鞏寒冰

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046)

“在構(gòu)建一個(gè)由人來(lái)管理人的政府機(jī)構(gòu)時(shí)，最大的困難在于：必首先使政府能夠控制其執(zhí)政行為；并使其對(duì)控制行為本身負(fù)責(zé)。而毫無(wú)疑問，這些對(duì)政府的控制是依賴于人的；(對(duì)此)經(jīng)驗(yàn)表明輔助性保障(auxiliary precautions)的存在必要。”(1)See generally The Federalist No.51 (James Madison), quoted from William R. Casto, If Men Were Angels,Vol.35 Harvard Journal of Law & Public Policy, 663(2012).詹姆斯·麥迪遜(James Madison)在《聯(lián)邦黨人文集(Federalist Papers)》中如是描述了提供“輔助性保障”防止政府權(quán)力濫用的必要性。在斯科特·格伯(Scott Gerber)看來(lái)所謂的“輔助性保障”是“憲法框架下的權(quán)力制約與平衡系統(tǒng)”(2)See Scott D. Gerber, A Distinct Judicial Power: The Origins of An Independent Judiciary, New York: Oxford University Press, at 332-333(2011).。在我國(guó)，監(jiān)察制度“始終圍繞限制公權(quán)力而展開，扮演著制約公權(quán)力、防止公權(quán)力濫用的憲法功能”(3)韓大元.論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3).。因此，監(jiān)察體制的建構(gòu)與完善正是“輔助性保障”在我國(guó)政治體制改革與完善過程中的具體應(yīng)用。從1949年建國(guó)伊始的人民監(jiān)察委員會(huì)，到1993年黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公，再到今天國(guó)家監(jiān)察委完成了監(jiān)察體系權(quán)力層級(jí)的縱向提升，加上對(duì)傳統(tǒng)“紀(jì)檢監(jiān)督與檢察監(jiān)督”(4)〔5〕劉艷紅.監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑[J].法學(xué)論壇,2017,(6).的橫向囊括，該輪監(jiān)察體制改革標(biāo)志了對(duì)公權(quán)力，尤其是行政權(quán)力控制的新高度。正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者指出“目前進(jìn)行的監(jiān)察體制改革實(shí)際上是中國(guó)憲法體制下的監(jiān)察制度傳統(tǒng)的恢復(fù)與回歸……是人民監(jiān)察理念的回歸”〔5〕。

而要理解目前正在進(jìn)行的監(jiān)察體制改革，明晰其何以在政治權(quán)力架構(gòu)中呈現(xiàn)當(dāng)前的形態(tài)，就需要回溯國(guó)家監(jiān)察制度變革調(diào)整的整個(gè)歷史脈絡(luò)。從中得以窺見制度選擇的某種歷史必然。我國(guó)監(jiān)察體制改革發(fā)展的整個(gè)過程，始終伴隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)職級(jí)地位的提升和覆蓋層面的擴(kuò)展，這是建立“統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機(jī)制、有效控制公權(quán)力”的必然，但同時(shí)這也是新的(監(jiān)察)權(quán)力體系逐級(jí)培育增強(qiáng)的必然。如何在兩種必然中尋求平衡，達(dá)成憲法框架下新的權(quán)力制約與平衡則是一個(gè)不容回避的問題。圍繞這一問題，本文的寫作主要包含三個(gè)部分，第一個(gè)部分將系統(tǒng)梳理我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度演進(jìn)，并由此明晰監(jiān)察權(quán)力的培育過程；第二個(gè)部分以美國(guó)獨(dú)立委員制度為的分析及啟示為藍(lán)本，探討權(quán)力責(zé)任機(jī)制的組成；第三個(gè)部分探討完善我國(guó)監(jiān)察權(quán)責(zé)任機(jī)制的可能。

一、國(guó)家監(jiān)察制度演進(jìn)與監(jiān)察權(quán)力培育

(一)人民監(jiān)察委員會(huì)時(shí)期

在1954年憲法頒布通行之前，1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《綱領(lǐng)》)起到了臨時(shí)憲法的作用。這一時(shí)期監(jiān)察體系組建運(yùn)行正是源于《綱領(lǐng)》的授權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第5條、第6條、第18條的規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)下設(shè)政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院以及最高人民檢察署，在政務(wù)院之下再設(shè)包括人民監(jiān)察委員會(huì)在內(nèi)的各個(gè)行政職能部門。周恩來(lái)在《關(guān)于中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法草案說(shuō)明》中將人民監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立目的總結(jié)為“監(jiān)督行政部門，如公務(wù)人員是否執(zhí)行了政府決議和政策，是否有貪污腐化等情形”(5)〔7〕劉政,等.人民代表大會(huì)工作全書[M].北京:中國(guó)法制出版社,1999.210.。就其職能定位而言，董必武在代表人民政協(xié)籌備會(huì)第四小組所做的起草報(bào)告中明確了“人民監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察行政人員是否履行其職責(zé)的，與檢察署不同，隸屬政務(wù)院比直接隸屬于中央人民委員會(huì)更能與行政機(jī)關(guān)接近，熟習(xí)實(shí)際情況，便于執(zhí)行職務(wù)”〔7〕。由此，人民監(jiān)察委員會(huì)為與“軍事委員會(huì)、最高法、最高檢察署”相并列的“政務(wù)院”的下設(shè)職能機(jī)構(gòu)，由此也就決定了這一時(shí)期監(jiān)察權(quán)的有效層級(jí)及覆蓋范圍，或言之，它是附屬于行政權(quán)力體系的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

此外，值得一提的是，1953年6月25日政務(wù)院第一百八十四次政務(wù)會(huì)議通過了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》規(guī)定了“人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”，得在“政府機(jī)關(guān)及其所屬企業(yè)、事業(yè)部門，人民團(tuán)體、城市街道和農(nóng)村”設(shè)置“人民監(jiān)察通訊員”，以調(diào)查相關(guān)人員的“一切違法失職、損害國(guó)家或人民利益的行為”和“工作上存在的重要問題”，“并征集群眾對(duì)政府的政策、法令、工作的意見”。這可以看作是政務(wù)院對(duì)于人民監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察職能在有效性、全面性以及發(fā)揮人民群眾積極參與性上的一次嘗試，誠(chéng)然這一嘗試在當(dāng)時(shí)的歷史條件下具有一定的合理性，但其弊端也是顯而易見的。國(guó)家機(jī)關(guān)及相關(guān)部門的工作具有相當(dāng)程度的整體性、全局性考量以及專業(yè)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，而所謂的群眾監(jiān)察則失之寬泛、失之偏狹，也就難免因“外行監(jiān)察內(nèi)行”而造成不必要的系統(tǒng)性消耗和疑慮。這也從另一個(gè)側(cè)面反映出了監(jiān)察工作對(duì)拓展其案件線索來(lái)源的內(nèi)在需求，這是監(jiān)察本身的職能特點(diǎn)所決定的，只有健全對(duì)權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)覆蓋的全面性和有效性，也即只要“接近、熟習(xí)實(shí)際情況”，才能更好地履行監(jiān)察職能。

(二)監(jiān)察部時(shí)期

1954年憲法對(duì)政府體制和組織結(jié)構(gòu)做出了巨大調(diào)整。國(guó)務(wù)院取代中央人民政府委員會(huì)，成為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，政務(wù)院的名稱和機(jī)構(gòu)設(shè)置被廢止，并規(guī)定了最高人民法院和最高人民檢察院分別領(lǐng)銜的各級(jí)法院和檢察院系統(tǒng)，由此正式確立了遵行一甲子有余的“一府兩院”制。其后，依據(jù)1954年9月28日公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第2條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院下設(shè)監(jiān)察部。并由其接收原人民監(jiān)察委員會(huì)的所屬工作事項(xiàng)，人民監(jiān)察委員會(huì)的名稱和機(jī)構(gòu)設(shè)置被廢止。就新設(shè)立的監(jiān)察部的具體職能事項(xiàng)而言，1957年由國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》中，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲監(jiān)察機(jī)制，該機(jī)制的運(yùn)行體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部“附屬性”，其所轄事項(xiàng)的最終決定權(quán)在其“上級(jí)行政機(jī)關(guān)”(6)1957年《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第13條國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)管理獎(jiǎng)懲工作范圍規(guī)定的第(一)(二)(三)(四)項(xiàng)均明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行中報(bào)請(qǐng)“上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定”的規(guī)定。，這也是與其執(zhí)政黨自我監(jiān)督的機(jī)構(gòu)定位相匹配的。此后，受政治環(huán)境的影響，監(jiān)察部及黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)(中央和地方監(jiān)察委員會(huì))歷經(jīng)存廢與調(diào)整，直到1986年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過了“關(guān)于提請(qǐng)?jiān)O(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的議案”(7)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議簡(jiǎn)況[EB/OL].〔1986〕.[2018-03-09].http://www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/content_5952.htm.，以“監(jiān)督檢查國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員，企業(yè)事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行國(guó)家政策、法律法規(guī)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的情況，調(diào)查處理其違法違紀(jì)行為，以保證政府廉潔，防止腐敗，改善和加強(qiáng)行政管理，提高行政效能”。

這一時(shí)期反映監(jiān)察機(jī)關(guān)職能設(shè)置和機(jī)構(gòu)定位提升的重要方面，除了上述由政務(wù)院所轄到國(guó)務(wù)院所轄的變動(dòng)之外，自1993年2月，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院的決定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公并延續(xù)至今的舉措，也標(biāo)志著監(jiān)察機(jī)構(gòu)在整個(gè)黨內(nèi)政治生活中地位以及影響力的重要提升，其被認(rèn)為“是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，對(duì)健全完善監(jiān)督體系……具有重大意義”。盡管監(jiān)察部仍然是作為國(guó)務(wù)院所轄組成部門的形式存在，但“在黨委的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮下開展工作”，能夠“有效破解反腐敗體制機(jī)制不暢、資源力量分散的困境”。有助于“實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的全面監(jiān)察、尤其是一把手、‘關(guān)鍵少數(shù)’的監(jiān)督”(8)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作權(quán)威答疑[EB/OL].〔2018〕.[2018-01-04].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180104_161046.html.。

此外，拓展案件線索來(lái)源深化覆蓋面也同樣是這一時(shí)期監(jiān)察工作亟待加強(qiáng)和完善的重要內(nèi)容，鄧小平同志在1962年2月28日的中共中央書記處會(huì)議上指出加強(qiáng)監(jiān)察工作可以采用“派駐監(jiān)察小組”(9)鄧小平文集(1949—1974年)(下卷)[M].北京:人民出版社,2014.136.的形式。2004年4月在《中央紀(jì)委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見》中，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)進(jìn)行了重新界定。在此基礎(chǔ)上，2014年12月11日中央政治局常委會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》。時(shí)任中紀(jì)委副書記陳文清在《加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)提升派駐監(jiān)督效能》的專訪中提及“在140多家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中，中央紀(jì)委監(jiān)察部‘點(diǎn)對(duì)點(diǎn)’設(shè)派駐機(jī)構(gòu)52家”(10)加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)提升派駐監(jiān)督效能——專訪中央紀(jì)委副書記陳文清[EB/OL].〔2014〕.[2018-12-12].http://csr.mos.gov.cn/content/2014-12/12/content_7028.htm.，并在接下來(lái)的工作中繼續(xù)“對(duì)尚未設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)的80多家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)新設(shè)派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋”。

(三)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)時(shí)期

從2016年12月25日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過以中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)為依據(jù)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》開始，到2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，監(jiān)察體制改革歷時(shí)一年，邁入全面深化、完善協(xié)調(diào)階段。

從監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)組建過程來(lái)看，其吸收了政府行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局和原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門的職能乃至人員，也正因這種部門資源的外在整合，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)監(jiān)察權(quán)具有“行紀(jì)檢一體化”(11)劉艷紅.監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑[J].法學(xué)論壇,2017,(6).的特點(diǎn)，是融合了“行政權(quán)、司法權(quán)、紀(jì)檢權(quán)的‘三權(quán)合一’性的第四種權(quán)力”(12)劉艷紅,夏偉.法治反腐視域下國(guó)家監(jiān)察體制改革的新路徑[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018,(1).。而這種將部門乃至人員的整合等同于權(quán)力職能或運(yùn)行模式的疊加和統(tǒng)一的論點(diǎn)是值得商榷的，國(guó)家監(jiān)察委及監(jiān)察權(quán)是完全不同于既有權(quán)力機(jī)構(gòu)和權(quán)力性質(zhì)的，對(duì)其的認(rèn)知也不宜套用對(duì)既往權(quán)力機(jī)構(gòu)和形式的機(jī)械疊加或簡(jiǎn)單類比。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法治國(guó)家權(quán)力的定位和運(yùn)行機(jī)制是由其權(quán)力體制架構(gòu)以及配套的規(guī)范法律保障所決定的。就監(jiān)察權(quán)而言，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的組建標(biāo)志著“國(guó)家權(quán)力體系的重大變革……形成了人大統(tǒng)攝下的‘一府一委兩院’的新國(guó)家機(jī)構(gòu)體系”。而目前已經(jīng)公布施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)則將取代舊的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》以及《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》中的部分相關(guān)規(guī)定，在法律規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系”。(13)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議首次審議監(jiān)察法草案[EB/OL].〔2018〕.[2018-03-17].www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/23/content_2024133.htm.

(四)全新的監(jiān)察權(quán)力體系

作為對(duì)中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察委職能定位的立法確認(rèn)，《監(jiān)察法》第1條便明確了國(guó)家監(jiān)察委的設(shè)立目的是“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”，是為了“實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的全面覆蓋”。這一規(guī)定直接體現(xiàn)了以國(guó)家監(jiān)察委體系組建為標(biāo)志的此番體制改革推動(dòng)我國(guó)監(jiān)察制度體系建設(shè)邁入了全新階段。正是在這個(gè)意義上說(shuō)“改革之后，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于紀(jì)檢權(quán)、行政權(quán)與檢察權(quán)”(14)魏昌東.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辯證：屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué),2017,(3).。這種獨(dú)立不只是組建形式上的，而是更為深刻的新的權(quán)力制約與平衡關(guān)系的建立，尤指“有效制約和監(jiān)督權(quán)力……構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制?！倍鴩?guó)家監(jiān)察委及監(jiān)察權(quán)的建設(shè)正是圍繞著“所有”以及“全面”的監(jiān)察職能定位展開的：

首先，監(jiān)察系統(tǒng)被整體剝離出行政權(quán)力隸屬，對(duì)應(yīng)“由各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生”，形成垂直領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立外在的“監(jiān)督、調(diào)查、處置”權(quán)力監(jiān)察體系。這是自建國(guó)以來(lái)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)歷經(jīng)存廢調(diào)整之后的最大變動(dòng)，也是國(guó)家監(jiān)察委獲得“全面調(diào)查權(quán)”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督“全覆蓋”的權(quán)力保障之根本；

其次，國(guó)家監(jiān)察委被賦予了廣泛的紀(jì)檢監(jiān)察措施和調(diào)查手段，包括直接適用的“談話(要求說(shuō)明情況)、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢察、鑒定、訊問、搜查、留置”以及決定交由相應(yīng)機(jī)關(guān)間接適用的“技術(shù)調(diào)查措施、發(fā)布通緝令、采取限制出境”等。盡管圍繞著監(jiān)察權(quán)的權(quán)能、性質(zhì)、定位還存在著很多的爭(zhēng)論，諸如“監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)”與“原檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)”的關(guān)系、“監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的適用范圍”“留置權(quán)的定性與規(guī)制”等(15)馬懷德.《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2);陳越峰.監(jiān)察措施的合法性研究[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2);張建偉.法律正當(dāng)性程序視野下的新監(jiān)察制度[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).，但可以肯定的是，這些手段措施的賦予是與其職能定位相適應(yīng)的；

再次，派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋的探索與完善。作為拓展案件線索來(lái)源深化覆蓋面的有益經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)期的監(jiān)察體制改革進(jìn)一步繼承并完善了派駐機(jī)構(gòu)制度。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，截止2017年上半年“北京市紀(jì)委市監(jiān)委已對(duì)137家市級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋”(16)北京：實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋集中培訓(xùn)派駐機(jī)構(gòu)干部[EB/OL].〔2017〕.[2018-03-21].http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201705/t20170523_147438.html.，浙江省也早在本輪改革推進(jìn)之初便已完成對(duì)“省、市、縣三級(jí)派駐全覆蓋，并為派駐機(jī)構(gòu)列出了‘操作細(xì)則’”(17)浙江：派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人分享‘派駐十招’[EB/OL].〔2016〕.[2018-03-21].http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201606/t20160616_142285.html.，此外長(zhǎng)春、烏蘭浩特、杭州等地也已在本輪改革中完成了其轄區(qū)派駐的全覆蓋?？梢灶A(yù)見伴隨監(jiān)察體制改革的完成，紀(jì)檢監(jiān)察派駐將實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)實(shí)層面”的全覆蓋。

由此，國(guó)家監(jiān)察委及其監(jiān)察權(quán)力在履職統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)、有效控制其他公權(quán)力的同時(shí)，也將其自身培育成為了一個(gè)層級(jí)較高、施展范圍較大、并且形式多樣的新型權(quán)力體系。正基于此，有學(xué)者言“監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的重新配置”(18)秦前紅.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職能地位亟需憲法明確[J].財(cái)經(jīng),2016,(34).。因此當(dāng)重新審視這樣一個(gè)“位高權(quán)重”(19)童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(1).的監(jiān)察機(jī)構(gòu)時(shí)，何以制衡不單是《試點(diǎn)方案》所言要“強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約”，更是對(duì)國(guó)家權(quán)力組織體系平衡的考驗(yàn)。

二、權(quán)力責(zé)任機(jī)制研究——美國(guó)獨(dú)立委員(Independent Counsel)制度分析及啟示

我國(guó)監(jiān)察制度的演進(jìn)始終圍繞著制衡公權(quán)力的目的展開，而為了實(shí)現(xiàn)制衡的有效，體制又須培育出足堪相當(dāng)甚至更為有力的約束機(jī)制。殊不知這種約束機(jī)制本身也是權(quán)力運(yùn)行的成本，尤其當(dāng)超過某個(gè)限度時(shí)，約束權(quán)力本身也可能構(gòu)成權(quán)力濫用。因此，甄識(shí)這一限度，是成功構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制的關(guān)鍵。而審視美國(guó)獨(dú)立委員制度則給予了我們探索如何健全、完善權(quán)力約束機(jī)制，警惕、防范在制度創(chuàng)設(shè)之路上陷入可能陷阱的絕佳參照。

(一)預(yù)防權(quán)力濫用——美國(guó)獨(dú)立委員職位的創(chuàng)設(shè)

在美國(guó)，獨(dú)立委員職位誕生于后水門時(shí)代(post-Watergate era)，基于創(chuàng)設(shè)完全獨(dú)立于行政權(quán)力體系的監(jiān)督機(jī)制的思考。其設(shè)立“旨在防治高級(jí)別行政官員的貪腐及對(duì)政府公信力的濫用”(20)Niles L. Godes, Ty E. Howard, Independent Counsel Investigations, 35 Am. Crim. L. Rev. 875(1998).，以彌補(bǔ)行政權(quán)力隸屬下權(quán)力監(jiān)督機(jī)制——聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦檢察官系統(tǒng)——的先天缺陷。

獨(dú)立委員職位設(shè)立的直接導(dǎo)火索是1973年10月20日代理檢察總長(zhǎng)羅伯特·伯克(Robert Bork)接到時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)尼克松的直接命令，解雇了“水門特別檢察官(Watergate Special Prosecutor)”阿奇博爾德·考克斯(Archibald Cox)。原因是考克斯未遵行尼克松總統(tǒng)的停止調(diào)查白宮竊聽案的命令，該調(diào)查直指包括總統(tǒng)本人在內(nèi)多名政府高級(jí)行政官員涉嫌的刑事犯罪行為。這一事件的發(fā)酵最終導(dǎo)致了尼克松總統(tǒng)的下臺(tái)，并引發(fā)了輿論對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)行政權(quán)力體制的抨擊和反思。“越來(lái)越多的美國(guó)人相信用行政分支中的官僚體系去監(jiān)督制約行政權(quán)力運(yùn)行是存在明顯的利益沖突問題的(a significant conflict of interest problem)，而這是制約與平衡原則(checks and balances)所無(wú)法解決的”(21)David J. Gottlieb, A Brief History of the Independent Counsel Law, 47 U. Kan. L. Rev. 563, 568 (1999).，在這一背景下，尼克松卸任后的“參議院水門事件委員會(huì)”主任顧問塞繆爾·達(dá)什(Samuel Dash)提請(qǐng)委員會(huì)創(chuàng)設(shè)一個(gè)“獨(dú)立檢察官職位”(Independent Prosecutor Position)，用于“調(diào)查涉嫌刑事犯罪的總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他高級(jí)別政府行政官員”(22)See Samuel Dash, Needed to Foil High Crimes, N. Y. Times, Feb. 21, 1999, available at 1999 WL 2739494; Ken Gormley, An Original Model of the Independent Counsel Statute, 97 Mich. L. Rev. 601, 602-605(1998).。基于此(推進(jìn)此次改革的動(dòng)因之一)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1978年通過了《政府道德法案(The Ethics in Government Act of 1978)》(23)Ethics in Government Act of 1978, Pub.L. No. 95-521, 92 Stat. 1824.，“該法案是一個(gè)有關(guān)政府行政性改革的綜合性方案(omnibus package)，包括了聯(lián)邦政府各分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)披露、建立政府道德辦公室(Office of Government Ethics)等”(24)See H. Conf. Rep.95-1756, at 77-80(1978), reprinted in 1978 U.S.C.C.A.N. at 4393-4396.?！捌渲凶顬橹氖谴舜瘟⒎▽?duì)臨時(shí)性特別檢察官職位(temporary special prosecutor)的設(shè)立?！?25)See id. at 77.1982年，針對(duì)該法案的修正案將“特別檢察官”的職位名稱修改為“獨(dú)立委員(Independent Counsel)”(26)Ethics in Government Act Amendments of 1982, Pub.L. No. 97-409, 96 Stat. 2039 (1982). For Legislative history see S. REP. No. 97-496, at 17 (1982), reprinted in 1982 U.S.C.C.A.N. at 18.，并以“包羅條款(catch-all)”(27)Id. at 9.的形式授權(quán)獨(dú)立委員調(diào)查任何“對(duì)其的調(diào)查可能導(dǎo)致利益沖突(Conflict of interest)的”官員或個(gè)人。1994年的《獨(dú)立委員再授權(quán)法(Independent Counsel Reauthorization Act)》(28)Pub. L. No.103-270, 103 Stat. 732 (codified at 28 U.S.C. 591-599(1994).提出了針對(duì)獨(dú)立委員法規(guī)缺陷的相應(yīng)修正，包括將上述“利益沖突”標(biāo)準(zhǔn)修改為“基于公眾利益(in the public interest)”(29)H.R. Conf. Rep. No. 103-511, at 10.標(biāo)準(zhǔn)。至此，獨(dú)立委員法條(Independent Counsel statute)的九個(gè)章節(jié)(28 U.S.C §§591-599)涵蓋了獨(dú)立委員調(diào)查活動(dòng)的整個(gè)過程。包含檢察總長(zhǎng)(Attorney General)主導(dǎo)一項(xiàng)針對(duì)受法案拘束范圍內(nèi)的任何個(gè)人的任何違反聯(lián)邦刑事法律(而非B級(jí)或C級(jí)的輕罪或違規(guī))行為的初步調(diào)查(preliminary investigation)，之后，當(dāng)檢察總長(zhǎng)“基于合理原因認(rèn)為進(jìn)一步的調(diào)查是應(yīng)當(dāng)”時(shí)，他可以請(qǐng)求法院任命設(shè)立(針對(duì)特定案件調(diào)查的)獨(dú)立委員。獨(dú)立委員享有實(shí)質(zhì)性裁量以及調(diào)查和追訴任何級(jí)別的政府行政人員的權(quán)力，“其可以調(diào)用(他認(rèn)為必要的)盡可能數(shù)量的人力資源，包括律師、調(diào)查人員以及顧問人員，并為他們提供相應(yīng)的薪酬補(bǔ)償，”(30)28 U.S.C. 594(c).同時(shí)在調(diào)查過程中，“他可以要求檢察總長(zhǎng)擴(kuò)大其調(diào)查范圍至與其追訴活動(dòng)有關(guān)的(related to)任何事項(xiàng)?！?31)28 U.S.C. 594(a)(2).概言之，為了建構(gòu)同被監(jiān)督權(quán)力相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)力，獨(dú)立委員職位被賦予了“巨大的權(quán)力和裁量空間”(32)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。

相較而言，獨(dú)立委員承擔(dān)的責(zé)任或者說(shuō)受到的限制卻十分有限，修改之前的1994美國(guó)《司法機(jī)關(guān)及司法程序法(Judiciary and Judicial Procedure)》第594條f款規(guī)定“獨(dú)立委員應(yīng)當(dāng)遵循司法部有關(guān)刑事法律執(zhí)行的成文的以及其他既定政策，除非毫無(wú)可能時(shí)(except where no possible)”(33)28 U.S.C 594(f)(1994).。這條名義上限制獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上難以形成任何有意義的約束。哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院的相關(guān)判例中也指出“要求獨(dú)立委員總是遵循司法部相關(guān)政策是不太可能的”(34)See United States v. Poindexter, 725 F. Supp. 13, 38 (D.D.C. 1989).，這相當(dāng)于允許了獨(dú)立委員基于其自身的“無(wú)法遵循相關(guān)政策”的判斷而忽視這些成文的或既定的政策；此外，第596條a款提供了另一條針對(duì)獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)的限制性規(guī)定“獨(dú)立委員將基于彈劾和刑事定罪而被解職”或由檢察總長(zhǎng)“基于身體障礙，精神障礙，及其他會(huì)實(shí)質(zhì)上損害獨(dú)立委員履行職責(zé)的情況”(35)28 U.S.C 596(a)(1)(1994).而免除獨(dú)立委員職務(wù)，但“在獨(dú)立委員制度存續(xù)的整個(gè)期間，檢察總長(zhǎng)從未援引該規(guī)定行使權(quán)力”(36)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。

綜上可見，在當(dāng)時(shí)，基于對(duì)權(quán)力之疑懼和控制行政權(quán)力濫用之愿景，整個(gè)美國(guó)的司法制度體系都對(duì)獨(dú)立委員及其權(quán)力運(yùn)行做出了巨大讓步。斯卡利亞法官(Justice Scalia)尖銳地批評(píng)了獨(dú)立委員制度，指出“獨(dú)立委員職位是第四種行政權(quán)力分支，完全地自我控制(self-governing)并不對(duì)任何個(gè)人(或機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)(accountable to no one)”(37)Morrison v. Olsen, 487 U.S. 654, 697-734(1988).。

(二)預(yù)防性權(quán)力本身的濫用——美國(guó)獨(dú)立委員制度的啟示

獨(dú)立委員在對(duì)克林頓總統(tǒng)的調(diào)查中，“具體化了這一權(quán)力的重要等級(jí)(crystallized the magnitude of this authority)”(38)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。它在無(wú)預(yù)算限制(39)Anthony Jr. Sarno, The Economic Costs of Independent Counsel Investigations, 5 Widener L. Symp. J. 339 (2000).、無(wú)期限限制、無(wú)權(quán)力約束、并缺乏同其權(quán)力相匹配的責(zé)任之下，完全打破了制度創(chuàng)立者對(duì)“上帝視角”的獨(dú)立高效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的最初預(yù)想。它的權(quán)力觸角伴隨著克林頓案調(diào)查的彌散性擴(kuò)展，引發(fā)了社會(huì)輿論和學(xué)術(shù)研究的劇烈震動(dòng)，在一片的驚愕反思中，獨(dú)立委員制度招致了廣泛、嚴(yán)重并最終致命的批判，也迎來(lái)了消亡的喪鐘。

肯尼斯·史塔(Kenneth Starr)受委任接替羅伯特·菲斯克(Robert Fiske)出任獨(dú)立委員，調(diào)查克林頓總統(tǒng)夫婦及相關(guān)人員(在其出任總統(tǒng)之前)在阿肯色州的一項(xiàng)房地產(chǎn)交易中涉嫌欺詐的指控。他們的調(diào)查從與該項(xiàng)交易有關(guān)的“白水發(fā)展公司(Whitewater Development Corporation)”開始，并最終擴(kuò)展到了與房地產(chǎn)交易欺詐完全無(wú)關(guān)的其他事項(xiàng)上(40)David J. Gottlieb, A Brief History of the Independent Counsel Law, 47 U. Kan. L. Rev. 563, 571-572 (1999).。

具體而言，調(diào)查從阿肯色州的房地產(chǎn)欺詐開始，發(fā)展到了白宮的性丑聞事件，繼而又轉(zhuǎn)到了民事訴訟中的偽證行為(41)Jones v. Cliton, 990 F. Supp. 657 (E.D. Ark. 1998).。由眾議院執(zhí)行的總統(tǒng)彈劾也正是基于這些與最初涉嫌問題完全無(wú)關(guān)的證據(jù)事項(xiàng)(42)H.R. Res. 611, 106th Cong. (1999). See Randall K. Miller, Presidential Sanctuaries after the Clinton Sex Scandals, 22 Harv. J.L. & Pub.Pol’y 647, 731-734(1999).，然而最終克林頓總統(tǒng)被參議院認(rèn)定無(wú)罪(43)See Randall K. Miller, Presidential Sanctuaries after the Clinton Sex Scandals, 22 Harv. J.L. & Pub.Pol’y 647 (1999), at 734.。批評(píng)者指出獨(dú)立委員調(diào)查與其說(shuō)是針對(duì)特定犯罪行為指控的調(diào)查，不如說(shuō)是追訴克林頓本人的調(diào)查(44)Id. at 683-684.。由此，人們逐漸認(rèn)識(shí)到一個(gè)過于強(qiáng)大的缺乏制約的監(jiān)督機(jī)制在成功制衡行政權(quán)力濫用嫌疑的同時(shí)，也附帶展現(xiàn)了另一種權(quán)力的傲慢。其中對(duì)萊溫斯基(Monica Lewinsky)的隔離訊問，迫使萊溫斯基的母親在聯(lián)邦大陪審團(tuán)前作證，解雇七名被認(rèn)為是“為總統(tǒng)提供方便之門的朋友”(45)See generally Whitewater Time Line (1995—1998) (visited Mar. 26, 2018) .的白宮旅行辦公室職員，以及報(bào)復(fù)性追訴拒絕配合調(diào)查的相關(guān)人員，以上情形無(wú)疑都說(shuō)明了這一點(diǎn)。

獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)的創(chuàng)設(shè)所引發(fā)的事態(tài)是連鎖性的，它就像一個(gè)缺乏天敵的生態(tài)入侵者，輕易打破了原有平衡，在成功震懾行政權(quán)力的同時(shí)，也引發(fā)了更大的困境。

1.權(quán)利保障機(jī)制缺陷

如前所言，為了建構(gòu)與被監(jiān)督權(quán)力層級(jí)相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括美國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、工作在總統(tǒng)行政辦公系統(tǒng)內(nèi)并享有某個(gè)薪酬水平以上的官員、助理檢察總長(zhǎng)以及工作在司法部系統(tǒng)內(nèi)并享有某個(gè)薪酬水平以上的官員、中央情報(bào)局局長(zhǎng)以及副局長(zhǎng)、國(guó)內(nèi)收入署署長(zhǎng)等的貪腐及權(quán)力濫用行為的檢控，信奉并篤行制約與平衡原則的制度設(shè)計(jì)者賦予了獨(dú)立委員以“巨大的權(quán)力和裁量空間”，在其獨(dú)立財(cái)政、獨(dú)立人事、獨(dú)立權(quán)屬的優(yōu)勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)被調(diào)查對(duì)象權(quán)利的保障就顯得尤為迫切。

就其啟動(dòng)以及運(yùn)行程序來(lái)看，獨(dú)立委員制度被賦予了極大的權(quán)力運(yùn)行和裁量潛力，但保障權(quán)利的責(zé)任機(jī)制相對(duì)薄弱。盡管其設(shè)立需要接受事前的司法審查——檢察總長(zhǎng)基于合理原因認(rèn)為進(jìn)一步的調(diào)查應(yīng)當(dāng)時(shí)，提請(qǐng)法院審查任命——但這一約束機(jī)制的漏洞在于，獨(dú)立委員可以基于自己無(wú)法遵循相關(guān)政策的主觀判斷而忽視相關(guān)約束機(jī)制，并進(jìn)而不受限地將調(diào)查權(quán)擴(kuò)大到“未經(jīng)司法審查事前審批的”任何事項(xiàng)。正是這一漏洞，導(dǎo)致了“史塔的調(diào)查觸角寬泛而深遠(yuǎn)(far and wide)”(46)Angela J. Davis, The American Prosecutor: Independence, Power, and the Threat of Tyranny, 86 IOWA L. REV. 393 (2001).。這在實(shí)質(zhì)上架空了事前司法審查的有效范圍，以至出現(xiàn)了上述針對(duì)克林頓總統(tǒng)調(diào)查過程中的諸多荒謬事件。

2.程序約束機(jī)制缺失下的權(quán)力失控

一般而言，公權(quán)力運(yùn)行的程序性要求是其正當(dāng)性的重要體現(xiàn)，而獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)存在的重要問題正是其程序正當(dāng)性要件的缺失。

在肯尼斯主導(dǎo)的克林頓案調(diào)查取證活動(dòng)中，過大的自由裁量空間和權(quán)力的賦予，客觀上造成了相當(dāng)數(shù)量的調(diào)查取證活動(dòng)違反了正當(dāng)程序原則的精神和價(jià)值要求。對(duì)此，法院一方面明確地譴責(zé)了部分調(diào)查取證措施為“不合法的錯(cuò)誤追訴(illegal prosecutorial misconduct)”，但另一方面仍然留有相當(dāng)部分未于明確的灰色地帶。我們可以推測(cè)的是，這些未于明確的部分多有基于現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)和考量。在參議院政務(wù)委員會(huì)(Senate Government Affairs Committee)的聽證中，肯尼斯辯解道“獨(dú)立委員采取的調(diào)查措施是聯(lián)邦和州檢察官的履職活動(dòng)中普遍使用的，甚至是日常的(some of them routinely)”，“其采用的存在爭(zhēng)議的取證技巧或策略也都在通常追訴活動(dòng)中有跡可循”(47)The Future of the Independent Counsel: Hearing Before the S. Comm. On Gov’t Aff., 106th Cong.419-473 (Apr. 14, 1999).，而這些措施或手段是“一名檢察官或偵查人員實(shí)際上確會(huì)采用的”。聯(lián)邦最高法院也在相關(guān)判例中表達(dá)了對(duì)類似存在“程序性瑕疵”措施的支持(48)United States v. Lopez, 373 U.S. 427(1963).。

肯尼斯的調(diào)查，相較于普通檢察官的“日?！弊龇ǘ?，進(jìn)一步凸顯了缺乏程序性約束機(jī)制的后果。這些游離于灰色地帶的調(diào)查行為包括，使用了琳達(dá)·特里普(Linda Tripp)在未經(jīng)萊溫斯基同意的情況下而采錄的私人通話；對(duì)萊溫斯基的詢問中，在律師不在場(chǎng)的情況下，使其接受豁免的交易條件，而這違背了司法部的相關(guān)政策；向媒體泄露大陪審團(tuán)材料，并通過多次反復(fù)傳訊同一個(gè)證人在大陪審團(tuán)前作證，尋求并利用其供述的前后矛盾做文章；在向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中刪除了無(wú)罪信息；以及最為典型的報(bào)復(fù)性追訴和調(diào)查那些拒絕配合的個(gè)人(49)See Nick Littlefield, Starr Not Merely a Loose Cannon but an Errant Prosecutor, Boston Globe, Oct. 25, 1998, at C3.?；蛟S正如肯尼斯所言“那是我們的習(xí)慣、實(shí)踐和法律的組成部分”。獨(dú)立委員職位的設(shè)立只是在一個(gè)更大的舞臺(tái)、更大的裁量空間中，放大并凸顯了這些通常做法的可能危害。

3.獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)的成本問題

“成本-收益”問題通常是被作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題加以考量的，因此在探討權(quán)力行使的責(zé)任機(jī)制時(shí)常被忽視。實(shí)際上，不但在“維持一個(gè)無(wú)腐敗或無(wú)權(quán)力濫用政府機(jī)構(gòu)的成本花費(fèi)與腐敗或權(quán)力濫用導(dǎo)致的損耗之間存在某種平衡”，在權(quán)力濫用的貪腐成本與建構(gòu)防止貪腐權(quán)力本身的成本耗費(fèi)之間也存在著平衡。而上述平衡是我們?cè)跇?gòu)建一項(xiàng)權(quán)力，并探討其責(zé)任機(jī)制時(shí)需要加以考量的，即對(duì)權(quán)力的問責(zé)應(yīng)當(dāng)包含對(duì)其顯見的與潛在的成本的考量。在1978年，彼時(shí)“水門事件”的余勢(shì)使“公眾相信一個(gè)無(wú)貪腐的廉潔政府的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過維持其所要花費(fèi)的成本”(50)See Edward L. Rubin, Public Choice and Legal Scholarship, 46 J. Legal Educ. 490, 491(1996).。民眾與立法者只是預(yù)設(shè)了新法運(yùn)行所產(chǎn)生的良性社會(huì)效益，卻對(duì)獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)運(yùn)行成本和效果的全部信息并不知情，無(wú)論是美國(guó)國(guó)會(huì)還是普通民眾多未意識(shí)到隱含在獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)中的成本耗費(fèi)(51)See Id. at 495.。

在這個(gè)整體背景下，國(guó)會(huì)授予了獨(dú)立委員辦公室以“靈活獨(dú)立的引導(dǎo)徹底以及高效調(diào)查活動(dòng)”(52)See Peter W. Rodino, Jr., The Case For The Independent Counsel, 19 Seton Hall Legis.J.5, 26(1994).的權(quán)力，并給予了其相應(yīng)的財(cái)政支持。獨(dú)立委員調(diào)查活動(dòng)的財(cái)政花費(fèi)不受特定預(yù)算的限制，而是采用“理性且合法花費(fèi)(reasonable and lawful expenditures)”(53)28 U.S.C §594(I)(1)(ii)(1994).標(biāo)準(zhǔn)。政府以及研究者們均篤信“它將產(chǎn)生非常重要的公共性功能……通過盡可能的揭示真相以確保政府官員為其錯(cuò)誤承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”(54)See Donald C. Smaltz, The Independent Counsel: A View From Inside, 86 Geo. L. J. 2307,2368(1998).。而通過相關(guān)立法可以窺見的是，“國(guó)會(huì)的目的在于防止民主政府的系統(tǒng)性權(quán)力濫用，培育政府實(shí)踐倫理，并確保無(wú)人處于法律之上，即便是高級(jí)別的政府官員，”(55)See Peter W. Rodino, Jr., The Case For The Independent Counsel, 19 Seton Hall Legis.J.5, 27(1994).而成本問題顯然并非是首要考量因素。這為此后一系列調(diào)查花費(fèi)的驚人數(shù)字埋下了隱患，也構(gòu)成了獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)運(yùn)行的直接成本。

此外，獨(dú)立委員制度面臨的另一個(gè)經(jīng)濟(jì)成本問題是其未形成“規(guī)模經(jīng)濟(jì)(economies of scale)”(56)See Campbell R. McConnell & Stanley L. Bruce, Economics: Principles, Problems and Policies, McGraw-Hill Companies, 375(1998).。獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)源于獨(dú)立委員辦公室(Office of Independent Counsel ‘OIC’)的設(shè)立，而其設(shè)立是基于某個(gè)特定值得調(diào)查的指控或控告。換言之，獨(dú)立辦公室具有臨時(shí)性(temporary nature)(57)See Donald C. Smaltz, The Independent Counsel: A View From Inside, 86 Geo. L. J. 2307, 2337(1998).，其只負(fù)責(zé)某一個(gè)案件的調(diào)查，由其所招募的雇員、每年度的預(yù)算、辦公場(chǎng)所、設(shè)備和供給等在每個(gè)具體案件中都需要“從頭開始(from scratch)”。因此獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)成本極高，包含了每一個(gè)獨(dú)立委員辦公室的組建和運(yùn)行成本，相較而言，一個(gè)已經(jīng)建立的全日制機(jī)構(gòu)，在其人員、資源等方面便具有了規(guī)模效益。因此，獨(dú)立委員制度的臨時(shí)性和專門性使得其在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)是低效并且高成本的(58)See Anthony Jr. Sarno, The Economic Costs of Independent Counsel Investigations, 5 Widener L. Symp. J. 339 (2000).，而在今天，制度設(shè)計(jì)者也越來(lái)越普遍地意識(shí)到監(jiān)督性權(quán)力的存在運(yùn)行及其維護(hù)的權(quán)力秩序本身是否值得為此耗費(fèi)如此巨大的經(jīng)濟(jì)和制度成本。

但獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)作為一項(xiàng)監(jiān)督性權(quán)力存在的成本與收益，并不是簡(jiǎn)單的賬務(wù)支出所能評(píng)估的。因?yàn)槲覀兒茈y計(jì)算良性的權(quán)力運(yùn)行秩序的實(shí)際效益，特別是涉及到政府公信力及其對(duì)整個(gè)社會(huì)的良性示范價(jià)值。因此，監(jiān)督性權(quán)力的成本與收益的評(píng)估關(guān)鍵在于某種平衡的把握。回顧獨(dú)立委員制度的誕生與廢黜過程，缺乏直接參與度的普通民眾是極易被誤導(dǎo)，或者說(shuō)是存在極易被誤導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)，從“水門事件”開啟的“獨(dú)立委員”職位創(chuàng)設(shè)到“白水公司”調(diào)查引發(fā)的對(duì)“獨(dú)立委員”權(quán)力反思，我們可以鮮明地看到公眾態(tài)度和社會(huì)輿論對(duì)其的影響和推動(dòng)作用，這些來(lái)自輿論的反饋分量甚至?xí)^制度創(chuàng)立者的本來(lái)目的以及成本考量。

4.“落日條款(sunset provision)”(59)28 U.S.C §599.的最終救濟(jì)

獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)在肯尼斯時(shí)代達(dá)到了權(quán)力運(yùn)行的最高峰，在我們驚詫于其獨(dú)立性和運(yùn)行空間時(shí)，立法者也同樣意識(shí)到了一個(gè)獨(dú)立外在的監(jiān)督性權(quán)力被濫用的潛在風(fēng)險(xiǎn)。或許正是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與有效制衡行政權(quán)力間的平衡，催生了《政府道德法案》第599條“效果終結(jié)章節(jié)(Termination of effect chapter)”規(guī)定的所謂“落日條款(sunset provision)”，即每隔一定年份，通常是5年，該法案將自動(dòng)失去效力，此后必須經(jīng)過國(guó)會(huì)的重新授權(quán)才能夠恢復(fù)其權(quán)力的有效運(yùn)作。在1994年的修正案中表述為“1994年《獨(dú)立委員重新授權(quán)法》頒布通行的5年之后，該法案自動(dòng)失效”。

“落日條款”正是《獨(dú)立委員法案》附帶的問責(zé)機(jī)制。不同于通常問責(zé)機(jī)制的實(shí)施方式，“落日條款”在附期限當(dāng)然終結(jié)法案效力的同時(shí)，通過國(guó)會(huì)審議其過往種種而重新決定是否繼續(xù)賦予其效力。正是這一機(jī)制最終保障了肯尼斯后該權(quán)力的平穩(wěn)收?qǐng)觯诟鞣椒此枷拢?999年國(guó)會(huì)拒絕對(duì)獨(dú)立委員法案的再次授權(quán)(re-enact)，以此完成對(duì)獨(dú)立性權(quán)力濫用的制度修正。該條款是對(duì)監(jiān)督性權(quán)力濫用的事先防范，更是對(duì)權(quán)利的最終救濟(jì)。而需要強(qiáng)調(diào)的是，在1999年的拒絕授權(quán)之前，國(guó)會(huì)曾經(jīng)在1982、1987、1994年三次對(duì)其進(jìn)行效力恢復(fù)性授權(quán)。而回顧整個(gè)階段，這種變化背后的更為深層的原因是公眾以及立法者對(duì)“無(wú)權(quán)力濫用政府的價(jià)值與獲得這一結(jié)果的成本”間平衡的反思與調(diào)整。

三、國(guó)家監(jiān)察權(quán)約束機(jī)制的完善思考

(一)建立責(zé)任機(jī)制

同獨(dú)立于行政權(quán)力體系之外的“獨(dú)立委員職位”相似，我國(guó)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行于憲法法源下“一府一委兩院”的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，“獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)……的干涉”，“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督……實(shí)現(xiàn)全面覆蓋”。由此，保障獨(dú)立性是兩者建構(gòu)監(jiān)管性權(quán)力的共識(shí)和基本出發(fā)點(diǎn)。就責(zé)任機(jī)制而言，獨(dú)立委員職位受聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)委任，向眾議院和參議院提供調(diào)查報(bào)告并接受審查，國(guó)家監(jiān)察委由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，同“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合、相互制約”?？梢姡瑑煞N權(quán)力在國(guó)家權(quán)力體系中有著相似的權(quán)責(zé)構(gòu)成，卻也潛在著同樣的關(guān)于權(quán)責(zé)機(jī)制不平衡的隱患，即對(duì)“權(quán)力制衡”的錯(cuò)誤解讀——權(quán)責(zé)制衡的目的是“保護(hù)人民免受各分支權(quán)力濫用之害，而非保護(hù)各分支權(quán)力免受互相之害”(60)See generally The Federalist No. 51 (James Madison).。監(jiān)察權(quán)與獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)自其組建之初已經(jīng)在各自的權(quán)力體系之中完成了權(quán)源、授權(quán)、監(jiān)管等一系列宏觀上的責(zé)任機(jī)制確立，這也是獨(dú)立委員法規(guī)得以數(shù)次修改，獨(dú)立委員職位在個(gè)案調(diào)查中得以被問責(zé)和免除的原因及制度保障。然而“保護(hù)人民免受各分支權(quán)力濫用之害”才是監(jiān)察制度免于獨(dú)立委員制度前車覆轍的根本保障。

1.嚴(yán)格審查、限制調(diào)查范圍等事項(xiàng)。在美國(guó)，獨(dú)立委員可以基于自己無(wú)法遵循相關(guān)政策的主觀判斷，而忽視相關(guān)約束機(jī)制，并將調(diào)查權(quán)擴(kuò)大到“未經(jīng)司法審查事前審批的”任何事項(xiàng)。其在克林頓調(diào)查案中表現(xiàn)出來(lái)的“追擊式”調(diào)查，以及報(bào)復(fù)性指控相關(guān)人員等涉嫌“權(quán)力濫用”的情形，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察權(quán)力完善過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以防范的。在我國(guó)《監(jiān)察法》第42條規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)”，但在該條第二款的補(bǔ)充性說(shuō)明中，經(jīng)“集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告”即可變更上述調(diào)查方案、調(diào)查對(duì)象和事項(xiàng)，給制度實(shí)踐留有了相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g。例如，“多大范圍的集體研究”，“何種程序，是三分之二表決還是全體通過”以及“向誰(shuí)請(qǐng)示報(bào)告”，這些寬泛的例外規(guī)定架空了該條第一款“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格”的立法目的，也給監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行留下了濫用的潛在危險(xiǎn)。在此，獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)運(yùn)行的前車之鑒是我們不得不予以防范的，這是保障受調(diào)查者憲法權(quán)利的根本要求。因此，與權(quán)力授權(quán)相匹配，宜在嚴(yán)格限制調(diào)查范圍等的原則基礎(chǔ)上，明確限制例外情形，宜采用逐項(xiàng)列舉例外情形的立法方式，并在嚴(yán)格的基礎(chǔ)上明確報(bào)批程序的具體流程和可操作性，以避免權(quán)利責(zé)任機(jī)制缺失下的制度隱患。

2.進(jìn)一步明確問責(zé)機(jī)制?！丢?dú)立委員法案》所附的“落日條款”提供了權(quán)力運(yùn)行考察問責(zé)的另一種思路，其最終目的在于形成對(duì)監(jiān)督性權(quán)力本身的制度性約束。在我國(guó)《監(jiān)察法》中，相較在“剛性的”制度性問責(zé)機(jī)制方面存在不足。該法第53條規(guī)定了“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督”，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查”。這些規(guī)定確實(shí)在一定程度上節(jié)制了監(jiān)察權(quán)，但結(jié)合獨(dú)立委員制度的實(shí)踐來(lái)看，這些規(guī)定存在的問題是缺乏制裁性或懲罰性內(nèi)容，如人大在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題，或監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)報(bào)告未獲審議通過以及在執(zhí)法檢查中存在問題應(yīng)當(dāng)如何處置？這直接關(guān)系到監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的界限以及個(gè)人權(quán)利保障的落實(shí)；第54條“監(jiān)察機(jī)關(guān)……接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定同樣存在上述問題。此外，監(jiān)察權(quán)力本身在制度成本與經(jīng)濟(jì)成本間的裁量性平衡很大程度上影響權(quán)力運(yùn)行過程的彈性和個(gè)案處置的特殊性，例如，在“水門事件”“萊溫斯基調(diào)查案”中所展現(xiàn)的，公眾對(duì)于懲貪治腐和權(quán)力濫用的要求可能會(huì)隨著法治形勢(shì)以及個(gè)案突出性而體現(xiàn)出較大差異，這是否會(huì)影響對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行外在監(jiān)督時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)把握，都需要進(jìn)一步的明確。

(二)確立程序規(guī)范與自由裁量的新平衡

在肯尼斯主導(dǎo)的克林頓案調(diào)查中，過大的權(quán)力和自由裁量空間的賦予，客觀上造成了相當(dāng)數(shù)量的取證活動(dòng)游走于法律規(guī)定之外的灰色地帶，違反了正當(dāng)程序原則精神和價(jià)值要求。這些源于實(shí)踐通常做法的策略或技巧是“檢察官或偵查人員實(shí)際上確會(huì)采用的”，是肯尼斯所言的“習(xí)慣、實(shí)踐和法律的組成”。而這種情況同我國(guó)國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的整體環(huán)境非常相似，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)吸收了原“政府行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局和原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門的職能乃至人員”，那些原部門固有的辦案模式、執(zhí)法習(xí)慣、調(diào)查手段甚至“相似的意志和目的”等也就相應(yīng)由監(jiān)察官繼承，并伴隨著監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行成為國(guó)家監(jiān)察制度的重要組成部分。

國(guó)家監(jiān)察委被賦予了廣泛的紀(jì)檢監(jiān)察措施和調(diào)查手段，包括來(lái)源于紀(jì)檢監(jiān)督的“談話(要求說(shuō)明情況)、詢問”，源于《行政監(jiān)察法》的“查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢察、鑒定”，以及源于《刑事訴訟法》的“訊問、搜查、留置”措施，這些措施在國(guó)家監(jiān)察體制的平臺(tái)上獲得了較高的權(quán)力層級(jí)。較之源自普通檢察官檢察權(quán)的獨(dú)立委員會(huì)調(diào)查權(quán)，這種變化的相似在于，權(quán)力層級(jí)的提升并未輔之以相應(yīng)的程序性約束。例如，美國(guó)聯(lián)邦或州的檢察官在其工作實(shí)踐中享有著相似的起訴交易裁量權(quán)(61)See generally Paul Butler, Starr Is to Clinton as Regular Prosecutors Are to Blacks, 40 B.C.L. Rev. 705(1999).以及上述類似的調(diào)查手段和策略(62)See James Vorenberg, Comment, Decent Restraint of Prosecutorial Power, 94 Harv. L. Rev. 1521, 1524-1537(1981).，這些運(yùn)行在法律未于明確規(guī)定、禁止或有限度超出授權(quán)范圍的做法，在較低層級(jí)的權(quán)力體制中，受配套的財(cái)政水平、權(quán)限范圍、影響力因素等的影響，尚不至于打破權(quán)力與責(zé)任的平衡。但伴隨該種權(quán)力的放大，其預(yù)算的提高、權(quán)限的提升，也將間接地增強(qiáng)這種“灰色裁量”的空間，而這在肯尼斯時(shí)代的獨(dú)立委員調(diào)查權(quán)中展露無(wú)遺(63)See Roscoe C. Howard, Jr., Wearing A Bull’s Eye: Observations on the Differences Between Prosecuting for a United States Attorney’s Office and an Office of Independent Counsel, 29 Stetson L. Rev. 95, 141(1999).。

我國(guó)的監(jiān)察權(quán)行使也在某種程度上面臨這一問題。以留置為例，基于《監(jiān)察法》第44條第3款“留置一日折抵拘役一日”的規(guī)定可知，留置與《刑事訴訟法》的拘留措施相當(dāng)，但二者在執(zhí)行程序上存在明顯差別：

首先，留置場(chǎng)所未予明確，而拘留后，有“立即送往看守所羈押”的規(guī)定；其次，留置時(shí)間為3個(gè)月到6個(gè)月不等，而拘留時(shí)間要短得多；最后，留置期間的訊問時(shí)間規(guī)定為“合理安排”，具有較大靈活性，而拘留期間的訊問程序嚴(yán)格多，比如“二十四小時(shí)以內(nèi)訊問”“不得少于兩名偵查人員”“訊問時(shí)間不得超過十二小時(shí)、不得連續(xù)/變相訊問”等。

此外，在適用搜查措施時(shí)，《監(jiān)察法》僅明確了“出示證件、出具書面通知”，《刑事訴訟法》則規(guī)定了搜查“必須出示搜查證”，以及對(duì)女性嫌疑人的搜查、對(duì)見證人在場(chǎng)等都有明確的規(guī)定。

也就是說(shuō)，監(jiān)察人員運(yùn)用留置、搜查等措施時(shí)享有更大、更多的自由裁量空間，這可能帶來(lái)程序與權(quán)力監(jiān)管的漏洞，埋下權(quán)力濫用的隱患。

(三)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋的成本與收益反思

在《監(jiān)察法》“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”，以及“國(guó)家監(jiān)察的全面覆蓋”的立法宗旨下，“紀(jì)檢監(jiān)察組”的全面派駐工作正有條不紊的在各個(gè)地區(qū)進(jìn)行(并已在多數(shù)地區(qū)完成全覆蓋)。結(jié)合我國(guó)幅員遼闊的地理現(xiàn)實(shí)，目前雖沒有明確的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，但可以推測(cè)由此直接產(chǎn)生的人、財(cái)、物成本是十分龐大的。同獨(dú)立委員辦公室的設(shè)立初衷相似，“派駐機(jī)構(gòu)”用于保障“非常重要的公共性功能”，通過監(jiān)察視野的全覆蓋“防止系統(tǒng)性權(quán)力濫用，保證無(wú)人處于法律之上”，而為了達(dá)致這一目的“成本問題顯然并非首要考量因素”。

但實(shí)際的執(zhí)政過程或權(quán)力運(yùn)行是應(yīng)當(dāng)符合“成本-收益”要求(64)[美]亞歷克斯·斯坦. 證據(jù)法的根基[M].樊傳明等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2018.168-169.的，即為了維持“成本-收益”平衡，監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在貪腐的成本和避免貪腐的成本之間尋求某種平衡。

其中，貪腐的成本在于，當(dāng)政府削減監(jiān)管或懲治貪腐的必要投入時(shí)，客觀上將導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用滋生，將危及政府公信力及執(zhí)政權(quán)威，這對(duì)于執(zhí)政權(quán)力而言，是一種負(fù)效益，即成本。

而避免貪腐的成本卻相對(duì)隱晦。盡管我們說(shuō)貪腐是負(fù)效益的，但懲治或避免貪腐卻并不必然導(dǎo)致正效益，這是由于避免貪腐本身也會(huì)產(chǎn)生運(yùn)行成本，當(dāng)某種避免貪腐的具體舉措造成的成本(人員和財(cái)務(wù)投入)高于貪腐本身造成的成本時(shí)，“成本-收益”平衡被打破，也即該避免貪腐的具體舉措是無(wú)效益甚至負(fù)效益的。

當(dāng)反思美國(guó)獨(dú)立委員制度時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)由于對(duì)“水門事件”的震驚以及自其建國(guó)之始便形成的對(duì)公權(quán)力的不信任基因，使得打擊貪腐及權(quán)力濫用被置于極高的優(yōu)先級(jí)，相應(yīng)的對(duì)避免貪腐的成本未予足夠重視，造成該監(jiān)督性權(quán)力的成本-收益平衡被打破，間接導(dǎo)致了其后的一系列問題。

因此，如何在付出的成本與產(chǎn)生的收益之間維持平衡也應(yīng)當(dāng)是我國(guó)國(guó)家監(jiān)察制度設(shè)計(jì)的重要考量因素?！芭神v機(jī)構(gòu)全覆蓋”在實(shí)現(xiàn)對(duì)公職權(quán)力運(yùn)行全面監(jiān)督的同時(shí)，能否實(shí)現(xiàn)“維持一個(gè)無(wú)腐敗或無(wú)權(quán)力濫用政府機(jī)構(gòu)的成本花費(fèi)與腐敗或權(quán)力濫用導(dǎo)致的損耗成本之間的平衡”，而非“不計(jì)成本”地推行全面監(jiān)管，是一個(gè)值得深思的問題。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)監(jiān)察權(quán)力的演進(jìn)始終圍繞著制衡其他公權(quán)力的目的展開，而為了實(shí)現(xiàn)制衡的有效，這一演進(jìn)過程又須將監(jiān)察權(quán)培育成(相較其他公權(quán)力)更為有力的權(quán)力形式。當(dāng)“培育出一個(gè)與被約束權(quán)力相當(dāng)或更強(qiáng)的約束機(jī)制”時(shí)，約束性權(quán)力本身也當(dāng)然包含了被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。正如規(guī)模體系龐大、政治地位較高的監(jiān)察權(quán)力體系，因制約權(quán)力濫用而設(shè)，卻又陷入本身被濫用的隱憂。這正是權(quán)力建構(gòu)的成本。因此，在建構(gòu)或引入一種權(quán)力時(shí)，在考慮其行使的權(quán)威性與有效性之前，更為重要的是對(duì)其約束機(jī)制的預(yù)設(shè)。