、制度根源上具有一致性，兩者是相互促進、相輔相成、互為保障的關(guān)系。①王立峰：《黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》，《南京社會科學(xué)》2015年第2期。但在實踐層面二者存在交叉重疊或模糊地帶。因此，協(xié)調(diào)好黨規(guī)和國法應(yīng)從以下幾方面著手：一是堅持依憲治國，黨規(guī)必須依據(jù)憲法制定，不能與憲法與法律相沖突；二是及時清理與國法相沖突的黨規(guī)，保持二者的協(xié)調(diào)一致；三是合理劃分黨規(guī)和國法的適用對象、領(lǐng)域和范圍，不能越俎代庖；四是適時將碎片化的黨規(guī)通過立法程序轉(zhuǎn)化為國法，切實增強制度的強制力與約束力。