鞏寒冰

(河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046)

“在構(gòu)建一個由人來管理人的政府機構(gòu)時，最大的困難在于：必首先使政府能夠控制其執(zhí)政行為；并使其對控制行為本身負責(zé)。而毫無疑問，這些對政府的控制是依賴于人的；(對此)經(jīng)驗表明輔助性保障(auxiliary precautions)的存在必要。”(1)See generally The Federalist No.51 (James Madison), quoted from William R. Casto, If Men Were Angels,Vol.35 Harvard Journal of Law & Public Policy, 663(2012).詹姆斯·麥迪遜(James Madison)在《聯(lián)邦黨人文集(Federalist Papers)》中如是描述了提供“輔助性保障”防止政府權(quán)力濫用的必要性。在斯科特·格伯(Scott Gerber)看來所謂的“輔助性保障”是“憲法框架下的權(quán)力制約與平衡系統(tǒng)”(2)See Scott D. Gerber, A Distinct Judicial Power: The Origins of An Independent Judiciary, New York: Oxford University Press, at 332-333(2011).。在我國，監(jiān)察制度“始終圍繞限制公權(quán)力而展開，扮演著制約公權(quán)力、防止公權(quán)力濫用的憲法功能”(3)韓大元.論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題[J].法學(xué)評論,2017,(3).。因此，監(jiān)察體制的建構(gòu)與完善正是“輔助性保障”在我國政治體制改革與完善過程中的具體應(yīng)用。從1949年建國伊始的人民監(jiān)察委員會，到1993年黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，再到今天國家監(jiān)察委完成了監(jiān)察體系權(quán)力層級的縱向提升，加上對傳統(tǒng)“紀(jì)檢監(jiān)督與檢察監(jiān)督”(4)〔5〕劉艷紅.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運作的雙重困境及其法治路徑[J].法學(xué)論壇,2017,(6).的橫向囊括，該輪監(jiān)察體制改革標(biāo)志了對公權(quán)力，尤其是行政權(quán)力控制的新高度。正是在這個意義上，有學(xué)者指出“目前進行的監(jiān)察體制改革實際上是中國憲法體制下的監(jiān)察制度傳統(tǒng)的恢復(fù)與回歸……是人民監(jiān)察理念的回歸”〔5〕。

而要理解目前正在進行的監(jiān)察體制改革，明晰其何以在政治權(quán)力架構(gòu)中呈現(xiàn)當(dāng)前的形態(tài)，就需要回溯國家監(jiān)察制度變革調(diào)整的整個歷史脈絡(luò)。從中得以窺見制度選擇的某種歷史必然。我國監(jiān)察體制改革發(fā)展的整個過程，始終伴隨著監(jiān)察機關(guān)職級地位的提升和覆蓋層面的擴展，這是建立“統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機制、有效控制公權(quán)力”的必然，但同時這也是新的(監(jiān)察)權(quán)力體系逐級培育增強的必然。如何在兩種必然中尋求平衡，達成憲法框架下新的權(quán)力制約與平衡則是一個不容回避的問題。圍繞這一問題，本文的寫作主要包含三個部分，第一個部分將系統(tǒng)梳理我國國家監(jiān)察制度演進，并由此明晰監(jiān)察權(quán)力的培育過程；第二個部分以美國獨立委員制度為的分析及啟示為藍本，探討權(quán)力責(zé)任機制的組成；第三個部分探討完善我國監(jiān)察權(quán)責(zé)任機制的可能。

一、國家監(jiān)察制度演進與監(jiān)察權(quán)力培育

(一)人民監(jiān)察委員會時期

在1954年憲法頒布通行之前，1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《綱領(lǐng)》)起到了臨時憲法的作用。這一時期監(jiān)察體系組建運行正是源于《綱領(lǐng)》的授權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》第5條、第6條、第18條的規(guī)定，中央人民政府委員會下設(shè)政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院以及最高人民檢察署，在政務(wù)院之下再設(shè)包括人民監(jiān)察委員會在內(nèi)的各個行政職能部門。周恩來在《關(guān)于中華人民共和國中央人民政府組織法草案說明》中將人民監(jiān)察委員會的設(shè)立目的總結(jié)為“監(jiān)督行政部門，如公務(wù)人員是否執(zhí)行了政府決議和政策，是否有貪污腐化等情形”(5)〔7〕劉政,等.人民代表大會工作全書[M].北京:中國法制出版社,1999.210.。就其職能定位而言，董必武在代表人民政協(xié)籌備會第四小組所做的起草報告中明確了“人民監(jiān)察委員會是監(jiān)察行政人員是否履行其職責(zé)的，與檢察署不同，隸屬政務(wù)院比直接隸屬于中央人民委員會更能與行政機關(guān)接近，熟習(xí)實際情況，便于執(zhí)行職務(wù)”〔7〕。由此，人民監(jiān)察委員會為與“軍事委員會、最高法、最高檢察署”相并列的“政務(wù)院”的下設(shè)職能機構(gòu)，由此也就決定了這一時期監(jiān)察權(quán)的有效層級及覆蓋范圍，或言之，它是附屬于行政權(quán)力體系的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。

此外，值得一提的是，1953年6月25日政務(wù)院第一百八十四次政務(wù)會議通過了《各級人民政府人民監(jiān)察機關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》規(guī)定了“人民群眾對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”，得在“政府機關(guān)及其所屬企業(yè)、事業(yè)部門，人民團體、城市街道和農(nóng)村”設(shè)置“人民監(jiān)察通訊員”，以調(diào)查相關(guān)人員的“一切違法失職、損害國家或人民利益的行為”和“工作上存在的重要問題”，“并征集群眾對政府的政策、法令、工作的意見”。這可以看作是政務(wù)院對于人民監(jiān)察委員會監(jiān)察職能在有效性、全面性以及發(fā)揮人民群眾積極參與性上的一次嘗試，誠然這一嘗試在當(dāng)時的歷史條件下具有一定的合理性，但其弊端也是顯而易見的。國家機關(guān)及相關(guān)部門的工作具有相當(dāng)程度的整體性、全局性考量以及專業(yè)性和技術(shù)性的特點，而所謂的群眾監(jiān)察則失之寬泛、失之偏狹，也就難免因“外行監(jiān)察內(nèi)行”而造成不必要的系統(tǒng)性消耗和疑慮。這也從另一個側(cè)面反映出了監(jiān)察工作對拓展其案件線索來源的內(nèi)在需求，這是監(jiān)察本身的職能特點所決定的，只有健全對權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)覆蓋的全面性和有效性，也即只要“接近、熟習(xí)實際情況”，才能更好地履行監(jiān)察職能。

(二)監(jiān)察部時期

1954年憲法對政府體制和組織結(jié)構(gòu)做出了巨大調(diào)整。國務(wù)院取代中央人民政府委員會，成為最高國家行政機關(guān)，政務(wù)院的名稱和機構(gòu)設(shè)置被廢止，并規(guī)定了最高人民法院和最高人民檢察院分別領(lǐng)銜的各級法院和檢察院系統(tǒng)，由此正式確立了遵行一甲子有余的“一府兩院”制。其后，依據(jù)1954年9月28日公布的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第2條的規(guī)定，國務(wù)院下設(shè)監(jiān)察部。并由其接收原人民監(jiān)察委員會的所屬工作事項，人民監(jiān)察委員會的名稱和機構(gòu)設(shè)置被廢止。就新設(shè)立的監(jiān)察部的具體職能事項而言，1957年由國務(wù)院公布的《關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》中，明確了監(jiān)察機關(guān)對國家行政機關(guān)工作人員的獎懲監(jiān)察機制，該機制的運行體現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部“附屬性”，其所轄事項的最終決定權(quán)在其“上級行政機關(guān)”(6)1957年《關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》第13條國家監(jiān)察機關(guān)管理獎懲工作范圍規(guī)定的第(一)(二)(三)(四)項均明確了監(jiān)察機關(guān)在具體執(zhí)行中報請“上級行政機關(guān)決定”的規(guī)定。，這也是與其執(zhí)政黨自我監(jiān)督的機構(gòu)定位相匹配的。此后，受政治環(huán)境的影響，監(jiān)察部及黨的紀(jì)律檢查委員會(中央和地方監(jiān)察委員會)歷經(jīng)存廢與調(diào)整，直到1986年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議審議通過了“關(guān)于提請設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的議案”(7)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議簡況[EB/OL].〔1986〕.[2018-03-09].http://www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/content_5952.htm.，以“監(jiān)督檢查國家各級行政機關(guān)及其工作人員，企業(yè)事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行國家政策、法律法規(guī)、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的情況，調(diào)查處理其違法違紀(jì)行為，以保證政府廉潔，防止腐敗，改善和加強行政管理，提高行政效能”。

這一時期反映監(jiān)察機關(guān)職能設(shè)置和機構(gòu)定位提升的重要方面，除了上述由政務(wù)院所轄到國務(wù)院所轄的變動之外，自1993年2月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公并延續(xù)至今的舉措，也標(biāo)志著監(jiān)察機構(gòu)在整個黨內(nèi)政治生活中地位以及影響力的重要提升，其被認為“是深化國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，對健全完善監(jiān)督體系……具有重大意義”。盡管監(jiān)察部仍然是作為國務(wù)院所轄組成部門的形式存在，但“在黨委的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮下開展工作”，能夠“有效破解反腐敗體制機制不暢、資源力量分散的困境”。有助于“實現(xiàn)對公職人員的全面監(jiān)察、尤其是一把手、‘關(guān)鍵少數(shù)’的監(jiān)督”(8)監(jiān)察體制改革試點工作權(quán)威答疑[EB/OL].〔2018〕.[2018-01-04].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180104_161046.html.。

此外，拓展案件線索來源深化覆蓋面也同樣是這一時期監(jiān)察工作亟待加強和完善的重要內(nèi)容，鄧小平同志在1962年2月28日的中共中央書記處會議上指出加強監(jiān)察工作可以采用“派駐監(jiān)察小組”(9)鄧小平文集(1949—1974年)(下卷)[M].北京:人民出版社,2014.136.的形式。2004年4月在《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的實施意見》中，對派駐機構(gòu)的工作職責(zé)進行了重新界定。在此基礎(chǔ)上，2014年12月11日中央政治局常委會議審議通過了《關(guān)于加強中央紀(jì)委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》。時任中紀(jì)委副書記陳文清在《加強派駐機構(gòu)建設(shè)提升派駐監(jiān)督效能》的專訪中提及“在140多家中央一級黨和國家機關(guān)中，中央紀(jì)委監(jiān)察部‘點對點’設(shè)派駐機構(gòu)52家”(10)加強派駐機構(gòu)建設(shè)提升派駐監(jiān)督效能——專訪中央紀(jì)委副書記陳文清[EB/OL].〔2014〕.[2018-12-12].http://csr.mos.gov.cn/content/2014-12/12/content_7028.htm.，并在接下來的工作中繼續(xù)“對尚未設(shè)置派駐機構(gòu)的80多家中央和國家機關(guān)新設(shè)派駐機構(gòu)，實現(xiàn)派駐機構(gòu)全覆蓋”。

(三)國家監(jiān)察委員會時期

從2016年12月25日全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過以中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)為依據(jù)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》開始，到2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，監(jiān)察體制改革歷時一年，邁入全面深化、完善協(xié)調(diào)階段。

從監(jiān)察委員會的機構(gòu)組建過程來看，其吸收了政府行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局和原隸屬于檢察機關(guān)的貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門的職能乃至人員，也正因這種部門資源的外在整合，有學(xué)者認為我國監(jiān)察權(quán)具有“行紀(jì)檢一體化”(11)劉艷紅.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運作的雙重困境及其法治路徑[J].法學(xué)論壇,2017,(6).的特點，是融合了“行政權(quán)、司法權(quán)、紀(jì)檢權(quán)的‘三權(quán)合一’性的第四種權(quán)力”(12)劉艷紅,夏偉.法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2018,(1).。而這種將部門乃至人員的整合等同于權(quán)力職能或運行模式的疊加和統(tǒng)一的論點是值得商榷的，國家監(jiān)察委及監(jiān)察權(quán)是完全不同于既有權(quán)力機構(gòu)和權(quán)力性質(zhì)的，對其的認知也不宜套用對既往權(quán)力機構(gòu)和形式的機械疊加或簡單類比。應(yīng)當(dāng)說，法治國家權(quán)力的定位和運行機制是由其權(quán)力體制架構(gòu)以及配套的規(guī)范法律保障所決定的。就監(jiān)察權(quán)而言，國家監(jiān)察委員會的組建標(biāo)志著“國家權(quán)力體系的重大變革……形成了人大統(tǒng)攝下的‘一府一委兩院’的新國家機構(gòu)體系”。而目前已經(jīng)公布施行的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)則將取代舊的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》以及《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》中的部分相關(guān)規(guī)定，在法律規(guī)范層面實現(xiàn)“深化國家監(jiān)察體制改革，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系”。(13)十二屆全國人大常委會第二十八次會議舉行第二次全體會議首次審議監(jiān)察法草案[EB/OL].〔2018〕.[2018-03-17].www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/23/content_2024133.htm.

(四)全新的監(jiān)察權(quán)力體系

作為對中國特色國家監(jiān)察委職能定位的立法確認，《監(jiān)察法》第1條便明確了國家監(jiān)察委的設(shè)立目的是“對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”，是為了“實現(xiàn)國家監(jiān)察的全面覆蓋”。這一規(guī)定直接體現(xiàn)了以國家監(jiān)察委體系組建為標(biāo)志的此番體制改革推動我國監(jiān)察制度體系建設(shè)邁入了全新階段。正是在這個意義上說“改革之后，監(jiān)察權(quán)獨立于紀(jì)檢權(quán)、行政權(quán)與檢察權(quán)”(14)魏昌東.國家監(jiān)察委員會改革方案之辯證：屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué),2017,(3).。這種獨立不只是組建形式上的，而是更為深刻的新的權(quán)力制約與平衡關(guān)系的建立，尤指“有效制約和監(jiān)督權(quán)力……構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制?！倍鴩冶O(jiān)察委及監(jiān)察權(quán)的建設(shè)正是圍繞著“所有”以及“全面”的監(jiān)察職能定位展開的：

首先，監(jiān)察系統(tǒng)被整體剝離出行政權(quán)力隸屬，對應(yīng)“由各級人民代表大會產(chǎn)生”，形成垂直領(lǐng)導(dǎo)的獨立外在的“監(jiān)督、調(diào)查、處置”權(quán)力監(jiān)察體系。這是自建國以來，監(jiān)察機構(gòu)歷經(jīng)存廢調(diào)整之后的最大變動，也是國家監(jiān)察委獲得“全面調(diào)查權(quán)”，實現(xiàn)監(jiān)督“全覆蓋”的權(quán)力保障之根本；

其次，國家監(jiān)察委被賦予了廣泛的紀(jì)檢監(jiān)察措施和調(diào)查手段，包括直接適用的“談話(要求說明情況)、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢察、鑒定、訊問、搜查、留置”以及決定交由相應(yīng)機關(guān)間接適用的“技術(shù)調(diào)查措施、發(fā)布通緝令、采取限制出境”等。盡管圍繞著監(jiān)察權(quán)的權(quán)能、性質(zhì)、定位還存在著很多的爭論，諸如“監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)”與“原檢察機關(guān)職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)”的關(guān)系、“監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的適用范圍”“留置權(quán)的定性與規(guī)制”等(15)馬懷德.《國家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點[J].環(huán)球法律評論,2017,(2);陳越峰.監(jiān)察措施的合法性研究[J].環(huán)球法律評論,2017,(2);張建偉.法律正當(dāng)性程序視野下的新監(jiān)察制度[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).，但可以肯定的是，這些手段措施的賦予是與其職能定位相適應(yīng)的；

再次，派駐機構(gòu)全覆蓋的探索與完善。作為拓展案件線索來源深化覆蓋面的有益經(jīng)驗，新時期的監(jiān)察體制改革進一步繼承并完善了派駐機構(gòu)制度。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，截止2017年上半年“北京市紀(jì)委市監(jiān)委已對137家市級黨和國家機關(guān)實現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋”(16)北京：實現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋集中培訓(xùn)派駐機構(gòu)干部[EB/OL].〔2017〕.[2018-03-21].http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201705/t20170523_147438.html.，浙江省也早在本輪改革推進之初便已完成對“省、市、縣三級派駐全覆蓋，并為派駐機構(gòu)列出了‘操作細則’”(17)浙江：派駐機構(gòu)負責(zé)人分享‘派駐十招’[EB/OL].〔2016〕.[2018-03-21].http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201606/t20160616_142285.html.，此外長春、烏蘭浩特、杭州等地也已在本輪改革中完成了其轄區(qū)派駐的全覆蓋?？梢灶A(yù)見伴隨監(jiān)察體制改革的完成，紀(jì)檢監(jiān)察派駐將實現(xiàn)“現(xiàn)實層面”的全覆蓋。

由此，國家監(jiān)察委及其監(jiān)察權(quán)力在履職統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機構(gòu)、有效控制其他公權(quán)力的同時，也將其自身培育成為了一個層級較高、施展范圍較大、并且形式多樣的新型權(quán)力體系。正基于此，有學(xué)者言“監(jiān)察體制改革的實質(zhì)在于國家監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的重新配置”(18)秦前紅.國家監(jiān)察委員會職能地位亟需憲法明確[J].財經(jīng),2016,(34).。因此當(dāng)重新審視這樣一個“位高權(quán)重”(19)童之偉.對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化[J].法學(xué)評論,2017,(1).的監(jiān)察機構(gòu)時，何以制衡不單是《試點方案》所言要“強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”，更是對國家權(quán)力組織體系平衡的考驗。

二、權(quán)力責(zé)任機制研究——美國獨立委員(Independent Counsel)制度分析及啟示

我國監(jiān)察制度的演進始終圍繞著制衡公權(quán)力的目的展開，而為了實現(xiàn)制衡的有效，體制又須培育出足堪相當(dāng)甚至更為有力的約束機制。殊不知這種約束機制本身也是權(quán)力運行的成本，尤其當(dāng)超過某個限度時，約束權(quán)力本身也可能構(gòu)成權(quán)力濫用。因此，甄識這一限度，是成功構(gòu)建權(quán)力制衡機制的關(guān)鍵。而審視美國獨立委員制度則給予了我們探索如何健全、完善權(quán)力約束機制，警惕、防范在制度創(chuàng)設(shè)之路上陷入可能陷阱的絕佳參照。

(一)預(yù)防權(quán)力濫用——美國獨立委員職位的創(chuàng)設(shè)

在美國，獨立委員職位誕生于后水門時代(post-Watergate era)，基于創(chuàng)設(shè)完全獨立于行政權(quán)力體系的監(jiān)督機制的思考。其設(shè)立“旨在防治高級別行政官員的貪腐及對政府公信力的濫用”(20)Niles L. Godes, Ty E. Howard, Independent Counsel Investigations, 35 Am. Crim. L. Rev. 875(1998).，以彌補行政權(quán)力隸屬下權(quán)力監(jiān)督機制——聯(lián)邦檢察總長及其領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦檢察官系統(tǒng)——的先天缺陷。

獨立委員職位設(shè)立的直接導(dǎo)火索是1973年10月20日代理檢察總長羅伯特·伯克(Robert Bork)接到時任美國總統(tǒng)尼克松的直接命令，解雇了“水門特別檢察官(Watergate Special Prosecutor)”阿奇博爾德·考克斯(Archibald Cox)。原因是考克斯未遵行尼克松總統(tǒng)的停止調(diào)查白宮竊聽案的命令，該調(diào)查直指包括總統(tǒng)本人在內(nèi)多名政府高級行政官員涉嫌的刑事犯罪行為。這一事件的發(fā)酵最終導(dǎo)致了尼克松總統(tǒng)的下臺，并引發(fā)了輿論對當(dāng)時美國行政權(quán)力體制的抨擊和反思。“越來越多的美國人相信用行政分支中的官僚體系去監(jiān)督制約行政權(quán)力運行是存在明顯的利益沖突問題的(a significant conflict of interest problem)，而這是制約與平衡原則(checks and balances)所無法解決的”(21)David J. Gottlieb, A Brief History of the Independent Counsel Law, 47 U. Kan. L. Rev. 563, 568 (1999).，在這一背景下，尼克松卸任后的“參議院水門事件委員會”主任顧問塞繆爾·達什(Samuel Dash)提請委員會創(chuàng)設(shè)一個“獨立檢察官職位”(Independent Prosecutor Position)，用于“調(diào)查涉嫌刑事犯罪的總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他高級別政府行政官員”(22)See Samuel Dash, Needed to Foil High Crimes, N. Y. Times, Feb. 21, 1999, available at 1999 WL 2739494; Ken Gormley, An Original Model of the Independent Counsel Statute, 97 Mich. L. Rev. 601, 602-605(1998).?；诖?推進此次改革的動因之一)，美國國會于1978年通過了《政府道德法案(The Ethics in Government Act of 1978)》(23)Ethics in Government Act of 1978, Pub.L. No. 95-521, 92 Stat. 1824.，“該法案是一個有關(guān)政府行政性改革的綜合性方案(omnibus package)，包括了聯(lián)邦政府各分支機構(gòu)的財務(wù)披露、建立政府道德辦公室(Office of Government Ethics)等”(24)See H. Conf. Rep.95-1756, at 77-80(1978), reprinted in 1978 U.S.C.C.A.N. at 4393-4396.?！捌渲凶顬橹氖谴舜瘟⒎▽εR時性特別檢察官職位(temporary special prosecutor)的設(shè)立?！?25)See id. at 77.1982年，針對該法案的修正案將“特別檢察官”的職位名稱修改為“獨立委員(Independent Counsel)”(26)Ethics in Government Act Amendments of 1982, Pub.L. No. 97-409, 96 Stat. 2039 (1982). For Legislative history see S. REP. No. 97-496, at 17 (1982), reprinted in 1982 U.S.C.C.A.N. at 18.，并以“包羅條款(catch-all)”(27)Id. at 9.的形式授權(quán)獨立委員調(diào)查任何“對其的調(diào)查可能導(dǎo)致利益沖突(Conflict of interest)的”官員或個人。1994年的《獨立委員再授權(quán)法(Independent Counsel Reauthorization Act)》(28)Pub. L. No.103-270, 103 Stat. 732 (codified at 28 U.S.C. 591-599(1994).提出了針對獨立委員法規(guī)缺陷的相應(yīng)修正，包括將上述“利益沖突”標(biāo)準(zhǔn)修改為“基于公眾利益(in the public interest)”(29)H.R. Conf. Rep. No. 103-511, at 10.標(biāo)準(zhǔn)。至此，獨立委員法條(Independent Counsel statute)的九個章節(jié)(28 U.S.C §§591-599)涵蓋了獨立委員調(diào)查活動的整個過程。包含檢察總長(Attorney General)主導(dǎo)一項針對受法案拘束范圍內(nèi)的任何個人的任何違反聯(lián)邦刑事法律(而非B級或C級的輕罪或違規(guī))行為的初步調(diào)查(preliminary investigation)，之后，當(dāng)檢察總長“基于合理原因認為進一步的調(diào)查是應(yīng)當(dāng)”時，他可以請求法院任命設(shè)立(針對特定案件調(diào)查的)獨立委員。獨立委員享有實質(zhì)性裁量以及調(diào)查和追訴任何級別的政府行政人員的權(quán)力，“其可以調(diào)用(他認為必要的)盡可能數(shù)量的人力資源，包括律師、調(diào)查人員以及顧問人員，并為他們提供相應(yīng)的薪酬補償，”(30)28 U.S.C. 594(c).同時在調(diào)查過程中，“他可以要求檢察總長擴大其調(diào)查范圍至與其追訴活動有關(guān)的(related to)任何事項。”(31)28 U.S.C. 594(a)(2).概言之，為了建構(gòu)同被監(jiān)督權(quán)力相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)力，獨立委員職位被賦予了“巨大的權(quán)力和裁量空間”(32)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。

相較而言，獨立委員承擔(dān)的責(zé)任或者說受到的限制卻十分有限，修改之前的1994美國《司法機關(guān)及司法程序法(Judiciary and Judicial Procedure)》第594條f款規(guī)定“獨立委員應(yīng)當(dāng)遵循司法部有關(guān)刑事法律執(zhí)行的成文的以及其他既定政策，除非毫無可能時(except where no possible)”(33)28 U.S.C 594(f)(1994).。這條名義上限制獨立委員調(diào)查權(quán)的規(guī)定，實質(zhì)上難以形成任何有意義的約束。哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院的相關(guān)判例中也指出“要求獨立委員總是遵循司法部相關(guān)政策是不太可能的”(34)See United States v. Poindexter, 725 F. Supp. 13, 38 (D.D.C. 1989).，這相當(dāng)于允許了獨立委員基于其自身的“無法遵循相關(guān)政策”的判斷而忽視這些成文的或既定的政策；此外，第596條a款提供了另一條針對獨立委員調(diào)查權(quán)的限制性規(guī)定“獨立委員將基于彈劾和刑事定罪而被解職”或由檢察總長“基于身體障礙，精神障礙，及其他會實質(zhì)上損害獨立委員履行職責(zé)的情況”(35)28 U.S.C 596(a)(1)(1994).而免除獨立委員職務(wù)，但“在獨立委員制度存續(xù)的整個期間，檢察總長從未援引該規(guī)定行使權(quán)力”(36)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。

綜上可見，在當(dāng)時，基于對權(quán)力之疑懼和控制行政權(quán)力濫用之愿景，整個美國的司法制度體系都對獨立委員及其權(quán)力運行做出了巨大讓步。斯卡利亞法官(Justice Scalia)尖銳地批評了獨立委員制度，指出“獨立委員職位是第四種行政權(quán)力分支，完全地自我控制(self-governing)并不對任何個人(或機構(gòu))負責(zé)(accountable to no one)”(37)Morrison v. Olsen, 487 U.S. 654, 697-734(1988).。

(二)預(yù)防性權(quán)力本身的濫用——美國獨立委員制度的啟示

獨立委員在對克林頓總統(tǒng)的調(diào)查中，“具體化了這一權(quán)力的重要等級(crystallized the magnitude of this authority)”(38)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。它在無預(yù)算限制(39)Anthony Jr. Sarno, The Economic Costs of Independent Counsel Investigations, 5 Widener L. Symp. J. 339 (2000).、無期限限制、無權(quán)力約束、并缺乏同其權(quán)力相匹配的責(zé)任之下，完全打破了制度創(chuàng)立者對“上帝視角”的獨立高效的監(jiān)督機構(gòu)的最初預(yù)想。它的權(quán)力觸角伴隨著克林頓案調(diào)查的彌散性擴展，引發(fā)了社會輿論和學(xué)術(shù)研究的劇烈震動，在一片的驚愕反思中，獨立委員制度招致了廣泛、嚴(yán)重并最終致命的批判，也迎來了消亡的喪鐘。

肯尼斯·史塔(Kenneth Starr)受委任接替羅伯特·菲斯克(Robert Fiske)出任獨立委員，調(diào)查克林頓總統(tǒng)夫婦及相關(guān)人員(在其出任總統(tǒng)之前)在阿肯色州的一項房地產(chǎn)交易中涉嫌欺詐的指控。他們的調(diào)查從與該項交易有關(guān)的“白水發(fā)展公司(Whitewater Development Corporation)”開始，并最終擴展到了與房地產(chǎn)交易欺詐完全無關(guān)的其他事項上(40)David J. Gottlieb, A Brief History of the Independent Counsel Law, 47 U. Kan. L. Rev. 563, 571-572 (1999).。

具體而言，調(diào)查從阿肯色州的房地產(chǎn)欺詐開始，發(fā)展到了白宮的性丑聞事件，繼而又轉(zhuǎn)到了民事訴訟中的偽證行為(41)Jones v. Cliton, 990 F. Supp. 657 (E.D. Ark. 1998).。由眾議院執(zhí)行的總統(tǒng)彈劾也正是基于這些與最初涉嫌問題完全無關(guān)的證據(jù)事項(42)H.R. Res. 611, 106th Cong. (1999). See Randall K. Miller, Presidential Sanctuaries after the Clinton Sex Scandals, 22 Harv. J.L. & Pub.Pol’y 647, 731-734(1999).，然而最終克林頓總統(tǒng)被參議院認定無罪(43)See Randall K. Miller, Presidential Sanctuaries after the Clinton Sex Scandals, 22 Harv. J.L. & Pub.Pol’y 647 (1999), at 734.。批評者指出獨立委員調(diào)查與其說是針對特定犯罪行為指控的調(diào)查，不如說是追訴克林頓本人的調(diào)查(44)Id. at 683-684.。由此，人們逐漸認識到一個過于強大的缺乏制約的監(jiān)督機制在成功制衡行政權(quán)力濫用嫌疑的同時，也附帶展現(xiàn)了另一種權(quán)力的傲慢。其中對萊溫斯基(Monica Lewinsky)的隔離訊問，迫使萊溫斯基的母親在聯(lián)邦大陪審團前作證，解雇七名被認為是“為總統(tǒng)提供方便之門的朋友”(45)See generally Whitewater Time Line (1995—1998) (visited Mar. 26, 2018) .的白宮旅行辦公室職員，以及報復(fù)性追訴拒絕配合調(diào)查的相關(guān)人員，以上情形無疑都說明了這一點。

獨立委員調(diào)查權(quán)的創(chuàng)設(shè)所引發(fā)的事態(tài)是連鎖性的，它就像一個缺乏天敵的生態(tài)入侵者，輕易打破了原有平衡，在成功震懾行政權(quán)力的同時，也引發(fā)了更大的困境。

1.權(quán)利保障機制缺陷

如前所言，為了建構(gòu)與被監(jiān)督權(quán)力層級相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)力，實現(xiàn)對包括美國總統(tǒng)、副總統(tǒng)、工作在總統(tǒng)行政辦公系統(tǒng)內(nèi)并享有某個薪酬水平以上的官員、助理檢察總長以及工作在司法部系統(tǒng)內(nèi)并享有某個薪酬水平以上的官員、中央情報局局長以及副局長、國內(nèi)收入署署長等的貪腐及權(quán)力濫用行為的檢控，信奉并篤行制約與平衡原則的制度設(shè)計者賦予了獨立委員以“巨大的權(quán)力和裁量空間”，在其獨立財政、獨立人事、獨立權(quán)屬的優(yōu)勢下，如何實現(xiàn)對被調(diào)查對象權(quán)利的保障就顯得尤為迫切。

就其啟動以及運行程序來看，獨立委員制度被賦予了極大的權(quán)力運行和裁量潛力，但保障權(quán)利的責(zé)任機制相對薄弱。盡管其設(shè)立需要接受事前的司法審查——檢察總長基于合理原因認為進一步的調(diào)查應(yīng)當(dāng)時，提請法院審查任命——但這一約束機制的漏洞在于，獨立委員可以基于自己無法遵循相關(guān)政策的主觀判斷而忽視相關(guān)約束機制，并進而不受限地將調(diào)查權(quán)擴大到“未經(jīng)司法審查事前審批的”任何事項。正是這一漏洞，導(dǎo)致了“史塔的調(diào)查觸角寬泛而深遠(far and wide)”(46)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。這在實質(zhì)上架空了事前司法審查的有效范圍，以至出現(xiàn)了上述針對克林頓總統(tǒng)調(diào)查過程中的諸多荒謬事件。

2.程序約束機制缺失下的權(quán)力失控

一般而言，公權(quán)力運行的程序性要求是其正當(dāng)性的重要體現(xiàn)，而獨立委員調(diào)查權(quán)存在的重要問題正是其程序正當(dāng)性要件的缺失。

在肯尼斯主導(dǎo)的克林頓案調(diào)查取證活動中，過大的自由裁量空間和權(quán)力的賦予，客觀上造成了相當(dāng)數(shù)量的調(diào)查取證活動違反了正當(dāng)程序原則的精神和價值要求。對此，法院一方面明確地譴責(zé)了部分調(diào)查取證措施為“不合法的錯誤追訴(illegal prosecutorial misconduct)”，但另一方面仍然留有相當(dāng)部分未于明確的灰色地帶。我們可以推測的是，這些未于明確的部分多有基于現(xiàn)實的妥協(xié)和考量。在參議院政務(wù)委員會(Senate Government Affairs Committee)的聽證中，肯尼斯辯解道“獨立委員采取的調(diào)查措施是聯(lián)邦和州檢察官的履職活動中普遍使用的，甚至是日常的(some of them routinely)”，“其采用的存在爭議的取證技巧或策略也都在通常追訴活動中有跡可循”(47)The Future of the Independent Counsel: Hearing Before the S. Comm. On Gov’t Aff., 106th Cong.419-473 (Apr. 14, 1999).，而這些措施或手段是“一名檢察官或偵查人員實際上確會采用的”。聯(lián)邦最高法院也在相關(guān)判例中表達了對類似存在“程序性瑕疵”措施的支持(48)United States v. Lopez, 373 U.S. 427(1963).。

肯尼斯的調(diào)查，相較于普通檢察官的“日?！弊龇ǘ?，進一步凸顯了缺乏程序性約束機制的后果。這些游離于灰色地帶的調(diào)查行為包括，使用了琳達·特里普(Linda Tripp)在未經(jīng)萊溫斯基同意的情況下而采錄的私人通話；對萊溫斯基的詢問中，在律師不在場的情況下，使其接受豁免的交易條件，而這違背了司法部的相關(guān)政策；向媒體泄露大陪審團材料，并通過多次反復(fù)傳訊同一個證人在大陪審團前作證，尋求并利用其供述的前后矛盾做文章；在向國會提交的報告中刪除了無罪信息；以及最為典型的報復(fù)性追訴和調(diào)查那些拒絕配合的個人(49)See Nick Littlefield, Starr Not Merely a Loose Cannon but an Errant Prosecutor, Boston Globe, Oct. 25, 1998, at C3.?；蛟S正如肯尼斯所言“那是我們的習(xí)慣、實踐和法律的組成部分”。獨立委員職位的設(shè)立只是在一個更大的舞臺、更大的裁量空間中，放大并凸顯了這些通常做法的可能危害。

3.獨立委員調(diào)查權(quán)的成本問題

“成本-收益”問題通常是被作為一個經(jīng)濟學(xué)問題加以考量的，因此在探討權(quán)力行使的責(zé)任機制時常被忽視。實際上，不但在“維持一個無腐敗或無權(quán)力濫用政府機構(gòu)的成本花費與腐敗或權(quán)力濫用導(dǎo)致的損耗之間存在某種平衡”，在權(quán)力濫用的貪腐成本與建構(gòu)防止貪腐權(quán)力本身的成本耗費之間也存在著平衡。而上述平衡是我們在構(gòu)建一項權(quán)力，并探討其責(zé)任機制時需要加以考量的，即對權(quán)力的問責(zé)應(yīng)當(dāng)包含對其顯見的與潛在的成本的考量。在1978年，彼時“水門事件”的余勢使“公眾相信一個無貪腐的廉潔政府的價值遠遠超過維持其所要花費的成本”(50)See Edward L. Rubin, Public Choice and Legal Scholarship, 46 J. Legal Educ. 490, 491(1996).。民眾與立法者只是預(yù)設(shè)了新法運行所產(chǎn)生的良性社會效益，卻對獨立委員調(diào)查權(quán)運行成本和效果的全部信息并不知情，無論是美國國會還是普通民眾多未意識到隱含在獨立委員調(diào)查權(quán)中的成本耗費(51)See Id. at 495.。

在這個整體背景下，國會授予了獨立委員辦公室以“靈活獨立的引導(dǎo)徹底以及高效調(diào)查活動”(52)See Peter W. Rodino, Jr., The Case For The Independent Counsel, 19 Seton Hall Legis.J.5, 26(1994).的權(quán)力，并給予了其相應(yīng)的財政支持。獨立委員調(diào)查活動的財政花費不受特定預(yù)算的限制，而是采用“理性且合法花費(reasonable and lawful expenditures)”(53)28 U.S.C §594(I)(1)(ii)(1994).標(biāo)準(zhǔn)。政府以及研究者們均篤信“它將產(chǎn)生非常重要的公共性功能……通過盡可能的揭示真相以確保政府官員為其錯誤承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”(54)See Donald C. Smaltz, The Independent Counsel: A View From Inside, 86 Geo. L. J. 2307,2368(1998).。而通過相關(guān)立法可以窺見的是，“國會的目的在于防止民主政府的系統(tǒng)性權(quán)力濫用，培育政府實踐倫理，并確保無人處于法律之上，即便是高級別的政府官員，”(55)See Peter W. Rodino, Jr., The Case For The Independent Counsel, 19 Seton Hall Legis.J.5, 27(1994).而成本問題顯然并非是首要考量因素。這為此后一系列調(diào)查花費的驚人數(shù)字埋下了隱患，也構(gòu)成了獨立委員調(diào)查權(quán)運行的直接成本。

此外，獨立委員制度面臨的另一個經(jīng)濟成本問題是其未形成“規(guī)模經(jīng)濟(economies of scale)”(56)See Campbell R. McConnell & Stanley L. Bruce, Economics: Principles, Problems and Policies, McGraw-Hill Companies, 375(1998).。獨立委員調(diào)查權(quán)源于獨立委員辦公室(Office of Independent Counsel ‘OIC’)的設(shè)立，而其設(shè)立是基于某個特定值得調(diào)查的指控或控告。換言之，獨立辦公室具有臨時性(temporary nature)(57)See Donald C. Smaltz, The Independent Counsel: A View From Inside, 86 Geo. L. J. 2307, 2337(1998).，其只負責(zé)某一個案件的調(diào)查，由其所招募的雇員、每年度的預(yù)算、辦公場所、設(shè)備和供給等在每個具體案件中都需要“從頭開始(from scratch)”。因此獨立委員調(diào)查權(quán)的啟動成本極高，包含了每一個獨立委員辦公室的組建和運行成本，相較而言，一個已經(jīng)建立的全日制機構(gòu)，在其人員、資源等方面便具有了規(guī)模效益。因此，獨立委員制度的臨時性和專門性使得其在經(jīng)濟學(xué)范疇內(nèi)是低效并且高成本的(58)See Anthony Jr. Sarno, The Economic Costs of Independent Counsel Investigations, 5 Widener L. Symp. J. 339 (2000).，而在今天，制度設(shè)計者也越來越普遍地意識到監(jiān)督性權(quán)力的存在運行及其維護的權(quán)力秩序本身是否值得為此耗費如此巨大的經(jīng)濟和制度成本。

但獨立委員調(diào)查權(quán)作為一項監(jiān)督性權(quán)力存在的成本與收益，并不是簡單的賬務(wù)支出所能評估的。因為我們很難計算良性的權(quán)力運行秩序的實際效益，特別是涉及到政府公信力及其對整個社會的良性示范價值。因此，監(jiān)督性權(quán)力的成本與收益的評估關(guān)鍵在于某種平衡的把握?；仡櫔毩⑽瘑T制度的誕生與廢黜過程，缺乏直接參與度的普通民眾是極易被誤導(dǎo)，或者說是存在極易被誤導(dǎo)的風(fēng)險，從“水門事件”開啟的“獨立委員”職位創(chuàng)設(shè)到“白水公司”調(diào)查引發(fā)的對“獨立委員”權(quán)力反思，我們可以鮮明地看到公眾態(tài)度和社會輿論對其的影響和推動作用，這些來自輿論的反饋分量甚至?xí)^制度創(chuàng)立者的本來目的以及成本考量。

4.“落日條款(sunset provision)”(59)28 U.S.C §599.的最終救濟

獨立委員調(diào)查權(quán)在肯尼斯時代達到了權(quán)力運行的最高峰，在我們驚詫于其獨立性和運行空間時，立法者也同樣意識到了一個獨立外在的監(jiān)督性權(quán)力被濫用的潛在風(fēng)險。或許正是規(guī)避風(fēng)險與有效制衡行政權(quán)力間的平衡，催生了《政府道德法案》第599條“效果終結(jié)章節(jié)(Termination of effect chapter)”規(guī)定的所謂“落日條款(sunset provision)”，即每隔一定年份，通常是5年，該法案將自動失去效力，此后必須經(jīng)過國會的重新授權(quán)才能夠恢復(fù)其權(quán)力的有效運作。在1994年的修正案中表述為“1994年《獨立委員重新授權(quán)法》頒布通行的5年之后，該法案自動失效”。

“落日條款”正是《獨立委員法案》附帶的問責(zé)機制。不同于通常問責(zé)機制的實施方式，“落日條款”在附期限當(dāng)然終結(jié)法案效力的同時，通過國會審議其過往種種而重新決定是否繼續(xù)賦予其效力。正是這一機制最終保障了肯尼斯后該權(quán)力的平穩(wěn)收場，在各方反思下，1999年國會拒絕對獨立委員法案的再次授權(quán)(re-enact)，以此完成對獨立性權(quán)力濫用的制度修正。該條款是對監(jiān)督性權(quán)力濫用的事先防范，更是對權(quán)利的最終救濟。而需要強調(diào)的是，在1999年的拒絕授權(quán)之前，國會曾經(jīng)在1982、1987、1994年三次對其進行效力恢復(fù)性授權(quán)。而回顧整個階段，這種變化背后的更為深層的原因是公眾以及立法者對“無權(quán)力濫用政府的價值與獲得這一結(jié)果的成本”間平衡的反思與調(diào)整。

三、國家監(jiān)察權(quán)約束機制的完善思考

(一)建立責(zé)任機制

同獨立于行政權(quán)力體系之外的“獨立委員職位”相似，我國監(jiān)察權(quán)運行于憲法法源下“一府一委兩院”的國家機構(gòu)體系中，“獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)……的干涉”，“對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督……實現(xiàn)全面覆蓋”。由此，保障獨立性是兩者建構(gòu)監(jiān)管性權(quán)力的共識和基本出發(fā)點。就責(zé)任機制而言，獨立委員職位受聯(lián)邦檢察總長委任，向眾議院和參議院提供調(diào)查報告并接受審查，國家監(jiān)察委由全國人民代表大會產(chǎn)生，同“審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、相互制約”?？梢姡瑑煞N權(quán)力在國家權(quán)力體系中有著相似的權(quán)責(zé)構(gòu)成，卻也潛在著同樣的關(guān)于權(quán)責(zé)機制不平衡的隱患，即對“權(quán)力制衡”的錯誤解讀——權(quán)責(zé)制衡的目的是“保護人民免受各分支權(quán)力濫用之害，而非保護各分支權(quán)力免受互相之害”(60)See generally The Federalist No. 51 (James Madison).。監(jiān)察權(quán)與獨立委員調(diào)查權(quán)自其組建之初已經(jīng)在各自的權(quán)力體系之中完成了權(quán)源、授權(quán)、監(jiān)管等一系列宏觀上的責(zé)任機制確立，這也是獨立委員法規(guī)得以數(shù)次修改，獨立委員職位在個案調(diào)查中得以被問責(zé)和免除的原因及制度保障。然而“保護人民免受各分支權(quán)力濫用之害”才是監(jiān)察制度免于獨立委員制度前車覆轍的根本保障。

1.嚴(yán)格審查、限制調(diào)查范圍等事項。在美國，獨立委員可以基于自己無法遵循相關(guān)政策的主觀判斷，而忽視相關(guān)約束機制，并將調(diào)查權(quán)擴大到“未經(jīng)司法審查事前審批的”任何事項。其在克林頓調(diào)查案中表現(xiàn)出來的“追擊式”調(diào)查，以及報復(fù)性指控相關(guān)人員等涉嫌“權(quán)力濫用”的情形，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察權(quán)力完善過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以防范的。在我國《監(jiān)察法》第42條規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項”，但在該條第二款的補充性說明中，經(jīng)“集體研究后按程序請示報告”即可變更上述調(diào)查方案、調(diào)查對象和事項，給制度實踐留有了相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g。例如，“多大范圍的集體研究”，“何種程序，是三分之二表決還是全體通過”以及“向誰請示報告”，這些寬泛的例外規(guī)定架空了該條第一款“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格”的立法目的，也給監(jiān)察權(quán)力運行留下了濫用的潛在危險。在此，獨立委員調(diào)查權(quán)運行的前車之鑒是我們不得不予以防范的，這是保障受調(diào)查者憲法權(quán)利的根本要求。因此，與權(quán)力授權(quán)相匹配，宜在嚴(yán)格限制調(diào)查范圍等的原則基礎(chǔ)上，明確限制例外情形，宜采用逐項列舉例外情形的立法方式，并在嚴(yán)格的基礎(chǔ)上明確報批程序的具體流程和可操作性，以避免權(quán)利責(zé)任機制缺失下的制度隱患。

2.進一步明確問責(zé)機制?！丢毩⑽瘑T法案》所附的“落日條款”提供了權(quán)力運行考察問責(zé)的另一種思路，其最終目的在于形成對監(jiān)督性權(quán)力本身的制度性約束。在我國《監(jiān)察法》中，相較在“剛性的”制度性問責(zé)機制方面存在不足。該法第53條規(guī)定了“各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督”，“各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查”。這些規(guī)定確實在一定程度上節(jié)制了監(jiān)察權(quán)，但結(jié)合獨立委員制度的實踐來看，這些規(guī)定存在的問題是缺乏制裁性或懲罰性內(nèi)容，如人大在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題，或監(jiān)察委員會的專項報告未獲審議通過以及在執(zhí)法檢查中存在問題應(yīng)當(dāng)如何處置？這直接關(guān)系到監(jiān)察權(quán)運行的界限以及個人權(quán)利保障的落實；第54條“監(jiān)察機關(guān)……接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定同樣存在上述問題。此外，監(jiān)察權(quán)力本身在制度成本與經(jīng)濟成本間的裁量性平衡很大程度上影響權(quán)力運行過程的彈性和個案處置的特殊性，例如，在“水門事件”“萊溫斯基調(diào)查案”中所展現(xiàn)的，公眾對于懲貪治腐和權(quán)力濫用的要求可能會隨著法治形勢以及個案突出性而體現(xiàn)出較大差異，這是否會影響對監(jiān)察權(quán)進行外在監(jiān)督時的標(biāo)準(zhǔn)把握，都需要進一步的明確。

(二)確立程序規(guī)范與自由裁量的新平衡

在肯尼斯主導(dǎo)的克林頓案調(diào)查中，過大的權(quán)力和自由裁量空間的賦予，客觀上造成了相當(dāng)數(shù)量的取證活動游走于法律規(guī)定之外的灰色地帶，違反了正當(dāng)程序原則精神和價值要求。這些源于實踐通常做法的策略或技巧是“檢察官或偵查人員實際上確會采用的”，是肯尼斯所言的“習(xí)慣、實踐和法律的組成”。而這種情況同我國國家監(jiān)察權(quán)運行的整體環(huán)境非常相似，國家監(jiān)察機構(gòu)吸收了原“政府行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局和原隸屬于檢察機關(guān)的貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門的職能乃至人員”，那些原部門固有的辦案模式、執(zhí)法習(xí)慣、調(diào)查手段甚至“相似的意志和目的”等也就相應(yīng)由監(jiān)察官繼承，并伴隨著監(jiān)察權(quán)的運行成為國家監(jiān)察制度的重要組成部分。

國家監(jiān)察委被賦予了廣泛的紀(jì)檢監(jiān)察措施和調(diào)查手段，包括來源于紀(jì)檢監(jiān)督的“談話(要求說明情況)、詢問”，源于《行政監(jiān)察法》的“查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢察、鑒定”，以及源于《刑事訴訟法》的“訊問、搜查、留置”措施，這些措施在國家監(jiān)察體制的平臺上獲得了較高的權(quán)力層級。較之源自普通檢察官檢察權(quán)的獨立委員會調(diào)查權(quán)，這種變化的相似在于，權(quán)力層級的提升并未輔之以相應(yīng)的程序性約束。例如，美國聯(lián)邦或州的檢察官在其工作實踐中享有著相似的起訴交易裁量權(quán)(61)See generally Paul Butler, Starr Is to Clinton as Regular Prosecutors Are to Blacks, 40 B.C.L. Rev. 705(1999).以及上述類似的調(diào)查手段和策略(62)See James Vorenberg, Comment, Decent Restraint of Prosecutorial Power, 94 Harv. L. Rev. 1521, 1524-1537(1981).，這些運行在法律未于明確規(guī)定、禁止或有限度超出授權(quán)范圍的做法，在較低層級的權(quán)力體制中，受配套的財政水平、權(quán)限范圍、影響力因素等的影響，尚不至于打破權(quán)力與責(zé)任的平衡。但伴隨該種權(quán)力的放大，其預(yù)算的提高、權(quán)限的提升，也將間接地增強這種“灰色裁量”的空間，而這在肯尼斯時代的獨立委員調(diào)查權(quán)中展露無遺(63)See Roscoe C. Howard, Jr., Wearing A Bull’s Eye: Observations on the Differences Between Prosecuting for a United States Attorney’s Office and an Office of Independent Counsel, 29 Stetson L. Rev. 95, 141(1999).。

我國的監(jiān)察權(quán)行使也在某種程度上面臨這一問題。以留置為例，基于《監(jiān)察法》第44條第3款“留置一日折抵拘役一日”的規(guī)定可知，留置與《刑事訴訟法》的拘留措施相當(dāng)，但二者在執(zhí)行程序上存在明顯差別：

首先，留置場所未予明確，而拘留后，有“立即送往看守所羈押”的規(guī)定；其次，留置時間為3個月到6個月不等，而拘留時間要短得多；最后，留置期間的訊問時間規(guī)定為“合理安排”，具有較大靈活性，而拘留期間的訊問程序嚴(yán)格多，比如“二十四小時以內(nèi)訊問”“不得少于兩名偵查人員”“訊問時間不得超過十二小時、不得連續(xù)/變相訊問”等。

此外，在適用搜查措施時，《監(jiān)察法》僅明確了“出示證件、出具書面通知”，《刑事訴訟法》則規(guī)定了搜查“必須出示搜查證”，以及對女性嫌疑人的搜查、對見證人在場等都有明確的規(guī)定。

也就是說，監(jiān)察人員運用留置、搜查等措施時享有更大、更多的自由裁量空間，這可能帶來程序與權(quán)力監(jiān)管的漏洞，埋下權(quán)力濫用的隱患。

(三)派駐機構(gòu)全覆蓋的成本與收益反思

在《監(jiān)察法》“對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”，以及“國家監(jiān)察的全面覆蓋”的立法宗旨下，“紀(jì)檢監(jiān)察組”的全面派駐工作正有條不紊的在各個地區(qū)進行(并已在多數(shù)地區(qū)完成全覆蓋)。結(jié)合我國幅員遼闊的地理現(xiàn)實，目前雖沒有明確的數(shù)量統(tǒng)計，但可以推測由此直接產(chǎn)生的人、財、物成本是十分龐大的。同獨立委員辦公室的設(shè)立初衷相似，“派駐機構(gòu)”用于保障“非常重要的公共性功能”，通過監(jiān)察視野的全覆蓋“防止系統(tǒng)性權(quán)力濫用，保證無人處于法律之上”，而為了達致這一目的“成本問題顯然并非首要考量因素”。

但實際的執(zhí)政過程或權(quán)力運行是應(yīng)當(dāng)符合“成本-收益”要求(64)[美]亞歷克斯·斯坦. 證據(jù)法的根基[M].樊傳明等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2018.168-169.的，即為了維持“成本-收益”平衡，監(jiān)察權(quán)力運行應(yīng)當(dāng)在貪腐的成本和避免貪腐的成本之間尋求某種平衡。

其中，貪腐的成本在于，當(dāng)政府削減監(jiān)管或懲治貪腐的必要投入時，客觀上將導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用滋生，將危及政府公信力及執(zhí)政權(quán)威，這對于執(zhí)政權(quán)力而言，是一種負效益，即成本。

而避免貪腐的成本卻相對隱晦。盡管我們說貪腐是負效益的，但懲治或避免貪腐卻并不必然導(dǎo)致正效益，這是由于避免貪腐本身也會產(chǎn)生運行成本，當(dāng)某種避免貪腐的具體舉措造成的成本(人員和財務(wù)投入)高于貪腐本身造成的成本時，“成本-收益”平衡被打破，也即該避免貪腐的具體舉措是無效益甚至負效益的。

當(dāng)反思美國獨立委員制度時，我們發(fā)現(xiàn)由于對“水門事件”的震驚以及自其建國之始便形成的對公權(quán)力的不信任基因，使得打擊貪腐及權(quán)力濫用被置于極高的優(yōu)先級，相應(yīng)的對避免貪腐的成本未予足夠重視，造成該監(jiān)督性權(quán)力的成本-收益平衡被打破，間接導(dǎo)致了其后的一系列問題。

因此，如何在付出的成本與產(chǎn)生的收益之間維持平衡也應(yīng)當(dāng)是我國國家監(jiān)察制度設(shè)計的重要考量因素?！芭神v機構(gòu)全覆蓋”在實現(xiàn)對公職權(quán)力運行全面監(jiān)督的同時，能否實現(xiàn)“維持一個無腐敗或無權(quán)力濫用政府機構(gòu)的成本花費與腐敗或權(quán)力濫用導(dǎo)致的損耗成本之間的平衡”，而非“不計成本”地推行全面監(jiān)管，是一個值得深思的問題。

四、結(jié)語

我國監(jiān)察權(quán)力的演進始終圍繞著制衡其他公權(quán)力的目的展開，而為了實現(xiàn)制衡的有效，這一演進過程又須將監(jiān)察權(quán)培育成(相較其他公權(quán)力)更為有力的權(quán)力形式。當(dāng)“培育出一個與被約束權(quán)力相當(dāng)或更強的約束機制”時，約束性權(quán)力本身也當(dāng)然包含了被濫用的風(fēng)險。正如規(guī)模體系龐大、政治地位較高的監(jiān)察權(quán)力體系，因制約權(quán)力濫用而設(shè)，卻又陷入本身被濫用的隱憂。這正是權(quán)力建構(gòu)的成本。因此，在建構(gòu)或引入一種權(quán)力時，在考慮其行使的權(quán)威性與有效性之前，更為重要的是對其約束機制的預(yù)設(shè)。