■ 李昕陽

回顧我國改革開放40年來的城市建設(shè)發(fā)展歷程，城市基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，公共服務(wù)和管理水平持續(xù)提升，但也面臨著諸多城市病，仍存在大量欠賬。自2015年以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推動生態(tài)修復(fù)城市修補（簡稱“城市雙修”）工作，將城市雙修作為貫徹落實中央城鎮(zhèn)化會議和中央城市工作會議精神的重要行動，通過試點探索城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、更新發(fā)展和綠色發(fā)展的路徑，并于2016年推廣了三亞經(jīng)驗，2017年推廣了徐州經(jīng)驗，2018年推廣了景德鎮(zhèn)經(jīng)驗，如今城市雙修的理念不斷創(chuàng)新，技術(shù)方法不斷完善，深入推動了各地城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

城市雙修的政策分析

習(xí)近平總書記高度重視城市病治理，在中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議以及到北京視察等多次重要會議講話中，屢次提到城市病治理問題。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，要“抓重點、補短板、強弱項”，要由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。2018年10月，習(xí)近平總書記視察廣州長慶坊時指出，城市規(guī)劃和建設(shè)要注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種“繡花”功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。這些新思想在指導(dǎo)城市雙修工作的同時，也為城市雙修提出了新的、更高的要求，城市雙修關(guān)注人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，從構(gòu)建便民生活圈等細(xì)微之處著手，不斷完善城市生活環(huán)境，這不僅是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的催化劑、助推力，更是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要行動。

習(xí)近平總書記強調(diào)，要完善城市治理體系，提高城市治理能力，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力。當(dāng)前的城市病，追根溯源都是城市的治理體系與治理能力方面不足的表現(xiàn)，城市雙修是推進社會共治共建共享的具體手段，把城市建設(shè)與政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、民生改善、生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，這不是簡單的城市環(huán)境整治，而是完善城市功能，弘揚城市文化的過程，提升了城市綜合服務(wù)能力和精細(xì)化治理水平。

2018年全國“兩會”政府工作報告中首次提出，“按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局”。當(dāng)前，我國城市正處在從外延粗放擴張向內(nèi)涵提質(zhì)轉(zhuǎn)變的階段，城市雙修已經(jīng)成為推動城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展的綜合性抓手，不斷增強人民群眾的幸福感和獲得感。

城市雙修的技術(shù)方法

4年多來，全國各地深入推進城市雙修工作，據(jù)不完全統(tǒng)計，58個試點城市的項目累計有5938項，涵蓋了13個類型、60多個領(lǐng)域，大到城市的山體復(fù)綠、黑臭水體治理、天際線引導(dǎo)、15分鐘生活圈建設(shè)，小到電梯加裝、社區(qū)健身器材更新等方方面面，投資超過萬億元。根據(jù)各地工作經(jīng)驗，分別從城市雙修規(guī)劃設(shè)計、生態(tài)修補技術(shù)和城市修補技術(shù)三方面闡述工作要點。

（一）城市雙修規(guī)劃設(shè)計

城市雙修規(guī)劃設(shè)計重在問題評估，不僅要全面調(diào)查城市自然生態(tài)本底和環(huán)境質(zhì)量狀況，摸清城市及周邊生態(tài)要素破壞情況，還要系統(tǒng)解析城市功能設(shè)施、空間環(huán)境、特色風(fēng)貌等方面的不足，找出“短板”和“欠賬”，具體分為總體層面和詳細(xì)層面規(guī)劃設(shè)計。

總體層面。應(yīng)依據(jù)國土空間相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合問題評估情況，編制城市雙修專項規(guī)劃，運用總體城市設(shè)計方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然山水、濕地、植被等生態(tài)要素與城市人工環(huán)境的關(guān)系，系統(tǒng)梳理城市各類系統(tǒng)，明確城市雙修工作的主要內(nèi)容，將城市問題最集中、生態(tài)環(huán)境最嚴(yán)峻的區(qū)域作為修復(fù)修補的重點區(qū)域，確定近期重點實施項目。

詳細(xì)層面。加強城市雙修的重點地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計，指導(dǎo)具體的項目落實與建設(shè)實施，用好城市設(shè)計手段，劃定若干個城市雙修的單元，對每個更新單元的公共設(shè)施和空間環(huán)境進行綜合統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計。

（二）生態(tài)修復(fù)技術(shù)

山體修復(fù)。根據(jù)生物資源保護、地質(zhì)地貌等要求，確定山體修復(fù)模式，在保護山體原有植被的基礎(chǔ)上，采取多種方式恢復(fù)鄉(xiāng)土植被群落，豐富生物多樣性，對于有條件的地段，應(yīng)充分考慮城市景觀效果，營造觀賞性強的風(fēng)景園林。

水體修復(fù)。城市水體修復(fù)應(yīng)與流域綜合整治相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮干支流、上下游、左右岸、湖泊水庫等水體關(guān)系，要注重恢復(fù)河床自然形態(tài)，選擇以土著植物配置，維持岸線多樣性，充分利用城市濱水岸線和風(fēng)景資源，建設(shè)城市濱河公園、濕地公園等。

綠地系統(tǒng)修復(fù)。城市綠地系統(tǒng)修復(fù)要注重擴大城市生態(tài)空間，要通過拆遷建綠、破硬復(fù)綠、見縫插綠等形式，增加城市綠量，合理完善布局綠心、綠楔、綠環(huán)、綠廊等城市結(jié)構(gòu)性綠地，優(yōu)化綠地布局，并注重加強城市綠地與區(qū)域內(nèi)各類生態(tài)空間的銜接，增強綠地生態(tài)服務(wù)功能。

（三）城市修補技術(shù)

完善城市功能。重點完善與市民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施，包括養(yǎng)老、教育、商業(yè)等，營造15分鐘生活圈，要注重推進公共文化、體育、醫(yī)療設(shè)施和養(yǎng)老設(shè)施的融合，補足社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建短板。

優(yōu)化空間環(huán)境。著力提高街道環(huán)境品質(zhì)，完善無障礙設(shè)施，保障人行道與自行車道的安全性與連續(xù)性，在舊城區(qū)中要鼓勵發(fā)掘閑置用地、城市街角等，修補完善各級城市廣場，滿足市民活動需要，鼓勵商業(yè)、文化、教育等設(shè)施中附屬綠地對外開放，為市民提供多樣化活動場所。

塑造特色風(fēng)貌。運用城市設(shè)計方法，優(yōu)化城市格局，對歷史文化遺產(chǎn)比較集中的歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)，應(yīng)采用整體性的保護措施，對城市重要街道、廣場、濱水等地區(qū)，要加強城市立體空間形態(tài)的管控。

（四）城市雙修試點城市工作經(jīng)驗

城市雙修是一項綜合性的工作，以各地工作經(jīng)驗來看，城市雙修工作保障有力、措施到位、責(zé)任明確、進展顯著、市民獲得感強的城市，無不是市委書記、市長親自掛帥出征，充分發(fā)揮自上而下行政統(tǒng)籌的力度，加強綜合協(xié)調(diào)能力，推動工作的開展，形成黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)著力抓、相關(guān)部門合力抓、全社會共同抓的局面和氛圍，具體工作經(jīng)驗主要分為以下幾項。

強化省級組織領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)重視是做好城市雙修工作的重要保障，各省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門通過成立省級城市雙修工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，開展編制專項規(guī)劃、制定工作方案、列支專項資金、加強監(jiān)督考核等工作，強化工作落實。據(jù)了解，全國有9個?。▍^(qū)）還單獨設(shè)立了36個省級城市雙修試點城市，定期組織召開工作推進會、協(xié)調(diào)會和研討會，總結(jié)和推廣省內(nèi)各試點城市工作經(jīng)驗，推動了全省城市雙修工作。

明確市級協(xié)調(diào)機制。城市雙修是涉及城市多個部門的綜合性工作，需要建立市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，需要地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，明確主體責(zé)任，建立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌多部門共同推進工作。目前，58個試點城市均成立由市領(lǐng)導(dǎo)任組長工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將工作小組辦公室設(shè)在市級規(guī)劃建設(shè)主管部門，統(tǒng)籌發(fā)改、城管、交通、環(huán)保、農(nóng)林、水利等部門，形成上下聯(lián)動、部門協(xié)作、多方參與的工作格局。其中，共有37個城市是由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動工作，定期開展巡查和日常監(jiān)督，確保城市雙修工作高效有序有效推進。

協(xié)同推進共同締造。城市雙修工作大多與市民生活密切相關(guān)的事情，需要自下而上的市民廣泛參與。一些城市發(fā)動街道和居委會社區(qū)工作人員、居民、企事業(yè)單位等多方力量參與到城市雙修中，共同締造美好環(huán)境，實現(xiàn)了城市規(guī)劃建設(shè)管理的共謀共建共治共享。如泉州在開展社區(qū)營造的基礎(chǔ)上，實施社區(qū)自治試點，通過街長制、立法保護和“家園共造”等機制，促長效管理，市民的直接參與，不僅改善了市民居住環(huán)境，還在激發(fā)了市民創(chuàng)造力，增強了市民的主人翁意識，城市基層的治理能力得到不斷健全，這也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。

注重統(tǒng)籌謀劃。注重統(tǒng)籌謀劃工作，據(jù)統(tǒng)計，全國58個試點城市均編制城市雙修相關(guān)專項規(guī)劃，通過規(guī)劃編制摸清城市建設(shè)發(fā)展問題，以提升城市品質(zhì)和推動城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展為工作重點。一些城市創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，充分整合利用既有的各類專項規(guī)劃，針對問題提出規(guī)劃對策，編制新的專項規(guī)劃。如福州市結(jié)合多規(guī)合一推進城市雙修，劃定生態(tài)控制線，重點開展山體保護、綠道網(wǎng)建設(shè)、河道整治等工作，有效提升了環(huán)境承載力。

強化項目帶動。把城市雙修細(xì)化為系統(tǒng)性強、操作性強的工程項目，涵蓋山水林田湖整體修復(fù)、河道疏挖、黑臭水體整治、城市功能完善、舊城改造和文化傳承等多門類，綜合考慮民生性、時效性、示范性和系統(tǒng)性等因素，以項目為著力點，明確各項目的設(shè)計、建設(shè)時序、投資規(guī)模和責(zé)任單位，將項目實施與年度城建計劃充分結(jié)合，確保項目實施有計劃、資金有保障、考核有依據(jù)，科學(xué)統(tǒng)籌推進。

注重宣傳引導(dǎo)。牢牢把握正確的輿論導(dǎo)向，通過全方位、多層次、廣角度地開展宣傳工作，充分利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體，解讀城市雙修專項規(guī)劃與實施項目，突出宣傳工作成效和亮點，跟蹤介紹項目進展，讓市民充分知曉城市雙修工作對環(huán)境的改變，增強市民對城市雙修工作的認(rèn)識。如泉州市創(chuàng)新宣傳組織方式，策劃“潤物無聲”系列主題展覽，舉辦第二節(jié)徒步活動等，將非遺文化與市民游客交融在一起，打造“見人見物見生活”的歷史文化古城，市民了解、支持、參與城市雙修工作的良好氛圍已經(jīng)形成。

促進綠色發(fā)展。將綠色發(fā)展理念和要求融入城市雙修工作中，結(jié)合違法建筑整治，拓展公共活動空間。一些城市開展公園綠地品質(zhì)提升專項行動，整合并串聯(lián)現(xiàn)有零散布局的公共空間，形成完善統(tǒng)一的公共空間體系，還有一些城市將原規(guī)劃中的商業(yè)用地調(diào)整為公園用地，滿足市民活動需要。如洛陽市采取見縫插綠、拆違建綠、騰退還綠、破硬增綠等方式，建設(shè)了100個小游園，使市民切實感受到了“開門見綠、出門見園”。

保護城市歷史文脈。將歷史文化保護工作作為城市雙修的重要環(huán)節(jié)，加大力度保護城市歷史格局，延續(xù)城市歷史文脈，展現(xiàn)城市歷史風(fēng)貌，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”，讓城市歷史文脈得到更好的保護和傳承。如泉州市加強歷史文化街區(qū)、文物古厝、街巷肌理等全面保護，完善公共服務(wù)配套、改善古城居住環(huán)境，開展精細(xì)化管理，提升城市宜居水平，留住原住民；開封市在歷史文化名城保護基礎(chǔ)上，以不大拆大建為前提，完善基礎(chǔ)設(shè)施，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，振興文化產(chǎn)業(yè)；景德鎮(zhèn)市以工業(yè)遺產(chǎn)保護為抓手，對城市具有歷史記憶的工業(yè)遺產(chǎn)遺存實施整體化保護，打造文化創(chuàng)意生產(chǎn)展覽展示基地，提升城市的文化內(nèi)涵，增強城市活力。

補足城市短板。以項目為抓手，通過完善城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，增加公共空間，改造背街小巷等，集中力量補足城市短板，并優(yōu)先實施與百姓關(guān)系最密切、影響最深遠(yuǎn)的項目，用有限的投入取得了經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的最大效益。如南京市開展“兩減六治三提升”專項行動，以黑臭河道整治專項工作、老舊小區(qū)整治專項工作、公共空間“微更新、微幸?！惫ぷ鞯葹樽ナ?，系統(tǒng)補足城市短板；淮北市集中整治采煤塌陷區(qū)，修復(fù)被破壞的自然環(huán)境和地形地貌，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動資源型城市轉(zhuǎn)型。

加強立法工作。一些有地方立法權(quán)的城市加強了立法立規(guī)工作，制定城市雙修相關(guān)管理制度，明確建設(shè)要求、工作流程和各部門工作責(zé)任，確保在規(guī)劃、建設(shè)、管理方面有章可循。如南京市制定《藍(lán)線管理辦法》《街道設(shè)計導(dǎo)則》等政策和技術(shù)導(dǎo)則；濟南市制定《停車場建設(shè)和管理條例》《戶外廣告設(shè)置管理條例》《山體保護辦法》等地方性法規(guī)；蘇州市制定《園林管理規(guī)范》《違法建設(shè)處理規(guī)定》等8項相關(guān)的管理辦法、法規(guī)。

加強監(jiān)督考核。城市政府將城市雙修工作目標(biāo)任務(wù)納入年度目標(biāo)績效考核，結(jié)合政府工作考核、其他部門工作考核、領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計等方式落實，并加強日常督辦監(jiān)督工作，對標(biāo)年度目標(biāo)責(zé)任，明確目標(biāo)管理和工作要求。如延安市堅持每周一檢查、一月一排名、一月一通報，對考核較差的部門和單位進行約談問責(zé)；景德鎮(zhèn)市成立3個巡查小組，采取實地查看、查閱資料和現(xiàn)場交流等方式，實施全覆蓋督查，督促項目建設(shè)進展，保障項目建設(shè)質(zhì)量。

破解資金瓶頸。資金問題是城市雙修工作的瓶頸，一些城市開拓思路，調(diào)整過度依賴政府財政的做法，通過多種渠道破解籌措難題。如泉州市加快捆綁整合古城雙修項目，積極推進PPP模式工作進程，引入社會資本共同參與，緩解市區(qū)兩級財政壓力；如漯河市動員社會資本采取購買服務(wù)、股權(quán)投入等多種方式參與項目的建設(shè)運營管理，為試點工作提供有力保障。

（五）城市雙修是城市建設(shè)品質(zhì)的提升

城市雙修不是城市建設(shè)量上的拓展建新，而是城市建設(shè)品質(zhì)的營造提升，必須聚焦城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展要求，杜絕違規(guī)舉債大搞城市“政績工程”，因地制宜地找尋百姓最關(guān)心的問題，用高質(zhì)量的設(shè)計提升城市環(huán)境品質(zhì)，還要注重“繡花功夫”，探索形成更精細(xì)和有針對性的城市設(shè)計方法，豐富和完善城市建設(shè)管理的技術(shù)方法。當(dāng)前各地的城市病仍十分突出，城市雙修將是今后一項長期性、全面性和綜合性的工程，需要堅定打“持久戰(zhàn)”的決心，發(fā)揚“釘釘子”精神，建立一項長效制度，謀劃一個好的工作路線圖，馳而不息，久久為功，推動提升城市人居環(huán)境質(zhì)量，讓人民群眾有越來越多的獲得感、幸福感和安全感。