王建芹 范家皓

十八大以來，黨內(nèi)巡視工作持續(xù)、廣泛、深入的開展，對促進黨的路線方針政策的貫徹落實，加強領導班子和干部隊伍建設，深化黨風廉政建設和反腐敗工作，妥善處理事關人民群眾切實利益的突出問題等方面發(fā)揮了重要且不可或缺的作用。在十八大巡視成果的基礎上，在黨中央的統(tǒng)一部署下，十九屆中央首輪巡視工作于2018年2月拉開了序幕，并完成了對14個省區(qū)及其涉及的10個副省級城市的巡視工作。第二輪巡視則對26個地方、單位黨組織開展脫貧攻堅的專項巡視。另一方面，2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”），同年12月29日新修訂的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱“《公務員法》”）進一步加強了與《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱“《紀律處分條例》”）等相關法律法規(guī)的有機銜接，這既體現(xiàn)了中國監(jiān)察體制改革的不斷深入，也彰顯了紀法銜接的重要性。黨內(nèi)巡視制度是建設中國特色社會主義法治國家背景下，從嚴治黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度舉措。本文側(cè)重于從制度建設的角度對十八大以來黨內(nèi)巡視制度的經(jīng)驗進行總結(jié)，歸納成果，分析問題，并結(jié)合《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱“《巡視工作條例》”）等相關黨內(nèi)法規(guī)和法律，探索進一步完善黨內(nèi)巡視制度的路徑與方法。

一、十八大以來黨內(nèi)巡視制度的經(jīng)驗總結(jié)與不足

（一）有益成果

十八大以來，黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局出發(fā)，提出并形成了“四個全面”的戰(zhàn)略布局。黨內(nèi)巡視制度作為統(tǒng)籌推進全面從嚴治黨與全面依法治國的重要結(jié)合點①參見鄧聯(lián)繁：《巡視制度原理與巡視條例完善之研究——全面從嚴治黨與全面依法治國的雙重視角》，法律出版社2015年版，第9頁。，為增強黨的長期執(zhí)政能力、先進性和純潔性作出了突出貢獻。一方面，首次實現(xiàn)了巡視范圍全覆蓋的目標。自2013年5月至2017年6月，共開展了十二輪巡視，范圍涉及省區(qū)市地方、中央和國家機關、國有骨干企業(yè)等的277個黨組織。相比于對象僅82個的十七大，十八大的巡視工作不僅在量上有了顯著提升，也實現(xiàn)了黨的歷史上首次一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋的目標。②參見陳磊：《十八大以來中央共開展12輪巡視完成全覆蓋》，http://www.jcrb.com/anticorruption/ffyw/201706/t20170629_1770892.html，正義網(wǎng)，2018年3月2日訪問。另一方面，巡視為黨風廉政建設提供了重要助力。據(jù)統(tǒng)計，“十八大期間，中央紀委共立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人，其中超過六成的線索來自巡視”③王曉易：《30個地方和單位將接受常規(guī)巡視》，http://sports.163.com/18/0203/11/D9NHEME50005227R.html，網(wǎng)易網(wǎng)，2018年3月2日訪問。。巡視機構憑借其自上而下、機動靈活的特點，與紀委、組織部門相互配合，力克貪腐問題，重整社會風氣。

同時，隨著新時期巡視需求的擴大，黨中央也在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極創(chuàng)新。組織形式上，內(nèi)部調(diào)配整合力量，中央巡視組的數(shù)量從原來的10個增加到15個，巡視安排也從原來的“一對一”擴充到了“一托二”乃至“一托三”。巡視機構在盡力實現(xiàn)人員精簡化的同時，也為日后工作量的增加做好了儲備。隊伍建設上，有效配置人力資源，規(guī)避相關利害沖突。巡視機構從其他部門適當抽調(diào)人員，增設臨時巡視組以充實人才力量。而且十八大開始推行“三個不固定”“一次一授權”④“三個不固定”是指中央巡視組的組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定；“一次一授權”是指巡視機構組建巡視組組長庫，由巡視工作領導小組根據(jù)每次巡視任務提出組長人選，實行一次一授權。，一定程度上避免了巡視機構與被巡視對象利害關系的滋生，成為主體自身廉潔性與獨立性的重要保障。工作方式上，大膽探索創(chuàng)新型模式，充分體現(xiàn)時代特色。經(jīng)實踐證明，耗時長、涉面寬的常規(guī)巡視已不再適應現(xiàn)實需求，巡視模式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢。如2014年第三輪巡視在常規(guī)巡視外增加了專項巡視，并在2016年第九輪巡視開創(chuàng)了“回頭看”模式，對突出問題實行再監(jiān)督，形成有力震懾。

（二）主要問題

當然，巡視制度作為新時期黨風廉政建設的重要制度探索，在實踐過程中不可避免暴露出一些新的問題。首先，巡視工作的效率不夠理想，短期巡視工作對于深入挖掘黨風廉政工作中深層次的問題效果有限。巡視監(jiān)督多為聽取報告、列席會議、受理來信來訪等傳統(tǒng)方式，難以系統(tǒng)性地挖掘重要的、深層次的、帶有全局性的問題。巡視過程中談話對象往往具有“多講成績，少談問題；多講套話，少談具體；多講決心，少談方案”的特征，使調(diào)查工作淪于形式。⑤參見張志勝、肖家美：《全面從嚴治黨視閾下的黨內(nèi)巡視：困頓與探索》，《武漢科技大學學報（社會科學版）》2018年第4期。其次，整改落實情況不理想，巡視成果的轉(zhuǎn)化往往未達預期。十八大在對16個省市區(qū)“回頭看”巡視中，被巡視對象多整改不力，甚至“舊病未愈，又添新傷”⑥參見楊青山：《十九大后首輪中央巡視,這些新看點值得關注》，http://news.youth.cn/sz/201802/t20180204_11375727.htm，中國青年網(wǎng)，2018年3月2日訪問。。值得注意的是，十九大首輪巡視的14個省區(qū)均存在對上次巡視整改不全面、不徹底、不到位的問題。⑦參見《權威發(fā)布！中央首輪巡視在14個省區(qū)挖出了哪些問題》，https://mp.weixin.qq.com/s?，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2019年8月28日訪問。而二輪脫貧攻堅專項巡視中，依然存在著“學習貫徹不扎實、決策落實有偏差、主體責任有缺失、監(jiān)督責任不夠有力、形式主義官僚主義仍存在、問題整改不到位”等突出問題。

同時值得注意的是，《巡視工作條例》將“一屆任期內(nèi)實現(xiàn)全面巡視”的工作目標制度化，雖體現(xiàn)了黨對人民群眾的堅定承諾，但同時也使機構資源有限性與巡視范圍廣泛性的現(xiàn)實矛盾更加突出。一方面，現(xiàn)有巡視機構、人員配置與巡視目標要求的適應性已顯緊張，若一味增加巡視主體的數(shù)量，則與監(jiān)督機構“小精?！钡脑瓌t相悖，同時增加監(jiān)督成本。另一方面，要實現(xiàn)巡視效力的長期化和巡視成果的有效轉(zhuǎn)化，涉及巡視機構在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的定位問題、巡視過程中的信息收集效率問題以及巡視機構與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的銜接問題，上述幾方面也是現(xiàn)階段黨內(nèi)巡視制度建設在理論與實踐層面突破的關鍵。

二、黨內(nèi)巡視制度需要解決的幾個理論與實踐問題

（一）巡視機構的職能定位與組織地位問題

全面從嚴治黨工作是一個系統(tǒng)工程，在具體實施黨內(nèi)監(jiān)督的機構組成中，紀委和組織部是黨內(nèi)監(jiān)督的主要部門。但在現(xiàn)行體制下，紀委在理論上因承擔具體的組織、協(xié)調(diào)反腐工作而享有廣泛的監(jiān)督權，但因受同級黨委的統(tǒng)一領導而難以形成對同級黨委的有效監(jiān)督與約束，同時，因缺乏制度性的信息渠道，在監(jiān)督下級黨組織過程中，上級紀委所發(fā)揮的作用也受到一定的限制。組織部門作為主管干部建設的職能機關，其工作主要出于干部選拔與考核的目的，監(jiān)督機制相對弱化。而巡視機構憑借其“自上而下，重抓一把手”的監(jiān)督特色，在我國現(xiàn)有領導干部管理體制下可有效彌補前兩者的不足，形成權威高效、相對獨立的監(jiān)督機構設置。①參見王美玉、李勝凱：《全面從嚴治黨與巡視制度的相互關系》，《廉政文化研究》2016第3期。在現(xiàn)行體制下，巡視機構與紀委、組織部門等黨內(nèi)監(jiān)督部門共同組成了黨內(nèi)監(jiān)督體系。但在具體實踐中，人們對三者關系的理解并不清晰，將巡視工作簡單理解為紀委和組織部門工作的延伸，特別是“巡視組由紀委、組織部派出”的誤解廣泛存在②張琰：《你知道嗎 原來巡視組不是紀委派來的》，http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0105/c64371-28013924.html，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2019年3月2日訪問。，使得巡視機構在職能定位與機構組織地位上處于尷尬的境地。

究其原因，一方面，巡視機構的職能定位與組織地位缺乏具體的黨內(nèi)規(guī)章制度的支持。雖然《巡視工作條例》第5條第1款明確了巡視機構領導小組與黨中央、省級黨委的關系③《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第5條第1款規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領導小組，分別向黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委負責并報告工作”。，但并未明確其與紀委、組織部等相關部門的位階關系，留下了可爭議的空間。同時，在現(xiàn)行巡視制度的相關規(guī)定中，均沒有涉及巡視機構的經(jīng)費保障問題。相對獨立的經(jīng)費保障既是機構組織地位的重要基礎，也是其獨立性的重要保證。正是由于這一制度缺陷，巡視過程中甚至出現(xiàn)了“由被巡視對象主要負擔具體經(jīng)費”的案例。④參見任建明：《巡視是如何變味的》，《人民論壇》2011年第28期。這不僅極大地影響了巡視成果的公信力，更可能滋生新的腐敗。另一方面，實踐中巡視機構與紀委、組織部關系過于緊密的現(xiàn)實也使得三者在工作職能上難以清晰界定。中央巡視組的前身是中央紀委、中央組織部巡視組，巡視機構受限于自身的臨時性、派出性等特征不得不在多方面依賴于這兩大部門，且巡視機構的人員構成以紀委、組織部干部為主，工資關系、職級待遇，甚至后勤保障都歸其管理①參見蔡文華：《對加強和完善黨內(nèi)巡視的三點思考》，《理論探索》2016年第4期。，使得巡視機構自身的獨立性大大弱化。其角色定位不清不僅使具體工作的開展得不到有力保障，在自身制度建設等方面也難以有效開展。

（二）巡視方式方法的創(chuàng)新問題

“發(fā)現(xiàn)問題”是巡視工作的重心，也是制度設計的關鍵導向。現(xiàn)行巡視機構的巡視監(jiān)督方式依然是以聽取匯報、受理來信來訪等傳統(tǒng)的方法為主，有觀點認為可以在傳統(tǒng)方式的基礎上進行一定程度的創(chuàng)新。例如，為屏蔽相關利害沖突，省級巡視組可在堅持自上而下式監(jiān)督主體地位的基礎上，在中央巡視工作領導小組的組織下，探索橫向異地交叉巡視的新路徑。②參見任鐵纓：《加強和改進巡視工作的幾點認識》，《中國黨政干部論壇》2012年第1期。也有學者認為，當下巡視以公開式的“明察”為主，對下級黨組織震懾力不足，應將明察與暗訪相結(jié)合，并在相關法規(guī)中以列舉式條文初步劃定暗訪的適用范圍。③參見張世洲、宋斌：《全面從嚴治黨背景下完善黨內(nèi)巡視制度的對策研究》，《理論探討》2015年第5期。中央紀委于2010年發(fā)布的《中共中央紀委中央組織部中央巡視組工作規(guī)則（試行）》第21條明確將“暗訪”作為巡視組走訪調(diào)研的方式之一，規(guī)定“必要時，可以進行暗訪。暗訪應當經(jīng)組長決定或批準，并由巡視組二人以上進行”，但其是否屬于《巡視工作條例》第17條第1款第10項中巡視組了解情況的“適當方式”尚存爭議。也有學者提出應“賦予巡視機構更多監(jiān)督權限”的觀點，原因在于巡視機構通常面對的被監(jiān)督對象在利益上往往盤根錯節(jié)，臨時性、流動性的巡視機構在面對這些問題時往往是相對弱勢的，因此有必要賦予巡視機構更多更大的監(jiān)督權限。但筆者認為，單純從賦權的角度并不能真正有效解決監(jiān)督信息不對稱的問題，而過大的權力反而需要警惕“錢穆制度陷阱”之窠臼。④“錢穆制度陷阱”，由我國歷史學家在分析中國政治制度的傳統(tǒng)時提出，指一個制度出了毛病，就再定一個制度來防止它。相沿日久，日益繁密化的制度積累，往往造成前后矛盾。制度越繁密，也越容易產(chǎn)生歧義，并越發(fā)失去效率。本文指僅擴充監(jiān)督機構的權力可能引發(fā)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的死循環(huán)。反之，重視并充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量的作用，拓展多樣化監(jiān)督方式，既是黨的群眾路線方針政策的體現(xiàn)，也是監(jiān)督成本最低的制度方式，為此，重視落實廣大干部群眾的知情權，實現(xiàn)巡視報告公開制度是重要的制度保障。

相關配套性制度的建設也是巡視工作進一步深入開展需要重視的問題。例如，目前以紀委、組織部干部為主的巡視人員隊伍結(jié)構，在某種程度上暴露出“封閉性較強，專業(yè)化程度不高”的問題，特別是在面對一些專業(yè)性領域的技術性問題時，往往難以更深入地進行發(fā)掘；再如，在《巡視工作條例》中涉及的保密制度的問題，盡管從組織要求來看，保密義務是巡視人員的組織紀律和職業(yè)要求，且已在實踐中積累了一定經(jīng)驗，但巡視工作具有一定的特殊性，而《巡視工作條例》中相關規(guī)定的缺位在一定程度上容易加大被巡視對象“說真話”的心理負擔；同時，巡視工作中所涉及的如實供述的義務落實問題，對于非黨員身份的領導同志如何適用，法理上存在模糊地帶?！堆惨暪ぷ鳁l例》第36條第2款規(guī)定：“黨員有義務向巡視組如實反映情況”，此規(guī)定常作為被巡視對象有配合調(diào)查義務的依據(jù)，但僅僅將主體限定為“黨員”的合理性值得推敲，因為在“被巡視對象”的表述中，被巡視對象多為“領導班子及其成員”，且第37條“被巡視對象的具體責任”中也明確表述為“領導班子主要負責人或者其他有關責任人員”。因此，強調(diào)“黨員”的主體地位固然有巡視工作限定為黨內(nèi)巡視的因素，但如果涉及非黨員領導同志，條例在相關規(guī)定上并不嚴謹。

（三）其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的組織地位及其關系問題

正如中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際所說：“發(fā)現(xiàn)問題是生命線，推動解決問題是落腳點?！雹訇愔沃危骸秷允匮惨暽€站牢巡視落腳點》，http://news.163.com/18/0207/09/DA1JFG0100018AOQ.html，網(wǎng)易新聞，2019年3月5日訪問。目前巡視成果的轉(zhuǎn)化主要為向被巡視對象提出整改建議、將涉嫌違紀違法的具體線索移交給紀委或政法機關以及作為組織部考核選任干部的重要依據(jù)三種類型。其中整改建議的落實，巡視工作領導小組辦公室有權會同巡視組進行督促，但缺乏相關程序機制的支持，該項工作往往淪為被巡視對象的單方面匯報。雖然隨著“回頭看”工作的開展，在一定程度上對解決該問題起到了督促作用，但也不可避免增加監(jiān)督成本且難以從根本上僅僅通過巡視手段實現(xiàn)巡視成果轉(zhuǎn)化的目的。

任何一項制度受限于體系設計和自身局限都不可能孤立存在，巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督體系中的一個環(huán)節(jié)同樣也需要其他相關組織資源的配合。在現(xiàn)行體制下，巡視機構只有與紀委、組織部等其他黨內(nèi)監(jiān)督部門實現(xiàn)職能上的有機銜接才能保證巡視成果的有效轉(zhuǎn)化。如前所述，由于巡視機構自身的職能定位、組織地位及其與其他監(jiān)督部門的關系尚不清晰，導致在實際工作中許多具體問題在處理上缺乏嚴格的制度程序規(guī)定?！堆惨暪ぷ鳁l例》多為相對寬泛的原則性規(guī)定，在涉及具體問題時缺少嚴格的程序性要求，如第29條規(guī)定了紀委、組織部在收到移交線索、問題后有反饋義務②《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第29條規(guī)定：“有關紀律檢查機關、組織部門收到巡視移交的問題或者線索后，應當及時研究提出談話函詢、初核、立案或者組織處理等意見，并于3個月內(nèi)將辦理情況反饋巡視工作領導小組辦公室?！?，但此后巡視機構能否進行再監(jiān)督、其他部門怠于履行義務時如何追責等問題均并未加以明確。此外，關于巡視機構人員和被巡視對象的責任分別在《巡視工作條例》第35條和第37條中有了較為明確的規(guī)定，然而對于其他部門相關責任人員的追責在第34條僅規(guī)定了“依據(jù)有關規(guī)定”，指向不明。

三、關于進一步完善黨內(nèi)巡視制度的思考

進一步完善黨內(nèi)巡視制度建設是新時代從嚴治黨，嚴格黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度舉措。為了使巡視工作在依法治國、依規(guī)治黨的背景下更加科學化、合理化、制度化，在總結(jié)前期巡視工作經(jīng)驗的基礎上，需要在理論上和實踐中深化認識，不僅關注黨內(nèi)監(jiān)督各部門之間的良性互動關系，更要在深化黨和國家機構改革的制度大框架下，積極探索與法律監(jiān)督部門之間的有機銜接，以構建更加科學合理的黨內(nèi)巡視制度。

（一）明確巡視機構的角色定位

巡視機構的角色定位涉及其職能定位、組織地位等因素，需要從巡視機構監(jiān)督特性的角度加以明確。首先，巡視機構的監(jiān)督特性是自上而下，工作目標是重抓一把手，不同于“上級監(jiān)督不到，同級監(jiān)督不了，下級監(jiān)督不敢”③姚玉斐：《十八大以來巡視監(jiān)督的基本經(jīng)驗》，《人民論壇》2017年第12期。的紀委、組織部等其他黨內(nèi)監(jiān)督部門。同時，巡視機構由黨中央和省級黨委派出，直接向派出機構負責并報告工作，來自上級的授權彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督手段的不足，既賦予了巡視機構相對獨立性和權威性，也為其監(jiān)督下級黨組織尤其是領導干部成員提供了有力后盾；其次，巡視機構的機構設置體現(xiàn)了一定的獨立性。中央巡視機構由中央巡視工作領導小組、中央巡視工作領導小組辦公室和中央巡視組三部分構成。根據(jù)《巡視工作條例》第5條第2款，中央巡視工作領導小組組長為中央紀委書記，副組長為中央組織部部長，成員分別為中央紀委、中央組織部有關領導同志。值得注意的是，領導小組和巡視組均由黨中央設立，巡視組向領導小組負責并報告工作，而領導小組則直接向黨中央負責。此設置體現(xiàn)出，巡視機構并非紀委、組織部的下屬或派出機構，而是具有獨立性；再次，巡視機構在職能上僅發(fā)現(xiàn)問題，而不查辦具體案件，因此其工作必須與其他有處理權的監(jiān)督部門進行有機銜接與配合；同時，《巡視工作條例》第18條明確了巡視工作不同于以事后監(jiān)督為主的紀委和組織部門，其職能上有利于實行事前、事中監(jiān)督，使得黨的監(jiān)督工作更具有主動性、靈活性。①《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第18條規(guī)定：“巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀審查的職責?！笨傮w上看，巡視制度的設計體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督機制中對于前端性“發(fā)現(xiàn)問題”的重視，有效完善了黨內(nèi)監(jiān)督體系在科學化與合理性方面的不足。

因此，應考慮以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確巡視機構的角色定位，在人員編制、辦公場所及后勤保障等方面獨立于紀委、組織部門等，形成巡視機構、紀委、組織部門相對獨立且各司其職的全方位黨內(nèi)監(jiān)督體系。具體而言，經(jīng)費保障則由派出機關即上級黨委單獨列支。關于巡視組成員的構成與變更，應由省級黨委書記決定，并報中央巡視領導小組備案。②參見侍舒?zhèn)ィ骸吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度現(xiàn)狀及對策研究》，《領導科學論壇》2018年第15期。也有學者建議在巡視工作領導小組的機構設置上，由黨委副書記擔任組長，紀委書記和組織部長擔任副組長，以強調(diào)其與紀委、組織部門的職責與地位關系。至于巡視工作報告，巡視組組長通常向巡視工作領導小組匯報，必要時還可直接向黨委書記匯報。③參見李全華：《黨內(nèi)巡視制度的改革與完善》，《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2012年第15期。巡視機構相關制度及其程序設計的主要目的在于，在確保巡視機構獨立性的同時，協(xié)調(diào)好與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的關系。

（二）建立巡視報告公開制度以及責任落實制度

2017年11月底通過的《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》明確提出了“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，地方黨委分級負責，各部門各單位各負其責的黨務公開工作領導體制”。④《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》第5條第1款規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，地方黨委分級負責，各部門各單位各負其責的黨務公開工作領導體制。”第6條規(guī)定：“黨的組織應當根據(jù)所承擔的職責任務，建立健全黨務公開的保密審查、風險評估、信息發(fā)布、政策解讀、輿論引導、輿情分析、應急處置等工作機制。”巡視報告公開制度作為黨內(nèi)公開制度的重要一環(huán)，既是人民群眾知情權的重要保障，也是充分調(diào)動社會監(jiān)督力量的有力環(huán)節(jié)?！堆惨暪ぷ鳁l例》對巡視報告公開已有了概括性規(guī)定⑤《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第32條規(guī)定：“巡視進駐、反饋、整改等情況，應當以適當方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督。”，但具體到巡視報告格式、內(nèi)容的規(guī)范程度以及相關程序并無統(tǒng)一要求。具體而言，十八大以來每輪巡視后，被巡視對象的整改情況都會在中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站上公開，但是，各個地區(qū)、單位的報告良莠不齊，有的直面問題，通過數(shù)字、表格等形式展現(xiàn)具體的整改成果；有的則避實就虛，轉(zhuǎn)移重點，用語模糊，對于黨風廉政建設的相關問題談及較少。

巡視報告的質(zhì)量與整改落實的實效性息息相關。以被巡視對象的落實情況報告為例，筆者認為，報告總體結(jié)構上應以當前問題總結(jié)、整改階段性目標、落實方法及期限三大板塊為基礎進行拓展，不屬于巡視范圍內(nèi)的事項不應寫進報告，以免干擾巡視工作主題。內(nèi)容上應追求簡潔明了，以六大紀律為主體內(nèi)容⑥“六大紀律”是指中國共產(chǎn)黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，其也是巡視工作巡查的重點。，直指問題、重要線索及整改方案，盡量避免出現(xiàn)“可能”“不到位”“有待加強”等模糊性用語。此外，隨著巡視報告公開制度的日趨完善，責任的歸屬也將愈發(fā)清晰。例如，巡視組怠于發(fā)現(xiàn)問題或者捏造問題，且造成嚴重后果的，應及時追究巡視人員的主體責任；再如，上級、有關部門未及時處理問題線索或者被巡視對象未有效整改的，報告公開也為問責相關具體人員提供了依據(jù)。①參見任建明、林文根：《巡視制度及其可持續(xù)發(fā)展研究》，《廣州大學學報(社會科學版)》2009年第10期。值得一提的是，巡視報告公開制度可與“回頭看”相結(jié)合建立相應的追責機制，堅持“依規(guī)依紀、實事求是，失責必問、問責必嚴，懲前毖后、治病救人，分級負責、層層落實責任”的問責原則。②《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責條例》第3條規(guī)定：“黨的問責工作應當堅持的原則：依規(guī)依紀、實事求是，失責必問、問責必嚴，懲前毖后、治病救人，分級負責、層層落實責任。”對于被巡視對象敷衍整改、拒不整改等現(xiàn)象，應嚴格追責至個人，公開批評，以問責促整改。其中，對于失職失責性質(zhì)惡劣、后果嚴重的，應實行終身問責制，不論其責任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責。③《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責條例》第10條規(guī)定：“實行終身問責，對失職失責性質(zhì)惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責。”

（三）完善信息收集的相關配套措施

巡視機構是專職調(diào)查機構，應以“發(fā)現(xiàn)問題”為導向，為此應積極探索更加有效的信息收集手段，完善相關配套措施：第一，優(yōu)化人員配置，適當吸收專業(yè)技術人員，打破以往封閉式的隊伍結(jié)構，形成以“封閉式為主，開放式為輔”的巡視人員結(jié)構新模式。此外可加強中央與地方、各省市區(qū)巡視人員之間有計劃的交流任職，培養(yǎng)適應能力強、經(jīng)驗豐富、值得黨和人民信賴的高素質(zhì)干部隊伍。同時可適當吸收各個領域的專家學者擔任兼職巡視員，形成“專家學者庫”，根據(jù)具體巡視方案選擇合適的人員進行輔助，提升巡視隊伍整體的專業(yè)化水平；第二，規(guī)范被巡視對象的如實供述義務，盡快出臺具有針對性的巡視保密制度。除明確巡視人員的保密義務以及相應責任外，可將實踐中對保密措施的有益探索轉(zhuǎn)化為具體制度，并通過列舉式條文予以體現(xiàn)。如采取“一對一”的方式聽取情況時，談話地點不限于巡視組駐地而由知情人和巡視組協(xié)商確定等。關于舉報人保護方面，舉報人因本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的，可向當?shù)丶o委等相關部門提出保護申請，相關部門審查后認為確有必要的，應及時采取相應措施。此外，《巡視工作條例》中關于非黨員領導同志如實供述義務之規(guī)定的欠缺，應考慮通過法律上的相關規(guī)定予以彌補。同時為體現(xiàn)黨員從嚴要求的原則，在將該義務主體擴展至每一個被巡視對象時，黨員對義務的違背將從重處罰，則更具合理性。

（四）強化與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的銜接配合

發(fā)現(xiàn)問題的目的是解決問題，只有正確認識到這一點，才能避免巡視制度淪為“自我滿足”，否則隨著巡視次數(shù)的增加，難免會導致巡視工作邊際效應的遞減。④參見鐘龍彪：《十八大以來黨內(nèi)巡視監(jiān)督的改進及其啟示》，《中共天津市委黨校學報》2014年第6期。在現(xiàn)行體制下，為了促進巡視成果的轉(zhuǎn)化，一方面應嚴格規(guī)范巡視機構對整改建議落實的監(jiān)督工作，總結(jié)“回頭看”中的有益經(jīng)驗，完善相關程序機制，明確被巡視黨組織整改主體責任、主要負責人第一責任，避免形式性整改、選擇性整改。另一方面，影響巡視成果轉(zhuǎn)化的重要因素來自巡視機構與紀委、組織部門等其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的有機銜接與密切配合。鑒于巡視機構的職能定位主要為“發(fā)現(xiàn)問題”，致力于彌補傳統(tǒng)監(jiān)督方式的不足，因此具體問題的解決很大程度地依賴于其他黨內(nèi)監(jiān)督部門。而強化巡視機構與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的銜接與配合，既需要具體程序規(guī)范的引導，也離不開相關責任制度的倒逼。巡視是對下級黨委領導干部“德、能、勤、績、廉”的一次全面檢驗，因此應把督促巡視整改的落實作為紀委、組織部日常監(jiān)督的重要內(nèi)容，把巡視結(jié)果作為干部考核評價、選拔任用的重要依據(jù)。為此，應完善巡視成果轉(zhuǎn)化責任制，實行嚴格的個人責任追究制度。具體而言，巡視機構將被巡視對象明顯違反黨紀國法的有關問題線索移交給紀委，紀委未依規(guī)處理而后得到證實的，紀委有關人員應承擔相應責任；巡視機構在巡視報告中認為被巡視對象明顯不適任領導干部職務，組織部無正當理由在考核評價、選拔任用時未予以參考而后出現(xiàn)嚴重后果的，組織部人員應承擔相應責任。①參見鄭傳坤、黃清吉：《健全黨內(nèi)監(jiān)督與完善巡視制度》，《政治學研究》2009年第5期。另外，基于巡視機構在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的特殊性，應在相關程序中賦予其對巡視成果轉(zhuǎn)化再行監(jiān)督的權力。

（五）注重與相關法律的銜接

黨內(nèi)監(jiān)督不是一個封閉、自我完善的體系，其發(fā)展既要建立在自身的理論創(chuàng)新與實踐探索的基礎之上，也要注重與外在監(jiān)督的有效銜接，尤其是注重與相關法律規(guī)定的貫通融合。我國社會主義法律體系日趨科學化、合理化、系統(tǒng)化，可為黨內(nèi)巡視制度的完善及相關配套措施的構建提供有益參考。例如，被巡視單位領導干部的考察要求可以以新修訂的《公務員法》第59條關于“公務員紀律”的規(guī)定為基礎②《中華人民共和國公務員法》（2018年新修）第59條規(guī)定：“公務員應當遵紀守法，不得有下列行為：（一）散布有損憲法權威、中國共產(chǎn)黨和國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對憲法、中國共產(chǎn)黨領導和國家的集會、游行、示威等活動；（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工；（三）挑撥、破壞民族關系，參加民族分裂活動或者組織、利用宗教活動破壞民族團結(jié)和社會穩(wěn)定；（四）不擔當，不作為，玩忽職守，貽誤工作；（五）拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定和命令；（六）對批評、申訴、控告、檢舉進行壓制或者打擊報復；（七）弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾；（八）貪污賄賂，利用職務之便為自己或者他人謀取私利；（九）違反財經(jīng)紀律，浪費國家資財；（十）濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；（十一）泄露國家秘密或者工作秘密；（十二）在對外交往中損害國家榮譽和利益；（十三）參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動；（十四）違反職業(yè)道德、社會公德和家庭美德；（十五）違反有關規(guī)定參與禁止的網(wǎng)絡傳播行為或者網(wǎng)絡活動；（十六）違反有關規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務；（十七）曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸；（十八）違紀違法的其他行為?！?，并結(jié)合具體實際；再如巡視工作中舉報人保護的具體措施可以參照《刑事訴訟法》第62條關于“證人保護”之規(guī)定③《中華人民共和國刑事訴訟法》第62條規(guī)定:“對于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、毒品犯罪等案件，證人、鑒定人、被害人因在訴訟中作證，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當采取以下一項或者多項保護措施： (一)不公開真實姓名、住址和工作單位等個人信息； (二)采取不暴露外貌、真實聲音等出庭作證措施； (三)禁止特定的人員接觸證人、鑒定人、被害人及其近親屬； (四)對人身和住宅采取專門性保護措施； (五)其他必要的保護措施。，切實保障舉報人的人身安全和財產(chǎn)安全。此外，雖然十八大黨內(nèi)巡視已經(jīng)實現(xiàn)了全覆蓋，但鑒于公職人員并非皆為黨員的現(xiàn)實情況，實踐中仍存在著對“非黨內(nèi)公職人員”的監(jiān)督漏洞。《監(jiān)察法》的出臺可以有效彌補這一不足，使得黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機結(jié)合有法可依。在此基礎上，關于《巡視工作條例》第34條所規(guī)定的其他部門的配合責任，就可區(qū)分為黨紀處分和政務處分兩部分：④黨紀處分適用于《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第42條之規(guī)定⑤，即依照《紀律處分條例》《黨內(nèi)問責條例》等規(guī)定進行處理。將《黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為其他黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的一般法，既有利于黨委和紀委、組織部等有關部門責任的落實，也有利于黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系的完整性與統(tǒng)一性；關于政務處分，根據(jù)《公務員法》第53條第1款

證人、鑒定人、被害人認為因在訴訟中作證，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的，可以向人民法院、人民檢察院、公安機關請求予以保護。人民法院、人民檢察院、公安機關依法采取保護措施，有關單位和個人應當配合。”

④ 參見朱?；荩骸秶冶O(jiān)察法對公職人員紀律處分體制的重構》，《行政法學研究》2018年第3期.

⑤ 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第42條規(guī)定：“黨委（黨組）、紀委（紀檢組）應當加強對履行黨內(nèi)監(jiān)督責任和問題整改落實情況的監(jiān)督檢查，對不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責，以及糾錯、整改不力的，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等規(guī)定處理?！钡?項①《中華人民共和國公務員法》（2018年新修）第53條第1款第4項規(guī)定：“公務員必須遵守紀律，不得有下列行為：…(四)不擔當，不作為，玩忽職守，貽誤工作；…”和《監(jiān)察法》第11條第1款第（3）項②《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條第1款第（3）項規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責：…（三）對違法的公職人員依法作出政務處分決定 ；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議?！?，即公務員“不擔當，不作為，玩忽職守，貽誤工作”的，屬于違法違紀行為，應依照《監(jiān)察法》予以處分。同時，《巡視工作條例》第28條規(guī)定③《 中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第28條規(guī)定：“對巡視發(fā)現(xiàn)的問題和線索，派出巡視組的黨組織作出分類處置的決定后，依據(jù)干部管理權限和職責分工，按照以下途徑進行移交：（一）對領導干部涉嫌違紀的線索和作風方面的突出問題，移交有關紀律檢查機關；（二）對執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用等方面存在的問題，移交有關組織部門；（三）其他問題移交相關單位?！保瑢ρ惨曇平坏膯栴}或線索的處理，若紀委、組織部等其他部門怠于執(zhí)行，應依照《監(jiān)察法》承擔相應法律責任。此外，根據(jù)《公務員法》第61條第2款④《中華人民共和國公務員法》（2018年新修）第61條第2款規(guī)定：“對同一違紀違法行為，監(jiān)察機關已經(jīng)作出政務處分決定的，公務員所在機關不再給予處分?！焙汀都o律處分條例》第33條第2款⑤《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018年新修）第33條第2款規(guī)定：“黨員依法受到政務處分、行政處罰，應當追究黨紀責任的，黨組織可以根據(jù)生效的政務處分、行政處罰決定認定的事實、性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)核實后依照本條例規(guī)定給予黨紀處分或者組織處理?！币?guī)定，對于黨員的同一違紀違法行為，監(jiān)察機關已作出政務處分決定的，公務員所在機關不再給予處分，但黨組織仍可以依規(guī)予以黨紀處分。

系統(tǒng)總結(jié)黨內(nèi)巡視制度的經(jīng)驗成果與不足之處，在理論上和實踐中不斷加以完善，是新時代加強黨的建設的重要內(nèi)容之一。為此，需要明確黨內(nèi)巡視機構的職能定位及組織地位，創(chuàng)新巡視方式方法，科學界定巡視機構與其他黨內(nèi)監(jiān)督部門的關系及職能配合協(xié)調(diào)，建立規(guī)范的巡視報告公開制度以及責任落實制度，并注重與相關法律的銜接。這是強化巡視工作成果、進一步深化巡視制度建設的重要發(fā)展方向。